第5章城市政策

第5章城市政策重點(diǎn)問題城市政策的含義公共政策的本質(zhì)城市政策的過程政策決策的基本模型政策創(chuàng)新的影響因素政策擴(kuò)散的動力第5章城市政策5.1城市政策的含義5.2政策制定的模型5.3政策創(chuàng)新與擴(kuò)散5.4政策執(zhí)行與評估5.1城市政策的含義5.1.1公共政策的概念公共政策是公共決策者經(jīng)由一定政治過程制定的行動規(guī)則。公共政策通過提供一系列正式的約束規(guī)則及其實(shí)施（激勵和懲罰）機(jī)制，界定人們的行為選擇空間，規(guī)范人們之間的相互關(guān)系，從而減少社會環(huán)境中的不確定性，減少社會行為的交易費(fèi)用，保護(hù)個人自由和財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)社會合作與發(fā)展。實(shí)施機(jī)制是公共政策的重要組成部分。5.1.2公共政策的本質(zhì)所謂本質(zhì),是指事物本身所固有的根本屬性。公共政策的制定和執(zhí)行過程，實(shí)際上就是社會利益的權(quán)威性分配過程。具體地講，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)分配社會利益是一個動態(tài)過程，它包括利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實(shí)幾個環(huán)節(jié)。5.1.3城市政策的地位城市政策是指導(dǎo)城市發(fā)展的各項政策的總稱，是城市管理的基本依據(jù)。城市政策屬于區(qū)域性發(fā)展政策，它主要與農(nóng)村政策相對應(yīng)。城市政策可區(qū)分為全國性的、區(qū)域性的和地方性的城市政策。城市政策創(chuàng)新對國家政策制定具有先導(dǎo)性影響。（以美國紐約市政研究所及其推動的預(yù)算改革為例）5.1.4城市政策的過程所謂政策過程，即某一既定的公共政策在其整個“生命周期”中所經(jīng)歷的功能性時期或階段。根據(jù)拉斯韋爾的界定，政策過程即某一既定的公共政策被提議、檢驗、執(zhí)行以及最后被終止的程序。政策學(xué)者加里·布魯爾提出，政策過程大體包括以下六個階段：創(chuàng)始（initiation）、預(yù)評（estimation）、選擇（selection）、執(zhí)行（implementation）、評估（evaluation）、終止（termination）。政策問題的確認(rèn)政策議程的建立政策目標(biāo)的確定備選方案的提出政策方案的評估政策方案的選擇政策方案的執(zhí)行執(zhí)行效果的評估政策內(nèi)容的調(diào)整政策內(nèi)容的終結(jié)多項的綜合反饋系統(tǒng)5.2政策制定的模型5.2.1政策制定的主體政策制定主體，也稱公共政策主體，是指直接或間接參與公共政策制定的個人、團(tuán)體或組織。它可以分為官方?jīng)Q策者和非官方?jīng)Q策者。官方?jīng)Q策者是指那些具有制定公共政策合法權(quán)力的個人、團(tuán)體和組織。非官方?jīng)Q策者是指那些參與了公共政策制定過程而自身卻不擁有制定公共政策合法權(quán)力的個人、團(tuán)體和組織。中西方公共政策制定主體的不同西方中國官方議會、行政機(jī)關(guān)和法院執(zhí)政黨、人民代表大會、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)非官方利益集團(tuán)、政黨、大眾傳媒、思想庫和公民政治協(xié)商會議、各種人民團(tuán)體、群眾組織、行業(yè)組織、中介組織、思想庫、公民等5.2.2政策制定的理論模型1、理性決策模型前提：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)目標(biāo)訴求：最優(yōu)決策基本步驟：認(rèn)定政策問題收集事實(shí)信息確定決策目標(biāo)提出備選方案并分析和評估排序選擇最優(yōu)方案理性決策模型的缺點(diǎn)：并非所有決策都不能獲取充分信息，有些決策只能在信息不充分的情況下做出抉擇；它過于相信人類的理性認(rèn)識，實(shí)際上，任何政策分析都不可能窮盡所有備選方案；理性決策需要花費(fèi)大量時間，成本過于昂貴；在決策過程中，事實(shí)和價值并非截然分開。2、漸進(jìn)決策模型美國學(xué)者查爾斯·林德布魯姆在批判傳統(tǒng)理性模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)決策模型。他認(rèn)為，政策制定的實(shí)際過程并不是完全理性過程，而是對以往政策行為不斷補(bǔ)充和修正的過程。漸進(jìn)決策模型的特征：決策者以現(xiàn)行政策為基礎(chǔ)，著眼于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策存在的問題和缺陷；決策者通常只考慮有限數(shù)量的備選方案；備選方案立足于對現(xiàn)行政策進(jìn)行修改與補(bǔ)充，以彌補(bǔ)現(xiàn)行政策的缺陷，而不是全盤代替現(xiàn)行方案。漸進(jìn)決策模型的局限性：作為在多元社會群體中進(jìn)行妥協(xié)的結(jié)果，漸進(jìn)決策必然反映最有權(quán)勢群體的利益，弱勢群體的利益常常不能得以充分體現(xiàn)；漸進(jìn)主義沒有為組織創(chuàng)新和變革提供任何方向，這是沒有方向的行動，不適合進(jìn)行重大或根本性決策。3、精英決策模型精英決策模型將公共政策視為把握統(tǒng)治權(quán)力的政治精英們的價值偏好。其主要觀點(diǎn)：在決策過程中，公眾完全是被動的，他們的要求及其行動對公共政策不會產(chǎn)生決定性作用。與之相反，占統(tǒng)治地位的政治精英把握著政策制定權(quán)，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及行政機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行。關(guān)于精英理論的主要觀點(diǎn)可以參見托馬斯·戴伊的《理解公共政策》4、垃圾桶決策模型垃圾桶決策模型最早由組織理論學(xué)者邁克爾·科恩、約翰·奧爾森、詹姆斯·馬奇等人于1972年提出，他們將這一情形描述為“有組織的混亂”。垃圾桶決策模型認(rèn)為，理性決策路徑和漸進(jìn)決策這兩種方法都錯誤地認(rèn)為在決策中具有太多的確定性和理性。實(shí)際上，許多決策過程都存在目標(biāo)不清、因果關(guān)系模糊、關(guān)鍵行動者注意力不集中、決策結(jié)果不可預(yù)料等問題。根據(jù)垃圾桶決策模型，市民在面對一項城市決策時，會不斷提出問題并給出相應(yīng)的解決方案。這些方案實(shí)際上都被扔進(jìn)了垃圾桶，只有極少數(shù)能夠成為最終決策的組成部分。需要說明的是，垃圾桶決策模型并不是意味著這種情境下的決策必然是壞決策，垃圾桶決策模型只是反映了大規(guī)模組織決策存在的隨意性特征。實(shí)際上，即使成功的組織也存在這種隨意性決策。5、多源流政策模型多源流決策模型是由美國政策科學(xué)家約翰·金登提出的。金登提出了問題源流、政策源流和政治源流三大源流，認(rèn)為這三大源流匯合的時候，某一領(lǐng)域進(jìn)行決策的“政策之窗”就會打開。問題源流是指對需要政府行動來解決的問題的覺察。政策源流是指政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程。政治源流是指對問題解決產(chǎn)生影響的政治過程。“政策之窗”是提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機(jī)會，該機(jī)會具有稍縱即逝的特征。這些窗口是由緊迫問題或政治源流中的重大事件打開的。除上述政策決策模型外，政策科學(xué)研究還提出其他很多決策理論模型。其中，影響較大的有：羅伯特·達(dá)爾（RobertDahl）的多元主義決策模型保羅·薩巴蒂爾（PaulSabatier）和漢克·簡金斯史密斯（HankJenkins

Smith）提出的支持聯(lián)盟決策模型法蘭克·鮑姆加特納（FrankBaumgartner）、布萊恩·瓊斯（BryanJones）提出的間斷-平衡決策框架等5.3政策創(chuàng)新與擴(kuò)散5.3.1政策創(chuàng)新1、政策創(chuàng)新的含義政策創(chuàng)新是有目的的行動過程，是政府為了解決現(xiàn)實(shí)問題而實(shí)施的新項目。政策創(chuàng)新的三要素新觀念新實(shí)踐新價值2、政策創(chuàng)新的影響因素：內(nèi)部決定假設(shè)地方政府創(chuàng)新是自身政治、經(jīng)濟(jì)和社會特征的結(jié)果。創(chuàng)新的動力主要來自系統(tǒng)內(nèi)部的激勵和促進(jìn)因素。經(jīng)濟(jì)為首要因素，地方領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新精神、地方政府的學(xué)習(xí)能力也是重要因素。外部擴(kuò)散政策創(chuàng)新是地方政府之間、地方政府與上級政府之間相互交流的結(jié)果。本地民眾要求改革、中央政府的認(rèn)可和支持也是地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散的外部影響因素。5.3.2政策擴(kuò)散1、政策擴(kuò)散的含義公共政策擴(kuò)散通常指的是政策創(chuàng)新的擴(kuò)散(thediffusionofinnovations)，即一組或一項創(chuàng)新在空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移，被社會系統(tǒng)中其他成員采納的過程。隨著時間的推移，政府創(chuàng)新會通過某種渠道在地方政府之間形成溝通機(jī)制，中央與地方之間也會就新項目及其成效進(jìn)行交流。2、政策擴(kuò)散的模式庫爾特·韋蘭外部壓力模式(theexternalpressureapproach)形式模仿模式(thesymbolicimitationframework)理性學(xué)習(xí)模式(therationallearningframework)認(rèn)知啟發(fā)模式(thecognitiveheuristicsframework)根據(jù)中央政府發(fā)揮的作用，政策創(chuàng)新的擴(kuò)散途徑也可分為三種模式：地方學(xué)習(xí)型擴(kuò)散模式上級認(rèn)可型擴(kuò)散模式上級指令型擴(kuò)散模式5.4政策執(zhí)行與評估5.4.1政策執(zhí)行的含義政策執(zhí)行是政策過程中的重要環(huán)節(jié)，是指通過各種措施和手段作用于公共政策對象，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的行動過程。為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策執(zhí)行需要建立一定的組織結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用各種政策資源和具體行動，采取解釋、宣傳、實(shí)驗、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等方式和手段，把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)結(jié)果。西方國家政策執(zhí)行的三個發(fā)展階段自上而下的研究路徑代表者為普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基，它認(rèn)為政策執(zhí)行由政策制定者的決策開始，通過自上而下的線性過程發(fā)揮作用。自下而上的研究路徑強(qiáng)調(diào)項目設(shè)計必須考慮執(zhí)行者的需求和價值，執(zhí)行者應(yīng)該具有自由裁量權(quán)，要因地制宜地執(zhí)行政策目標(biāo)。整合前兩代提出更加整合的執(zhí)行框架，尤其是強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)間的政策網(wǎng)絡(luò)對執(zhí)行的重要作用。5.4.2政策執(zhí)行的程序政策執(zhí)行的特點(diǎn)：目標(biāo)導(dǎo)向性、行為務(wù)實(shí)性、手段多樣性等政策執(zhí)行工具：包括命令條款、財政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威、契約等多種手段。除強(qiáng)制性工具外，政策執(zhí)行也要運(yùn)用自愿性、互惠性、指導(dǎo)性等非強(qiáng)制性工具。政策頒布實(shí)施準(zhǔn)備政策宣傳政策實(shí)驗全面推行政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)5.4.3政策有效執(zhí)行的前提高質(zhì)量的公共政策必要的組織保障必要的執(zhí)行資源恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法有效的溝通和協(xié)調(diào)有效的監(jiān)督控制私人市場自愿性組織家庭和社區(qū)稅收和使用費(fèi)產(chǎn)權(quán)拍賣補(bǔ)貼信息和勸誡直接提供公共企業(yè)行政管理自愿性政策工具混合型政策工具強(qiáng)制性政策工具國家干預(yù)程度低高政策執(zhí)行工具圖譜5.4.4政策評估的類型公共政策評估是對已經(jīng)付諸實(shí)施的公共政策的得失作出的評價和估量，以判斷公共政策實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度、被有效執(zhí)行的情況以及帶來的政策效應(yīng)和影響。政策評估主要是對某一現(xiàn)行公共政策的實(shí)施效果進(jìn)行評估。從評估機(jī)構(gòu)的地位看，政策評估分為內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估由政府內(nèi)部的評估者所完成的評估。優(yōu)勢：容易得到被評估對象的配合，能夠掌握公共政策執(zhí)行情況的第一手資料。缺點(diǎn)：評估者與政策執(zhí)行本身具有利益相關(guān)性，評估者地位的不獨(dú)立容易影響評估的客觀性和公正性。外部評估由政府之外的評估者完成的。優(yōu)勢：評估者與政府沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，相對于內(nèi)部評估而言，能夠做到比較客觀公正。缺點(diǎn)：在獲取公共政策執(zhí)行情況的真實(shí)信息方面存在一定的困難。從評估的活動形式看，政策評估分為正式評估和非正式評估。正式評估指事先制定完整的政策評估方案，由專門的評估者進(jìn)行的評估。優(yōu)勢：評估者具有專業(yè)性、評估方法比較規(guī)范、評估結(jié)論相對客觀。非正式評估對評估者、評估形式、評估方法等都沒有嚴(yán)格規(guī)定，是人們根據(jù)有限信息對公共政策作出的評價和估測。優(yōu)勢：靈活性和及時回應(yīng)性缺點(diǎn)：由于獲取的信息有限，加之缺乏科學(xué)的程序和方法，評估得出的結(jié)論具有較強(qiáng)的主觀性，有可能失之公允。5.4.5政策評估的過程在對某項公共政策進(jìn)行評估后，決策者認(rèn)為沒有再繼續(xù)執(zhí)行的必要，則會終結(jié)政策執(zhí)行。政策終結(jié)的基本方式主要有替代、合并、分解、縮減四種。了解公共政策的內(nèi)容和背景確定公共政策的利益相關(guān)方界定公共政策目標(biāo)設(shè)計政策評估方案公共政策評估的實(shí)施關(guān)鍵術(shù)語公共政策