第五講 比較行政制度

第五講比較行政制度西方國家的政府理論1、政府的含義廣義泛指國家權(quán)力的所有機關(guān)；狹義指國家權(quán)力機關(guān)中的行政機關(guān)。2、政府的起源（1）以亞里士多德為代表的自然說；（2）以霍布斯、盧梭為代表的社會契約論；（3）以摩爾根為代表的社會分工說；（4）以馬克思為代表的階級統(tǒng)治工具說。3、政府與國家國家，政治共同體，不受外人統(tǒng)治，對內(nèi)是自主的，民族國家的三要素為主權(quán)、領(lǐng)土、人口；政府是國家職能的具體化，從屬于國家。行政制度的內(nèi)涵行政制度，是指有關(guān)國家行政機關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的一系列規(guī)范和慣例。

行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和觀念作指導(dǎo)的、由國家憲法和法律規(guī)定的有關(guān)國家行政機關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動規(guī)程等方面的準(zhǔn)則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)。行政制度的作用(一)規(guī)范行政權(quán)力運作(二)維護(hù)統(tǒng)治階級利益(三)促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展(四)實現(xiàn)公共管理職能行政制度的類型根據(jù)國家元首、立法機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系以及政府組織形式上的特征，可以把政府制度劃分為五種類型：內(nèi)閣制總統(tǒng)制半總統(tǒng)制委員會制中國的國務(wù)院制政府制度。比較行政制度第一節(jié)國家元首比較第二節(jié)行政制度類型及特征第三節(jié)中外行政制度的比較第一節(jié)國家元首比較1．國家元首的產(chǎn)生2.國家元首的職權(quán)1．國家元首的產(chǎn)生國家元首產(chǎn)生的方式共有4種：（1）世襲（2）由人民直接選舉（3）間接選舉，代表由人民選舉或由政府機關(guān)選派（4）由議會選舉國家元首產(chǎn)生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世襲終身或直到退位加拿大英王（總督）世襲終身（5年）以色列總統(tǒng)議會選舉5年奧地利愛爾蘭總統(tǒng)直接民選6年7年意大利印度總統(tǒng)國家、地方議會議員組成的選舉人團(tuán)選舉7年5年美國總統(tǒng)各州選出總統(tǒng)選舉人組成選舉團(tuán)

4年德國總統(tǒng)聯(lián)邦議院和州聯(lián)合會議選舉5年君主制國家的國家元首一般都是世襲的，且終身任職。英國國王最初由選舉產(chǎn)生，自1701年頒布王位繼承法局，一直采用世襲的方法繼承王位?，F(xiàn)在的伊麗莎白女王是漢諾威王朝第11代君主。議會君主制國家：西班牙、葡萄牙、荷蘭、比利時、瑞典、挪威、盧森堡、摩納哥、列支敦士登加拿大、澳大利亞、新西蘭、毛里求斯、牙買加等大多數(shù)英聯(lián)邦成員國，日本、泰國、西薩摩亞、萊索托等國。二元君主制國家：約旦、尼泊爾、不丹、文萊、湯加、摩洛哥、斯威士蘭等。共和制國家的國家元首一般由選舉產(chǎn)生，并有一定任期。美國總統(tǒng)由間接選舉產(chǎn)生，即先由選民在本州投票選舉總統(tǒng)選舉人，組成選舉人團(tuán)，再由各州的總統(tǒng)選舉人投票選舉總統(tǒng)?？偨y(tǒng)任期4年，可連選連任兩屆。根據(jù)美國憲法，總統(tǒng)是由選民選派的選舉人選舉。每個州的選舉人數(shù)同該州在國會兩院中的議員總數(shù)相等。聯(lián)邦政府所在地哥倫比亞特區(qū)在國會中沒有代表，1961年生效的憲法修正案給予該特區(qū)3個選舉人名額，所以，目前全國50州的總統(tǒng)選舉人總數(shù)為538人，一旦一名總統(tǒng)候選人獲得的選舉人票達(dá)到270票，即超過全國選舉人數(shù)目的一半，即可宣布當(dāng)選。法國總統(tǒng)的選舉制度經(jīng)歷了從間接選舉到直接選舉的變化。1958年憲法規(guī)定總統(tǒng)由總統(tǒng)選舉團(tuán)選舉產(chǎn)生，1962年憲法第6條修正案規(guī)定，總統(tǒng)由直接普選產(chǎn)生，任期7年，可競選連任。2000年憲法將總統(tǒng)任期改為5年。2．國家元首的職權(quán)（1）實權(quán)元首（2）虛位元首（1）實權(quán)元首在總統(tǒng)制共和國中，總統(tǒng)是實權(quán)元首，既是國家元首，又是政府首腦，處于國家權(quán)力中心的地位。美國和法國屬于此類。美國總統(tǒng)是全世界最有權(quán)力的職位之一，他的權(quán)力由憲法賦予：“保衛(wèi)美國聯(lián)邦憲法及執(zhí)行國會制定的法律?！?，“行政權(quán)屬于美利堅合眾國總統(tǒng)?！保òㄜ姍?quán)）而且，美國總統(tǒng)在立法和司法事務(wù)方面也有很大權(quán)力。在行政方面，總統(tǒng)有權(quán)處理國家事務(wù)和聯(lián)邦政府的各種工作。他可以發(fā)出對聯(lián)邦機關(guān)有法律約束力的政令，有權(quán)選任所有行政部、院、署、局等機關(guān)首長（須經(jīng)參議院認(rèn)可），以及其他數(shù)百名聯(lián)邦政府高級官員?？偨y(tǒng)是美國武裝部隊的總司令，可召集各州的國民警衛(wèi)隊為聯(lián)邦服務(wù)。宣戰(zhàn)權(quán)雖屬國會，但在一些情況下總統(tǒng)往往越過國會不宣而戰(zhàn)。在戰(zhàn)爭和緊急情況下，經(jīng)國會授權(quán)，總統(tǒng)還可擁有更大的權(quán)力。在立法方面，總統(tǒng)可以否決國會通過的任何法案，除非兩院中各有2／3多數(shù)票推翻他的否決，否則該法案就不能成為法律?？偨y(tǒng)可以向國會提出各種咨文，包括國情咨文、預(yù)算咨文、經(jīng)濟咨文、特別咨文等，建議他認(rèn)為必須的立法。這是總統(tǒng)影響立法的一個重要手段。此外，總統(tǒng)還享有委托立法權(quán)。據(jù)此，總統(tǒng)不僅有權(quán)在原有的行政體系內(nèi)進(jìn)行某些改組，而且有權(quán)設(shè)立新機構(gòu)。在司法方面，總統(tǒng)有權(quán)任命聯(lián)邦最高司法官員。他可提名任命聯(lián)邦法官，包括最高法院法官在內(nèi)，但須獲得參議院的認(rèn)可。總統(tǒng)還可以對任何被判處破壞聯(lián)邦法律的人（被彈劾的人除外）作完全或有條件的赦免。在外交事務(wù)方面，總統(tǒng)是負(fù)責(zé)處理對外關(guān)系的主要官員。他任命駐外大使、公使和領(lǐng)事（須經(jīng)參議院認(rèn)可），接見外國大使及公務(wù)人員?？偨y(tǒng)有權(quán)與外國締結(jié)條約，但須經(jīng)參議院2／3多數(shù)票的批準(zhǔn)；而總統(tǒng)與外國簽訂的一切行政協(xié)定，卻不需經(jīng)參議院的同意。所以，總統(tǒng)往往以簽定行政協(xié)定來代替締結(jié)條約。（2）虛位元首在內(nèi)閣制君主國或共和國中，國家元首是虛位元首，從理論上和形式上他們擁有作為國家元首的廣泛的權(quán)力，如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、外交權(quán)、軍事權(quán)等，但這些都限于發(fā)布、簽署等形式上的權(quán)力，沒有實際的決策權(quán)。對一切行政措施不負(fù)政治上的責(zé)任，只是行使國家元首禮儀上和形式上的權(quán)力，國家實權(quán)操于內(nèi)閣之手。如英王和德國總統(tǒng)等，均為虛位元首。第二節(jié)行政制度類型及特征一、內(nèi)閣制政府制度的特征二、總統(tǒng)制政府制度的特征三、半總統(tǒng)制政府制度特征四、委員會制政府制度的特征五、國務(wù)院制政府制度的特征一、內(nèi)閣制政府制度的特征也稱為議會制政府制度或責(zé)任內(nèi)閣制或議會內(nèi)閣制。是由內(nèi)閣（政府）總攬行政權(quán)力并向議會負(fù)責(zé)的一種政府制度。起源于英國。多數(shù)歐洲國家采用內(nèi)閣制。

主要特征是：1．強調(diào)議會至上2．內(nèi)閣組成獨特3.國家元首“虛位”4．內(nèi)閣總攬行政權(quán)力5．政府對議會負(fù)責(zé)1．強調(diào)議會至上在內(nèi)閣制政府制度下，議會處于國家的政治活動中心，是國家的最高權(quán)力機關(guān)，擁有立法、組織內(nèi)閣和監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力。內(nèi)閣由議會產(chǎn)生，并向議會負(fù)責(zé)。內(nèi)閣首腦和部長(大臣)需定期向議會報告工作，并接受議會監(jiān)督。2．內(nèi)閣組成獨特在實行內(nèi)閣制政府制度的國家，內(nèi)閣由議會(下院)中占多數(shù)席位的一個政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的數(shù)黨聯(lián)盟組成。議會中的多數(shù)黨或數(shù)黨聯(lián)盟即為執(zhí)政黨，其領(lǐng)袖受國家元首委托而組閣。受命組閣的政黨領(lǐng)袖多為內(nèi)閣總理或首相，依據(jù)法律規(guī)定，由國家元首任命。內(nèi)閣總理或首相是政府首腦，不兼任國家元首，負(fù)實際責(zé)任。3.國家元首“虛位”在內(nèi)閣制政府制度下，國家元首是國家權(quán)力的象征，不執(zhí)掌實權(quán)，不負(fù)實際責(zé)任?？偫砘蚴紫嗖粚以棕?fù)責(zé)。國家元首不能單獨行使職權(quán)，在履行憲法規(guī)定的職責(zé)時，必須先征得內(nèi)閣首相（總理）和有關(guān)閣員的同意、副署，方能發(fā)生法律效力。4．內(nèi)閣總攬行政權(quán)力在內(nèi)閣制政府制度下，內(nèi)閣系國家最高行政機關(guān)，政府首腦執(zhí)掌實權(quán)。作為執(zhí)政黨領(lǐng)袖的政府首腦，利用自己的黨在議會中占多數(shù)控制議會，實際上又掌握著立法權(quán)。內(nèi)閣成員必須同時是議會的議員。他們既在政府中負(fù)責(zé)某項行政工作，又在議會中參與立法活動，因此，往往出現(xiàn)內(nèi)閣控制議會的局面。內(nèi)閣一般不進(jìn)行表決，以首相的意見為準(zhǔn)。

5．政府對議會負(fù)責(zé)政府對議會負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢，解釋政府的政策或內(nèi)閣的決定。當(dāng)議會對政府的政策或政治行為贊同時，政府方能繼續(xù)執(zhí)政；當(dāng)議會通過對內(nèi)閣的不信任案或者否決內(nèi)閣的信任案時，內(nèi)閣必須總辭職，或者由政府首腦提請國家元首下令解散議會，提前舉行議會選舉，由新議會決定內(nèi)閣的去留。內(nèi)閣制利弊分析利：1、立法部門與行政部門的密切合作，使政府能保持正常的運轉(zhuǎn)以及穩(wěn)定；2、內(nèi)閣政府控制議會，間接對人民負(fù)責(zé)，首相可以采取改組內(nèi)閣的方式處理不稱職的內(nèi)閣成員；3、具有一定的靈活性。在非常時期，人民可以選舉臨時領(lǐng)袖，領(lǐng)導(dǎo)全國安渡難關(guān)。也可以使戰(zhàn)爭時期內(nèi)閣權(quán)力高度集中，議會的權(quán)力相對減少，政府和議會的任期自動延長。弊：1、理論上議會控制內(nèi)閣，實際上內(nèi)閣控制議會，導(dǎo)致行政權(quán)力膨脹；2、由多數(shù)派組閣，政府易受政黨的操縱；3、政府具有不穩(wěn)定性。多數(shù)為多黨聯(lián)合執(zhí)政，這樣的內(nèi)閣穩(wěn)定性不如總統(tǒng)制和一黨執(zhí)政的內(nèi)閣制政府。內(nèi)閣制目前是世界上最主要的政治制度?！瓣P(guān)于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的比較，內(nèi)閣制的前途顯然要比較光明。除了拉丁美洲若干國家以外，美國的制度并沒有為別國所模仿，似乎將來也不會有人加以模仿?！倍?、總統(tǒng)制政府制度的特征總統(tǒng)制政府制度是由總統(tǒng)擔(dān)任國家元首和政府首腦的一種政府制度。由18世紀(jì)末的美國所創(chuàng)建，后為拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亞洲的印度尼西亞、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亞等國家所采用。主要特征：1．總統(tǒng)獨立于國會之外2．總統(tǒng)一人兼任國家元首和政府首腦3．政府與國會完全分離4．政府成員與總統(tǒng)是僚屬關(guān)系5．政府不對國會負(fù)連帶責(zé)任1．總統(tǒng)獨立于國會之外在總統(tǒng)制政府制度之下，總統(tǒng)完全獨立于國會(議會)之外。這種獨立性具體表現(xiàn)為：總統(tǒng)由公民直接或間接選舉產(chǎn)生，而不由國會(議會)產(chǎn)生；總統(tǒng)的權(quán)力由憲法明文規(guī)定，而不是由國會(議會)授予；總統(tǒng)的任期由憲法規(guī)定，而不受國會(議會)信任與否的影響。即使總統(tǒng)有嚴(yán)重違憲行為，國會(議會)也只能提出彈劾，無權(quán)罷免總統(tǒng)。2．總統(tǒng)一人兼任國家元首和政府首腦總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦。這種元首是實權(quán)元首，行使憲法和法律所賦予的權(quán)力?？偨y(tǒng)一般與政府各部部長組成內(nèi)閣。總統(tǒng)本人是內(nèi)閣首腦，獨攬行政大權(quán)，統(tǒng)帥全國武裝力量。由總統(tǒng)頒布的行政命令，無須國務(wù)員副署。3．政府與國會完全分離政府與國會是完全分離的。政府成員不得同時兼任國會(議會)議員，不能參加國會(議會)立法的辯論和表決，在形式上不能向國會(議會)提出法律案或預(yù)算案?？偨y(tǒng)所屬的政黨在議會中可能是少數(shù)黨，因此不是以多數(shù)黨和少數(shù)黨來區(qū)分執(zhí)政黨和反對黨，而是哪個黨占有總統(tǒng)職位，哪個黨就是執(zhí)政黨。4．政府成員與總統(tǒng)是僚屬關(guān)系在總統(tǒng)制政府制度下，政府成員一般由總統(tǒng)任免，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)并向總統(tǒng)匯報工作。政府成員服從總統(tǒng)的決策，總統(tǒng)隨時可以解除他們的職務(wù)。5．政府不對國會負(fù)連帶責(zé)任政府不對國會(議會)負(fù)連帶責(zé)任，政府成員只對總統(tǒng)負(fù)政治上的責(zé)任，總統(tǒng)只對選民負(fù)政治上的責(zé)任。國會(議會)除可以對總統(tǒng)依法行使彈劾權(quán)外，不能以不信任投票迫使總統(tǒng)辭職，總統(tǒng)亦無權(quán)解散國會(議會)?？偨y(tǒng)需向國會(議會)報告國情，通常以咨文的形式向國會(議會)陳述意見、報告工作或提出立法倡議。國會(議會)通過的法案須交總統(tǒng)簽署后才能公布實施，總統(tǒng)如不同意，有權(quán)加以否決。但若國會(議會)以2／3多數(shù)再次通過，該法案即可生效成為法律?？偨y(tǒng)制利弊分析利：分權(quán)與制衡，防止權(quán)力的專斷與濫用弊：1、總統(tǒng)權(quán)力過大，缺乏有效措施對總統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，任期內(nèi)即使不稱職，只要不犯罪，任何人都無權(quán)罷免；2、分權(quán)不是萬能的，總統(tǒng)利用憲法存在的漏洞反制約國會，是總統(tǒng)權(quán)力有不斷擴張的趨勢；3、國會與政府之間為了相互監(jiān)督而建立龐大的機構(gòu)，容易造成人浮于事，產(chǎn)生沖突。

總統(tǒng)制與內(nèi)閣制差異總統(tǒng)制內(nèi)閣制政治制度和原則分權(quán)與制衡中央集權(quán)內(nèi)閣成員與政府首腦的關(guān)系下屬和長官同僚立法與行政關(guān)系分立合二為一任期有固定的任期沒有固定的任期政府的人員組成總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長、中情局局長議會多數(shù)黨領(lǐng)袖、資深黨員組成的內(nèi)閣成員政府的機構(gòu)組成總統(tǒng)辦事機構(gòu)、政府各部、獨立機構(gòu)內(nèi)閣、中央各部三、半總統(tǒng)制政府制度特征半總統(tǒng)制政府制度是一種介于總統(tǒng)制政府制度與內(nèi)閣制政府制度之間、兼有內(nèi)閣制特點的總統(tǒng)制政府制度。采用這種政府制度的國家主要是法國、奧地利、芬蘭、冰島、葡萄牙等。20世紀(jì)90年代初以來，俄羅斯和東歐一些國家也采用這種政府制度。其主要特征是：1．形式上設(shè)有兩名行政首腦(總統(tǒng)和總理)2．政府不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)而對議會負(fù)責(zé)3．總統(tǒng)掌握實際的統(tǒng)治權(quán)，成為國家權(quán)力的中心1．形式上設(shè)有兩名行政首腦(總統(tǒng)和總理)在半總統(tǒng)制政府制度下，形式上設(shè)有兩名行政首腦，即經(jīng)全民投票產(chǎn)生的總統(tǒng)和經(jīng)總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理?？偨y(tǒng)與總理的關(guān)系是：前者決定大政方針，后者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。2．政府不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)而對議會負(fù)責(zé)在實行半總統(tǒng)制政府制度的國家，由總理、國務(wù)部長、部長、國務(wù)秘書等組成的政府不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而對議會負(fù)責(zé)。議會可以譴責(zé)政府。當(dāng)議會通過譴責(zé)案即不信任投票案或否決政府的施政綱領(lǐng)或總政策聲明時，總理必須向國家元首(總統(tǒng))提出政府總辭職。就這一點而言，半總統(tǒng)制政府制度具有內(nèi)閣制政府制度的特點。3．總統(tǒng)掌握實際的統(tǒng)治權(quán)，成為國家權(quán)力的中心在半總統(tǒng)制政府制度下，總統(tǒng)掌握實際統(tǒng)治權(quán)，成為國家權(quán)力的中心，不對任何機關(guān)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)作為國家元首，享有召集議會特別會議、簽署法令、公布法律、發(fā)布命令、外交決策、統(tǒng)領(lǐng)軍隊等權(quán)力。同時，總統(tǒng)直接掌握行政大權(quán)：可以無須經(jīng)議會同意而自行任命總理和政府部長，主持內(nèi)閣會議；可以不經(jīng)總理副署直接頒布緊急命令、發(fā)布總統(tǒng)咨文；可以相對否決議會通過的法案，并將此項法案提交公民復(fù)決。此外，總統(tǒng)還有權(quán)解散議會。由此可見，在一定意義上，半總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力比一般總統(tǒng)制政府制度下的總統(tǒng)的權(quán)力還大。四、委員會制政府制度的特征也稱為合議制政府制度，它是指國家最高行政權(quán)不是集中在國家元首或政府首腦一人手中，而是由議會產(chǎn)生的委員會集體行使的一種政府制度。瑞士是實行這種政府制度的最典型的國家。還有烏拉圭，原南斯拉夫等國。

其主要特征是：1．議會至上2．委員會成員權(quán)力相當(dāng)3．合議決策1．議會至上在瑞士，議會不僅有立法權(quán)，而且有行政政策、方針決定權(quán)，是最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。議會是委員會的上級機關(guān)，對委員會享有監(jiān)督權(quán)，可以變更或撤銷委員會的決定和措施。議會通過的法律案或其他決定，委員會不能要求議會復(fù)議，必須服從和執(zhí)行。委員會無權(quán)解散議會，議會也無權(quán)推翻委員會。2．委員會成員權(quán)力相當(dāng)聯(lián)邦主席雖然是國家元首和政府首腦，但他除了享有一些禮儀性和象征性的權(quán)力如對外代表國家、對內(nèi)主持聯(lián)邦委員會的會議等外，其他權(quán)力與委員會中的其他委員完全相當(dāng)。在決定問題時，至少必須有4名委員同意，方能生效，聯(lián)邦主席沒有拍板權(quán)。3．合議決策聯(lián)邦委員會中的每個委員雖然分別擔(dān)任某一個部的部長，但無權(quán)對本部的重大問題單獨作出決定，必須作為議案由聯(lián)邦委員會指定的有關(guān)三人小組(均為聯(lián)邦委員)研究決定。一切重要政務(wù)，均由委員會集體討論，實行少數(shù)服從多數(shù)、集體負(fù)責(zé)的原則。委員會制與總統(tǒng)制的相似之處：聯(lián)邦議會議員不得被選為聯(lián)邦委員會委員，但委員會制不象總統(tǒng)制那么嚴(yán)格，委員可以列席聯(lián)邦議會的會議，也可提出議案。委員會制與總統(tǒng)的區(qū)別：（1）行政機關(guān)即聯(lián)邦委員會從屬于立法機關(guān)，不能離開立法機關(guān)而獨立存在。（2）聯(lián)邦委員會成員由聯(lián)邦議會選舉產(chǎn)生，委員會必須服從并執(zhí)行聯(lián)邦議會通過的法律，不得否決也不得退回議會要求復(fù)議。（3）委員可列席聯(lián)邦議會的會議，報告政務(wù)，陳述意見，也可以提出法律草案，但不能與聯(lián)邦議會平分秋色，委員會主席對議會制定的法律無否決權(quán)。（4）聯(lián)邦委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)，主席任期1年，與其他委員職權(quán)平等。委員會制與內(nèi)閣制的相似之處：（1）聯(lián)邦委員會產(chǎn)生于聯(lián)邦議會，是執(zhí)行政府職責(zé)的機構(gòu)，委員可以列席議會兩院的會議，可以提出動議，可以參加辯論。（2）一切重要法案都由委員會草擬，并提交議會通過，成為法律。委員會制與內(nèi)閣制的區(qū)別主要是：（1）聯(lián)邦委員會不受黨派控制，不代表議會任何一院中多數(shù)黨或數(shù)黨的利益。選舉委員時不標(biāo)榜任何政治綱領(lǐng)。（2）委員會不能對抗立法機關(guān)、無權(quán)解散議會；議會也無權(quán)通過不信任投票推翻聯(lián)邦委員會，委員如失去議會的信任，或他們提出的議案被議會修改或否決，他們不必辭職。（3）聯(lián)邦議會議員、聯(lián)邦法院法官、其他聯(lián)邦或州的公職人員，不能被選為聯(lián)邦委員會委員。委員會制利弊分析利：能有效地防止專政獨裁。避免了總統(tǒng)制和內(nèi)閣制下立法和行政之間復(fù)雜的制約關(guān)系。行政部門內(nèi)部實行集體領(lǐng)導(dǎo)，從主席到委員擁有平等的職權(quán)，主席任職1年，這在一定程度上使權(quán)力不過分集中。弊：由于實行合議制，一旦兩院意見分歧，容易出現(xiàn)責(zé)任不明確，相互推委，相互牽制，出了問題，責(zé)任不明。

五、國務(wù)院制政府制度的特征中國最高國家行政機關(guān)——國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的政府制度。其主要特征是：1．國務(wù)院從屬于全國人民代表大會2、實行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制1．國務(wù)院從屬于全國人民代表大會在我國，國務(wù)院作為最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對全國人民代表大會具有從屬的性質(zhì)。這種從屬性主要表現(xiàn)在以下三個方面：(1)國務(wù)院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生。(2)國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作(3)國務(wù)院受全國人民代表大會的監(jiān)督。

憲法規(guī)定，全國人民代表大會根據(jù)國家主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委會主任、審計長和秘書長的人選。全國人大有權(quán)罷免國務(wù)院總理及國務(wù)院其他組成人員；國務(wù)院編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及國家預(yù)算及其執(zhí)行情況，必須經(jīng)全國人大會審查批準(zhǔn)；在全國人大閉會期間，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預(yù)算執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案，須經(jīng)全國人大常委會審查批準(zhǔn)；全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常委會組成人員在常委會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)鴦?wù)院或國務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)；全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，監(jiān)督國務(wù)院的工作。2、實行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制我國國務(wù)院所實行的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是在民主集中基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制。憲法第86條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制”。所謂“總理負(fù)責(zé)制”是指總理對國務(wù)院工作中的重大問題具有最后決定權(quán)。并對這些決定以及他所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任?？偫碡?fù)責(zé)制可概括為“三權(quán)一責(zé)”：(1)全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?？偫砣骖I(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作，并與秘書長、各部部長、各委員會主任、審計長一起對總理負(fù)責(zé)，總理代表國務(wù)院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)；(2)最后決定權(quán)。國務(wù)院工作中的重大問題，經(jīng)由國務(wù)院常務(wù)會議或全體會議充分討論之后，總理具有最后決定的權(quán)力。這一權(quán)力不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制；(3)人事提名權(quán)?？偫碛袡?quán)向全國人大或全國人大常委會提出副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的任免人選；(4)全面負(fù)責(zé)任。國務(wù)院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，向全國人大常委會提出的議案，任免行政人員，均由總理單獨簽署。這是總理個人對其權(quán)力全面負(fù)責(zé)任的制度形式。憲法第3條又規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！眹鴦?wù)院是國家機構(gòu)的重要組成部分，也必須遵循這一原則。民主集中制就是民主基礎(chǔ)上的集中集由指導(dǎo)下的民主。在政策形成的過程中，總理首先要廣泛發(fā)揚民主，聽取各種不同意見，盡可能得到最大多數(shù)人的同意，這是決策過程中的民主。在此基礎(chǔ)上，總理把多數(shù)人的意見集中起來，形成統(tǒng)一的意志，制定某項政策。第三節(jié)中外行政制度的比較一、西方政府制度的異同二、中西政府制度的區(qū)別三、政府職能轉(zhuǎn)變四、公共行政的理論和實踐一、西方政府制度的異同（一）西方政府制度的相同點（1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則（2）都實行資產(chǎn)階級政黨政治（3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力（4）政府職權(quán)具有相似性（1）基本上遵循分權(quán)制衡的原則在權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制的構(gòu)建方面都遵循分立與平衡的原則。（2）都實行資產(chǎn)階級政黨政治政府都由在議會選舉或大選中獲勝的政黨(即執(zhí)政黨)出來組閣，當(dāng)選的總統(tǒng)和首相一般都要任命本黨政治家為內(nèi)閣成員。所以，政府實際上是由執(zhí)政黨把持的政府。執(zhí)政黨通過掌管政府，就能在內(nèi)政外交各方面推行本黨的政策和主張，通過各種途徑為其所代表的階級、階層和集團(tuán)服務(wù)。（3）總統(tǒng)或首相都擁有巨大的權(quán)力都擁有控制議會的權(quán)力。他們既可以通過議會中的本黨黨員，提出法律議案和預(yù)算案，又可以根據(jù)憲法行使國情咨文權(quán)，還可以運用否決權(quán)干預(yù)議會的立法活動。都擁有任免內(nèi)閣成員并左右內(nèi)閣的巨大權(quán)力。在美國總統(tǒng)制政府制度下，閣員的去留完全由總統(tǒng)一人決定；在英國內(nèi)閣制政府制度下，首相所提出的每一項重大政策、所采取的每一個重要步驟，閣員只能表示贊同，進(jìn)行詮釋，否則，就要被解職或者自動離職。（4）在政府職權(quán)上具有相似性關(guān)于政府職權(quán)，根據(jù)西方國家憲法和有關(guān)法律的規(guī)定以及各國的實踐，政府的職權(quán)十分廣泛，它涉及到內(nèi)政、外交、軍事、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域。從總體來看，各個政府大體上都擁有執(zhí)行法律權(quán)、外交權(quán)、掌管軍隊權(quán)、立法參與權(quán)、司法行政權(quán)以及其他一些權(quán)力。不管是總統(tǒng)制政府，還是內(nèi)閣制政府，在政府職權(quán)上大體相似，沒有本質(zhì)上的差別。（二）西方主要國家政府制度的不同點美國總統(tǒng)制政府制度與英國內(nèi)閣制政府制的不同點：1．政府制度的形成路徑不同。2．組成的方式不同。3．政府與議會的關(guān)系不同。4．內(nèi)閣的地位和作用不同。5．內(nèi)閣成員的構(gòu)成及其相互關(guān)系不同。6.政府機構(gòu)設(shè)置不同。

1．政府制度的形成路徑不同。英國自從1688資產(chǎn)階級“光榮革命”后，王權(quán)對國家政治生活的影響逐漸減小，而議會的地位卻不斷提升。1721年，以羅伯特·沃爾波為首的輝格黨在國會下院中占多數(shù)，組建了第一個多數(shù)黨內(nèi)閣。此后，英國內(nèi)閣制政府制度在漸進(jìn)性的改革中依據(jù)不成文憲逐步建立和完善起來。而美國1787年制定聯(lián)邦憲法時，鑒于殖民地時期英王委任總督專制統(tǒng)治的歷史以及邦聯(lián)時期諸州各自為政、中央軟弱無權(quán)的教訓(xùn)，遵循權(quán)力分立與制衡的原則，在憲法中既賦予總統(tǒng)以極大的權(quán)力，又對總統(tǒng)權(quán)力的行使加以限制，從而形成了總統(tǒng)制政府制度，美國的總統(tǒng)制政府制度是通過制定憲法建立起來的。2．組成的方式不同。在英國的內(nèi)閣制政府制度下，政府通常由議會占多數(shù)席位的一個政黨組成。多數(shù)黨的領(lǐng)袖經(jīng)國家元首任命為政府首腦，內(nèi)閣成員通常必須同時是議會議員。在非常情況下，內(nèi)閣成員如不是議員，則須取得議員資格。而在美國的總統(tǒng)制政府制度下，政府首腦通過全國性大選而產(chǎn)生，由在大選中獲勝的政黨候選人來擔(dān)任總統(tǒng)并組成政府。政府成員不得來自現(xiàn)任國會議員。3．政府與議會的關(guān)系不同。英國內(nèi)閣制政府制度下的政府及其首腦，必須定期向議會報告工作，答復(fù)議會的質(zhì)詢，并就自己執(zhí)行的政策向議會負(fù)連帶政治責(zé)任。當(dāng)議會對內(nèi)閣通過不信任案時，內(nèi)閣要么總辭職，要么提請國家元首解散會議，重新選舉，由新議會決定內(nèi)閣的去留。而在美國總統(tǒng)制政府制度下，政府及其首腦則不對議會負(fù)責(zé)，政府成員只對總統(tǒng)負(fù)政治責(zé)任，總統(tǒng)向選民負(fù)責(zé)。事實上，選民一旦將總統(tǒng)選出，就再也無法制約總統(tǒng)，只能等到任職期滿重新選舉。4．內(nèi)閣的地位和作用不同。在英國，內(nèi)閣是整個國家機構(gòu)、政治系統(tǒng)的樞紐。是中央行政機構(gòu)的頂點。英國學(xué)者約翰·格林伍德和戴維·威爾遜：內(nèi)閣擁有“決策、行政控制、協(xié)調(diào)和劃分權(quán)限”三大權(quán)力。而在美國，內(nèi)閣由總統(tǒng)根據(jù)施政需要設(shè)立，內(nèi)閣成員由處理具體的國家及國際事務(wù)各部部長和總統(tǒng)指定的其他官員組成。從法律上說，內(nèi)閣實際上只起總統(tǒng)助手和顧問團(tuán)的作用，沒有集體決策的權(quán)力。內(nèi)閣不是聯(lián)邦政府的一級組織，只是總統(tǒng)的一個咨詢機構(gòu)或者議事機構(gòu)。英國政治學(xué)家拉斯基：美國的“內(nèi)閣是總統(tǒng)的一個顧問團(tuán)，并不是一個他必須和他們一同共事并須獲得他們贊許的同僚會議。事實上，的確有一個每周例會，討論一些總統(tǒng)高興交議的問題，但并沒有集體的責(zé)任。極端重要的問題，可以完全不必交議，事實上也不交議?！?．內(nèi)閣成員的構(gòu)成及其相互關(guān)系不同。英國的內(nèi)閣成員，一般為執(zhí)政黨的黨員。在執(zhí)政以前，他們往往已組成“影子內(nèi)閣”，政黨政治色彩較濃。而美國的內(nèi)閣成員由總統(tǒng)任命，一般由聯(lián)邦政府各部的部長組成，因而，較少帶有政黨政治色彩。在美國的政治活動領(lǐng)域，也不存在“影子內(nèi)閣”。英國首相與閣員的關(guān)系在法律上是平等合作的關(guān)系，每個人都有一票決策權(quán)，相互之間負(fù)連帶責(zé)任。美國總統(tǒng)與閣員之間的關(guān)系是長官與下屬的關(guān)系。對政府的重大決策，總統(tǒng)一人說了算，閣員沒有平等的決定權(quán)。在亞伯拉罕·林肯任總統(tǒng)期間，曾經(jīng)舉行過一次內(nèi)閣會議。會上，閣員們都反對林肯的看法，除了他本人之外，所有閣員都投了反對票，但在會議結(jié)束時，林肯宣布：“7票反對，1票贊成，贊成的占多數(shù)?！?.政府機構(gòu)設(shè)置不同

政府機構(gòu)的設(shè)置是隨著政府職能的變化而變化的。二戰(zhàn)后隨著多國政府職能，尤其是經(jīng)濟和社會職能的加強，政府機構(gòu)不斷增加。西方各國在政府機構(gòu)的設(shè)置上不盡相同，各有特點。美國政府機構(gòu)的設(shè)置比較穩(wěn)定，變化不很大。政府部設(shè)置較少，獨立機構(gòu)數(shù)量很多。政府機構(gòu)分為三類：總統(tǒng)辦事機構(gòu)、政府各部和獨立機構(gòu)。另外還有政府企業(yè)機構(gòu)?？偨y(tǒng)辦事機構(gòu)：由美國總統(tǒng)的直屬工作人員組成。在各個層面上輔佐協(xié)助總統(tǒng)，向總統(tǒng)匯報各種情況（對總統(tǒng)負(fù)責(zé)）。

白宮辦公廳白宮新聞秘書行政管理和預(yù)算局國家安全委員會貿(mào)易代表辦公室國家麻醉品控制政策辦公室總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會改善環(huán)境質(zhì)量委員會國內(nèi)政策委員會國家經(jīng)濟委員會國家艾滋病政策辦公室科學(xué)和技術(shù)政策辦公室總統(tǒng)的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)理事會總統(tǒng)的外國情報顧問理事會白宮行政辦公室白宮軍事辦公室白宮信仰和社團(tuán)倡議辦公室美國自由團(tuán)總統(tǒng)辦事機構(gòu)中的最高級別的工作人員稱作“總統(tǒng)助理”；次一級的工作人員稱為“總統(tǒng)副助理”；第三級的工作人員稱“總統(tǒng)特別助理”。共有約3000名工作人員，全職雇員約1800名。政府各部目前，美國共設(shè)有15個部：蒂莫西·蓋特納財政部長羅伯特·蓋茨國防部長埃里克·霍爾德司法部長駱家輝商務(wù)部長埃里克·霍爾德司法部長納波利塔諾國土安全部部長湯姆·達(dá)施勒衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長鄧肯教育部長威爾薩克農(nóng)業(yè)部長薩拉薩爾內(nèi)政部長埃里克·新關(guān)退伍軍人部長朱棣文能源部長索利斯勞工部長拉胡德運輸部長多諾萬住房和城市發(fā)展部長獨立機構(gòu)目前，美國共有60多個獨立機構(gòu)，包括兩類：獨立管制機構(gòu)：州際貿(mào)易委員會、聯(lián)邦通訊委員會、聯(lián)邦能源管制委員會、原子能管制委員會、證券與交易委員會、遠(yuǎn)期商品交易委員會、消費品安全委員會等。行政或事務(wù)性獨立機構(gòu)：中央情報局、聯(lián)邦儲備委員會、環(huán)境保護(hù)局、人權(quán)委員會、國家科學(xué)基金會、國家藝術(shù)和人文科學(xué)基金會、行政服務(wù)總局等。這些獨立機構(gòu)大多根據(jù)社會和經(jīng)濟發(fā)展特殊需要而定。獨立性表現(xiàn)在四個方面：（1）委員會成員的任期是固定的并且是缺額補選的；（2）委員會中的多數(shù)成員不得來自于同一個政黨；（3）不得隨意解除委員成員的職務(wù)（法律明文規(guī)定只有在委員會成員出現(xiàn)“瀆職、失職或違法行為”時方可被解除職務(wù)），即使行政機構(gòu)具有解除委員會成員職務(wù)的權(quán)力，仍需經(jīng)過立法機關(guān)的審核；（4）委員會本身的運作程序減弱了行政控制的力度。委員會的決定一般依照公開聽證的結(jié)果記錄作出，在一定程度上排除了來自行政高層干預(yù)的可能性。美國的獨立管制委員會與行政、立法和司法機構(gòu)的關(guān)系：與行政機構(gòu)的關(guān)系:總統(tǒng)享有委員會主席或首腦的權(quán)力；委員會的預(yù)算和法律、法規(guī)頒布一般由行政機構(gòu)負(fù)責(zé)辦理；行政機構(gòu)經(jīng)常與委員會保持業(yè)務(wù)磋商，委員會亦需依靠行政機構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法。與立法機構(gòu)的關(guān)系:委員會通過立法機構(gòu)建立并且根據(jù)立法機構(gòu)的立法原則和授權(quán)范圍行使其權(quán)力；對委員會的撥款以及其財務(wù)預(yù)算要受到立法機構(gòu)的控制；委員會須定期向立法機構(gòu)報告；立法機構(gòu)有權(quán)通過聽證和調(diào)查來了解委員會的運作和業(yè)績；對委員會成員，包括對委員會主席的行政任命須得到立法機構(gòu)的同意。與司法部門的關(guān)系:司法部門有權(quán)對管制權(quán)力的不當(dāng)行使進(jìn)行監(jiān)督；有權(quán)對對管制性法律和法規(guī)進(jìn)行司法解釋；有權(quán)重新審查、擱置管制性法律、法規(guī)，甚至宣布其無效；在管制法律、法規(guī)的強制執(zhí)行方面配合管制機構(gòu)；有權(quán)強制管制部門履行其職責(zé)。美國的各級管制委員會同時行使著準(zhǔn)司法和準(zhǔn)立法的功能。例如，在進(jìn)行費率、服務(wù)或安全標(biāo)準(zhǔn)的檢查時，管制委員會扮演的是行政機構(gòu)的角色；在舉行聽證、搜集有關(guān)事實以及作出裁決時，它又履行著類似法院的功能，管制委員會還可以采用它認(rèn)為需要采用的規(guī)則來起訴和處罰違規(guī)的公用事業(yè)企業(yè)。在其制定有關(guān)法律和法規(guī)時，譬如費率時，管制委員會又行使著立法機構(gòu)的職權(quán)，政府企業(yè)機構(gòu)（國有企業(yè)、聯(lián)邦法人機構(gòu)）田納西流域管理局、郵政服務(wù)局、聯(lián)邦總務(wù)署、聯(lián)邦儲蓄保險公司、鐵路客運公司等。政府經(jīng)營型政府機構(gòu)型普通公司型政府通過經(jīng)濟手段、有限的行政指令、租賃經(jīng)營、系統(tǒng)承包方式進(jìn)行經(jīng)營管理。英國政府機構(gòu)的設(shè)置大體比較穩(wěn)定，變化不很大。政府機構(gòu)主要由內(nèi)閣和中央政府各部組成。首相辦公室下設(shè)4個機構(gòu)，內(nèi)閣設(shè)有內(nèi)閣辦公廳（下設(shè)5個機構(gòu)）、4個常設(shè)委員會和若干個特別委員會，中央部設(shè)17個。此外，英國政府結(jié)構(gòu)還包括樞密院、其他政府部門和半非行政組織。樞密院原來是政府行政權(quán)力的源泉，給君主提供“私人”建議。它在歷史上也稱為國王議會，它的主要成員有400人左右，包括內(nèi)閣閣員，下議院院長及英國，英聯(lián)邦的高級政治家等。今天它的主要作用是禮節(jié)性的，如建議君主批準(zhǔn)政府的法令。英聯(lián)合政府內(nèi)閣中保守黨占據(jù)四席，自民黨占兩席：戴維·卡梅倫（首相，保守黨員）喬治·奧斯本(財務(wù)大臣，保守黨員)溫斯·凱博(商務(wù)大臣，自由民主黨)特里薩·梅伊(內(nèi)政大臣，保守黨員)萊姆·?？怂?國防部長，保守黨員)大衛(wèi)·勞斯(財政秘書，自民黨員)二、中西政府制度的區(qū)別由于歷史—社會—文化條件即政治生態(tài)環(huán)境的不同，使得中國的政府制度明顯相異于西方國家的政府制度。主要表現(xiàn)為：1．制度性質(zhì)不同2．依循原則不同3．政黨制度對政府制度的影響不同4．目標(biāo)取向不同1．制度性質(zhì)不同一個國家政府制度的性質(zhì)是由該國的國家政權(quán)性質(zhì)決定的。中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。國家的一切權(quán)力屬于人民。這就決定了中國政府制度具有人民性質(zhì)，中國的人民政府及其工作人員是人民的公仆。他們的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，維護(hù)全體人民的根本利益和生產(chǎn)資料公有制度，發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷改善和提高人民的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，實現(xiàn)共同富裕。而西方國家的政府制度具有資產(chǎn)階級性質(zhì)。也就是說，西方國家資產(chǎn)階級的政府是由少數(shù)有錢人組成、為少數(shù)有錢人即壟斷資本者服務(wù)的政府，其目的在于維護(hù)生產(chǎn)資料私有制。2．依循原則不同我國的政府制度是依據(jù)“議行合一制”原則而建立和運作的?！白h行合一制”是指立法權(quán)和行政權(quán)屬于同一個最高權(quán)力機關(guān)，或者行政機關(guān)從屬于立法機關(guān)，僅是立法機關(guān)的執(zhí)行部門的政權(quán)形式和政權(quán)活動原則。議行合一制實質(zhì)上是“無分權(quán)，有分工”的制度。它根本不同于西方國家政府所實行的“三權(quán)分立制”原則。它比西方國家的三權(quán)分立制更能體現(xiàn)人民意志在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的作用。3．政黨制度對政府制度的影響不同中國的政府制度是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度相適應(yīng)的。中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。它對政府的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等途徑來實現(xiàn)的。我國各民主黨派對政府的影響，則主要是通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政等方式來實現(xiàn)的。這根本不同于西方主要國家實行兩黨制或多黨制、各黨派之間相互攻擊、相互掣肘，政黨間接地、有限地控制政府的情形。4．目標(biāo)取向不同共產(chǎn)黨所建立和領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，把實現(xiàn)人類最美好的社會制度作為目標(biāo)取向。在人民政府看來，奪取政權(quán)只是萬里長征走完了第一步，塑造人類美好未來的崇高目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。而西方資產(chǎn)階級政黨所操縱的政府，則以掌握政權(quán)為目的。三、政府職能轉(zhuǎn)變（一）西方國家政府職能的發(fā)展演變（二）轉(zhuǎn)型期我國政府職能轉(zhuǎn)變（一）西方國家政府職能的發(fā)展演變前資本主義時期政府職能自由資本主義時期政府職能壟斷資本主義時期政府職能當(dāng)代資本主義國家政府職能前資本主義時期政府職能

在資本主義社會之前的奴隸社會和封建社會，由于社會分工不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國民居住分散，交通與通訊不發(fā)達(dá)，以及在封建制下農(nóng)民對土地的依附，使得為數(shù)不多的社會公共事務(wù)在分散狀態(tài)下得到自行解決。

在自然經(jīng)濟狀況下的政府職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能極端強化，社會管理職能相對弱化。自由資本時期政府職能人類社會進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)與商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，交通通訊的發(fā)達(dá)，社會公共事務(wù)與公共需求日益增加。

這一時期，亞當(dāng)﹒斯密經(jīng)濟理論和自由競爭市場經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，社會經(jīng)濟運行主要由市場這只“看不見的手”來自動調(diào)節(jié)，無須政府過多干預(yù)。因此，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場自行調(diào)節(jié)。英國古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)﹒斯密，以理性經(jīng)濟人假設(shè)為基礎(chǔ)，論證了市場機制的有效性。認(rèn)為“利己的潤滑油將使經(jīng)濟齒輪以奇跡般的方式來運轉(zhuǎn)，不需要計劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會解決一切問題。”因此主張放任自由的市場經(jīng)濟，反對政府干預(yù)社會經(jīng)濟生活。在自由市場經(jīng)濟國家，“守夜警察”政府職能有五項：維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實施法律，維持社會基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國貨幣的價值。這一時期的政府管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預(yù)社會經(jīng)濟活動。壟斷資本時期政府職能人類社會進(jìn)入20世紀(jì)以后，自由競爭資本主義過渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場失靈”，導(dǎo)致西方國家在20世紀(jì)30年代爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機。

在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟理論和政府干預(yù)經(jīng)濟的思想占了上風(fēng)。因此，二戰(zhàn)以后，西方各國政府都不同程度地加強了對經(jīng)濟和社會事務(wù)的直接干預(yù)，以彌補市場的不足，糾正市場的失靈。

凱恩斯主義認(rèn)為，市場不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經(jīng)濟就會成為萬惡資源，資源也會遭到毀滅和破壞。因此，政府不能僅僅充當(dāng)社會秩序的消極保護(hù)人，而應(yīng)積極干預(yù)社會經(jīng)濟生活。

羅斯福新政開創(chuàng)了政府強力干預(yù)社會經(jīng)濟的先河，并因此結(jié)束了放任自流的資本主義時代。美國總統(tǒng)羅斯福，面對20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟蕭條，通過頒布和實施一系列新政策，包括緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟法案、工業(yè)復(fù)興法案、以工代賑法案、社會保障法案、稅制改革法案等，加強對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)，使美國經(jīng)濟走出了蕭條。其他西方國家政府也加強了對經(jīng)濟和社會事務(wù)干預(yù)，以促進(jìn)經(jīng)濟復(fù)蘇。壟斷資本主義國家政府在干預(yù)經(jīng)濟，糾正市場失靈方面的職能作用主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟；調(diào)節(jié)社會收入和財富分配；消除經(jīng)濟的負(fù)外部性效應(yīng)；維護(hù)公平競爭的市場秩序；彌補市場的不完全性和信息的不對稱性等。政府全面干預(yù)的結(jié)果，導(dǎo)致政府職能和規(guī)模不斷擴大，財政支出不斷增加。當(dāng)代資本主義政府職能當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職能的自由主義，也不贊成政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義，而主張有選擇的干預(yù)“市場失敗”。他們認(rèn)為，“政府不是喂養(yǎng)于天國、產(chǎn)奶于地上的母?！?，政府同市場一樣會失敗。政府失敗包括官僚主義猖獗、行政效率低下、官員特權(quán)橫行、機構(gòu)自我膨脹、管理費用高昂、財政赤字劇增、以權(quán)謀私嚴(yán)重、大量財政經(jīng)費落入特殊利益集團(tuán)私囊等。因此，以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場”，必然是敗上加敗。美國蘭德公司的研究報告《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》(查﹒沃爾夫主持完成）的結(jié)論：既要使政府在改善和擴展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。也就是說，利用政府彌補市場缺陷，利用市場克服政府失敗。市場有失敗，政府也有失敗，政府失敗既表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預(yù)過度造成市場進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預(yù)不足使市場無法正常運行；政府只能干預(yù)市場根本性失敗，不能干預(yù)非根本性缺陷政府要利用市場去干預(yù)經(jīng)濟。當(dāng)代資本主義國家政府職能發(fā)展趨勢政府職能逐步擴大政府職能體系中政治職能相對減弱社會公共事務(wù)管理職能社會化宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)職能增強政府職能逐步擴大近兩個世紀(jì)來特別是二戰(zhàn)以來，西方國家政府職能迅速膨脹。因為社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會公共事務(wù)不斷增加，為滿足較高的社會發(fā)展，政府活動也隨之增加。這就是“瓦格納法則”.19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家“瓦格納”認(rèn)為，為滿足較高的社會發(fā)展，政府活動也必然隨之增加。他的這一論斷被稱為“國家活動不斷增加的法則”，該法則不斷被世界各國的發(fā)展歷程所證實。政府職能體系中政治職能相對減弱在早期的政府職能體系中，政治職能占有重要比重，政府的主要職責(zé)和任務(wù)是通過對內(nèi)階級鎮(zhèn)壓，對外擴張或防衛(wèi)，維護(hù)統(tǒng)治階級的特殊利益。政府的社會管理職能被視為是實行政治統(tǒng)治的必要補充，是從屬于政治統(tǒng)治和為政治統(tǒng)治服務(wù)的。然而，政治統(tǒng)治職能只能起到控制社會矛盾和沖突的作用，不能消除這種矛盾和沖突。統(tǒng)治階級日益認(rèn)識到，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的兩極對立最終會損害統(tǒng)治者的利益。同時，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會物資資源的大幅增長，統(tǒng)治階級可以為社會各階級、階層提供更多的分配份額，使階級矛盾和階級對抗相對緩和。盡管政府的政治統(tǒng)治職能依然存在，但它以更隱蔽的形式體現(xiàn)出來。

由于社會公共事務(wù)的增多，政府的社會管理職能不斷增強和膨脹，從而使政府政治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢。社會公共事務(wù)管理職能社會化政府的管理能力畢竟是有限的。隨著社會公共事務(wù)的激增，政府在許多方面感到力不從心。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與進(jìn)步，社會成員文化素質(zhì)的提高和閑暇時間的增多，為他們參與社會公共事務(wù)管理提供了可能。在這種情況下，政府被迫把某些社會公共事務(wù)的管理權(quán)交還給社會，集中精力管自己應(yīng)該管、有能力管、也管得好的事情?，F(xiàn)在許多西方國家實行公共事務(wù)管理民營化，將公共服務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設(shè)施、修建學(xué)校等社會公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團(tuán)體或私人管理，除社會福利設(shè)施外，其他社會公共事務(wù)委托管理面達(dá)80％左右。

美國大約有35％的地方政府讓私營公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42％的地方政府使用私營企業(yè)經(jīng)營城市公共汽車系統(tǒng)。近年來，西方國家社會中介組織廣泛興起，這是社會公共事務(wù)管理職能社會化趨勢的重要反映。政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分公共事務(wù)管理職能交還給社會，由社會組織代替政府進(jìn)行管理，實現(xiàn)社會職能社會化，是當(dāng)代政府職能發(fā)展新特點、新趨勢。宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)職能增強西方國家政府在實行社會公共事務(wù)管理職能社會化的同時，十分注意加強政府的宏觀調(diào)控職能和綜合協(xié)調(diào)職能。各國政府普遍加強宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)部門，建立和完善綜合協(xié)調(diào)機制。美國的總統(tǒng)府，英國的內(nèi)閣委員會、財政部，法國的總統(tǒng)府、經(jīng)濟計劃廳等，都是承擔(dān)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能的重要部門。各國政府普遍重視計劃手段與經(jīng)濟手段、法律手段的綜合運用。

一方面，政府通過制定指導(dǎo)性計劃，對國民經(jīng)濟發(fā)展前景作出預(yù)測，向社會經(jīng)濟組織提供政府經(jīng)濟政策和市場發(fā)展前景的綜合信息；

另一方面政府通過預(yù)算調(diào)控、貨幣金融調(diào)控、物價調(diào)控等經(jīng)濟手段及法律手段，對市場進(jìn)行調(diào)控，以保證市場的正常運行和競爭的公正性、合法性。（二）轉(zhuǎn)型期我國政府職能轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是指政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，對其職責(zé)范圍、內(nèi)容、方式進(jìn)行的調(diào)整與轉(zhuǎn)移。我國政府職能轉(zhuǎn)變的根本原因是經(jīng)濟體制發(fā)生了根本性的變化和中國加入WTO。原來建立在計劃經(jīng)濟體制之上的、與之相適應(yīng)的政府職能配置、政府機構(gòu)設(shè)置和政府行政運行方式，完全不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，必須按照社會主義市場經(jīng)濟的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)變。由于中國加入了WTO，所以，中國政府的職能配置必須與WTO要求相適應(yīng)，凡是不相適應(yīng)的，必須按照WTO的要求進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變政府管理方式的轉(zhuǎn)變政府職能內(nèi)容轉(zhuǎn)變政府管理內(nèi)容的調(diào)整變化是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和實現(xiàn)政府職能優(yōu)化及管理科學(xué)化的客觀要求。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，政府應(yīng)將不屬于自己的職能交還給企事業(yè)單位及社會中介組織等，防止政府職能的“越位”；將屬于自己的職能收歸政府，避免政府職能的“缺位”，實現(xiàn)政府與其他非政府組織之間的職能重新調(diào)整與組合。通過這樣的職能轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)政府在社會公共事務(wù)管理中的位置。政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變即政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的職能重新劃分和配置。中央與地方政府之間的職能劃分和配置，應(yīng)按照必要的集中和適當(dāng)?shù)姆稚⑾嘟Y(jié)合的原則，合理劃分中央與地方政府的職能范圍，明確各自的權(quán)力和責(zé)任。凡屬國家事務(wù)和全國性公共事務(wù)管理職能，應(yīng)由中央政府行使，與之相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費支付等也應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。凡屬地方性公共事務(wù)管理職能，應(yīng)歸地方政府行使，與之相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費支付等均應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。橫向部門之間的職能劃分和配置，應(yīng)按照相同或相近的職能由一個部門承擔(dān)的原則，合理劃分和配置政府各職能部門之間的職能，形成協(xié)調(diào)配合、完整統(tǒng)一的部門職能體系。政府管理方式的轉(zhuǎn)變我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性的作用。這就要求政府的管理方式發(fā)生根本性的變化：由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理由以產(chǎn)品為對象的部門管理轉(zhuǎn)向以行業(yè)為對象的行業(yè)管理由主要依靠行政手段管理轉(zhuǎn)向主要依靠經(jīng)濟、法律手段管理由重計劃輕市場轉(zhuǎn)向計劃和市場有機結(jié)合由單純管理轉(zhuǎn)向管理服務(wù)通過這樣的職能轉(zhuǎn)變，真正做到政企、政事、政府和社會職能分開，各司其職，各負(fù)其責(zé)。政府機關(guān)主要通過統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督等方式，管理國民經(jīng)濟和社會公共事務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政企分開政企分開是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是政府機構(gòu)改革成功的必要條件。政企分開是政府的社會職責(zé)與企業(yè)的社會職責(zé)分開、企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開、政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政管理職能分開。政府職能轉(zhuǎn)變的措施解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟實體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。政府部門不再直接管理企業(yè)，不再干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策。加強和改善國有企業(yè)的監(jiān)管方式，如在國有重點企業(yè)實行稽察特派員制度，在有些地方或領(lǐng)域派代表參加企業(yè)監(jiān)事會等。同時，政府要承擔(dān)從企業(yè)剝離出來的社會事務(wù)，解決好企業(yè)辦社會的具體問題。裁減專業(yè)經(jīng)濟部門和行政性公司，從根本上取消管理企業(yè)的上級主管部門，使企業(yè)成為無主管企業(yè)。在過渡時期，可保留部分專業(yè)經(jīng)濟部門，其主要職能是制定行業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。要積極培育和發(fā)展社會中介組織，將來企業(yè)的行業(yè)發(fā)展和行業(yè)自律等，應(yīng)主要由行業(yè)協(xié)會來管理。四、公共行政的理論和實踐

（一）西方的公共行政理論（二）轉(zhuǎn)型時期的中國行政（三）知識經(jīng)濟社會與公共行政（一）西方的公共行政理論1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)3.新公共管理學(xué)1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成于本世紀(jì)20、30年代，以威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法為理論基礎(chǔ)，按照法國社會學(xué)家馬克思·韋伯的科層制框架建立起來的。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有五大信條：（1）強調(diào)政治與管理的分離（2）提出了公共管理系統(tǒng)的兩個根本目標(biāo)：合法性與效率。（3）公共管理的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)采用官僚體制模式，強調(diào)層級制和規(guī)章制度。（4）主張在公共管理系統(tǒng)中實行分工，管理人員要專業(yè)化。（5）強調(diào)管理人員的內(nèi)部管理，做到公私分明。早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機構(gòu)）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，1968年，由美國《公共行政評論》的主編沃爾多等人發(fā)起，一批青年公共行政研究者舉行研討會，提出一種新公共行政學(xué)的觀點，即《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點》（1971）。它強調(diào)以公平為核心，拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴大、沖突和顧客至上成為新公共行政學(xué)分析組織問題的一些基本概念。與此同時，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（