第五章 公共政策問題的構建分析

第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構建

觸發(fā)機制障礙模型政策問題構建(problemstructuring)是公共政策過程的邏輯起點；公共政策是以問題為導向（problemoriented）的，公共政策關心解決或改善社會問題；政策科學家重視問題的分析更甚于答案的尋找，寧愿將三分之二的精力花在問題的分析上；避免犯第三類錯誤：即應當解決正確的問題時，卻解決了錯誤的問題（威廉.鄧恩）構建政策問題的重要意義首先要弄清楚什么是……問題（problem）---問題：實際狀態(tài)與社會期望之間的差距---個人問題，團體問題，社會問題一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述問題類型利益關系利益載體典型特征實現(xiàn)方式個人問題私人利益?zhèn)€人個人獨享性市場交換，個人自治團體問題團體利益組織組織共享性團體協(xié)商，博弈，交易，強制社會問題社會利益政府社會分享性公共選擇，公共政策是不是所有的社會問題都屬于政策范疇？只有一部分社會問題能夠得到政府的真正重視，進入政府的政策議程，由社會問題轉化為政策問題；安德森：引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或情景，并為此尋求援助和補償?shù)幕顒?；鄧恩：有待實現(xiàn)的需要、價值或機會，不論其是怎樣確定的，都可以通過公共行為實現(xiàn)一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述綜合性觀點：所謂公共政策問題，是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述社會客觀現(xiàn)象或問題情境對上述問題的察覺與認同（公眾、有識之士或決策當局）；價值、利益與規(guī)范的沖突。面對同樣的社會問題，不同行為主體從自身利益出發(fā)，依據(jù)一定的價值觀念與行為規(guī)范，表明自己的態(tài)度，從而造成了彼此間的沖突。團體的活動與力量；政府的必要行動（職權范圍、能力范圍、政府利益、外部壓力）公共政策問題的基本內涵第一節(jié)公共政策問題概述---政策問題的關聯(lián)性：西歐能源問題與瘧疾---政策問題的主觀性：政府確認時的主觀性---政策問題的人為性：基于人的需求而確認政策問題，必須考慮到利害關系人的利益需求---政策問題的動態(tài)性：問題的性質、影響程度不斷變化二、公共政策問題的特征第一節(jié)公共政策問題概述美國學者威廉.鄧恩來教室上課的路上，發(fā)現(xiàn)有幾只小鳥的尸體躺在地上，你會怎么辦？根本不覺得這是個問題是個問題，但要上課，所以無暇顧及覺得是自然死亡覺得是誤食毒藥覺得和H7N9有關……延遲退休政策因遭到公眾強烈反對而擱置---結構優(yōu)良的問題---結構適度的問題---結構不良的問題三、公共政策問題的類型第一節(jié)公共政策問題概述美國學者威廉.鄧恩從政策問題結構角度要素結構優(yōu)良結構適度結構不良政策制定者一個或少數(shù)一個或少數(shù)許多備選方案數(shù)量有限數(shù)量有限無限政策目標達成一致達成一致沖突結果確定或有風險不確定未知原型完全可由計算機處理的決策問題政策模擬（囚徒困境）完全不具有傳遞性的決策問題現(xiàn)實中結構優(yōu)良和結構適度的政策問題較少，大量的政策問題都是結構不良的；大量的政策問題都牽涉到多個政策利害相關者（policystakeholders）,他們擁有截然不同的價值系統(tǒng)與利益訴求，沖突在長時間內存在和發(fā)生影響。托馬斯.戴伊認為：重視并能掌握結構不良的政策問題，已是公共政策分析中事關成敗的大事。第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構建

觸發(fā)機制障礙模型第一階段：以“問題感知”體悟“問題情境”

(企圖發(fā)現(xiàn)政策問題利害相關人所共同感受到的問題情境形態(tài))第二階段：以“問題搜索”認定“元問題”

(以公共政策概念詮釋問題情境、依據(jù)政策科學的理論找出結構不良的政策問題，以形成政策分析家感興趣的元問題)一、公共政策問題構建程序第二節(jié)公共政策問題構建的程序怎樣搞好乘車秩序?我國大中城市每天需乘公共汽車的上班族，一提起公交秩序就一腦門子官司。不用提吵架、生氣、丟東西，單是那份擁擠就讓人不能忍受。汽車一進站，人們一窩蜂地擁上前去；為搶一個座位，好像什么都不顧了；經常會有上上不去、下下不來的尷尬局面；更可氣的是，年輕力壯的棒小伙兒占著老弱病殘的專座死不動窩。是什么原因造成目前這樣一種局面呢?是老百姓的問題，還是管理者的問題?是實體性基礎設施不足，還是管理制度不健全?如果發(fā)現(xiàn)不了真正的原因，那么治理良策又從何談起?第三階段：以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實質問題”

(以專業(yè)知識判斷該問題究竟屬于哪一個政策領域，反映出政策分析家的世界觀與意識形態(tài))第四階段：以“問題陳述”建立“正式問題”(確立更詳細、更具體的正式問題)一、公共政策問題構建程序第二節(jié)公共政策問題構建的程序怎樣進行問題描述：節(jié)日燃放鞭炮的事例分析以北京市為例，市民過節(jié)燃放煙花爆竹這項習俗已逐漸變化成為一個社會問題。據(jù)1987年的統(tǒng)計，因燃放鞭炮，除夕夜致傷到醫(yī)院就診的有251人，到初五，增加到1027人。其中傷了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接經濟損失上百萬元。僅初一零點至1點，在燃放鞭炮最集中的這段時間，發(fā)生火警104起，平均每35秒就發(fā)生1起?？磥磉@項傳統(tǒng)習俗所造成的社會危害越來越大，已經漸漸發(fā)展到非常嚴重的地步，因此引起北京市政府決策層的高度重視。（一）組織結構層級節(jié)制體系：信息隱蔽、難以吸收新信息專業(yè)化：各部門本位主義集權化：上層人員信息負載嚴重二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（二）意識形態(tài)：組織成員共同擁有的信仰體系具有具有危險性，像“過濾器”，妨礙真正信息的傳達；過于堅持信仰，造成認知失去協(xié)調，從而使信念和實際狀況之間產生強烈的沖突二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（三）無知某些政府官員由于對專業(yè)知識并不了解，所以會輕易相信某些錯誤的媒體報道。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（四）信息超載政府官員信息太多，容易造成溝通上的障礙，導致對問題的探討產生誤差。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（五）噪音干擾在信息傳遞過程中產生的偏差，同樣的原始信息會產生許多不同的意義。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（六）時間落差指接收到信息到開始反映之間的時間差距?，F(xiàn)在被忽略的問題，將來可能是嚴重的問題。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（七）逃避問題決策者往往逃避其所不愿意面對的問題，于是對于問題的真想無法真正了解。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序（八）隱蔽問題提出某些大家已經知道的問題，來隱蔽事實上的問題（九）虛假問題解決了錯誤的問題，但不會對于真正要解決的問題造成傷害。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構建的程序第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構建

觸發(fā)機制障礙模型一、政策議程的含義與類型第三節(jié)公共政策議程的建立

在所有社會問題中，只有一部分問題能夠被公共決策者所關注。由社會問題上升到政策問題，必須經過政策議程（policyagenda）。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。---安德森政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步一、政策議程的含義與類型第三節(jié)公共政策議程的建立

（二）分類：科布和埃爾德系統(tǒng)議程（公眾議程）

正式議程（政府議程）系統(tǒng)議程：某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決。實質：討論議程三個基本條件：第一、廣泛流傳并受到公眾注意；第二、公眾認為有采取行動的必要；第三、公眾認為在政府權限范圍內1.系統(tǒng)議程（公眾議程）第二節(jié)公共政策問題構建的程序例：免費午餐

“免費午餐”是由鄧飛等500多名記者和國內數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會福利教育基金會發(fā)起的公益項目。該項目倡議每天捐贈3元為貧困地區(qū)學童提供免費午餐。2011年4月2日正式啟動。2011年10月26日，國務院決定啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。

“免費午餐”的價值不僅在于利用網絡為動員和行動的工具，開啟社會公益新模式；更重要的價值在于，在公共議程長期由政府全面主導的歷史傳統(tǒng)下，公共議程首次由民間引導，社會發(fā)酵而得到政府的良性互動實屬罕見。

免費午餐發(fā)起人鄧飛

正式議程：某些社會問題已經引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程。實質：行動議程政府議程項目包括：新項目和舊項目2.正式議程（政府議程）第二節(jié)公共政策問題構建的程序區(qū)別：公眾議程一般由比較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法，它所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。政策議程更特定而具體，它是對政策問題進行認定或陳述的最后階段。問題經過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉入政府議程3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系第二節(jié)公共政策問題構建的程序聯(lián)系：一般而言，社會問題轉變?yōu)檎邌栴}先要經過公眾議程，然后才能進入政府議程。很多的社會問題雖然處于公眾議程之內，但決策系統(tǒng)并沒有把它們列入政府議程。許多問題可能不經過公眾議程，而直接進入政府議程。3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系第二節(jié)公共政策問題構建的程序例：就業(yè)歧視問題的議程創(chuàng)立過程我國長時期以來沒有專門的反對就業(yè)歧視、促進平等就業(yè)的法律。這樣，用人單位常常會以“凡是法律沒有禁止的，都是允許的”為借口，任意設定招聘規(guī)則，極大地傷害了勞動者的平等就業(yè)權。社會公眾對于目前存在的各種就業(yè)歧視已經有充分認識。最新調查結果顯示，有85.5%的人認為在找工作當中存在就業(yè)歧視，其中認為嚴重和比較嚴重的占到58%。這個數(shù)字表明，社會公眾對就業(yè)歧視的敏感度和意識力已經達到相當高度。同時就業(yè)歧視問題也引起了公眾的廣泛討論，稱為一個熱門話題，就業(yè)歧視問題逐漸進入公眾議程。

政府日益認識到反就業(yè)歧視問題的必要性并通過一系列的立法和行政手段反對就業(yè)歧視，以2004年批準《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》為起點，以2007年《就業(yè)促進法》的頒布為標志，這意味著反就業(yè)歧視政策被提上了正式議程；可以說，反就業(yè)歧視問題政策議程正是在政府和公眾二者共同的推動下建立的。

二、社會問題進入政策議程的途徑（瓊斯和馬瑟斯）第三節(jié)公共政策議程的建立

（一）社會團體或個人主動，政府有限介入。社會團體和個人的作用：當團體的利益受到威脅時，會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益；不同團體在利益、價值和需求方面的沖突會影響政府對該問題的關注程度。二、社會問題進入政策議程的途徑（瓊斯和馬瑟斯）第三節(jié)公共政策議程的建立

（一）社會團體或個人主動，政府有限介入。政府為什么是有限介入：政府不知道這些問題的存在；政府知道問題的存在，但沒有權力去處理；政府知道問題的存在，也有權力處理，但無能力辦理；政府知道問題的存在，也有權力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。第三節(jié)公共政策議程的建立

（二）政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會團體或個人只是有限介入；政府主動發(fā)現(xiàn)并解決問題的情況：（1）比如保護環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次上關心并加以解決；對部分團體或個人來說，較多關心的是眼前與局部利益；（2）社會上的一部分團體或個人由于缺乏資源，無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關注。政府的政策制定者可能會主動發(fā)現(xiàn)問題，也可能十分偶然地涉入對問題的主動關心。第三節(jié)公共政策議程的建立

（3）在社會各種利益的沖突中，有些團體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導地位。他們或是歪曲事實，或是蓄意制造混亂。為維護社會的公正，政府需要主動干預，保護沖突中的受害者。（4）政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現(xiàn)問題。第三節(jié)公共政策議程的建立

（三）政府及社會團體與個人都主動包括三種形式：政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全一致或基本一致，這時能相當迅速地進行政策問題的構建，并順利地將社會問題列入政策議程；政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反，雙方的主動行為成了尖銳的沖突行為。第三節(jié)公共政策議程的建立

（三）政府及社會團體與個人都主動包括三種形式：政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。認識上的差異性也會導致一定沖突，但這種沖突可以通過協(xié)調逐步取得認識上的一致性。第三節(jié)公共政策議程的建立

（四）政