第4講公共事業(yè)管理中的組織

第四章公共事業(yè)管理中的組織學習要點：政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

第一節(jié)政府與公共事業(yè)管理一、政府概述1、政府的涵義所謂政府，就是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務的機關，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機關狹義上的政府：國家行政機關政府是社會中“必要的惡”“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是受人照顧最少的事物，人們關懷著自己的所有，卻忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心其中對他個人多少有些相關的事物?！?/p>

——亞里士多德“假如人人都是天使，那么這個社會將不需要任何政府，假如是天使在統(tǒng)治著人們，那么對政府的各種內外監(jiān)督就沒有必要了。”

——詹姆斯·麥迪遜

“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是經濟衰退的根源?！薄栏窭埂?/p>

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·諾斯什么是政府，政府是如何產生的？在很長一段時間內，政府的概念是與國家的概念相通用，二者沒有明確的界限。關于國家代表觀點：1、社會共同體論?！皣沂窃S多家庭及村落的聯(lián)合體，它是為了達到完善和自治的生活而組織的。”——亞里士多德2、社會契約論。伊壁鳩魯、格老秀斯、斯賓諾莎、霍布斯、洛克、盧梭等人。3、階級論。國家是家庭及其共同財產所組成的聯(lián)合體，這一聯(lián)合體由最高權力及理性統(tǒng)治著?！┑?/p>

國家是社會發(fā)展到一定階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為使這些對立面，這些經濟利益相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內；這種從社會中產生凌駕于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，就是國家。

——恩格斯早期學者所理解的“政府”是廣義的政府概念，包括立法、行政和司法在內的所有國家機關。而隨后人們逐漸認為，政府是在國家法律的授權下依法行使國家行政權的組織。因此，在政府與國家概念間不能簡單劃上等號。而公共事業(yè)管理上所講的政府是指導狹義的政府概念，即依法行使國家行政權的組織。而就我國看，政府是指從中央到地方的各級國家行政機關。2、政府的基本特性一是公共性；二是階級性；三是強制性；四是自利性。

3、政府的基本職能和特性“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。”

——世界銀行：1997世界發(fā)展報告：變革世界中政府“行政學研究的目標在于首先要弄清政府能夠適當而且成功地承擔什么任務。其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢和人力上的消耗來完成這些專門的任務。”——伍德羅·威爾遜

3、政府的基本職能和特性政府職能，是政府依法對社會生活諸領域進行管理的職責和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內容。政府職能作為國家基本職能的一個重要組成部分，是行政機關依據(jù)國家通過憲法和法律賦予的行政權力來實現(xiàn)的。政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應性。第三，差異性。第四，統(tǒng)一性。第五，動態(tài)性。

4、政府職能體系

行政職能體系可以從大的方向上看劃分為行政管理基本職能和行政管理運行職能

（1）基本職能（1.1）政治職能政治職能，是維護國家政治統(tǒng)治的一項基本職能，它最集中地體現(xiàn)了國家的階級性質，其核心問題是鞏固國家政權。

第一，軍事保衛(wèi)職能第二，外交職能第三，鎮(zhèn)壓和治安職能第四，加強民主建設職能（1.2）經濟職能

經濟職能是最主要、最基本的職能，它是指政府為國家經濟的穩(wěn)定和發(fā)展，對社會經濟生活進行管理和調控的職能，通過政府管理經濟的部門實施領導、組織和管理來實現(xiàn)的。第一，統(tǒng)籌規(guī)劃職能。第二，宏觀調控職能。第三，信息引導職能。第四，提供公共物品和服務職能。第五，檢查監(jiān)督職能。（1.3）文化職能第一，制定科學文化教育發(fā)展的總體戰(zhàn)略、規(guī)劃。制定和頒布重大的科學文化教育的政策和法規(guī)，組織力量對重大科技項目進行協(xié)調攻關。第二，指導、監(jiān)督、協(xié)調科研部門和教育單位有效地貫徹國家科學文化教育發(fā)展規(guī)劃，逐步實現(xiàn)總體目標。有領導有秩序地逐步地展開科技、文化、教育體制的改革，不斷完善有本國特色的充滿活力的科技、文化、教育體制。發(fā)展科技、文化、教育隊伍，對其部門的領導人員進行考核、任命、監(jiān)督。第三，加強全民的思想道德建設。（1.4）社會職能政府的社會職能包括社會保障職能和社會服務職能兩大類，這是保持社會穩(wěn)定，維護社會正常秩序的前提條件。具體包括：第一，調節(jié)社會分配。這是政府為避免市場失靈而采取的調節(jié)措施，是保持社會穩(wěn)定的重要條件。第二，促進社會化服務體系的建立。即政府通過制定法律法規(guī)、政策扶持等措施，促進社會自我管理能力的不斷提高。第三，組織社會保障。第四，保護生態(tài)環(huán)境和自然資源。（2）運行職能（2.1）計劃職能計劃職能又可稱為決策職能，是行政管理運行的首要職能。是指政府為達到一定的行政目標，擬定和抉擇行動方案，設計具體步驟、方法和途徑等的職能。（2.2）組織職能任何管理目標和任務者要通過一定的組織機構和具體的組織、指揮活動才能完成。主要包括對行政組織機構設置、調整和有效運用，搞好編制管理；對組織內部的職權劃分和人員配備；對具體行政工作進行有效的指揮、溝通和協(xié)調；對組織計劃目標層層分解，并落實到具體機構和人員。（2.3）協(xié)調職能

協(xié)調就是引導行政機構之間，人員之間建立互相協(xié)調、互相配合的良好關系，有效地實施行政計劃。它是行政管理運行職能的內容之一，是有效地利用人、財、物資源，提高行政效率的重要保證。（2.4）控制職能控制是領導者能夠真正掌握其所管理轄領域內工作的局勢和進程，使所屬各個單位的人員、各個環(huán)節(jié)的工作，都按照決策的既定目標和計劃，有秩序有節(jié)奏和諧一致地向前推進，以便能夠按部就班而且既省開支又省時間地順利完成決策目標所規(guī)定的任務?！熬鞯牧x務，首先在于保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行和侵略。君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構。君主的第三個義務主就是建立和維持某些公共機關和公共工程”。——亞當·斯密“資本主義市場中不存在一個能把私人利益轉化為社會利益的看不見的手，資本主義危機和失業(yè)不可能消除，只有依靠看得見的手即政府對經濟的全面干預，資本主義國家才能擺脫經濟蕭條和失業(yè)問題?！薄s翰·M·凱恩斯“政府”這個詞的詞根來自希臘文，意思是“操舵”。政府的職責是掌舵而非劃槳，直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳?！狤·S·薩瓦斯世界銀行1997世界發(fā)展報告中提出政府的五項基本職能：（1）建立法律基礎；（2）保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀經濟的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會服務與基礎設施；（4）保護弱勢群體；（5）保護環(huán)境。概括起來，市場經濟中的政府職能主要包括：

（1）提供經濟發(fā)展的基礎結構（制度、規(guī)則、框架）；（2）提供公共物品與服務；（3）保護共有資源和自然資源；（4）調解社會沖突；（5）保護并維持市場競爭；（6）調節(jié)收入分配；（7）保持經濟穩(wěn)定。（一）政府是公共事業(yè)管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的當然主體。

2、政府是公共事業(yè)管理的核心

其一，政府在一定的公共事業(yè)管理模式形成中起著關鍵的作用。

其二，政府決定著整個公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質和基本方向。

其三，政府決定著整個公共事業(yè)管理的體制和運行。

其四，政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者。

·二、政府在公共事業(yè)管理中的地位公共事業(yè)管理主體示意圖非營利組織政府事業(yè)單位一定的企業(yè)三、公共事業(yè)管理與當代中國政府

社會管理改革所謂政府的社會管理，其基本內涵是指政府以社會公平和公正為首要目標，通過制定系統(tǒng)的專門的社會政策和法規(guī)，對社會進行必要干預和控制的過程。這里的社會，主要是指與國家（政府）相對的一個領域，即通常所說的公民社會。（一）社會管理改革是當前我國政府管理改革的重點和急需

（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動政府社會管理改革的深入★現(xiàn)階段我國政府的社會管理改革應當注意：第一，確立改革目標。第二，樹立市場和服務觀念，轉變管理者的指導思想。第三，進行社會管理方式的轉變，即應以公共事務管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高服務質量。第四，積極推行“政事分開”，進行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進社會發(fā)育，為政府社會管理方式改革和構建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務管理的法制建設，實現(xiàn)依法進行公共事業(yè)體制的建構和管理。案例分析：

上海頻推社保新政：強勢政府轉型推動行政改革在2003年6月，上海在國內率先實行新聞發(fā)言人制度，宣稱其目的是促進政務公開和信息披露，以滿足社會的知情權和監(jiān)督權。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政體制改革，政府15個部門開始信息公開，一度譽滿全國。2006年7月，上海勞動和社會保障局局長祝均一接受調查，拉開了新中國成立以來最大社保資金挪用案的調查序幕。其后，上海就一直處于全國乃至世界輿論的風口浪尖。至9月下旬，原上海市委書記陳良宇嚴重違紀受查，成為當年度最能撥動人們敏感神經的政經議題。其間又有一系列高官巨賈紛紛落馬，隨之而來的是大規(guī)模的人事更換?，F(xiàn)任中共上海市委書記韓正在上?！皟蓵鄙戏Q，社保案“暴露出我們在制度上有缺失，管理上有漏洞，監(jiān)督上有缺位”。此番總結不可謂不深刻，而上海對社保案的反思仍需繼續(xù)深入。?運用政府之力，將多家企業(yè)捏合為集團，已成上海經濟的一大特色。進入21世紀，上海在2003年把上海一百、華聯(lián)、友誼、物資四大集團重組為全國最大的商貿集團——百聯(lián)集團；2006年，又把農工商等五大食品集團整合為光明集團。?這種行政色彩濃郁的資源整合方式，已日顯局限性?？傎Y產達700億元的百聯(lián)集團規(guī)模雖居全國第一，但成立以來，每年凈資產收益率都在下降。光明集團原有的五家公司資產結構龐雜，跨越多個行業(yè)，其整合難度更甚于百聯(lián)集團。目前上海大型國企的領導人行列中，不乏局級乃至市級領導的身影。政府掌握資源過多，而監(jiān)督力量又顯薄弱，極易滋生腐敗。與之相關的另一個現(xiàn)象，則是上海私營經濟生存空間狹窄，實力強勁的民營企業(yè)在全國屈指可數(shù)。?政府強勢主導的經濟增長模式已有隱憂。學界曾把上海的經濟增長模式形象地稱之為“起吊機經濟”——通過修橋、修路、蓋房子的固定資產投資拉動經濟增長。這種通過外延資金投入的經濟，并不能完全激發(fā)其內在有效的投資需求，一旦投資放緩，發(fā)展也就受影響。思考：

結合案例，談談你對我國政府管理體制改革的認識。

第二節(jié)非政府組織與公共事業(yè)管理一、非政府組織概述（一）國家與社會的關系1.國家與社會關系思想中的國家、社會的基本內涵政府是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務的機關，代表著國家，因而國家與社會的關系在現(xiàn)實中最直接的表現(xiàn)為政府與社會的關系，所以，國家與社會的關系通常也稱為政府與社會的關系。如何劃分國家與社會的界限以及如何界定國家與社會的關系，反映著社會政治生活中公共領域（publicsphere）和私人領域（privatesphere）、政府與非政府、公共權威與社會自治和個人自由權利各自范圍和權重比例關系。不同觀點無政府主義者主張社會的完全自治和個人的絕對自由，反對國家和政府權威的存在；極權主義者堅持國家的至高無上，社會和個人從屬于國家。他們分別代表了左右兩種極端化傾向。（1）從時間的維度上的考查西塞羅：

公元1世紀提出CivilisSocietas（公民社會）的含義開始為人們所關注。在西塞羅那里，它表示一種區(qū)別于部落和鄉(xiāng)村的城市文明共同體。洛克：

第一次將“公民社會”做為邏輯推演中的一個分析概念來使用，將其等同于其政治哲學中從自然狀態(tài)下經過訂立契約而形成的政治社會，這是人類發(fā)展邏輯中的一個階段，即有政治的階段。洛克雖然已意識到社會中的政治領域與非政治領域的區(qū)分，但在他的觀念中，二者同屬于公民社會。孟德斯鳩：

設立了分立自治及相互制衡，以建立有利于公民社會的機制，指出社會由政治社會予以界定，但作為政治社會的強大的君主制受制于法治，而法治則需按分權原則獨立的“中間機構”來加以捍衛(wèi)。黑格爾：

西方社會歷史上對政治國家與公民社會明確區(qū)分的理論先驅。他把洛克和孟德斯鳩的觀點融入自己的思想，認為公民社會獨立于國家，但在倫理上并不自足，從而需要代表普遍利益的國家對其加以救濟。在他那里，公民社會的道德地位比較低，代表的是私人特殊利益，“是各個成員作為獨立的單個人的聯(lián)合”。而國家則代表了普遍利益，是絕對精神在地上的完美體現(xiàn)，公民社會是從屬于國家的，也只有從屬于國家，才能保證其健康發(fā)展，不致陷入道德淪喪和社會混亂，因而，黑格爾運用公民社會這個概念，目的是要抬高國家的地位。黑格爾雖然也承認市民社會的自治權利，國家必須尊重和保護這一特殊利益，但他認為市民社會是“跟國家的最高觀點和制度沖突的舞臺”，致使市民陷入“無聊的激情和幻想的角力場”之中。為了彌補市民社會的缺陷，就需要“行政權的全權代表、擔任執(zhí)行的國家官吏以及最高咨議機關來照料”，由這些行政官僚組成的“特殊的管理機關”從下層來管理市民生活。因此，黑格爾認為國家是市民社會的基礎，政府是市民社會的支柱。馬克思：“公民社會”概念更多的是吸收了黑格爾的用法，用以指稱私人利益關系領域，“包括各個個人在生產力發(fā)展的一定階段上的一切物質交往”，“始終標志著直接從生產和交往中發(fā)展起來的社會組織”。馬克思不僅把公民社會作為與政治國家相對應的私人活動領域這么一個分析概念來使用，而且將其視作一個歷史的概念，用以指稱“人類社會的一個特定發(fā)展時期，這個時期的本質特征是階級利益的存在”。馬克思批判了黑格爾關于國家、政府與社會的二元論觀點，摒棄了對公民社會做倫理上的評價，而只對公民社會與國家的關系做客觀的分析。他將黑格爾的“絕對精神——國家——公民社會”的分析模式倒了過來，形成“物質生產——公民社會——國家”的分析模式，不是通過國家而是通過公民社會去解說國家，從而建立起歷史唯物主義體系。

他認為，國家具有一切階級社會所共有的一般屬性，即國家本身同社會相互矛盾與對立的基本屬性。從國家的起源及其與社會的關系來看，國家自始自終都是社會的對立物。葛蘭西：出于對馬克思主義過分強調經濟因素的糾正，意大利馬克思主義理論家葛蘭西主張重新理解公民社會，他把公民社會重新界定為制定和傳播意識形態(tài)特別是統(tǒng)治階級意識形態(tài)的各種私人的民間的機構，包括教會、學校、新聞輿論機關、文化學術團體、工會、政黨等。

哈貝馬斯：將公民社會理論大大推進了一步，認為公民社會是獨立于國家的私人領域和公共領域。他認為，私人領域指以市場為核心的經濟領域，公共領域指社會文化生活領域。哈貝馬斯特別強調公共領域的價值，認為它正遭受商業(yè)化原則和技術政治的侵害，使得人們自主的公共生活越來越萎縮，人們變得孤獨、冷漠。他主張重建非商業(yè)化、非政治化的公共領域，讓人們在自主的交往中重新發(fā)現(xiàn)人的意義與價值。（2）關于國家與社會關系模式國家管控社會模式社會自治模式小政府大社會模式強政府強社會模式合作模式

（3）什么是公民社會與“自然狀態(tài)”社會各自為政的情形不同，公民社會（CivilSociety）是以共同利益和價值觀為基礎通過契約形式組織起來的人群共同體?！肮裆鐣睂嶋H上就是社會團體，屬于“社會管理”范疇。與官方的組織機構相比較，公民社會屬于民間組織。

公民社會既不是家庭，也不是國家，更不是市場，而是介于家庭、國家、市場之間的一個空間。它不完全是私人的，因此被冠以“公民”；它也不屬于國家與市場，因此被叫做“社會”；基于前兩者，這個空間就被人叫做“公民社會”。簡言之，公民社會可以是國家、家庭以及市場組織以外的任何組織，其中很小很小一部分是近年來人們熟知的所謂“非政府組織”（如環(huán)保團體、人權團體等具有倡導性功能的組織）；更大的一部分是“非營利組織”（如非營利的學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等社會服務組織，醫(yī)師協(xié)會、律師協(xié)會、工程師協(xié)會之類的專業(yè)團體）；還有更大一塊是“草根組織”（如讀書會、足球俱樂部、氣功協(xié)會、觀鳥協(xié)會、集郵協(xié)會、釣魚協(xié)會等休閑群體）。

3、社會自我管理及其國家與社會的良性互動現(xiàn)代公民社會思想從強調區(qū)別到強調公民社會與國的合作互補關系

2、國家與社會關系的基本思想內涵

實踐表明，如果一個國家的社會結構是社會個體與政府之間存在一個健全的社會自我管理層，就能既溝通政府與社會各方面的聯(lián)系，也能保證政府與社會各司其職、各負其責，避免政府管不該管的事務。這樣，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在政治管理和宏觀決策方面，另一方面也能發(fā)揮社會自身的積極作用，使社會管理得更好。政府與社會的良性互動，將極大地促進社會的政治、經濟和文化等各方面的發(fā)展。政府與社會的關系表明，社會中介組織是公民社會內部事務管理的承擔者。社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上（即國家）表達公眾要求，維護公眾的權益，又向下通過經營盈利性事務，或承擔公益性事務服務于公眾的需求，同時，還向社會轉達信息，溝通政府與社會各方面的聯(lián)系。社會中介組織以盈利與否為標準，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織。

4、社會自我管理的事務類別劃分及其與公共事業(yè)管理的關系★盈利性社會中介組織所謂盈利性社會中介組織，是指以盈利為目標從事社會管理或服務工作的中介組織，如職業(yè)介紹所、證券交易所、律師事務所、會計師事務所、審計事務所等。★非盈利性社會中介組織所謂非盈利性社會中介組織，即不以盈利為目的從事社會管理或服務的中介組織，如各種志愿者組織、失業(yè)救濟基金會、環(huán)保協(xié)會，以及非營利的教育、衛(wèi)生、科學、文化機構等，另外，非營利的律師事務所等也屬于這一中介組織類別。從中國的歷史演變來看，國家與社會的高度一體性以及國家權力至高無上是中國政治結構的主要特點，因此，一元主義和全能主義國家被視為中國國家與社會關系的基本模式。

建國初期在國家與社會關系上一直是持一種“非此即彼”的邏輯，實際上是突出國家的地位，壓制社會的正常發(fā)展。改革開放以來，隨著傳統(tǒng)單位制的解體，國家與社會高度融合的鐵板狀態(tài)逐漸被打破。市場化的推進，造就了代表不同利益的主體，激發(fā)了社會的活力，社會對國家的依附關系逐漸減弱，社會的自治性、多元化、矛盾開始顯現(xiàn)。如何創(chuàng)新社會管理及構建新型的國家社會關系成為現(xiàn)實問題。（二）非營利組織非營利組織（NPO，也被稱為NGO，第三部門）通常指的是不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。特性：1.非營利性（1）不以營利為目的。（2）不能進行剩余收入（利潤）的分配（分紅）。只能用于組織所開展的各種社會活動和自身發(fā)展。（3）不能將組織的資產以任何形式轉讓為私人財產。資產不屬于組織所有，也不屬于捐贈者，它們是一定意義上的“公益或互益資產”，屬于社會。2.非政府性（1）獨立的自治組織。（2）民間組織。（3）屬于競爭性的公共部門。3.志愿公益性或互益性（1）志愿者和社會捐贈是非營利組織的重要社會資源。（2）非營利組織活動的社會公開性或透明性。（3）提供兩種類型的競爭性公共物品：一是提供給社會不特定多數(shù)成員的“公益性公共物品”，難以界定受益者；二是提供給社會中某一部分特定成員的“互益性公共物品”，如行業(yè)互助、會員福利，能夠界定受益者。教材中關于非政府組織的概念及其特征1、非政府組織的概念所謂非政府組織，就是依靠社會權力，以增進社會公共利益為組織目標的非官方的非營利的社會組織，顯然，社會組織中從事社會公共事務管理和服務的非營利的社會中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征一是組織性，也稱正規(guī)性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責任能力，而在組織內部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領導。

三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進行利潤分配。四是自治性。指有獨立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時，能夠進行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指組織的目標和手段在服務社會上高度統(tǒng)一，不參加競選等政治活動，即不是政黨組織，社會領域是其活動范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動，在組織目標和活動中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。在西方，非營利組織已成為公共事務治理中的“關鍵加入者”和政府的合作伙伴。他們不僅提升了政府的管理形象，也為政府的合法性注入了新的資本，更為重要的是，它壯大了公民社會，提高了社會自治程度。作用：（1）提供服務。（2）社會溝通。（3）社會評價。（4）社會仲裁。（5）影響決策。（6）民主價值的訓練營。盡管非營利組織在公共治理中承擔了重要作用，但也存在難以克服的缺陷：(1)非獨立性。許多國家的非營利組織的經費開支直接來源于政府，各種非營利組織日益專業(yè)，許多工作人員不再是志愿者而是職業(yè)受薪者，成為類似的職業(yè)官僚，志愿人員缺乏必要的專業(yè)知識和培訓。(2)財力不足。缺少有效的資金來源。(3)志愿失靈。慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長制作風、慈善的業(yè)余主義。(4)管理問題。人力資源狀況、透明度、監(jiān)督、與外界的關系等。在社會生活領域中，政府和非政府組織不僅僅是相互補充關系，而且是互助合作的伙伴關系，在這種關系中，高度合作和相互支持是最重要的?！话阏f來，在部門之間建立了合作關系的地方，非營利部門的規(guī)模會比較大，而且公民社會更發(fā)達；而在缺乏合作的地方，兩者都不會發(fā)達?！R斯特·薩拉蒙

“參加合唱團和觀鳥俱樂部、研究俱樂部，能夠使自己學會自律和享受合作成功的快樂?！薄_伯特·帕特南“一個民主國家的居民，如果沒有為政治目標而結社的權利和要求，其自主性就會有危險，但他們可以在長時間內保有他們的財富和知識。但如果他們在日常生活中沒有養(yǎng)成集體行動的習慣，文明本身就處于危險之中?！薄锌司S爾資金來源：服務收費、捐贈、政府補貼相關調查顯示，在任何一個國家，私人捐款的比率最高不會高出26%。平均而言，在社團組織的收入總額中，只有10.5%是來自私人慈善捐款（這其中主要是個人捐款，基金會和公司捐款相比很少）。收入來源主要來自其他：幾乎一半（48.2%）是來自產品銷售和服務費，另外41.3%則來自政府。

澳大利亞、芬蘭、日本和美國等，特點是私人捐款比較多，美國是此類模式的典型。但即使私人捐款在美國比在其它任何國家都更重要，它也決不是非營利部門收入的主要來源。在德國和法國等歐洲大國，政府補貼分別占非營利部門收入總額的64.3%和57.8%。在比利時，非營利部門支出的近80%是由政府資助的。在瑞典，非營利組織的收入有2/3以上來源于政府。瑞士是地方分權的典型例子，但就非營利組織的財務而言，它卻幾乎完全依靠政府撥款。中國非營利組織包括：社會團體、民辦非企業(yè)單位、未登記或轉登記團體（工商注冊）、事業(yè)單位、人民團體。

1.事業(yè)單位事業(yè)單位是我國特有的提法。特指我國從事事業(yè)活動的社會組織。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定，“本條例所稱的事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。”性質：公益性、國有制（利用國有資產成立）、獨立法人、部分事業(yè)單位享有行政主體資格、服務實體事業(yè)單位現(xiàn)狀：資產閑置率在15-20%，閑人占總人數(shù)的30%以上。

2.民辦非企業(yè)單位

民辦非企業(yè)單位就是過去所稱的民辦事業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人，利用非國有資產舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織。即政府以外的單位和個人興辦、且利用的是非國家資產。性質：民間性、非營利性、社會性、獨立性、實體性（活動特點是連續(xù)的、經常的，組織結構具有實體性）民辦非企業(yè)單位活動小于事業(yè)單位活動領域的原因：一是國家政策對民辦非企業(yè)單位活動還存在一定的限制，包括新聞、廣播電視、氣象等公共事業(yè)領域目前尚未全部向社會放開。二是作為新生事物，民辦非企業(yè)為法律法規(guī)承認時間不長，活動領域小。

3.社會團體

社會團體是指中國公民根據(jù)自愿組成的、為實現(xiàn)會員共同意愿按照其章程開展活動的非營利性社會組織，如各種慈善會、基金會、學會、行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會、研究會等。從法律的角度來看，著名學者康曉光把目前實際存在的社團分為四類：1）合法登記注冊的社團，2）無法人地位的次級社團，即掛靠在合法登記的社團之下，實際上獨立開展活動的社團，3）以企業(yè)法人身份在工商管理部門注冊的社團，4）不進行注冊的“非法”社團，如各種以“沙龍”、“論壇”、“俱樂部”名義活動的團體（康曉光1997：630）。社團歸為三類：注冊社團、掛靠社團（包括企業(yè)名義之下的社團）、非法社團。

當前的政策：1.雙重管理2.分級管理和非競爭性3.優(yōu)惠政策問題：1.政社不分2.經費不足3.能力不足4.法制的缺陷*社團的合法性在理解社團的實際狀況的時候，合法性（legitimacy）是一個比“合法”（legality）更優(yōu)的范疇?！昂戏ㄐ浴笔且粋€內涵非常復雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：1）根據(jù)法律的，符合法律的；2）與既定的規(guī)章、原則、標準相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理規(guī)則的，有邏輯的，并因而有效力的；5）以繼承權的原則為依據(jù)的；6）正當?shù)模╦ustified）；7）正常的或通常類型的。“合法性”概念被用來表明具有這些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎，至于具體的基礎是什么（如某條法律、規(guī)則、標準或邏輯），則要看實際情境而定。韋伯所謂的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、習慣（custom）、慣例（convention）和法律（law）等構成的（萊因斯坦1998：38）。那些由專門人員和機構保證人們遵從的規(guī)則是法律，社會自然遵守的規(guī)則是慣例。合法性是指符合某些規(guī)則，而法律只是其中一種比較特殊的規(guī)則，此外的社會規(guī)則還有規(guī)章、標準、原則、典范以及價值觀、邏輯等等。因此，合法性的基礎可以是法律程序，也可以是一定的社會價值或共同體所沿襲的先例。中國當前的社團的合法性資源除了法律，主要還有政治、行政和社會文化傳統(tǒng)。一個社團可能只在其中的一個領域獲得了合法性，也可能在四個領域都獲得了合法性。也就是說，一些社團獲得了比較完全的合法性，一些社團只獲得了局部或部分的合法性。在1989年的《社會團體管理暫行條例》頒行以后，社團的法律合法性才正式開始成為明確的要求，而在1997年的社團清理、整頓和1998年的《社會團體管理條例》公布以后，社團的法律合法性終于成為硬性的要求。在法律合法性的強制性逐漸形成但還留有太大的余地的情況下，社團是通過滿足政治、行政、社會文化的合法性要求而被納入社會秩序的。近年來，關于放松社團登記門檻限制的呼聲不絕于耳，盡管如此，民政部2005年明確表示“雙重管理不變，登記門檻不降”。針對社團登記門檻高的問題，一些發(fā)達地區(qū)的地方政府開始扮演“第一行動集團”的角色，進行制度創(chuàng)新的探索。比如，上海市2000年在部分市區(qū)推行以街道作為社區(qū)社團的業(yè)務主管單位。2002年設立行業(yè)協(xié)會發(fā)展署。2004年深圳成立行業(yè)協(xié)會服務署充當各行業(yè)協(xié)會的業(yè)務主管部門。廣東省《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》明確，從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領域外，將社團的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位，社團直接向民政部門申請成立，無須業(yè)務主管單位前置審批程序。2011年，北京市推出破解社團登記難的新辦法：工商經濟、公益慈善、社會福利和社會服務這四大類社會組織，可由民政部門直接申請登記，由民政部門兼任業(yè)務主管部門或幫助尋找合適的業(yè)務主管部門。

地方層面的誘致性制度變遷，有望成為減少全國社會組織登記門檻限制，規(guī)范行業(yè)管理的政策先導。當前，這種政策跡象已經日益顯現(xiàn)。2011年，民政部釋放出很多寬松的、積極的政策信號，比如明確對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，由民政部門履行登記管理和業(yè)務主管一體化職能，開始降低這三類組織的登記門檻。*社團與政府及社會的關系社團不但面臨登記注冊困難，而且難以獲得政府的支持，甚至會遭到地方政府的打壓。

清華大學鄧國勝教授的調查研究顯示，中國環(huán)保NGO在總分為10的發(fā)展環(huán)境條件（社會認知度與支持度、登記注冊制度、參與渠道、政府扶持）的得分僅為3.91分，處于較低的水平。

廈門PX事件市民要求當?shù)豊GO綠十字組織游行、媒體對其負責人馬天南采訪以便發(fā)出環(huán)保NGO的聲音時，遭到馬天南的拒絕。原因在于，“她希望組織能生存下去”，“綠十字經過百折千回終于能夠在2007年8月獲得民政局注冊，跟其在PX事件中的謹慎有關”。在廈門PX被曝光的早期，馬天南曾將《中國青年報》關于《106位全國政協(xié)委員簽名提案——建議廈門一重化工項目遷址》報道轉載到自己的網站，結果兩天后，就接到有關部門打來的電話，威脅讓她把報道撤下來。“我轉載的并不是地攤小報，而是《中國青年報》這樣全國性的大報紙。”馬天南辯解?！澳愕木W站還沒有注冊，我們可以隨時把它關了?！睂Ψ交貞??！叭珖心敲炊鄾]有注冊的網站，為什么偏偏關我的？”“你必須撤下來，否則就把你網站關了?！瘪R天南只能照辦，之后在論壇上出現(xiàn)任何關于PX項目的帖子，她都刪除，超過24小時不刪除就會給自己帶來麻煩。

怒江建壩事件由于“云南大眾流域”（云南方面環(huán)保NGO）對怒江建壩的強烈反對，其領導人于曉剛受到了組織合法性、人身自由等多方面力量的“威脅”：怒江事件發(fā)生后，在“大眾流域”年審十天前于曉剛接到通知，年審報告不合格，需要重新提交。于曉剛在2005年初去緬甸開會，但到機場被工作人員以經濟問題為由扣下所有證件和手提電腦，限定其兩年內不能出國。

二、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位作用（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分且是公共事業(yè)管理的主體。非政府組織是公共事業(yè)產品生產和提供過程中的必然參與者。

2、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用第一，非政府組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會多元化的需求。此外，如從整個現(xiàn)代社會運行來看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴大就業(yè)渠道，增強社會保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作用。

三、當代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

伴隨著建立社會主義市場經濟改革的展開和深入，回應著新型公共事業(yè)發(fā)展，我國的非政府組織應運而生，承擔起了特定的公共事業(yè)領域中的公共服務和管理任務。

第一、非政府組織自身存在的問題方面：一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。第二、與非政府組織相關的政策實施和法律等構成的外在環(huán)境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內的整個民間組織相關的法律過于簡略、薄弱。（二）當前我國非政府組織的不足（三）我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向一是在社會領域推進“政社分開”；二是重點在資金方面進行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段政府有兩項主要的工作：第二，從加強對非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關非政府組織的尤其是其活動的民事法律法規(guī)。另一方面，是在逐步完善有關法律法規(guī)的過程中,通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，將監(jiān)督管理的重點放在過程管理上，對非政府組織運行的規(guī)范化及質量進行監(jiān)督。第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

一、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述

（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征1、事業(yè)單位的規(guī)范性定義2005年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》中指出，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統(tǒng)計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監(jiān)督事務、經濟監(jiān)督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務、機關后勤服務等活動的社會服務組織?，F(xiàn)有事業(yè)單位按照職能可以劃分為生產經營性、社會公益性、行政管理性、行政與公益混合性四類。

（1）教育事業(yè)單位（2）衛(wèi)生事業(yè)單位（3）農業(yè)事業(yè)單位（4）科技事業(yè)單位（5）文化事業(yè)單位（6）體育事業(yè)單位（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會福利事業(yè)單位（10）機關后勤服務事業(yè)單位（11）社會中介事業(yè)單位此外，還有氣象、環(huán)境保護、質量技術監(jiān)督檢測、知識產權保護以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨立監(jiān)管單位。2、事業(yè)單位的類別：3.事業(yè)單位的主要特性：

第一，服務性第二，公益性第三，實體性第四，公有性4.事業(yè)單位資金供給方式事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經費自理其他關于目前事業(yè)單位規(guī)模沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。一說認為，目前大約有130萬個，公共服務人員近4000萬。二說認為，目前，全國共有事業(yè)單位126萬個，從業(yè)人員約2900萬人。僅次于企業(yè)的第二大法人組織。其中，教育事業(yè)單位48萬個，人員1400萬，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的50%；衛(wèi)生事業(yè)單位10萬個，人員400萬，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的15%。從事業(yè)單位行政層級看，中央所屬約占4%，省屬約占16%，地市屬約占20%，縣屬約占45%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬約占15%。各項事業(yè)經費支出占政府財政支出的30％以上，其中事業(yè)單位人員的工資占整個財政支付工資的60%以上。5.事業(yè)單位登記管理事業(yè)單位由縣級以上人民政府及有關主管部門批準成立后，應當依法登記或者備案。縣級以上各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業(yè)單位登記管理機構負責實施事業(yè)單位的登記管理工作。事業(yè)單位實行分級登記管理。事業(yè)編制不同于行政編制，行政編制由中央統(tǒng)一管理，統(tǒng)一下達給各省區(qū)市和中央各部門，事權在中央；事業(yè)單位的設立和事業(yè)編制的核定，事權在各級政府，即從中央到縣都有自主設立事業(yè)單位和核定事業(yè)編制的權力。事業(yè)單位的成立應當具備法人條件：（1）經審批機關批準設立。（2）有自己的名稱、組織機構和場所。（3）有與其業(yè)務活動相適應的從業(yè)人員。（4）有與其業(yè)務活動相適應的經費來源。（5）能獨立承擔民事責任。申請事業(yè)單位法人登記，應當向登記管理機關提交下列文件：（1）登記申請書；（2）審批機關的批準文件；（3）場所使用權證明；（4）經費來源證明；（5）其他有關證明文件。登記管理機關對符合法定條件的事業(yè)單位登記或者備案申請應當核準登記或者備案，并向其頒發(fā)《事業(yè)單位法人證書》?！妒聵I(yè)單位法人證書》是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證。未取得《事業(yè)單位法人證書》的事業(yè)單位不得以事業(yè)法人名義開展活動。事業(yè)單位應在核準登記或者備案的業(yè)務范圍內開展活動。

（二）事業(yè)單位管理體制的內涵與特點

1、事業(yè)單位管理體制的基本內涵

事業(yè)單位管理體制，是為了有效對事業(yè)單位進行管理，使之更好地提供事業(yè)產品即必須的公共服務，保障和發(fā)展公共利益，國家通過相關的法律法規(guī)等而形成的一整套有關政府對事業(yè)單位進行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。指計劃經濟體制下形成，并且目前雖經一定改革但總體上還保留其特征的事業(yè)單位管理體制。

2、事業(yè)單位管理體制的特點特點表現(xiàn)為以下三方面：其一、政府辦事業(yè)，即事業(yè)單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經營活動均由其主管的政府部門直接控制；其三、政府養(yǎng)事業(yè)，即經費開支均由國家財政撥付。3、事業(yè)單位管理體制下事業(yè)單位運作的特點

第一、事業(yè)單位活動的非經濟性和政治性；第二、事業(yè)的活動由國家直接負責；第三、事業(yè)單位經費由國家財政供給；第四、整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

政府既是事業(yè)單位的所有者、經營者，又是事業(yè)單位的行政管理者和運行指揮者，政府同時兼任了“裁判員”和“運動員”的雙重角色，擴大了政府的事業(yè)職能范圍。事業(yè)單位是作為政府部門的附屬物或延長線而存在的。同時事業(yè)單位具有相應的行政級別，尤其是事業(yè)單位的財務制度、人事制度、社會福利制度等都與行政機構相似，導致和強化了事業(yè)單位機構性質的行政化，造成政事不分和政事的一體性。二、事業(yè)單位改革的必要性及目標取向

（一）事業(yè)單位及其管理體制改革的必要性

1、現(xiàn)階段事業(yè)單位在社會經濟生活中的地位

2、事業(yè)單位本身存在的問題（1）事業(yè)單位經費支出大，人頭費比例高，使國家財政負擔十分沉重。（2）社會效益不高，官僚作風嚴重。（3）與經濟建設結合不緊密。（4）內部機制不活。

（5）各種吃空餉、招聘貓膩問題。3、事業(yè)單位管理體制存在的問題

（1）投資主體單一；（2）法人地位不實；（3）布局結構不合理，資源浪費嚴重；（4）政事不分的格局沒有打破，管理手段不適應。事業(yè)單位改革事業(yè)單位內部凸顯“分配不公”（一）編外人員目前，在我國各級政府部門和事業(yè)單位中，編外用人十分普遍。特別是基層政府的一些執(zhí)法部門(如各地公安局普遍使用編外人員協(xié)助執(zhí)法，名曰“協(xié)管員”，各地城市行政管理執(zhí)法局即城管，也普遍使用編外人員協(xié)助執(zhí)法)普遍使用編外人員，導致吃財政飯的人有增無減(有些單位的編外人員收入不是財政發(fā)的，而是由這些單位通過“創(chuàng)收”或“其他渠道籌資”解決)。（二）編外用人情況

一是編外用人已經成為一個普遍現(xiàn)象。目前，除極少數(shù)職能弱化、財政經費不足且沒有創(chuàng)收能力的單位外，編外用人已經成為各種類型事業(yè)單位的常態(tài)現(xiàn)象。

二是編外人員在事業(yè)單位發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。相當一部分編外人員處于核心業(yè)務崗位。（三）編外法規(guī)依據(jù)據(jù)了解，政府機關和事業(yè)單位使用編外人員現(xiàn)已通過“合法”手段來實現(xiàn)，即目前《勞動合同法》所規(guī)定的勞務派遣用工方式。目前，如下崗位在政府機關和事業(yè)單位中被以勞務派遣方式使用：1、管理類：包括文秘、檔案管理、宣傳報道員、辦公室行政管理等。2、技術類：教師、護士、記者、駕駛員等。3、后勤類：保潔工、食堂廚師等。

（四）編外人員管理編外用人管理混亂，編外人員的各項權益得不到有效保護。一句話，編外人員更多的是履行義務，卻沒有相應的權利保障?！逼湟?，編外人員的基本工資低于編內人員，且缺乏必要的增長機制。其二，編外人員社會保險繳費基數(shù)較低，退休后的養(yǎng)老保障水平低于編內人員。其三，編外人員專業(yè)技術職務和行政職務晉升受到限制，職業(yè)發(fā)展渠道不暢。（五）收入的雙軌制以下是收集到的一張浙江某城市某全額撥款事業(yè)單位編外員工與編內同崗員工的工資獎金對比表(不包括節(jié)假日福利)。從此可見當前政府、事業(yè)單位內部凸顯的“分配不公”(主要體現(xiàn)在在職時的收入和退休待遇上,事實上政府機關和事業(yè)單位內部人事規(guī)章、收入分配、養(yǎng)老保險等方面已形成了“雙軌制”):（二）事業(yè)單位改革發(fā)展的目標取向

1、改革開放以來事業(yè)單位管理體制改革的簡單回顧與改革有待深入的原因分析第一，由于同時期的政府社會管理改革以及社會非政府組織的改革沒有同步，社會長期形成的對“事業(yè)”的思想的轉變也要有一個過程。第二，更主要的是因為在實際改革中出現(xiàn)了目標不明、盲目擴大產業(yè)化、法制不全、配套措施滯后等，相當程度上無法打破政事不分的格局。第三，對事業(yè)單位涉及領域產品屬性的簡單化定位。即將這些產品簡單地定位于完全純公益的產品，或者是視為市場商品。2、事業(yè)單位改革的目標定位第一，事業(yè)單位社會化。

其一、社會事業(yè)社會辦。除必須由國家舉辦的事業(yè)單位之外，鼓勵和支持社會力量參與或直接創(chuàng)辦各類公益性事業(yè)單位。完善相關政策，放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業(yè)單位公平對待，并切實加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)。大力倡導和發(fā)展志愿服務。其二、資源配置和服務的社會化。完善扶持政策，充分發(fā)揮市場在公益事業(yè)領域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務。第二，事業(yè)單位運行的法制化和民主化。加強公共事業(yè)立法，建立和完善包括科學技術立法、教育法、文化法、衛(wèi)生法、體育法等方面的公共事業(yè)法律法規(guī)體系。同時，作為進行公共服務與管理的社會組織，事業(yè)單位不僅需要在其內部進行法律的基礎上民主化運行，更必須向社會公開，接受政府行政管理部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督。

三、事業(yè)單位改革的基本方向和分類改革(一)事業(yè)單位改革的方向

2011年溫家寶在《政府工作報告》中提出要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，積極穩(wěn)妥分類推進事業(yè)單位改革。

1.政事分開所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業(yè)單位的隸屬關系，政府行政主管部門進行宏觀管理，但具體事務則完全由事業(yè)單位自主解決，同時，要根據(jù)中央有關取消事業(yè)單位行政級別的精神和指示，有步驟地取消現(xiàn)行事業(yè)單位的行政級別。在這一基礎上，重點進行政府和事業(yè)單位的職責分開、管理方式及手段分開工作。

其一、職責分開。職責分開的主要內容，是指原來政事一體化情形中由事業(yè)單位承擔的政府行政職能，應交回政府由政府承擔，而原來各級政府機構承擔的一些技術性、服務性的工作，則可以交給事業(yè)單位去完成。其二、管理方式及手段的分開。主要是政府行政主管部門對事業(yè)單位實行簡政放權，對事業(yè)單位在宏觀上按有關法律進行行政監(jiān)督管理，而在事業(yè)單位的人事、工資、計劃、編制、財務、項目、職能等方面事務的具體運行上，由事業(yè)單位自己管理。2.管辦分開管辦分開在行政機關內部將對事業(yè)單位的宏觀監(jiān)管職能與微觀舉辦管理職能進行分離，避免同一部門既辦又管的現(xiàn)象。有完全分開及適度分開兩種模式。（1）完全分開模式是由一級政府組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機構，將政府和政府部門所屬的事業(yè)單位資產完全注入這個機構，由這個機構舉辦事業(yè)單位，并從出資人的角度行使對事業(yè)單位的管理權，其他行政主管部門從法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范、監(jiān)督檢查等角度對事業(yè)單位進行監(jiān)督管理。這種模式可以實現(xiàn)政府對事業(yè)單位單純的行政命令方式管理向綜合運用行政、經濟、法律多種方式管理轉變；事業(yè)單位的部門隸屬關系向行政契約關系轉變；公益性資源由部門所有、分散配置向政府集中所有、整體配置轉變。（2）適度分開模式政府責成其財政部門作為出資人代表與行業(yè)行政主管部門聯(lián)合組建新的事業(yè)單位監(jiān)管機構，將行業(yè)行政主管部門所屬的事業(yè)單位資產剝離注入這個機構，事業(yè)單位監(jiān)管機構仍隸屬行業(yè)行政主管部門，其主要負責人由該行業(yè)行政主管負責人兼任，但決策層實行委員會制，有財政部門等其他部門派出的代表，事業(yè)單位監(jiān)管機構獨立做出決定，不受行業(yè)行政主管部門的直接命令。這種模式實行起來比較簡單易行，不需要單獨成立新的機構，只需要在行業(yè)行政主管部門的基礎上，組建成立一個相對獨立機構行使該部門所屬事業(yè)單位的管理權，但這種模式不能完全保證事業(yè)單位監(jiān)管機構的獨立性?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中提出的分類改革方略：清理、分類和細分。清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位。對未按規(guī)定設立或原承擔特定任務已完成的，予以撤銷。對布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的，予以整合。劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類別。在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產經營活動的事業(yè)單位。(二)事業(yè)單位的分類改革細分從事公益服務的事業(yè)單位。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結合實際研究確定。對公益一類，根據(jù)正常業(yè)務需要，財政給予經費保障；對公益二類，根據(jù)財務收支狀況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。事業(yè)單位的復雜性、差異性決定了要對不同特點的事業(yè)單位采取不同的措施，進行分類改革:第一，承擔行政職能的事業(yè)單位（如監(jiān)測檢驗、許可管理部門、帶有較強執(zhí)法性質的部門）總體方向是讓其轉變?yōu)檎块T。對部分承擔行政職能的事業(yè)單位，要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構；職能調整后，要重新明確事業(yè)單位職責、劃定類別，工作任務不足的予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，可調整為相關行政機關的內設機構，確需單獨設置行政機構的，要按照精簡效能原則設置。已認定為承擔行政職能、但尚未調整到位的事業(yè)單位，在過渡期內繼續(xù)按照現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定履行職責，使用事業(yè)編制且只減不增，人事、財務、社會保險等依照國家現(xiàn)行政策規(guī)定實施管理。

第二，具有生產經營性和能力的事業(yè)單位（如培訓中心、出版社、雜志社等）總體方向為企業(yè)化，轉變?yōu)樽灾鹘洜I、自負盈虧的企業(yè)，讓其在市場中與其他主體進行公平競爭，利用市場機制提高其效率并實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一是周密制定從事生產經營活動事業(yè)單位轉企改制工作方案，按照有關規(guī)定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，由同級財政部門依法核定國家資本金。轉制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進行國有資產產權登記和工商登記，并依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續(xù)社會保險關系。事業(yè)單位轉企改制后，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，深化內部改革，轉變管理機制，并依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產管理除國家另有規(guī)定外，由履行國有資產出資人職責的機構負責。二是完善過渡政策。為平穩(wěn)推進轉制工作，可給予過渡期，一般為５年。在過渡期內，對轉制單位給予適當保留原有稅收等優(yōu)惠政策，原有正常事業(yè)費繼續(xù)撥付。在離退休待遇方面，轉制前已離退休人員，原國家規(guī)定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調整按國家有關規(guī)定執(zhí)行；轉制前參加工作、轉制后退休的人員，基本養(yǎng)老金的計發(fā)和調整按照國家有關規(guī)定執(zhí)行，保證離退休人員待遇水平平穩(wěn)銜接。在醫(yī)療保障方面，離休人員繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行辦法，所需資金按原渠道解決；轉制前已退休人員，轉制后繼續(xù)按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保障等待遇。有條件的轉制單位，可按照有關規(guī)定為職工建立補充醫(yī)療保險和企業(yè)年金。要進一步做好離退休人員的服務管理工作。第三、具有一定經濟效益的公益性的事業(yè)單位（如高等教育、職業(yè)教育等，非公立醫(yī)院、大學、科研機構、收費公園等）對這類事業(yè)單位，政府仍需通過差額撥款進行資助，其經濟上的收入應收支兩條線。同時，應通過相當法律進行非營利公共組織的嚴格管理，避免其由公益性變?yōu)闋I利性，防止改變其作為社會公共組織的基本性質和宗旨。

第四、具有公益性質的事業(yè)單位（如承擔義務教育的學校、博物館、公立醫(yī)院、免費公園等）解除與政府直接隸屬關系，強化公益屬性。政府應對其進行全額撥款，并在經濟發(fā)展的基礎上逐步加大公共財政對其的扶持力度；同時進行必要的行政監(jiān)督與績效考評，積極探索管辦分離，逐步取消行政級別。一是建立健全法人治理結構。面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現(xiàn)。不宜建立法人治理結構的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式。二是人事制度改革。以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進職稱制度改革。對不同類型事業(yè)單位實行分類人事管理，依據(jù)編制管理辦法分類設崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。

三是深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心，建立體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資。

四是完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據(jù)。加強審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面向社會提供公益服務的事業(yè)單位要建立信息披露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項體系。

五是加強對事業(yè)單位的監(jiān)督。建立事業(yè)單位績效考評制度，考評結果作為要進行社會公示和聽證。

（三）推進和完善事業(yè)法人制度

推進事業(yè)單位改革必須要健全完善事業(yè)單位法人制度，分離，克服目前一定程度上存在的這種名義上履行了登記手續(xù)，具有法人資質，但實際上仍無獨立法人權利的現(xiàn)象。從法律上確立其獨立的事業(yè)主體地位，明確其社會公益事業(yè)的發(fā)展目標。這樣也有利于淡化事業(yè)單位與政府主管部門的行政隸屬關系，促進政事分開，只有這樣才能增強事業(yè)單位適應市場經濟環(huán)境和自我發(fā)展的能力與活力，提高公共服務的質量和水平。要根據(jù)事業(yè)單位的特點和具體條件，逐步探索建立以理事會為主要架構的法人治理結構。理事會可由舉辦者、出資者和管辦、管理者等共同組成，是事業(yè)單位的決策機構，決定本單位的業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、財務預算方案、人事任免等重大事項。事業(yè)單位的行政領導人負責本單位的具體管理，定期向理事會報告。《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中提出的改革原則：堅持以人為本，把提高公益服務水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點和落腳點；堅持分類指導，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化；堅持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。

（四）改革的原則（五）改革的方略改革應著眼長遠、先易后難、循序漸進、分步進行改革應加強領導、協(xié)調推進改革應因地制宜、先行試點改革應有完備的法制保障改革應全面配套《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中提出的目標：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。今后5年，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產經營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化。為加強對改革工作的領導，建立中央分類推進事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會議制度，負責交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔。教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等部門要按照現(xiàn)行的領導體制和政策規(guī)定，繼續(xù)推動行業(yè)體制改革。中央和國家機關負責組織所屬事業(yè)單位進行改革。中央編辦、財政部、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合，指導做好相關工作。各?。▍^(qū)、市）黨委和政府對本地區(qū)的改革負總責，要建立領導小組，健全工作機制，結合實際研究制定實施意見并抓好組織落實。

法律體系可分為三個層級:第一層次是《事業(yè)單位組織法》，主要明確改革后事業(yè)單位的性質、定位、權利義務、創(chuàng)設撤銷、管理體制、運行機制、救濟途徑等基本原則和方向使之成為事業(yè)單位各項具體制度的根本依據(jù)。第二層次是與組織法相配套的單項制度條例或規(guī)章，如事業(yè)單位人事管理、編制管理、收入分配、財政保障、財務管理、人員社會保障、國有資產管理以及登記管理等，這些法規(guī)與組織法相呼應，主要將組織法中原則性規(guī)定進一步具體，使各項制度更符合實際、更具操作性;第三層次是針對具體問題的政策文件，如明確推進管辦分離、法人治理的具體措施，人員分流安置和單位轉制的優(yōu)惠政策，總結推廣地方和部門經驗做法等等。事業(yè)單位改革涉及事業(yè)單位的職能、機構、管理體制、財政體制、產權制度、分類、人事、社會保障等諸多方面的改革，這些方面相互作用、相互制約，統(tǒng)一于改革整體中，這就要求我們必須推進事業(yè)單位綜合配套改革，而不應該是某一方面或某幾個方面的單兵突進。

比如，在財政方面，加快建立健全公共財政體系，調整支出結構，加大投入力度，著力構建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長效機制。制定和完善支持社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。對事業(yè)單位的財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高使用效益。

三、負責改革的部門目前，我國的事業(yè)單位改革主要由兩個部門——中編辦及人保部兩家擔當。中編辦負責制度層面的改革，比如分類改革；而人保部負責更為具體的比如招聘制度改革、用人制度改革、職稱改革、工資改革等方案的制定改革試點:廣東事業(yè)單位改革

2006年就作為改革試點省份的廣東，幾年來積極探索，不論是針對事業(yè)單位的專項改革還是分類改革，都付諸行動并卓有成效。在廣東，事業(yè)單位改革牽涉到200多萬人，這樣一個牽涉面廣，涉及到人、財、利益糾結的改革。改革進度：全省分類改革已進行過半

全國在推進事業(yè)單位改革之前，2006年國家確定選擇了