第三章行政行為

第三章行政行為第一節(jié)行政行為概述第二節(jié)抽象行政行為第三節(jié)具體行政行為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院1第一節(jié)行政行為概述一、學(xué)說合法行為說具體行為說立法行為除外說全部公法行為說公法行為說行為主體說（形式界定說）學(xué)說行政權(quán)說（實(shí)質(zhì)界定說）二、概念：行政行為是行政法學(xué)的一個(gè)核心概念，指行政主體運(yùn)用行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一切活動(dòng)。特征：1、行政行為是享有行政權(quán)的組織或者個(gè)人運(yùn)用行政權(quán)的行為；2、行政行為是法律行為，通過意思表示設(shè)定法律上的權(quán)利義務(wù)。它區(qū)別于事實(shí)行為、行政指導(dǎo)行為、階段性行政行為、重復(fù)處理行為以及行政主體做出的其他不影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行為三、分類行政行為行政法律行為行政事實(shí)行為單方行政行為雙方行政行為抽象行政行為具體行政行為行政立法行政規(guī)范性文件行政法規(guī)行政規(guī)章行政合同行政調(diào)查行政指導(dǎo)……行政許可行政確認(rèn)……依申請行政行為依職權(quán)行政行為行政處罰行政征收……四、抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分（一）概念抽象行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。具體行政行為是指行政主體對特定對象和特定事項(xiàng)作出處理的行為。

立法界定：2000年司法解釋：抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。1990年司法解釋：“具體行政行為”是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為5（二）區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)1、針對的對象是否特定。抽象行政行為針對的對象為不特定的多數(shù)人，而具體行政行為針對的對象為特定的人。2、事項(xiàng)是否特定。具體行政行為針對一個(gè)事項(xiàng)適用一次，而抽象行政行為可以反復(fù)適用。（三）區(qū)分的意義：當(dāng)事人不服具體行政行為可以申請行政復(fù)議或者行政訴訟；而對抽象行政行為不服，只能待該行為具體作用于個(gè)人，形成一個(gè)具體行政行為之后方能提起行政訴訟。注意：新《行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡诙?jié)抽象行政行為一、抽象行政行為概述（一）概念抽象行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。（二）分類1、行政立法2、行政規(guī)范性文件抽象行政行為行政立法行政規(guī)范性文件行政法規(guī)行政規(guī)章國務(wù)院部門規(guī)章地方政府規(guī)章

二、行政立法（一）概念行政立法是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。1、行政立法的主體是行政機(jī)關(guān)2、行政立法是依法進(jìn)行的，包括主體、權(quán)限、程序法定。3、行政立法是一種立法活動(dòng)（二）原因現(xiàn)代社會(huì)中，行政立法扮演著愈來愈重要的角色。因?yàn)?，在這樣一個(gè)日益復(fù)雜的社會(huì)，面對不斷變化的更多技術(shù)性問題，國會(huì)如果不通過寬泛的一般指令授權(quán)的話，就無法完成自己的任務(wù)。（二）行政法規(guī)行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照有關(guān)程序制定發(fā)布的法規(guī)的總稱。1、制定（1）主體：國務(wù)院（2）權(quán)限：執(zhí)行法律的規(guī)定；執(zhí)行國務(wù)院自身的職權(quán)；執(zhí)行全國人大或其常委會(huì)授權(quán)的事項(xiàng)。（3）立項(xiàng)：國務(wù)院下屬部門。（4）起草：法制辦；一個(gè)或幾個(gè)部門。（5）審查：法制辦，征求意見或聽證。10（6）決定（7）公布：總理簽署（8）實(shí)施：公布之日起30日內(nèi)施行，特殊公布日施行。（9）備案：公布后30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。（10）解釋條文解釋：法制辦擬定，報(bào)國務(wù)院同意具體應(yīng)用：原則上法制辦答復(fù)思考：行政法規(guī)是否可以規(guī)定任何事項(xiàng)？《立法法》第8條，下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。12授權(quán)制定的行政法規(guī)

《立法法》第9條，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。1314案例：孫志剛事件

孫志剛，1976年生，湖北黃岡人，2001年武漢科技學(xué)院藝術(shù)系藝術(shù)設(shè)計(jì)專業(yè)畢業(yè)，2003年春節(jié)后來廣州工作。2003年3月17日晚，孫志剛被廣州市公安局天河區(qū)分局黃村街派出所錯(cuò)誤收容，在廣州市收容人員救治站，遭受其他被收治人員的毒打，3月20日上午經(jīng)搶救無效死亡。5月14日，三名法學(xué)博士生上書全國人大常委會(huì)，提出對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲審查建議。6月18日，國務(wù)院通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(草案)》，實(shí)施了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》宣告廢止。問題：作為孫志剛被收容法律依據(jù)的《城市流浪乞討人員收容遣送頒發(fā)》存在什么合法性問題？15（三）行政規(guī)章包括部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。1、主體部門規(guī)章：國務(wù)院組成部門；直屬機(jī)構(gòu)、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、具有行政主體資格的直屬事業(yè)單位。地方政府規(guī)章：省級政府、省會(huì)或自治區(qū)首府所在城市；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市政府；較大的市政府。2、立項(xiàng)3、決定4、公布5、備案地方政府規(guī)章主體省、自治區(qū)、直轄市人民政府（32個(gè)）較大的市人民政府省、自治區(qū)人民政府所在地的市（28個(gè)）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市（5個(gè)）國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（18個(gè)）三、行政規(guī)范性文件（一）含義指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱，俗稱“紅頭文件”。在法律文件中表現(xiàn)為“行政措施”、“決定”、“命令”，甚至以“報(bào)告”、“紀(jì)要”、“答復(fù)”、“意見”、“通知”、“解釋”等形式發(fā)布。（二）分類1、行政創(chuàng)制性文件2、行政解釋性文件3、行政指導(dǎo)性文件注意：由于其他規(guī)范性文件不屬于立法性文件，故不得“創(chuàng)設(shè)”有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。案例：鄭州市餐飲業(yè)明碼標(biāo)價(jià)實(shí)施辦法四、法律文件的沖突與適用

（一）不同主體制定的法律文件沖突1、效力等級高的優(yōu)先適用

法律文件效力位階的示意圖2、效力平級沖突的解決部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。（二）同一機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章沖突的解決：1、特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；2、新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定；3、行政立法之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。第三節(jié)具體行政行為一、具體行政行為的概念指行政主體依法就特定事項(xiàng)對特定公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)所做的行政行為。1.具體行政行為首先必須具有行政行為的所有屬性；2.具體行政行為是對特定化的處理，區(qū)別于抽象行政行為；3.具體行政行為是外部性處理。區(qū)別于內(nèi)部行政行為；內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施，沒有外部法律效力的行政決定不是具體行政行為。吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案.doc21CompanyLogo（二）具體行政行為的一個(gè)特殊形式:不作為行政不作為是指行政主體及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，由于其程序上消極地不為一定的行為而使該義務(wù)在能夠履行的情況下沒有得以履行的一種具體行政行為。構(gòu)成要件：1.行政不作為的構(gòu)成必須以作為義務(wù)為前提；2.行政不作為在客觀上具體表現(xiàn)為行政主體明確表示不考慮當(dāng)事人的請求或者在程序上逾期有所不為?！隘傋印弊窔o辜民警見危不救CompanyLogo二、具體行政行為的成立要件具體行政行為的成立，是指具體行政行為在法律上存在。構(gòu)成要件：1、主體要件。必須是行政主體做出的行為，即作出這個(gè)行為的主體應(yīng)當(dāng)是具備行政職權(quán)的。2、意思要件。指行政主體必須向相對人作出有效的意思表示。3、送達(dá)要件。指行政主體必須將具體行政行為的內(nèi)容送達(dá)相對人使其知曉。

三、具體行政行為的合法要件（一）行為權(quán)限合法具體行政行為必須是在行政主體法定權(quán)限內(nèi)所作的行為；蘭州物價(jià)部門是否有權(quán)對牛肉面進(jìn)行限價(jià)？（二）事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿（三）適用法律法規(guī)正確（四）行為程序合法

薛道華、白大蘭訴四川省瀘縣公安局治安行政檢查案.doc（五）行為不存在濫用職權(quán)、顯失公正四、具體行政行為的錯(cuò)誤和瑕疵（一）具體行政行為的錯(cuò)誤指行政主體在具體行政行為中所作的意思表示或者所為外界理解的意思表示，與其真實(shí)意思存在明顯的矛盾。具體情形：1、誤寫2、誤算3、表述不明4、機(jī)械故障錯(cuò)誤的消除1、行政主體的更正2、復(fù)議和訴訟中的認(rèn)定（二）具體行政行為的瑕疵指具體行政行為不符合應(yīng)具備的合法要件。1、明顯輕微瑕疵標(biāo)準(zhǔn)：程序和形式上的瑕疵，瑕疵的存在未損害當(dāng)事人實(shí)體合法權(quán)益。效力：可補(bǔ)正；進(jìn)入司法程序，一般不予寬容，而予撤銷。2、一般瑕疵標(biāo)準(zhǔn)：介于二者之間，可予撤銷。3、重大而明顯瑕疵類型：主體；權(quán)限；內(nèi)容；程序效力：無效五、具體行政行為的效力（一）效力的內(nèi)容1.公定力指具體行政行為具有得到所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人尊重的一種法律效力。對世的法律效力，效力狀態(tài)，推定有效。2.拘束力指已生效具體行政行為所具有的約束和限制行政主體和行政相對人行為的法律效力。一經(jīng)生效立即產(chǎn)生；當(dāng)事人應(yīng)履行、行政主體不得隨意更改。3.確定力指具體行政行為在法律上最終地、實(shí)質(zhì)地被確定下來。來源于法安定性原則和誠信原則。（1）形式確定力。即不可爭力，爭議期過后，相對人不得再要求改變具體行政行為。（2）實(shí)質(zhì)確定力。即“一事不再理”，指行政主體不得任意改變自己所作的具體行政行為，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。4.執(zhí)行力指已生效的具體行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。實(shí)現(xiàn)方式：自行履行和強(qiáng)制履行。28六、具體行政行為的無效、撤銷與廢止具體行政行為合法行為違法行為可撤銷行政行為無效行政行為廢止

(一)具體行政行為的無效1.構(gòu)成條件：重大且明顯違法(1)將構(gòu)成犯罪的違法行為。例如，命令違法侵入公民住宅、發(fā)行非法出版物、捕殺珍稀瀕危動(dòng)物并達(dá)到違反刑事法律的程度。

(2)明顯缺乏法律依據(jù)的。例如，許可當(dāng)?shù)仄髽I(yè)制作、銷售傳播淫穢內(nèi)容的光盤。

(3)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，或者要求從事客觀上不可能實(shí)施的行為。例如，在毫無證據(jù)的情況下給予一個(gè)無辜的公民以治安處罰。

2.無效的后果（1）在實(shí)體法上，無效的具體行政行為自發(fā)布之時(shí)就沒有任何法律約束力；

（2）在程序法上，該具體行政行為致使其合法權(quán)益受到損害的公民、法人或者組織，可以在任何時(shí)候主張?jiān)摼唧w行政行為無效，有權(quán)國家機(jī)關(guān)可在任何時(shí)候宣布該具體行政行為無效.

(二)具體行政行為的撤銷1.撤銷的條件：具體行政行為一般違法和明顯不適當(dāng)。

2.撤銷的要求與后果：（1）在程序法上，可撤銷的具體行政行為必須經(jīng)過法定程序由國家有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷決定，才能否定其法律效力；（2）在實(shí)體法上，具體行政行為被撤銷的效力可以溯及至該具體行政行為成立之日；

(三)具體行政行為的廢止由于客觀條件的變化，具體行政行為沒有繼續(xù)保持其效力的必要。1.與無效和可撤銷的區(qū)別廢止的條件中沒有違法或者明顯不適當(dāng)?shù)囊蛩亍?、廢止原因：(1)法律變更。具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，已經(jīng)為有權(quán)機(jī)關(guān)依法修改、廢止或撤銷。該行為如果繼續(xù)維持效力，將與法律、法規(guī)、規(guī)章、政策抵觸，所以必須廢止原具體行政行為。(2)情事變更。具體行政行為所根據(jù)的客觀事實(shí)已經(jīng)發(fā)生重大變化或者已經(jīng)不復(fù)存在，具體行