中國的農(nóng)村貧困與精準(zhǔn)扶貧方略

中國的農(nóng)村貧困與精準(zhǔn)扶貧方略汪三貴中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心一、貧困的定義沒有滿足人的基本需求人的基本需求包括：食物飲用水衣著住房基本的教育基本醫(yī)療“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)”確定的目標(biāo)（兩不愁、三保障）就是解決貧困人口的基本需求：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿（兩不愁）保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房（三保障）貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。二、中國的減貧總目標(biāo)和任務(wù)衡量人的基本需求是否滿足的尺度就是貧困線人的基本需要隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是會變化的因此貧困線也會不斷提高扶貧是一個(gè)長期的歷史任務(wù)，需要不斷在新的標(biāo)準(zhǔn)下解決新的貧困問題美國的貧困人口占總?cè)丝诘?4%，中國的農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村中人口的7.5%美國的貧困線是人均1天15-38美元，中國的貧困線只有人均1天2.3美元年份貧困線低收入線貧困線占農(nóng)民人均純收入比例(%)1978100

74.61985206

51.81990300

43.71995530

34.2200062586527.720056839442120077851067192008119625.12010127421.52011230033.02014280028.3“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)”確定的主要任務(wù)基本農(nóng)田和農(nóng)田水利。到2015年，貧困地區(qū)基本農(nóng)田和農(nóng)田水利設(shè)施有較大改善，保障人均基本口糧田。到2020年，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高。特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。到2015年，力爭實(shí)現(xiàn)1戶1項(xiàng)增收項(xiàng)目。到2020年，初步構(gòu)建特色支柱產(chǎn)業(yè)體系。飲水安全。到2015年，貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全問題基本得到解決。到2020年，農(nóng)村飲水安全保障程度和自來水普及率進(jìn)一步提高。生產(chǎn)生活用電。到2015年，全面解決貧困地區(qū)無電行政村用電問題，大幅度減少西部偏遠(yuǎn)地區(qū)和民族地區(qū)無電人口數(shù)量。到2020年，全面解決無電人口用電問題。交通。到2015年，提高貧困地區(qū)縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區(qū)80%的建制村通瀝青(水泥)路，穩(wěn)步提高貧困地區(qū)農(nóng)村客運(yùn)班車通達(dá)率。到2020年，實(shí)現(xiàn)具備條件的建制村通瀝青(水泥)路，推進(jìn)村莊內(nèi)道路硬化，實(shí)現(xiàn)村村通班車，全面提高農(nóng)村公路服務(wù)水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力。農(nóng)村危房改造。到2015年，完成農(nóng)村困難家庭危房改造800萬戶。到2020年，貧困地區(qū)群眾的居住條件得到顯著改善。教育。到2015年，貧困地區(qū)學(xué)前三年教育毛入園率有較大提高；鞏固提高九年義務(wù)教育水平；高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到80%；保持普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模大體相當(dāng)；提高農(nóng)村實(shí)用技術(shù)和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)水平；掃除青壯年文盲。到2020年，基本普及學(xué)前教育，義務(wù)教育水平進(jìn)一步提高，普及高中階段教育，加快發(fā)展遠(yuǎn)程繼續(xù)教育和社區(qū)教育。醫(yī)療衛(wèi)生。到2015年，貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)基本健全，縣級醫(yī)院的能力和水平明顯提高，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1所政府舉辦的衛(wèi)生院，每個(gè)行政村有衛(wèi)生室；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率穩(wěn)定在90%以上，門診統(tǒng)籌全覆蓋基本實(shí)現(xiàn)；逐步提高兒童重大疾病的保障水平，重大傳染病和地方病得到有效控制；每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有1名全科醫(yī)生。到2020年，貧困地區(qū)群眾獲得公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)更加均等。公共文化。到2015年，基本建立廣播影視公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)已通電20戶以下自然村廣播電視全覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)廣播電視戶戶通，力爭實(shí)現(xiàn)每個(gè)縣擁有1家數(shù)字電影院，每個(gè)行政村每月放映1場數(shù)字電影；行政村基本通寬帶，自然村和交通沿線通信信號基本覆蓋。到2020年，健全完善廣播影視公共服務(wù)體系，全面實(shí)現(xiàn)廣播電視戶戶通；自然村基本實(shí)現(xiàn)通寬帶；健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化站，行政村有文化活動室。以公共文化建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村廉政文化建設(shè)。社會保障。到2015年，農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助制度進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。到2020年，農(nóng)村社會保障和服務(wù)水平進(jìn)一步提升。人口和計(jì)劃生育。到2015年，力爭重點(diǎn)縣人口自然增長率控制在8‰以內(nèi)，婦女總和生育率在1.8左右。到2020年，重點(diǎn)縣低生育水平持續(xù)穩(wěn)定，逐步實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展。林業(yè)和生態(tài)。到2015年，貧困地區(qū)森林覆蓋率比2010年底增加1.5個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，森林覆蓋率比2010年底增加3.5個(gè)百分點(diǎn)。2011-2020年減貧1.22億本屆政府（2013-2017年）減貧目標(biāo)是6000萬2013年減少1650萬2014年減少1232萬2015年的減貧目標(biāo)是1000萬目前的貧困人口7017萬十八屆五中全會確定的目標(biāo)：到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。三、中國現(xiàn)階段的具體減貧目標(biāo)農(nóng)村貧困人口的變化（2011-2014）四、中國進(jìn)一步大規(guī)模減貧面臨的挑戰(zhàn)以往主要通過促進(jìn)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展帶動貧困人口脫貧，但這種通過經(jīng)濟(jì)增長來減貧效應(yīng)在減弱不平等程度增加農(nóng)村的基尼系數(shù)從1978年的0.2124提高到2011年0.3897全國的基尼系數(shù)從1981年的0.288提高到2012年的0.474農(nóng)業(yè)在GDP中的比例降低，而農(nóng)業(yè)的減貧效應(yīng)是第二和第三產(chǎn)業(yè)的4倍經(jīng)濟(jì)增長速度下降中國以往扶貧開發(fā)的主要特點(diǎn)是區(qū)域瞄準(zhǔn)貧困縣和扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣扶貧開發(fā)重點(diǎn)村14個(gè)連片特困地區(qū)扶貧到戶的項(xiàng)目和投資不多烏蒙山區(qū)6個(gè)縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)2013年扶貧項(xiàng)目農(nóng)戶覆蓋率約30%，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)戶比例只有15%武陵山區(qū)4個(gè)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)2012年貧困農(nóng)戶獲得補(bǔ)貼的比例是50%，戶均1680元。以往開發(fā)式扶貧的主要作用是促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，縮小了區(qū)域差距扶貧開發(fā)有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)的發(fā)展1994-2000年國定貧困縣農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度糧食產(chǎn)量年均增長1.9%，是全國平均增長速度（0.6%）的3.2倍農(nóng)民人均純收入從648元增長到1337元，年均增長12.8%，比全國平均增長速度快2個(gè)百分點(diǎn)2002-2008年重點(diǎn)村的人均純收入增長速度要快于重點(diǎn)縣和全國的平均增長速度3個(gè)百分點(diǎn)以上。除了工資收入低于全國平均增長率外，重點(diǎn)村其它收入的增長都高于全國平均水平和重點(diǎn)縣基礎(chǔ)設(shè)施的變化也更快但貧困人口沒有從扶貧開發(fā)中平等受益對整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評估后發(fā)現(xiàn)，扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對比較富裕的農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶很少受益整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從整村推進(jìn)項(xiàng)目中受益貧困農(nóng)戶不能受益的主要原因是缺乏到戶機(jī)制，貧困戶難以參與和分享各類扶貧項(xiàng)目貧困戶缺乏利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目創(chuàng)收的能力到戶項(xiàng)目因?yàn)樨毨糌?fù)擔(dān)不起配套資金和成本而不能平等享受產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也往往因?yàn)樨毨舻挠^念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶移民搬遷因貧困戶負(fù)擔(dān)不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而被排除在外五、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記在2013年11月在湘西考察時(shí)提出來的：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！敝醒朕k公廳2013年25號文“關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見”中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為6項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一。精準(zhǔn)扶貧的含義就是扶貧要到村、到戶、到人根據(jù)中辦25號文的精神，國務(wù)院扶貧辦制定了“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案”目標(biāo)任務(wù)：通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制。習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)提出“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，即：扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。概括地講，精準(zhǔn)扶貧包括：精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)管理（扶持對象精準(zhǔn)）、精準(zhǔn)幫扶（項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)）、精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)考核（脫貧成效精準(zhǔn)）精準(zhǔn)扶貧是地方政府的主要職責(zé)精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)管理精準(zhǔn)識別就是通過一定的方式將低于貧困線的家庭和人口識別出來，同時(shí)找準(zhǔn)導(dǎo)致這些貧困家庭或人口貧困的關(guān)鍵性因素，它是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。2013年底全國共有8249萬收入低于2736元的貧困人口，2014年底低于2800元的貧困人口7017萬，這是精準(zhǔn)識別和建檔立卡的主要對象。全國的建檔立卡的名額就是根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門利用農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)出的各省和縣的貧困發(fā)生率的基礎(chǔ)上分配的，同時(shí)允許各地有10%左右的上浮幅度。全國第一批建檔立卡戶2948.5萬戶，8962.5萬人精準(zhǔn)識別和建檔立卡中出現(xiàn)的困難和問題最主要的問題識別標(biāo)準(zhǔn)在基層無法可靠地實(shí)施精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的收入是一件復(fù)雜的事情，通常由專業(yè)機(jī)構(gòu)（如統(tǒng)計(jì)部門）通過抽樣的方式進(jìn)行并且成本很高。在沒有準(zhǔn)確家庭收入的情況下，對建檔立卡戶的識別通常只能依靠民主評議的方法來進(jìn)行?；鶎釉诿裰髟u議中使用的是綜合標(biāo)準(zhǔn)：除了收入外，還會考慮健康狀況、家庭負(fù)擔(dān)、財(cái)產(chǎn)狀況、人際關(guān)系等。民主評議較好地解決了貧困戶識別中可能出現(xiàn)的矛盾和合法性問題，但與收入標(biāo)準(zhǔn)會存在較大的差異。導(dǎo)致一部分收入低于2736元的農(nóng)戶沒有被確定為貧困戶，而一部分收入高于2736元的農(nóng)戶被確定為貧困戶。烏蒙山片區(qū)的貴州、云南和四川3省6縣60個(gè)村1200戶的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農(nóng)戶收入低于貧困線在武陵山片區(qū)的貴州、重慶、湖南和湖北4省4縣40個(gè)村1000個(gè)建檔立卡貧困戶的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，建檔立卡戶中49%的農(nóng)戶收入高于貧困線表明以收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，民主評議導(dǎo)致的識別錯(cuò)誤接近50%。這對精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。需要改善識別標(biāo)準(zhǔn)和方式國家層面需要改變單純以收入為基礎(chǔ)的識別標(biāo)準(zhǔn)，從多維貧困（包括教育、健康、資產(chǎn)等）的角度看待貧困問題擴(kuò)大建檔立卡戶的規(guī)模地方政府在建檔立卡過程中更多地重視收入因素，盡可能把低收入的家庭識別出來要了解國家統(tǒng)計(jì)局對收入的定義和計(jì)算收入的方法對村干部進(jìn)行必要的培訓(xùn)精準(zhǔn)管理首先是對所有識別出來的貧困戶建檔立卡，為扶貧工作提供包括貧困家庭基本狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的詳細(xì)信息，為精準(zhǔn)扶貧提供信息基礎(chǔ)。然后根據(jù)貧困狀況的實(shí)際變化，及時(shí)識別出新的貧困家庭和人口，同時(shí)將已經(jīng)脫貧的家庭和人口調(diào)整出去，保持精準(zhǔn)扶貧的有效性。由于貧困人口的脆弱性，為了鞏固扶貧成效，對于脫貧人口也需要關(guān)注和扶持。建檔立卡工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，技術(shù)性比較強(qiáng)，需要有專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)。精準(zhǔn)幫扶精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，針對貧困家庭的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關(guān)鍵因素和脫貧的關(guān)鍵障礙。致貧原因的多樣性和差異性要求精準(zhǔn)扶貧有高度的針對性，即需要什么扶持什么。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。精準(zhǔn)幫扶方面的問題地方政府和扶貧部門的思想和觀念問題沒有充分認(rèn)識到扶貧工作的綜合性和艱巨性認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧主要是扶貧部門的事情扶貧到戶的方式過于簡單化直接給所有貧困戶現(xiàn)金補(bǔ)貼讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目出現(xiàn)大量到戶項(xiàng)目失敗的現(xiàn)象很少進(jìn)行綜合扶持，導(dǎo)致扶持的效果和可持續(xù)不佳過分關(guān)注貧困家庭當(dāng)年的收入，不注重資產(chǎn)積累，貧困戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，返貧現(xiàn)象突出資金管理方面的問題目前很多的資金通常是與項(xiàng)目捆在一起的，資金跟著項(xiàng)目走，缺乏足夠的靈活性。項(xiàng)目類型往往又是上級部門確定的，從而導(dǎo)致與實(shí)際需求脫節(jié)。這不僅會導(dǎo)致扶貧精準(zhǔn)度的下降，還會造成資金的浪費(fèi)短期和長期效果的平衡問題創(chuàng)收與教育創(chuàng)收與兒童健康要解決這些問題需要扶貧資金管理體制的改革和加強(qiáng)資金整合扶貧資金的管理應(yīng)該進(jìn)一步下放的到縣級政府扶貧項(xiàng)目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定中央和省級政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評估，重點(diǎn)放在扶貧的實(shí)際效果和資金是否濫用（如沒有用于扶貧領(lǐng)域）其它行業(yè)部門的資金管理也需要進(jìn)一步下放，以便于資金在基層的整合加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新到戶機(jī)制是關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)扶貧合作社（協(xié)會）+貧困戶關(guān)鍵是解決貧困戶如何加入一般由大戶主導(dǎo)的合作社，如政府提供一些基礎(chǔ)設(shè)施、對貸款貼息等，同時(shí)明確合作社帶貧困戶的數(shù)量對合作社提供技術(shù)支持合作社為貧困戶解決技術(shù)和市場問題公司+貧困戶（公司+合作社+貧困戶）土地流轉(zhuǎn)+就業(yè)入股分紅技術(shù)/資金服務(wù)+訂單生產(chǎn)要避免用大量的扶貧資金直接扶持企業(yè)，扶持的重點(diǎn)是讓貧困戶有機(jī)會和能力從企業(yè)發(fā)展中受益對企業(yè)的扶持主要從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面考慮聯(lián)戶合作生產(chǎn)（大戶帶動）對聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和資金方面的支持明確聯(lián)戶中貧困戶的比例明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例金融扶貧綜合性農(nóng)村金融改革信貸+政策性保險(xiǎn)+抵押品市場金融部門與地方政府協(xié)作補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)控制成本分擔(dān)農(nóng)村金融市場開放和普惠性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展扶貧移民搬遷差異化補(bǔ)貼漸進(jìn)式搬遷住房成本控制資產(chǎn)收益扶貧定義：將自然資源、公共資產(chǎn)（資金）或農(nóng)戶權(quán)益資本化或股權(quán)化，相關(guān)經(jīng)營主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項(xiàng)目。對象：資產(chǎn)收益扶貧適用于所有類型的貧困戶，但項(xiàng)目實(shí)施的主要對象應(yīng)該為失能貧困戶和弱能貧困戶。失能貧困戶是指完全喪失勞動能力，不能參與生產(chǎn)和創(chuàng)收活動的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶是指勞動能力有限，只能從事輕體力勞動的貧困戶。主要包括勞動人口年齡超過60歲以上和主要?jiǎng)趧恿】禒顩r不佳的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶在建檔立卡貧困戶中的比例大大高于失能貧困戶。資產(chǎn)類型自然資源光伏資源、水電資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源等農(nóng)戶和村集體自有資源或權(quán)益：土地資源，農(nóng)戶的土地使用權(quán)和村集體的土地所有權(quán)。通過農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和土地入股、村集體荒山荒坡入股等林權(quán)，村集體和農(nóng)戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)和入股扶貧或其它資金直接投資扶貧或其它資金以入股、借貸等形式直接進(jìn)行投資，不涉及購買或建設(shè)等環(huán)節(jié)投資理財(cái)扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設(shè)施和不動產(chǎn)扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設(shè)施和不動產(chǎn)建設(shè)，并以其入股或出借給經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)資產(chǎn)