第四章 公共政策執(zhí)行3

第四章公共政策執(zhí)行

PolicyImplementation第一節(jié)政策執(zhí)行概述第二節(jié)政策執(zhí)行工具第三節(jié)影響政策執(zhí)行的因素第四節(jié)政策執(zhí)行過程第一節(jié)政策執(zhí)行概述一、政策執(zhí)行的內(nèi)涵（一）執(zhí)行的基本內(nèi)涵執(zhí)行的字面意思是實施、完成、履行、產(chǎn)生、實現(xiàn)。執(zhí)行的是一項政策，但對于具體某個組織機構(gòu)來說，更可能是政策中的一個特定部分，即項目。政府面臨的重大困難，并不是去確定什么樣的政策在書面上看上去是合理的，而是如何將各項目標轉(zhuǎn)化為具體行動。政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現(xiàn)公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的行動過程。第一節(jié)政策執(zhí)行概述（二）執(zhí)行的三種理解1.聯(lián)合行動的復雜性執(zhí)行往往涉及到許許多多的參與者，其中每個人都有可能引起摩擦，甚至最無足輕重的人都可能使項目拖延、出錯。隨著政策項目的深入與參與人的不斷增加，涉及的執(zhí)行決策點也相應增加，結(jié)果形成復雜的行動結(jié)合。因此，在執(zhí)行領(lǐng)域，無數(shù)微小的偶然事件結(jié)合在一起就會提升整體情境的復雜程度。普雷斯曼和韋爾達夫斯基決策點復雜模型在每個節(jié)點上達到一致的概率在70個節(jié)點成功達到一致的概率將概率降至50%以下的協(xié)議數(shù)量809095990.0000001250.0006440.003950.489471468其計算基于概率理論中的乘法模型，例如，如果在A點上達成一致的概率是0.8，在B點上達成的概率是0.7，在C點達成一致概率是0.5，那么三者達成概率就是三者相乘。埃莉諾博文的修正第一，應該允許繼續(xù)堅持。僅由于某一特殊參與者或在某一特殊節(jié)點上拒絕達成一致，并不必然意味著該是議案就此結(jié)束。執(zhí)行機構(gòu)可以反復出發(fā)出請求?？梢詫㈨椖康母饕卣铣梢粩堊臃桨?，而不是分別作出決定。一個提議僅僅由于似乎將會獲得批準，就會獲得更多的支持。盡管官僚機構(gòu)分解成大量的獨立行動者，但是他們對政府卻采取整體論的立場，即為了完成執(zhí)行一項政策，該政策的所有要素都必須得到批準。執(zhí)行的三種理解2、執(zhí)行：作為一個博弈系統(tǒng)尤金巴達赫使用博弈來分析執(zhí)行過程。他認為，博弈的框架可以說明執(zhí)行過程，它將注意力引向博弈者、策略與戰(zhàn)術(shù)、規(guī)則與資源等。執(zhí)行：一個將產(chǎn)生特定項目結(jié)果所要求的各種要素進行組合的過程，是一個完成一系列彼此松散聯(lián)系的博弈的過程，通過這些博弈，這些要素被撤出該項目或送入該項目。常見的執(zhí)行博弈表面文章：試圖公開表現(xiàn)出要為一個項目要素作出貢獻，但在私下里卻只肯作出很?。ㄏ笳餍裕┑呢暙I。處處阻撓。通過拒絕給予關(guān)鍵性的項目要素，或壓制執(zhí)行機構(gòu)對不服從者實施懲罰的能力，阻礙項目的執(zhí)行。發(fā)不義財。一個在私營部門中的各方所進行的博弈，它們用價值很低的項目要素作為交換，騙取政府資金。待價而沽。通過，對一個項目的授權(quán)會確定一個牽頭機構(gòu)，并提供一個適度的預算，但卻不會明確規(guī)定哪些其他要素可能會被涉及以及為了什么預算目標被涉及。在這種情況下，極少數(shù)被明確規(guī)定的要素便成為幾個潛在的客戶群體爭奪的對象，從而被轉(zhuǎn)化為政治資源。乘機搭載。當旁觀者看見一個項目朝著預期的方向成功推進，大量的附加目標被加載于該項目之上，其結(jié)果就是該項目在規(guī)模上成倍擴大。比拼韌性。任何人都權(quán)來做這個博弈，它要求具備妨礙一個項目進行的能力和意志，直到自己的要求得到滿足。保衛(wèi)領(lǐng)地。盡管官僚組織都竭力確保某個被認為在其管轄范圍內(nèi)的項目要素不會被給予某些其他組織?；ハ嗤普啞１M管官僚機構(gòu)會努力擴展其管轄范圍，但是一旦官僚組織意識到該項目會帶來沉重的工作負擔，或會使機構(gòu)進入到一個有爭議的領(lǐng)域時，擴展領(lǐng)地的動力就會消失。3、執(zhí)行：作為一個被管理的過程執(zhí)行管理涉及到組織、動員、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)選擇等。執(zhí)行管理有兩個重要組成部分，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)。對行動的有效控制是執(zhí)行的重要內(nèi)容。政策執(zhí)行被視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動;在諸多活動中，以解釋、組織和實施三者最為重要。解釋活動是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西；組織活動是要建立執(zhí)行政策的組織機構(gòu)；實施活動是由執(zhí)行機構(gòu)提供一定資源和服務。（瓊斯）

二、政策執(zhí)行研究的簡述（三代）（一）第一代（FirstGeneration）在政策執(zhí)行研究的初始階段，許多學者包括普雷斯曼和韋達夫斯基在內(nèi)，主要采用一種“自上而下”的模式來研究執(zhí)行問題，這也就是所謂的第一代執(zhí)行途徑。這種“自上而下”的模式強調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者總是嚴格遵守上級旨意，忠誠實現(xiàn)上級意圖。在這種模式下，一方面強調(diào)嚴密的命令和上級的控制指揮能力，另一方面主張政策制定者對政策執(zhí)行規(guī)范的理性設計。佩爾茲曼（J.Pressman）和威爾達夫斯基（A.Wildavsky）在1973年出版了《執(zhí)行：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的，或為什么聯(lián)邦政府計劃被執(zhí)行了一點是令人驚奇的》。1、特點

第一，研究的基點是解釋為什么政策過程出現(xiàn)或沒有出現(xiàn)成功的結(jié)果。這樣的解釋事先預設了一個所要取得的明確目標，這一點可以稱之為“目標假定”。第二，政策制定者的角度看待政策執(zhí)行問題。自上而下的政策制定觀意味著：決定的重要性取決于它是在科層等級的哪一層做出的；因此，最重要的決策是由政府機構(gòu)的最高人物做出的，而處于科層等級中級層次的人們，只是執(zhí)行決策罷了。政策執(zhí)行的過程簡單地描述為：政策制定-不同等級的機構(gòu)-目標群體-政策結(jié)果。將政策執(zhí)行看作是從最高的行政機構(gòu)開始發(fā)出并層層傳遞所形成的命令序列。該方法從最初的命令開始，逐層分析每一次發(fā)出的命令被執(zhí)行的程度及原因，并由此來分析政策執(zhí)行過程是否理想。1、特點

第三，政策過程被認為是由一系列具有邏輯關(guān)系的階段組成：從以因果關(guān)系為基礎的意向經(jīng)由決策再到行動，政策執(zhí)行開始于政策制定終止的地方。第四，區(qū)別作為創(chuàng)設初始條件的政策制定（意向合法化）和把政策假設轉(zhuǎn)化為行動的項目設置。

第五，政策執(zhí)行就是將政策付諸行動的過程。主要著眼于對政策執(zhí)行機構(gòu)的管理（合作、協(xié)調(diào)等）?？茖咏M織的原則和管理方式是提升政策執(zhí)行能力和有效性的關(guān)鍵因素。2、缺點（1）強調(diào)中央的政策決定，過度重視高級官員設定目標和設定方案的能力，忽視了來自于私人部門、基層官員、地方執(zhí)行機構(gòu)的影響；（2）當某些公共政策沒有適用的法律規(guī)章，而由多元的政府機關(guān)和法令規(guī)章共同執(zhí)行時，就難以適用；（3）將執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)簡單地看作為靜止不變的科層制，沒有認識到動態(tài)變化的存在；

（二）第二代Secondgeneration自下而上的研究途徑（Bottom-topapproach或Bottom-upapproach）是70年代末以來執(zhí)行研究的主導研究途徑。李普斯基（M.Lipsky）對街頭官僚（StreetlevelBureaucracy）的研究，埃爾默（RichardF.Elmore）對追溯性籌劃（Backwardmapping）的研究，賀恩（BennyHjern）和波特（David.O.Poeter）對執(zhí)行結(jié)構(gòu)（implementationstructures）的研究是主要的代表。李普斯基在1980年出版了《街頭官僚》（StreetlevelBureaucracy）一書，形成了較為完善的街頭官僚理論。街頭官僚理論是自下而上執(zhí)行研究的典型代表，其核心思想在于：街頭官僚在政策執(zhí)行中的作用，并不像自上而下的研究途徑認為的那樣，消極地、被動地執(zhí)行上級的政策，恰恰相反，街頭官僚擁有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目標能否實現(xiàn)即政策執(zhí)行的有效性與街頭官僚的權(quán)力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關(guān)。

出發(fā)點是所有與政策的執(zhí)行直接相關(guān)、下層的政策活動者，包括公共的和私人的組織或個體。分析的核心是這些個體或組織的目標、策略和行為方式以及個體、組織之間的相互關(guān)系，并通過這些分析來研究如何解決政策問題。在此之后，該方法自下而上的分析上層的政策活動者，考察它們的目標、策略、行為方式及政策系統(tǒng)中其他組織和個人之間的相互關(guān)系。1、特點

第一，重視基層官員的作用。街頭官僚（基層官僚）擁有巨大的行政裁量權(quán)，接近執(zhí)行現(xiàn)場，擁有信息優(yōu)勢，對政策執(zhí)行擁有巨大的影響力，因此自下而上的研究途徑將基層官員看作政策執(zhí)行和政策創(chuàng)新的重要因素。第二，認為政策執(zhí)行活動是多組織或個人（包括公眾、社會組織、國家行政機關(guān)等）之間互動的過程。通過組織間和個人間的互動形成的執(zhí)行結(jié)構(gòu)是影響政策執(zhí)行有效性的重要因素。第三，從基層和個人出發(fā)看待政策執(zhí)行問題，政策鏈條中的底層是觀察和分析政策執(zhí)行的基點和焦點。

第四，政策執(zhí)行過程是不同行動者表達自己意志，提出動議，行動者之間相互談判和妥協(xié)的過程。第五，政策執(zhí)行與政策制定是不可分離的，制定政策是執(zhí)行過程中的內(nèi)在組成部分，主張用政策和行動關(guān)系取代政策制定與政策執(zhí)行的二分。第六，由于更多地強調(diào)個體與組織的自由權(quán)與執(zhí)行者的自由裁量權(quán)，所以更加適應多元參與情況下的政策執(zhí)行分析。

2、缺點

第一，過分的強調(diào)基層官員的自由裁量權(quán)。

第二，自下而上的主張者一開始關(guān)心的并非是政策執(zhí)行問題（即政策執(zhí)行了沒有），而是關(guān)注在一個特殊的政策領(lǐng)域，實際的行動者之間的相互作用；

第三，對自上而下的研究途徑的批評有失公正，過分夸大了許多因素；有些政策確實具有明確的目標，因此，弄清楚這些目標是否實現(xiàn)是相當重要的。第四，放棄政策形成和執(zhí)行的二分法，使人們很難區(qū)分政治家和文官的相對影響。故爾排除了進一步分析民主負責和官員自由裁量這個問題的可能性。表“自上而下”和“自下而上”兩種模式的比較關(guān)鍵問題

執(zhí)行與決策執(zhí)行過程中決策者與執(zhí)執(zhí)行過程主要執(zhí)行成效階段的關(guān)系關(guān)鍵行動者行動者的關(guān)系影響因素的判斷

可清晰分離決策者控制-服從控制機制與政策產(chǎn)出資源

相互間交織執(zhí)行者妥協(xié)-主導激勵機制與協(xié)調(diào)政策效果（三）第三代Thirdgeneration自上而下與自下而上分析途徑的之間的爭論在80年代末和90年代引發(fā)人們對政策執(zhí)行研究新途徑的呼喚：“更加科學的第三代政策執(zhí)行研究”。第三種途徑認為，政策執(zhí)行是通過政策設計把多種政府的工具應用于具體事例中的過程。1.門澤爾的組織間模型

1987年門澤爾（DonaldC.Menzel）回顧了70年代和80年代以來的執(zhí)行理論后指出：以往的執(zhí)行研究忽視了組織在公共政策中的角色，也沒有一個組織理論或模型能很好的應用到政策執(zhí)行研究（比如：自上而下的研究途徑和自下而上的研究途徑都不能很好的解釋沖突和協(xié)調(diào)）。為此，門澤爾采用組織理論的分析工具，構(gòu)建了政策執(zhí)行的組織間模型。政策執(zhí)行的組織間模型認為：執(zhí)行的成功不但依賴于組織自身的選擇，還依賴于其他組織的選擇。該模型將焦點集中在互動網(wǎng)絡中組織的相對屬性上，認為組織間的依賴包括資源依賴和結(jié)構(gòu)依賴兩個重要的方面。2、郭錦等人的府際關(guān)系模型

1990年，郭錦（MalcolmL.Goggin）等人提出了府際關(guān)系模型，該模型認為：第一、中央政府與地方政府之間具有沖突或合作關(guān)系；第二、州政府具有自主裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計劃的內(nèi)容也能夠了解地方政府需要解決的問題；第三、不同時間或不同管轄權(quán)下具有不同的執(zhí)行模式。府際關(guān)系模型包括三個變量：（1）因變量：即州政府的政策執(zhí)行。（2）自變量：包括兩項：第一項為聯(lián)邦政府層次的誘因與限制；第二項為州與地方政府層次的誘因與限制，兩者形成交互依賴關(guān)系。（3）中介變量：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。前述自變量與中介變量構(gòu)成州與地方政治的執(zhí)行次級系統(tǒng)（implementationsubsystem）。這一系統(tǒng)包括下列要素：州與地方政府機關(guān)首長、機關(guān)組織、州發(fā)言人、州立法委員、地方政府層次的行動者、州政府層次的能力、回饋等，這些要素都是互動性的、互賴性的、多元性的動態(tài)過程。3、薩巴蒂爾的政策變遷和學習的宣導聯(lián)盟模型

薩巴蒂爾（PaulASabatier）在1993年出版了《政策變遷與學習：一個宣導聯(lián)盟途徑》（PolicyChangandLeaning：AnAdvocacyCoalitionApproach.）一書，提出了政策變遷與學習的宣導聯(lián)盟模型（Advocacycoalitionframeworkofpolicychange）。該模型建立在政治系統(tǒng)論、精英理論和組織學習理論的基礎之上，認為政策執(zhí)行過程本身就是改變政策內(nèi)涵、政策取向?qū)W習（policy-orientedlearning）的過程。這一模型包括以下三方面的基本內(nèi)容。他倡導政策執(zhí)行分行應該基于政策次系統(tǒng)展開，即圍繞著共同關(guān)注議題的不同行動者展開。這些行動者歸屬于不同的倡導聯(lián)盟。這些倡導聯(lián)盟是基于“信念體系”與資源占有所形成的。在觀點相左的聯(lián)盟間進行妥協(xié)活動的是所“政策掮客”。信念體系包括：深層核心（基本價值觀、政治原則）、政策核心（政府市場關(guān)系、社會分層）和次級特征（預算配置、項目評估）等。只有后者的者是政策次系統(tǒng)成員（聯(lián)盟和掮客）活動的主要目標。他認為，政策變化就是聯(lián)盟間的妥協(xié)，其標志就是特定政策的出臺。（1）政策變遷受到兩種外在因素的影響。一種是，相對穩(wěn)定變項（relativelystableparameters），包括問題領(lǐng)域的基本特征、自然資源的基本分配、基本的文化價值與社會結(jié)構(gòu)、基本法制結(jié)構(gòu)等。另一種是動態(tài)事件變遷（dynamicevents），包括社會經(jīng)濟條件與科學技術(shù)的變遷、系統(tǒng)治理聯(lián)盟（systemicgoverningcoalitions）的改變、其它次級體系的政策的變遷等。（2）行動者通過宣導聯(lián)盟影響政策。行動者通過宣導聯(lián)盟影響政策的基本過程是：具有相似信仰和利益的行動者構(gòu)成聯(lián)盟，聯(lián)盟成員采取若干宣導與公關(guān)策略，影響政府的政策，政策的結(jié)果再回饋到宣導聯(lián)盟。宣導聯(lián)盟之間通過政策中介者（policybrokers）加以協(xié)調(diào)，以形成平衡的政策影響力。（3）政策變遷本身就是一種政策取向的學習過程。政策次級體系內(nèi)的行動者從互動過程中修正自己的想法或行為，累積互動的經(jīng)驗，從而形成新的信仰體系，這就是一種相互學習的動態(tài)過程。三、政策執(zhí)行的特征（1）政策執(zhí)行包含多元的行動者政策執(zhí)行中，行政官員當然是最重要的。但是，既使是一項簡單的項目，隨著執(zhí)行的深入，越來越多的參加者加入進來。這些參加者既包括其他政府機關(guān)，也包括非政府組織、目標群體甚至個人。三、政策執(zhí)行的特征（2）政策執(zhí)行包括太多無法控制的因素隨著全球化和信息化的加劇，政策執(zhí)行所面臨的環(huán)境越來越充滿著不確定性。越來越多的政策執(zhí)行不僅涉及其他國家的政策，而且還可能受國際政治和非政府組織的影響。而這些因素往往是執(zhí)行者無法控制的。三、政策執(zhí)行的特征（3）政策執(zhí)行包括太多的目標模糊性在政策制定過程中由于沒有切實地觸及人們的利益，所有往往能以公共利益的形式形成政策目標。但是，在具體的執(zhí)行過程中，隨著涉及目標群體數(shù)量的增加，對公共利益目標越來越難，政策目標越來越顯得模糊性。為了讓執(zhí)行者能夠針對不同的個案的需要順利執(zhí)行政策，必須賦予執(zhí)行者更多的裁量權(quán)。結(jié)果是，政策執(zhí)行的結(jié)果往往是官方與非官方就目標與手段之間進行博弈的作用。三、政策執(zhí)行的特征（4）時限性政策執(zhí)行活動必須在一定的期限內(nèi)完成。這種時間上的強制規(guī)定，不僅有助于提高政策執(zhí)行的效率，而且有助于防止政策執(zhí)行主體行為的隨意性和隨機性。（5）執(zhí)行手段的多樣性和靈活性由于政策執(zhí)行的目標群體的多樣性、政策目標的復雜性，所以要求政策執(zhí)手段（工具）的多樣與靈活。

四、政策執(zhí)行的作用（1）只有通過政策執(zhí)行，才能實現(xiàn)政策意圖。由很多參與者投入很多時間和資金及精力而制定的政策，并不是制定了就自然地得到實現(xiàn)的。所做出的決策只有通過非常復雜的執(zhí)行過程才能得到實現(xiàn)。（2）在政策執(zhí)行過程中，具體地決定很多實質(zhì)性的政策內(nèi)容。一般來說，在決策階段上只是抽象而原則性地決定政策內(nèi)容，而這些內(nèi)容是在政策執(zhí)行過程中得到具體化。通過層層執(zhí)行計劃的制定和實施，商務政策的內(nèi)容越來越具體。這種具體體現(xiàn)為所針對的目標越來越具體，涉及的利益越來越具體，調(diào)動的資源越來越具體。也就是說，政策執(zhí)行的最后結(jié)果將會讓我們知道，誰得到了什么，誰失去了什么以及如何得到和如何失去的。四、政策執(zhí)行的作用（3）在政策執(zhí)行過程中，常常修正和補充原先的政策內(nèi)容。由于環(huán)境、信息及知識上的不確定性，政策內(nèi)容往往包含著不合理的和不完善的因素，這只能在具體的政策執(zhí)行過程中，根據(jù)所遇到的問題和具體情況，以及所搜集到的信息而予以修正和補充。（4）政策執(zhí)行是檢驗政策效果的惟一手段，是政策評估和調(diào)整的重要依據(jù)。只有通過政策的執(zhí)行，才能真正地知道政策效果。

第二節(jié)政策執(zhí)行工具一\政策工具的含義簡單地說，政策工具是實施各種政策的途徑與方法，是政府治理的手段或途徑，是政策目標與結(jié)果之間的橋梁。這種手段既可以被界定為一種“客體”，也可以被界定為一種活動過程。一方面，我們可以將工具看作為一種客體。例如，在法律文獻中，人們往往將法律和行政命令稱為工具；另一方面，工具也可以看作是活動過程。第二節(jié)政策執(zhí)行工具二、政策工具的作用（1）政策工具是政策設計與政策執(zhí)行之間的聯(lián)結(jié)，我們所設計出來的政策方案必須通過有效的工具來確定執(zhí)行，才能達成政策設計的理想狀態(tài)。（2）政策工具的設計并非是一種嘗試錯誤的過程，相反它是一項經(jīng)過系統(tǒng)思考的行為，也是一項有目的的行動。既然是系統(tǒng)思考的目的行為，事前的縝密思考與精確設計是非常必要的。（3）政策工具必須通過標的團體來完成，標的團體的意見、觀點與態(tài)度成為政策工具能否推動的關(guān)鍵因素。為了使政策工具能夠?qū)说膱F體發(fā)生作用，在民主先進國家中，政策工具通常會鼓勵民眾參與，吸納標的團體的意見。（4）政策工具是公共政策的重心，沒有政策工具，就無法落實政策方案。因此，工具主義學者認為，政策執(zhí)行效果的好壞取決于政策工具的選擇。三、政策工具戰(zhàn)略第一個戰(zhàn)略問題：誰來執(zhí)行政策第二個戰(zhàn)略問題：政策將會如何運作第一個戰(zhàn)略問題：誰來執(zhí)行政策政府提供-政府間協(xié)作-合同外包-補助-特許經(jīng)營-公私伙伴關(guān)系-代金卷-志愿服務-民營化-市場提供（1）民營化1）把政府機構(gòu)利用他的雇員直接提供的職能以合同的方式承包出去；2）出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)，例如電信系統(tǒng)；3）在某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；4）鼓勵某些特定的私人部門行為，一個例子就是紐約市通過稅收減免計劃來改善城市的居住條件,通過免除資產(chǎn)稅（地產(chǎn)稅），市政府鼓勵私人部門房東和承包商承擔起發(fā)展和維護低收入群體的居住條件。民營化的優(yōu)點和弊端可以促進管理者降低成本，提高質(zhì)量；民營化是一種新的管理形式和技術(shù)，同時也是獲得資金的新來源；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。政府喪失對實施公共政策的公共物品和服務提供的直接控制；由于民營化，政府在經(jīng)濟發(fā)展方面的功能和角色有所消退；對私人部門管理的控制不容易做到等。民營化的歷史英國的民營化始于1979年英國保守黨上臺之后的撒切爾改革，通過向社會公眾出售國有資產(chǎn)、放松政府管制、通過特許經(jīng)營、合同承包、鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品及服務等形式進行一系列非國有化措施，英國迅速實現(xiàn)了公共事業(yè)領(lǐng)域的民營化。并通過雷納評審委員會以及《改變政府管理：下一步行動方案》、梅杰政府1992年的“為質(zhì)量而競爭”、布萊爾政府的“合作政府”計劃、“燈塔政府”計劃、“最佳價值”計劃來鞏固民營化改革的成果。1980年里根政府上臺之后，美國通過委托授權(quán)、政府撤資以及政府淡出等三種形式來進行民營化改革；1993年克林頓政府實施—“重塑政府運動”，美國國家績效評價委員會發(fā)表了《戈爾報告》（即《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》），確定了美國民營化改革的基調(diào)。日本政府早在80年代中期就開始對公共事業(yè)領(lǐng)域進行民營化改革，主要措施是逐步下放國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，減少政府對其經(jīng)營活動的干預，廣泛推行國有企業(yè)的民營化。主要方法就是把國有企業(yè)原資產(chǎn)折成股份，國家成為該股份公司的惟一股東，然后向私人企業(yè)出售部分股權(quán)，形成公私共同持股的局面，在此基礎之上日本經(jīng)濟發(fā)展到頂峰。拉美的民營化改革深受美國貨幣主義和1981年密特朗以民營化換選票的影響。在石油危機和外部滯漲的影響下，智利、墨西哥、阿根廷成為了第一批進行民營化改革的國家，并迅速波及到整個拉丁美洲。拉美諸國的民營化首先從航空、能源（以石油為主）、電力等關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的部門開始，在很短的時間內(nèi)全面開展民營化改革，然而由于模式選擇的不同，有些國家的公共事業(yè)改革取得了一定成效，但大多數(shù)國家的民營化實踐則陷入僵局。(2)合同外包也稱合同出租、競爭招標，指的是政府確定某種公共服務項目的數(shù)量和質(zhì)量標準，對外承包給私營企業(yè)或非盈利機構(gòu)，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和勞務。在合同承包形式中，政府的理想角色是：1）評估公共物品和服務的需求狀況；2）向私營部門購買物品和服務來提供給公眾；3）檢測和評估所購買的物品和服務。公共服務合同外包的一種特殊形式是：政府保留設施和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營。供水系統(tǒng)、廢水處理廠、資源回收工廠、垃圾填埋場、醫(yī)院和會議中心等都可以采取這種形式，以求達到更高的效率。這和租賃有所不同，因為私營企業(yè)不能將所租用的資產(chǎn)用于自己的其他業(yè)務，而只是代表政府從事經(jīng)營并從政府獲取相應的報酬。合同外包的有效實施需要一些具體條件：1）工作任務要清楚界定；2）存在潛在的競爭，能夠創(chuàng)造競爭氣氛3）政府能夠監(jiān)測承包商的工作績效；4）承包的條件和具體要求在合同文本中明確規(guī)定并確保落實。優(yōu)缺點優(yōu)點：其一，由于市場競爭能夠促進企業(yè)消減成本，增加消費者價值，所以相當于壟斷性政府來說，常常有更高的效率。其二，可以將公共公共管理者從日?，嵤轮薪夥懦鰜?。其三，可以增加靈活性。承包商要比政府官僚機構(gòu)更容易啟動新項目，因為政府受到立法授權(quán)的限制和利益集團的壓力。缺點：其一，合同外包的增長，使得公共部門的邊界的起點和終點更加難以說清。其二，成本實際可能會上升。除非進行監(jiān)督，否則承包商也沒有動力去控制支出。但是監(jiān)督自身就是一種成本。其三，合同外包允許政府擴大其行動范圍，但并沒有讓人感覺到政府被擴大了。其四，合同競標者之間的勾結(jié)。其五，某些情況下，政府外包了如此之多的技術(shù)性事務，以致它不再擁有足夠的人力資源來有效監(jiān)督承包商。合同外包過程授權(quán)合同外包決定合同外包征求建議書合同談判過程招標書公開競標過程最后談判與合同起草合同執(zhí)行合同執(zhí)行爭端解決密封投標法競爭談判法（3）特營經(jīng)營政府確保消費者能夠得到服務或產(chǎn)品，但并為此向生產(chǎn)者付費。典型的做法：政府指定一個私人企業(yè)作為供應商，消費者購買其產(chǎn)品或服務，通常會有某種價格管制。(3)用者付費指政府對某種物品、服務或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費用，其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來。主要優(yōu)點是：第一，它能夠克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合理配置和浪費；第二，無償提供公共服務將導致無目的的補貼和資助，對社會公平造成損害；第三，通過付費制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在公共服務領(lǐng)域得以良好運用；第四，客觀上，通過付費制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。主要缺點是：收費水平難以準確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費標準的過程中，資源有可能誤置；不能作為處理危機的工具；管理成本高且繁雜。(4)公私伙伴關(guān)系從三個層面來使用公私伙伴關(guān)系：首先，廣義上指公共和私營部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與的并被民營化了的基礎設施項目；再次，它指企業(yè)、社會賢達和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式合作。典型的形式：租賃/購買—建設—經(jīng)營（LBO/BBO）——民營企業(yè)從政府手中租用或收購基礎設施，在特許權(quán)下改造、擴建并經(jīng)營該基礎設施；它可以根據(jù)特許權(quán)向用戶收取費用，同時向政府交納一定的特許費；建設—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）——民營企業(yè)投資興建新的基礎設施，建成后把所有權(quán)移交給公共部門，然后可以經(jīng)營該基礎設施20～40年，在此期間內(nèi)向用戶收取費用。BOT與BTO類似，不同在于：基礎設施的所有權(quán)在民營部門經(jīng)營20～40年后才轉(zhuǎn)移給公共部門。建設—擁有—經(jīng)營（BOO）——民營部門在永久性的特許權(quán)下，投資興建，擁有并經(jīng)營基礎設施。作為一種政策工具，公私伙伴關(guān)系可以利用民間資本市場彌補政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎設施；民間投資者和有經(jīng)驗的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好保證一個項目在技術(shù)上和財政上的可行性，分擔一些本來由公共部門承擔的風險；在開展合作項目中，民營部門可以促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓人才。但是，公私伙伴關(guān)系有多種形式，每一種形式都十分復雜，需要公共部門和私營部門雙方具備相當?shù)膶I(yè)知識才能成功；競爭是一個關(guān)鍵性的因素，但在這些形式中引入競爭卻需要高超的技能；如何適當而合理地分擔風險也是必須考慮的問題。（5）補助與代金券在補助這一工具中，政府補貼生產(chǎn)者，并限制消費者選擇那些接受政府補助的組織，它們提供醫(yī)療保健、住房、大眾交通等。在代金券這一工具中，政府補貼消費者，并允許他們在市場中進行相對自由的選擇。（6）志愿服務1）家庭和社區(qū)在社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障以及失業(yè)保障中發(fā)揮著重要的作用。優(yōu)越性在于它們不需要政府的任何支出；在某些服務領(lǐng)域比其他公共機構(gòu)合適；和許多國家的傳統(tǒng)文化相一致。缺點：虛弱無力，往往只能作為輔助工具，應用面不廣。志愿服務2）非政府組織非政府組織在解決環(huán)境、貧窮、災難性事件等發(fā)揮著重要作用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展進一步推動了非政府組織的發(fā)展宗教作為市民俱樂部，在西方社會發(fā)揮著重要作用。（7）信息與勸誡

信息的發(fā)布是一種溫和的政策工具，表達的是政府期望目標群體或個人依據(jù)政府所期望的方式改變他們的行為。勸誡是指政府力求改變?nèi)藗兊钠煤托袆?，而不僅僅只向人民提供信息并期待發(fā)生預期變化。但是勸誡并不涉及獎勵和懲罰。優(yōu)勢：比較靈活，在政府沒有相好解決方案時，可先行使用這一工具，若問題因此得到解決就不需要其他工具。第二，成本低。第三，體現(xiàn)了民主、自由的理念。缺點：軟弱無力；難以成為主導工具（作為輔助工具）。（8）稅收與使用者收費

稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，按照法定標準，無償取得財政收入的一種手段?？梢宰鳛楣膭罨蛳拗颇承┬袨榈墓ぞ?。使用者收費是指政府對某種物品、服務或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付費用。優(yōu)點：容易接受；有助于革新；行政可行性較強；具有較強的靈活性。缺點:稅收和收費水平難以確定；管理成本高且繁雜。（9）管制與直接提供強迫目標群體或個人依照政府要求行事。政府通過其主權(quán)權(quán)威或公權(quán)力，要求人民從事某些行為或禁止某些行為。（1）管制（2）直接提供政府直接履行公共服務職能，解決公共問題。主要涉及的是基礎性的公共服務和公共物品，國防、外交、司法、治安、政策制定、基礎教育、公共衛(wèi)生等。優(yōu)點：信息成本低；有龐大專業(yè)的機構(gòu)；避免了間接提供的一些繁瑣問題，如討論、協(xié)商等。缺點：壟斷而產(chǎn)生反應遲緩；強調(diào)政治控制而影響其服務的靈活性；缺乏競爭機制，而易造成資源浪費；政府機構(gòu)內(nèi)部的沖突易會影響服務質(zhì)量。第二個戰(zhàn)略問題：政策（項目）將如何運作（1）個案管理獲?。阂皇峭ㄟ^投訴出現(xiàn)個案；二是對于授權(quán)組織來說，申請者自己將其要求帶入執(zhí)行過程；三是執(zhí)行機構(gòu)主動尋找個案。篩選：確定潛在個案是否合格。在這一過程中要避免兩個錯誤，一是受理一個不合適的個案。二是拒絕一個潛在個案。分派個案一旦被確定，就成為處于活動狀態(tài)的待辦個案，它被分派某一個處理單位，在那里，它或是由一個被指定的辦案人員來處理或由幾個人來處理。確定優(yōu)先順序無論辦案人員具有怎樣的頭銜（調(diào)查員、巡視員、聽證官、法官等）他都需要確定個案的輕重緩急。個案處理在本質(zhì)上可被視為一個復雜的排隊系統(tǒng)。確定范圍在一個保護兒童的案子里，一個常見的問題是究竟應該包括整個家庭，還是只包括孩子自身。在強制執(zhí)行的案子里，其責任范圍的確定相當重要。收集數(shù)據(jù)發(fā)出傳喚、實施檢測、進行面談以及從事其他有助于工作人員確定如何處理案子的信息收集活動。解釋對收集的材料或信息進行考察與分析。在社會服務機構(gòu)中，這一過程被稱為評估，在法律執(zhí)行中，它被稱為“確定可能的原因”，在醫(yī)療過程中，被稱為“診斷”。行動對個案處理過程這一關(guān)鍵階段來說，必須確保辦案人員具有明晰的工作指南。例如，孩子被送去看望虐待過他們的父母，回來身上有灼傷。有人會說不該再把孩子交給這樣的父母，但是工作指南沒有明確規(guī)定。工作指南可能是這樣規(guī)定：如果你確定孩子處于極大的危機中，就將他或她帶離該家庭。解決解決可能包括許多方式，如開罰單、判刑、認罪協(xié)商、服罪判決、釋放、達成協(xié)議、轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)或機構(gòu)等。解決意味著該個案不再處于活動狀態(tài)。評估上述九個階段都必須被有選擇的監(jiān)督。因此個案最后的階段是評估。Totalqualitymanagement（2）全面質(zhì)量管理是一種管理路徑，它以事實和數(shù)據(jù)為基礎，通過組織成員的共同努力，努力實現(xiàn)質(zhì)量的不斷改進。最近是來自私營部門，今天許多公共部門也在使用這一方法。如，在美國許多地方設有質(zhì)量辦公室、優(yōu)質(zhì)服務委員會。戴明14點原則管理層必須不斷地表明對改善產(chǎn)品和服務的承諾，這意味著每天都要在改善產(chǎn)品和服務上花時間。與其檢查缺陷，不如去改進程序。結(jié)束單純根據(jù)價格標簽來簽訂合同的做法。探索最優(yōu)的質(zhì)量，并與一個單一的供應商一起去為最優(yōu)的質(zhì)量而努力。認真地進行培訓。下層管理者必須相信，他們可以毫無顧慮地提出問題，并告訴上層管理者需要糾正的狀況。將各員工區(qū)組成團隊來工作，以便他們能夠解決和預見問題。取消針對員工的各種口號、訓誡、量化目標和指標。這些東西從來未有助于任何人做好工作，讓人們提出自己的口號。消除有礙達到最佳工藝的各種障礙。組織傳統(tǒng)的理念是達到“可接受的質(zhì)量水平”。但全面質(zhì)量管理要求組織不斷發(fā)現(xiàn)質(zhì)量水平，持續(xù)改變質(zhì)量。計劃-實施-檢查-行動（plan-do-check-act,PDCA)循環(huán)。也被稱為戴明環(huán)。在計劃階段要確定改變的領(lǐng)域和與之相關(guān)的問題。實施階段要執(zhí)行改變。先進行小規(guī)模的改變，并且要將計劃中的任何變動都記錄下來。檢查階段要評估實施階段收集的數(shù)據(jù)。其目標是要看原先的目標與實際的結(jié)果是否吻合。行動階段要將改進措施編輯成新的標準程序，并按照同樣的程序在整個組織中復制。（3）日程表模型甘特圖第三節(jié)影響政策執(zhí)行的因素（一）政策執(zhí)行模式1、過程模式（史密斯）T·B·Smith政策制定過程政策執(zhí)行機構(gòu)目標群體理想化的政策環(huán)境因素緊張?zhí)幚矸答伣ㄖ?、過程模式（史密斯）政策過程涉及的因素主要有四個。公共政策作為政府有目的的行為，必須意味著要改變原有的處理問題的方式或者建立新的處理方式，這就使受政策執(zhí)行影響的個體或群體原有的平衡狀態(tài)受到?jīng)_擊，彼此之間可以產(chǎn)生緊張、爭議、沖突。政策執(zhí)行需要不斷考慮政策面臨的限制、壓力及緊張，因此所謂執(zhí)行過程，既是上述四要素在互動之中不斷形成的從緊張到協(xié)調(diào)之過程，也是回應這些限制、壓力及緊張的一個動態(tài)過程。（一）政策執(zhí)行模式2、互動模式麥克拉夫林M·McLaughlin《互相調(diào)適的政策實施》政策制定者政策執(zhí)行者目標群體相互調(diào)適部分反饋2、互動模式政策執(zhí)行過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標和手段進行相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的效果取決于雙方之間相互調(diào)適的程度。第一，政策執(zhí)行者與受影響者之間彼此的需要和觀點并不一致，基于雙方在政策上的利益，彼此必須放棄或修正其立場，尋求一個雙方皆可接受的政策執(zhí)行方式；第二，政策執(zhí)行者的目標與手段富有彈性，可因環(huán)境因素或受影響者需求、觀點及改變而變化；第三，這一相互調(diào)適的過程是彼此處于平等地位的雙向交流過程，并非傳統(tǒng)理論者所說的“上令下行”的單向流程；第四，受影響者的利益價值與觀點仍將反饋到政策上，以致左右政策執(zhí)行者的利益、價值與觀點。（一）政策執(zhí)行模式3、循環(huán)模式雷恩（MartinRein)、拉賓諾維茨Rabinovitz《執(zhí)行的理論觀》（書）政策執(zhí)行包括三個階段：綱領(lǐng)發(fā)展階段：將立法機關(guān)的意圖轉(zhuǎn)化行政機關(guān)執(zhí)行政策的規(guī)范和綱領(lǐng)。資源分配階段：將政策執(zhí)行所需的資源平均地分配給執(zhí)行者。監(jiān)督階段：對政策執(zhí)行過程與成果加以評估，確認執(zhí)行者所應承擔的行政責任，包括監(jiān)督、審計與評估三種形式。（一）政策執(zhí)行模式擬定綱領(lǐng)分配資源監(jiān)督1、目標顯著性2、程序復雜性3、可利用資源的性質(zhì)與層次合法性原則合理性原則共識原則（一）政策執(zhí)行模式循環(huán)模式將政策執(zhí)行看成是擬定執(zhí)行綱領(lǐng)、分配資源和監(jiān)督三個階段不斷循環(huán)的過程。這種循環(huán)不僅是周期性的，而且三個階段并不是單向流動的，而是相互作用的雙向循環(huán)的復雜動態(tài)過程。在政策執(zhí)行中遵循三個原則：一是合法原則，主要是指政策本身的合法性兼指政策執(zhí)行者必須遵從法規(guī)行事；（一）政策執(zhí)行模式理性原則，主要指政策手段與政策所依據(jù)的規(guī)范的一致以及政策手段的可行性；共識原則，主要是指有影響力的執(zhí)行者在有爭議的問題上要達成共識。在實際的政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者既可選擇傳統(tǒng)的執(zhí)行模式，也可選擇循環(huán)模式。決策者根據(jù)以下三個環(huán)境條件作出選擇：第一，目標顯著性。當政策目標顯著性程度越高，政策執(zhí)行越可能采用集權(quán)的古典執(zhí)行模式，當政策顯著性程度不高，政策可采用循環(huán)模式。第二，程度復雜性。參與政策執(zhí)行的參與者越多，程序越復雜，越可適用循環(huán)模式。反之，可考慮傳統(tǒng)模式。第三，可利用資源的性質(zhì)與層次?？衫觅Y源的性質(zhì)越復雜、層次越多，越可適用循環(huán)模式，反之，可考慮傳統(tǒng)模式。（一）政策執(zhí)行模式4、浴盆模式

早期失效

偶然失效耗損失效時間失效率（一）政策執(zhí)行模式1.浴盆模型的內(nèi)容一般說來，政策失效主要表現(xiàn)在三個階段上的三種失效。

（1）早期失效。在政策執(zhí)行初期，由于傳統(tǒng)習慣的阻力，人們對政策缺乏了解，政策執(zhí)行人員的經(jīng)驗缺乏，政策本身的缺陷等原因，政策執(zhí)行存在很高的失效率。即在約束條件下，政策目標實現(xiàn)的可靠性較差。（2）偶然失效。隨著政策執(zhí)行的不斷深入，政策執(zhí)行會進入一個偶然失效期。在這個階段，盡管政策執(zhí)行失效仍然存在，但是失效率較低。在這一階段，政策執(zhí)行總體上是一個正常時期。這是因為，隨著政策執(zhí)行的深入，人們對政策的了解更深入，對政策的認同度更高，政策執(zhí)行人員也積累了更多的政策執(zhí)行經(jīng)驗，政策在執(zhí)行中經(jīng)過不斷完善而更成熟。（3）耗損失效。隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升，政策執(zhí)行開始進入耗損失效期。一旦政策執(zhí)行進行這一階段，需要調(diào)整、修改已有政策，或者重新制定政策。（一）政策執(zhí)行模式這一模型對我們政策執(zhí)行有很強的指導意義。它告訴我們，既然早期失效是難以避免免的，所有在政策執(zhí)行早期不要輕易地懷疑政策，不要輕易修改政策，以免造成政策不穩(wěn)定。而且，對政策早期執(zhí)行的評估應考慮早期失效因素，以免錯誤地評估政策。當政策執(zhí)行偶然失效出現(xiàn)時，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時期延長。當政策執(zhí)行耗損失效出現(xiàn)時，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機會，做好政策應變措施，或?qū)φ哌M行較大的調(diào)整，或制度新的政策，或終結(jié)政策。（一）政策執(zhí)行模式5.博弈模式這一模式是以近代政治學中“博弈”的概念觀察執(zhí)行過程中相關(guān)參與者就政策目標的達成所作的談判、評價與妥協(xié)的互動情形。博弈論認為，在沖突和競爭的情況下，每一參加者都尋求得到最大的收獲，并把損失減少到最低限度。美國公共政策學者尤金·巴得克(E·Bardach)是用“博弈”概念來分析政策執(zhí)行過程的主要代表。他把政策執(zhí)行過程視為一種賽局，其間包括下列因素：（1）政策執(zhí)行人員，即競賽者；（2）利害關(guān)系；（3）策略與技術(shù)；（4）競賽的資源；（5）競賽規(guī)范(取勝的條件)；（6）公平競賽的規(guī)則(即不得作弊)；（7）競賽者之間信息溝通的狀況；（8）所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。巴得克認為，政策執(zhí)行的有效與否取決于各方參加者的“戰(zhàn)略”選擇。案例：歐佩克的故事假設伊朗和伊拉克各有兩個產(chǎn)量水平可以選擇，即生產(chǎn)200萬桶石油和400萬桶石油。其成本分別為每桶2美元和4美元。若市場上400萬桶，石油價格為25美元一桶。600萬桶時為15美元一桶，800萬桶時為10美元一桶。案例

伊拉克的產(chǎn)量24伊朗的產(chǎn)量244246442624322252（二）影響政策執(zhí)行的因素（P.SabatierandD.Mazmania)

政策問題可辦性1、現(xiàn)行具有有效的理論與技術(shù)2、目標團體行為的多樣性3、目標團體人數(shù)4、目標團體行為需要調(diào)適量政策本身的規(guī)則能力1、政策本身含有充足的因果論2、啟動期的財政支持3、明確連貫的政策目標4、執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部與相互間的協(xié)調(diào)5、建構(gòu)執(zhí)行機關(guān)的決定規(guī)則6、征募執(zhí)行的人員7、安排外界人士參與的機會

政策以外的因素1、經(jīng)濟環(huán)境與技術(shù)2、公眾支持3、選民及利益集團的態(tài)勢與影響力4、高層的重視5、政策執(zhí)行人員的決心與能力政策執(zhí)行過程案例計劃生育政策1.問題本身的難易程度1)技術(shù)難度:由于我國實行戶籍制度,人口增長容易察覺。計劃生育的技術(shù)難點不是避孕手段,關(guān)鍵于宣傳教育工作。(4)2)涉及對象行為的多樣性:80年代以前的人口增長率超過22%,大多數(shù)家庭都是多子女。(1)3)涉及對象在總?cè)丝谥械谋壤?政策影響全國每個人。特別是中國80%的人口在農(nóng)村,農(nóng)村人口普遍希望多子女。(0)4)要求行為改變的程度:雖然此前人們已開始使用各種計劃生育手段,但一般家庭都是多子女。農(nóng)村普遍存在重男輕女的觀念,認為男子能傳宗接代、贍養(yǎng)老人并更適于從事體力勞動。計劃生育政策勢必從根本上改變?nèi)藗兊男袨椤?1)第一項的平均得分為1.5,說明政策實施難度很大。2.政策條文對實施的影響1)明確和連貫的目標:“公開信”中明確要求“一個家庭只生一個孩子”,此外還提出到2000年將全國人口控制在12億以內(nèi)。(5)2)運用適當?shù)暮唵卫碚?在宣傳中強調(diào)計劃生育政策的執(zhí)行直接關(guān)系到國家的興盛。(4)3)啟動期的財政支持:雖然中央制定了目標,但執(zhí)行的重擔落在基層。城市中的國營企業(yè)需要自掏腰包支付獨生子女家庭職工的帶薪產(chǎn)假和其它優(yōu)惠待遇;公社也需依靠集體福利基金。(1)4)各級執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部和相互間的協(xié)調(diào):計劃生育辦公室升級為國家計劃生育委員會。國家醫(yī)藥局負責制定企業(yè)生產(chǎn)避孕醫(yī)藥產(chǎn)品的計劃。(4)5)執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的決策規(guī)定:沒有明確規(guī)定決策是否需要簡單多數(shù)通過還是2/3多數(shù)通過。(0）)6)招聘政策執(zhí)行人員:各級政府部門都設立計生辦等一套班子。(5)7)外界的正式干預:沒有明確的規(guī)定。(0)第二項分值的平均為2.7,政策條文本身給予實施一定的靈活性。3.影響實施的非政策因素1)社會經(jīng)濟因素和科技發(fā)展程度:在過去的17年里,我國的社會和經(jīng)濟條件發(fā)生了巨大的變化。但是,計劃生育政策自始至終受到高度重視。各地在執(zhí)行過程中八仙過海,但都需“達標”。不過,80年代以后出現(xiàn)的人口流動給政策的實施帶來一定的困難。(2)2)公眾支持:雖然大多數(shù)人都認識到人口增長的危害,但當政策影響到個人利益時,人們往往存在抵觸情緒,認為自己一個孩子不至于影響全局。傳統(tǒng)的“多子多?！?、“男尊女卑”、“兒子能傳宗接代”的觀念特別是在農(nóng)村根深蒂固。(1)3)選民和利益集團的態(tài)度和影響能力:選民意識在我國政治中的作用不象在西方那樣明顯。城市人口一般能執(zhí)行計劃生育政策,而在農(nóng)村則遇到阻力。(1.4)高層的重視:中央領(lǐng)導人雖然在改革的一些問題上存在分歧,但在計劃生育上則有廣泛的共識。5)政策執(zhí)行人員的決心和能力:政策執(zhí)行部門因為缺少經(jīng)費,一些允諾的獎勵無法兌現(xiàn)。一些基層工作人員不愿采取強制措施,四處樹敵。(2)非法規(guī)因素的分值為2.3。綜合三項得分,計劃生育政策的預期成果為2.17。修正：中國1.問題本身的難易程度●技術(shù)難度●涉及對象行為的多樣性●涉及對象在總?cè)丝谥械谋壤褚笮袨楦淖兊某潭刃拚褐袊?.政策條文對實施的影響能力●明確和連貫的目標●運用適當?shù)暮唵卫碚摗窀骷増?zhí)行機構(gòu)內(nèi)部和相互間的協(xié)調(diào)●啟動期的財政支持修正：中國3.影響實施的非政策因素●高層的重視●政策問題的重要性和合法性●公眾支持●社會經(jīng)濟因素和科技發(fā)展程度●其它相關(guān)政策影響●政策執(zhí)行人員能力（二）影響政策執(zhí)行的因素1、政策問題的特性政策問題的類型、性質(zhì)、復雜性程度、政治敏感性程度等問題所涉及的目標群體的類型、數(shù)量、行為調(diào)整的幅度

（二）影響政策執(zhí)行的因素2、政策本身（1）政策的正確性。（2）政策的具體明確性。（3）政策資源的充足性。

（二）影響政策執(zhí)行的因素3、政策以外的因素政策執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)程度、成員素質(zhì)、責任追究方式、自由裁量程度等政策執(zhí)行中的信息溝通，包括溝通網(wǎng)絡、溝通機制等目標群體的理解、服從程度政策執(zhí)行環(huán)境，包括自然因素和社會因素。三、政策執(zhí)行偏差（一）政策執(zhí)行偏差的含義

所謂政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行者在實施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其行為效果偏離政策目標并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。

政策目標的偏離和不良后果的出現(xiàn)是統(tǒng)一不可分的。政策是否偏離了政策目標，是根據(jù)政策執(zhí)行當中出現(xiàn)的不良后果來確定的。也就是說，政策目標的偏離是執(zhí)行偏差的本質(zhì)屬性，不良后果是執(zhí)行偏差的表象特征。三、政策執(zhí)行偏差（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式1．象征式政策執(zhí)行。主要指在實施政策過程中，執(zhí)行主體僅做表面文章，或只做政策宣傳而不務實際，或“陽奉陰違”，或前緊后松，或敷衍塞責。其總的特點是政策最終成了一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題。例如，《安全生產(chǎn)法》要求所有的煤礦都必須要證照齊全，要求各地監(jiān)管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采?？墒窃S多發(fā)生礦難的煤礦事后查明都屬于證照不全、無照經(jīng)營或者一證多井，或者是本應關(guān)閉的礦井卻以資源整合的名義保留，煤礦企業(yè)甚至以礦井整合代替資源整合，這就說明各監(jiān)管部門沒有很好檢查監(jiān)督，甚至和礦主一起弄虛作假，共同應付上級的檢查。

（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式2、附加式政策執(zhí)行。主要是指政策在執(zhí)行過程中被附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求，特別是執(zhí)行者在現(xiàn)行政策的目標的基礎上再自行增添了若干個新目標。（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式3．殘缺式政策執(zhí)行。主要是指一項完整的政策在執(zhí)行中只有部分被貫徹落實，其余則被棄置不顧，使政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、完全地實現(xiàn)既定的政策目標。其典型表現(xiàn)就是“斷章取義，為我所用”。例如，地方政府在執(zhí)行煤礦生產(chǎn)政策時，注重對煤礦開采帶來的經(jīng)濟效益，注重煤礦經(jīng)濟帶來的政績，注重煤礦經(jīng)濟對當?shù)刎斦呢暙I，對這部分政策的執(zhí)行很到位，但同時，煤礦生產(chǎn)政策中要求地方政府合理利用礦產(chǎn)資源，防止濫采濫挖，保護環(huán)境，注重對人員的安全培訓等方面由于經(jīng)濟利益不明顯就得不到執(zhí)行者的重視。（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式4．替代式政策執(zhí)行。主要是指在政策執(zhí)行過程中被換上與現(xiàn)行政策表面上一致而事實上背離的內(nèi)容。這是一種極為嚴重的執(zhí)行偏差，其政策內(nèi)容、目標、性質(zhì)已發(fā)生了根本的改變。它的特點是執(zhí)行者在政策實施過程中“掛羊頭，賣狗肉”。例如在核定礦井的生產(chǎn)能力上，政策規(guī)定“年生產(chǎn)能力低于3萬噸的小煤礦一律關(guān)閉”，但在有的地方，核定生產(chǎn)能力走過場，甚至造假，把一些等于或低于3萬噸的小煤礦核定為4萬噸、6萬噸以規(guī)避中央的政策。政策的本意是加大對小煤礦的處理力度，進行煤礦資源整合，進而減少安全生產(chǎn)隱患，作為該政策的“對策”卻加大了安全生產(chǎn)的隱患，因為要完成4萬噸、6萬噸的生產(chǎn)任務對于本不合格的礦井來說只有超時，超量開采才能達標，這無疑是對安全生產(chǎn)政策的挑戰(zhàn)。（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式5．觀望式政策執(zhí)行。主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體總是被動觀望：觀上面的招數(shù)，等新政策出臺，觀上面的態(tài)度，看是否來硬的；觀左右行動，看是否動真的。它的特點是執(zhí)行者采取一種“軟拖”的手法，能拖的就拖，實在不能拖的只得勉強執(zhí)行。（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式6．照搬式政策執(zhí)行。主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體機械地照搬照抄，“原原本本傳達，不折不扣落實”。這樣呆板地執(zhí)行政策往往不能真正地解決問題、實現(xiàn)政策目標。它的特點是執(zhí)行者把政策的原則性和靈活性嚴重地分離。第四節(jié)政策執(zhí)行的過程一、政治過程（一）黨內(nèi)執(zhí)行系統(tǒng)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)行系統(tǒng)的基本構(gòu)成形式是：“一個中心、四大方面”。“一個中心”顯然就是中共中央的幾套班子；“四大方面”分別是指地方黨的組織系統(tǒng)；中共中央的職能部門、辦事機構(gòu)；主要人民團體系統(tǒng)；國家機關(guān)和直屬單位的黨委、黨組。一、政治過程

（二）行政系統(tǒng)的政策執(zhí)行方式1.縱向的等級分層負責實施這是按照組織的等級原則進行的，也就是按指揮鏈的方式進行的，是最重要的執(zhí)行方式。在我國凡行業(yè)性或?qū)ｍ椥哉咭话阃ㄟ^自上而下對口設立的政府機構(gòu)逐級貫徹執(zhí)行，這在我國被習慣地稱為“條條執(zhí)行”。凡地域性公共政策，或者對地方具有全局性影響、需要地方政府出面指揮落實的政策，一般通過地方人民政府貫徹執(zhí)行，這在我國被稱為“塊塊執(zhí)行”。以縣級執(zhí)行為例，其指揮鏈的構(gòu)成一般為縣長─委、辦─局長，以及縣長─鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長。由于上級政府擁有對下級政府的人事任免權(quán)，所以能夠保證下級機構(gòu)貫徹執(zhí)行上級決策。無論是“條條執(zhí)行”還是“塊塊執(zhí)行”，一般說來，部、?。òǜ鲝d）在自上而下的執(zhí)行過程中主要還是起著執(zhí)行中的決策功能，一般不和政策對象發(fā)生直接的執(zhí)行關(guān)系。而真正和政策對象發(fā)生執(zhí)行關(guān)系的是地方政府，主要包括市（主要是局）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（街道辦）。這些機構(gòu)和人員真正承擔了大量的實務事務。一、政治過程

2.橫向的分事負責實施通常的格局是正職行政首長負責主管全局，各副職分管數(shù)項政府職能。正職行政首長主持本轄區(qū)內(nèi)的政府工作，領(lǐng)導、組織各副職全面實施，完成任期內(nèi)的各項目標，簽發(fā)以政府名義發(fā)布的條例、命令、布告等重要文件。常務副職首長協(xié)助正職首長主持政府日常工作并分管一部分政府工作。其他副職首長各分管教育、農(nóng)業(yè)、科技、工商等政府部門工作。需要說明的是，在我國黨的領(lǐng)導組織中也實施首長分工負責制，副職書記一般也分管一部分事務。因此，在實際的政策執(zhí)行中，有些事務執(zhí)行可能存在多重領(lǐng)導的現(xiàn)象，如在一些地區(qū)，農(nóng)業(yè)工作由一位副書記（縣委副書記）和一位副行政首長（如縣長）共同負責，政法工作由一位副書記、一位人大副主任和一位副行政首長共同負責。一、政治過程3.領(lǐng)導小組式的實施在政策執(zhí)行需要多方協(xié)調(diào)時，往往會成立領(lǐng)導小組負責實施。領(lǐng)導小組的首長往往是常委或政府的一把手擔任，小組成員往往是各部門的領(lǐng)導。在危機管理中，往往要調(diào)動各種力量及時處理，所以常常會成立這種領(lǐng)導小組。一、政治過程（三）司法系統(tǒng)的政策執(zhí)行方式1.審判機關(guān)

審判機關(guān)由最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院組成。各級人民法院執(zhí)行法律型政策的任務主要是：（1）審判刑事案件，懲罰各種犯罪分子，維護社會秩序。（2）審判民事案件，解決民事糾紛，保護當事人的合法權(quán)益。（3）審判經(jīng)濟糾紛案件，維護社會經(jīng)濟秩序。（4）審判行政訴訟案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。（5）執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定。（三）司法系統(tǒng)的政策執(zhí)行方式

各級人民法院在執(zhí)法過程中領(lǐng)導關(guān)系如下：（1）人民法院接受黨的政治領(lǐng)導。地方人民法院在當?shù)攸h委的政治領(lǐng)導下工作，軍事法院的領(lǐng)導機關(guān)，是各級部隊的政治機關(guān)。（2）各級人民法院由各級人大產(chǎn)生并對其負責。也就是說，人民法院實行國家權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導。（3）上級人民法院與下級人民法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。遵循如下領(lǐng)導關(guān)系。其中，最高人民法院是地方各級人民法院和專門人民法院審判工