公共管理學筆記

第一講公共管理科學與科學公共管理——什么是公共管理學一、公共管理的基本概念(一)什么是管理“管理”在字面上的涵義：管轄和處理張立榮教授認為，公共管理學中管理指在一定的社會制度等外部環(huán)境中，一個組織為了實現(xiàn)預期的目標，由管理者對組織內部的各種資源進行決策、 組織和控制，促進其相互協(xié)調，以取得最大效益的動態(tài)過程 。(二)什么是公共管理西方學者在“管理”之前加上“公共”的意義在于：第一，強調公共管理與私人管理的區(qū)別第二，強調公共管理主體的多元化第三，強調公共管理主體所擔負的社會責任和義務第四，強調公共管理活動的公共參與性第五，強調公共管理活動的公開性張立榮教授認為，所謂公共管理是指以政府為核心的公共部門為實現(xiàn)公共利益，依法運用多種方式和手段有效管理社會公共事務的活動。二、公共管理學的定義及其要點三種有代表性的觀點：(1)公共管理學研究的是公共組織尤其是政府組織的公共管理活動，目的是提供與公共管理相關的知識與方法——知識學陳振明(2)公共管理學是一門新興的學科與學派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題，處理公共事務所需要的知識、技能與策略一一技能說 張成福（3）公共管理學是一門運用管理學、政治學、經濟學等多種理論和方法，研究公共管理實踐的學科——實踐說張康之張立榮教授認為，公共管理學是一門研究以政府為核心的公共部門，為實現(xiàn)公共利益，依法運用多種方式和手段，有效管理社會公共事務的規(guī)律的科學一一規(guī)律說上述定義包括7個要點：第一，公共管理的核心主體，是政府部門。第二，公共管理的客體，是社會公共事務。第三，公共管理的根本原則，是依法管理。第四，公共管理的方向和手段，具有多樣性。第五，公共管理的內在要求，在于提高管理的效率和效益，實現(xiàn)高效化。第六，公共管理的最終目的在于實現(xiàn)公共利益。第七，公共管理已經的實質，在于揭示公共管理活動的客觀運行規(guī)律。三、西方公共管理學的產生及發(fā)展（一）西方公共管理學的產生背景公共管理學產生于20世紀70、80年代的西方國家公共管理學產生的學科背景：它是在突破傳統(tǒng)的公共行政學的局限的基礎上建立起來的。公共管理的發(fā)展歷程：第一階段：形成階段（19世紀末一20世紀30年代）代表性理論：古德諾的政治與行政兩分法及韋伯的科層制第二階段：成熟階段（20世紀30年代一20世紀60年代）代表性理論：第三階段：科學化階段（20世紀60年代一70年代）代表性理論：巴納德的系統(tǒng)管理理論以及羅森茨韋克和卡斯特的權變理論公共行政學的局限一一主要表現(xiàn)在理論框架、管理主體、管理對象、管理手段、管理目標等方面。公共管理學產生的社會背景一一20世紀70年代西方社會出現(xiàn)的“四種壓力”，推動了公共管理學的興起。（二）西方公共管理學的發(fā)展圖式一一“一元多線”所謂“一元”，是說公共管理學始終作為一門相對獨立的學科發(fā)展著。所謂“多線”，首先是指理論知識的多樣性；其次是指研究途徑的多樣性。四、公共管理學在中國的建設及展望在我國，公共管理學是在行政管理學科的基礎上發(fā)展起來的。目前，公共管理學科成為我國人文社會科學群落中的熱門學科。我國公共管理學是一門發(fā)展中的學科，是一門還不成熟的學科。第二講政府職能轉變與我國政府職能轉變一一政府應該干什么一、政府職能的一般理論（一）政府職能的涵義和構成“政府職能”也稱“行政職能”，指國家行政機關在一定時候內根據國家和社會發(fā)展需要、依法對國家和社會各個領域進行管理所具有的職責和功能。政府職能的構成要素：（1）職務范圍：指國家行政機關這一行政主題管什么，管多寬（2）職責深度：指國家行政機關對其承擔的公共事務管到什么程度（3）職權方式：指國家行政機關對其所承擔的公共事務怎么管（二）政府職能的分類和內容學術界主要有兩種對政府職能分類的角度一種是從靜態(tài)角度進行的分類：政府職能包括政治職能、經濟職能、文化教育職能和社會服務職能，即政府的基本職能。一種是從動態(tài)角度進行的分類：政府職能包括計劃、組織、協(xié)調和監(jiān)控，即政府的運行職能。（三）政府職能的地位和作用（1）政府職能是國家行政管理性質和方向的直接體現(xiàn)（2）政府職能是設置和改革行政機構的根本依據（3）政府職能是實現(xiàn)行政運行機制科學化、程序化的重要保障二、政府職能的國家比較及合理選擇學術界名言：“有比較才有鑒別，有鑒別才有選優(yōu)，有選優(yōu)才有發(fā)展”。當今世界190多個國家政府職能分類：合格守夜人：西方政府職能優(yōu)秀領航員：日本經濟監(jiān)護人：德國社會協(xié)調員：法國公平裁判員：東亞，尤其是韓國社會管制員：南亞，包括印度和巴基斯坦輕軌推進器 :東歐經濟清道夫：拉美政府職能部落代言人：非洲政府職能三點說明：①粗略分類，不一定全面②形象說明，不一定準確③著重分析最具影響力，代表性的第一類、第二類政府職能綜述，國際社會中的9類政府職能，既有適應社會發(fā)展的比較完善的政府職能，又有轉軌時期的過渡性質的政府職能。既有成功的使經濟得到發(fā)展的政府職能，又有對社會發(fā)展帶來無限災難的政府職能，通過對這些政府職能的比較，可以幫我們總結出有效的政府職能，從而更好地構建我國的政府職能。我國當前正出于轉軌時期，“轉軌”有四層含義：①由農業(yè)文明轉向工業(yè)文明②由計劃經濟轉向市場經濟③由人治社會轉向法治社會④由傳統(tǒng)社會轉向現(xiàn)代社會這種轉軌是有中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是經典社會主義與經典資本主義的結合，即由共產黨執(zhí)政的市場經濟。借鑒世界各國政府職能的經驗教訓，我們政府在社會發(fā)展中應履行的職能可以概括為“宏觀調控器”，其作用主要表現(xiàn)在如下三個方面：（1）培育市場，促進市場的成長和發(fā)展（2）糾正市場機制的失靈，保證市場的健康運行（3）超越市場，站在市場之外和市場之上，防止其消極面向社會擴散；同時不斷引導市場走向準確的目標。中共十六大提出“經濟調節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務”十六字政府職能方針。三、我國政府的現(xiàn)有職能及職能轉變（一）現(xiàn)階段我國政府職能的配置、調整狀況及存在的主要問題目前我國政府職能的體系仍未突破傳統(tǒng)經濟條件下形成的舊模式，與發(fā)達經濟和加入WT6要求還有一定的不適應性，這種不適應性主要表現(xiàn)在如下三個方面：（1）我國政府的直接控制職能相對于社會的需要而言仍然過大，對社會各方面不必要的干預仍然過多。（2）我國政府職能體系的內部關系尚未完全理順，職能交叉和職能重復的現(xiàn)象仍然比較嚴重。（3）我國政府吧微觀管理職能返還給各社會單位的同時，宏觀調控職能和公共服務職能尚未完全建立起來，在一些領域出現(xiàn)了職能真空的狀態(tài)（二）我國政府職能轉變的概念、進程、問題及出路1、政府職能轉變的概念政府職能轉變的含義有狹義和廣義兩種說法：狹義政府職能轉變指政府管理經濟的形態(tài)、方式和方法的變化、轉換和發(fā)展；廣義的政府職能轉變 指政府管理社會公共事務的職責與功能的變化、轉換和發(fā)展。我國政府職能轉變的內容有四個方面：（1）政府管理權限的轉變：即由無限權力向有限權力政府轉變，由管制型政府向服務型政府轉變。（2）政府管理方式的轉變：即由單一的行政管理向經濟、法律、行政相結合的管理轉變，由微觀的直接管理向宏觀的間接管理轉變。對于這種轉變，中科院何偉認為：“在市場經濟條件下，尤其是加入 WTO以后，政府應該把自己定位在以下五個方面：你投資我歡迎；你賺錢我收稅；你賠錢我不管；你犯法我治罪；你自主經營我宏觀調控?！保?）政府管理能力的轉變：即由單一的權力能力向權力能力與權威能力相統(tǒng)一轉變，這涉及到公民第一還是官員第一的理念。（4）政府管理觀念的轉變：即由面向計劃經濟的觀念向面向市場經濟的觀念轉變，尤其是面向國際市場經濟的觀念轉變。2、我國政府職能轉變的過程首先要明確一個基本的命題：我國政府職能的轉變始終是與經濟體制的改革結伴而行的。20世紀80年代初，我國市場體制是一種計劃經濟為主市場調節(jié)為輔的體制，政府無微不至的關注企業(yè)的一切。80年代中期，十一屆三中全會通過了關于經濟體制改革的決定，此后政府職能發(fā)生了較大變化，即由政府直接管理企業(yè)變?yōu)橹苯庸芾砼c間接管理各占一定比例的方式，管理手段已發(fā)生了一定的變化，但由于計劃經濟沒有轉變，政府職能轉變仍在計劃經濟的框架內進行，沒有實質性轉變。1992年10月中共十四大提出了經濟體制改革的目標：“建立社會主義經濟體制，使市場在資源配置中起基礎性作用”由此政府職能發(fā)生了轉變，即由計劃管制，使市場在資源配置中起基礎性作用”理轉向宏觀調控，最終使我國經濟成功實現(xiàn)“軟著陸”3、在政府職能轉變過程中，尚存在一定的問題，其中最突出的問題有兩點：（1）政府職能轉變的理論研究相當薄弱，不少理論問題尚未解決。（2）轉變政府職能的具體操作過程存在一定的困難。4、政府應該選擇的解決問題的途徑：“多管齊下，整體聯(lián)動”具體而言要做好如下兩個方面的工作：（1）切實加強政府職能轉變的理論研究， 形成“言之有理，持之有故，行之有效”的理論體系。（2）切實抓住政企分開這一轉變政府職能的關鍵。如何實現(xiàn)政企分開，理論界大體有四種觀點：A、政企分開的核心問題是政企分開，理論界稱之為“兩個分開論”B、政企分開的上策是抓大放小，理論界稱之為“抓大放小論”C政企分開的通途是國有企業(yè)股份制化，北大厲以寧教授提出D政府退出市場，實現(xiàn)政府歸位，理論界稱之為“守夜人論”我國政府與企業(yè)的關系劃分為5個階段：第一階段：沒有市場企業(yè)只能找市長。第二階段：企業(yè)大部分時間找市長，一小部分時間找市場第三階段：企業(yè) 50%的時間找市長， 50%的時間找市場第四階段：企業(yè) 80%的時間找市場， 20%的時間找市長第五階段：企業(yè)只找市場不找市長關于政企今后的出路，張立榮教授認為，要做到政府管該管的事，企業(yè)干該干的活，各行其道。政企分開的關鍵是要進行產權制度的改革，通過改革建立“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度。第三講行政體制與我國行政體制改革一一政府如何組織起來一、行政體制的一般理論（一）行政體制的涵義與構成要素行政體制，又稱政府體制，指國家行政機關為推進其政務所建立的權責體系、組織結構體系、運行體制和法規(guī)制度的總稱。行政體制的構成要素：1、權責體系：指行政權力與責任的劃分和配置，它是行政體制的核心。一般而言，權責體系包括如下三個方面：①確認國家行政機關系統(tǒng)運用的權力和責任，務求“定位”、“到位”、“不錯位”、“不越位”；②確認各級各類國家機關內部應有權力和責任，務求權責一致、人事相宜、防止政出多門、多頭指揮③確認各級各類國家行政機關內部與其職位相稱的權力、 責任和能力，務求職位和權力、責任與能力相稱。2、組織結構體系：指國家行政機關縱向和橫向的組織構架體系， 它是行政體制的物質載體。一般而言，組織結構體系也有三個構成要素：①確立一級國家行政體系內部橫向部門構架；②確立各級國家行政機關縱向層級構架；③確立國家行政機關系統(tǒng)縱向和橫向的網絡構架。3、運行體制：指行政權力在行政、組織結構體系中的運行方式，它是行政體制的活力體現(xiàn)。一般而言，運行體制的內容有如下7個方面：決策體制、執(zhí)行體制、協(xié)調體制、監(jiān)督體制、反饋體制、動力體制、制約體制。4、法規(guī)制度：指關于行政權責體系、組織結構體系、運行體制的法律制度規(guī)范，它是行政體制的框定系統(tǒng)。(二)行政體制的基本類型(1)按國家結構的屬性可把行政體制分為單一制國家行政體制和聯(lián)邦制國家行政體制單一制國家，是由普通的行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權國家，當今世界上大約有160多個國家實行單一制。聯(lián)邦制國家，是由兩個以上的成員國聯(lián)合而成的統(tǒng)一國家，當今世界上僅有 20多個國家實行聯(lián)邦制。相同點：都是為了加強民族團結和國家統(tǒng)一，從而加強中央政府的權威。不同點：單一制國家行政體制只有一個中央政府和一部憲法，二聯(lián)邦制國家行政體制中除了聯(lián)邦制政府和聯(lián)邦憲法之外還有聯(lián)邦成員國的中央政府和憲法。(2)按中央和地方的權力關系可把行政體制分為集權制行政體制和分權制行政體制。集權制行政體制的優(yōu)點：政令統(tǒng)一，總攬全局；層級節(jié)制，指揮靈便；容易集中力量，保證重點建設。集權制行政體制的缺點：下級缺少權力和活力，容易忽視地方利益和壓抑地方積極性。分權制行政體制的優(yōu)點：分權治事，分級管理，分層負責；能夠因地制宜的處理行政事務；容易調動地方政府的積極性。分權制行政體制的缺點：容易形成本位主義和地方保護主義，加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。(3)按照行政領導體制可把行政體制分為首長制行政體制和委員會行政體制。首長制行政體制：行政組織最高決策和管理權力由行政首長行使并負責。委員會行政體制：行政組織最高決策和管理權力組成的委員會共同行使、共同負兩者的區(qū)別主要是在行政首長在決策中的地位和作用。首長制行政體制的優(yōu)點：決策迅速；責任明確；指揮有力；反應靈敏；效率較高。首長制行政體制的缺點：首長一人執(zhí)掌大權，容易獨斷專行和濫用權力；首長個人知識、智慧和才能有限，難免決策失誤；首長個人的精力和體力有限，難以日理萬機，可能導致嚴重結果。委員會制行政體制的優(yōu)點：集思廣益，有利于進行科學決策；分工合作，有利于減輕領導者的工作負擔；互相監(jiān)督，有利于防止權力專斷。委員會制行政體制的缺點：權力不集中，難于提高決策的時效；責任不明確，容易產生爭功推過和無人負責的現(xiàn)象。采用首長制行政體制和委員會制行政體制，應視具體情況具體分析，不能一概而論。二、我國行政體制改革的回顧及思考行政體制改革是“歷久彌新”的過程， “歷久”指從國家產生以來政府體制改革就存在；“彌新”指每次行政改革都有新的內容。（一）前六次政府機構改革存在的突出問題及其成因第一次，1954——1956國務院機構由6個增加到81個。第二次，1959——1961國務院機構由60個增加到79個，機關工作人員減少了1/3c第三次，1968——1970國務院機構由79個減少到33個，機關工作人員減少了2/3第四次，1982——1983國務院結構由100個減少到61個，機關工作人員家少了1.1萬第五次，1987——1988,國務院常設機構由66個增加到86個，非常設機構由49個增加到85個，兩類機構共171個。由此可見，我國行政改革沒有跳出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈，其原因主要在于：①體質失誤：對蘇聯(lián)模式的照搬照抄；②認識偏差：習慣于人多好辦事；③心理誤區(qū)：存在不健康的心理因素；④制約失衡：關于機構設置、編制領導人說了算。(二)新一輪政府結構改革的思路、目標、特征、難點及對策1、前期改革的思路和績效“13441”昌路:“1”指新一輪政府機構改革要按照一條要求，即社會主義市場經濟的要求?！?”指三項原則，即精簡、統(tǒng)一、效能原則?！?”指解決四個問題，即機構龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義?！?”指實現(xiàn)四個法律化，即組織法律化、職能法律化、編織法律化、工作程序法律化?！?”指達到一個目標，即建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體系?？冃В旱?002年6月，國務院組成部門由40個減少到29個，國務院機關工作人員由3.2萬減少到1.6萬個。2、后期行政機關改革的目標、特點、難點與對策(1)我國現(xiàn)行政府體制存在一些新的不適應的問題，主要表現(xiàn)在：政府職能轉變尚未完全到位；政府組織結構及其權力、權責的配置還不盡科學；政府機關行使權力的越位、缺位、錯位現(xiàn)象具有普遍性；政府機關公務員依法行政、為民行政、高效行政的意識和水平還不到位。為從根本上解決上述問題，2002年十六大做出決定，深化行政管理體制改革，并提出“進一步轉變政府職能，改進管理方式、推進行政效率、降低行政成本、形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、工作透明、簡潔高效的行政管理體制” ，這是行政管理體制改革的思路和目標。(2)后期行政機構改革較之前期政府機構改革及以前的政府機構改革所具有的特點：由“大政府”走向“小政府”；政府由“瘦身”走向“健美”；實行“行政三分制”；推進以行政審批制度改革為重點的政府規(guī)制改革。(3)地方政府機構改革的難點：理論研究難超前；思想認識難統(tǒng)一；專有權力難界定；人員分流難到位；職能關系難理順。(4)地方政府機構改革難的對策：A要重視理論研究，形成科學理論，以科學的知道地方政府機構改革的實踐。B要加強地方政府機構改革的輿論宣傳和思想教育，以使人們盡快走出認識誤區(qū)。C要摒棄機構設置上的“蜂窩煤”理論和上下對口做法，實現(xiàn)一省一策、一市一策、一鄉(xiāng)一策的改革方略。D要實行配套改革，追求改革的綜合效益。E要采取多種方式妥善分流安置機關人員、如可采取退(休) 、轉、輪、派的分流方法。(5)后期行政機構改革的切入點：建設服務型政府采用何種方略建設服務型政府：“一、二、三”。解決一個矛盾：公共需求的全面、快捷增長與公共產品攻擊嚴重不足。搞好兩個服務：為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；為社會公共的生存和發(fā)展創(chuàng)造和諧優(yōu)良的環(huán)境。樹立三種理念：人民創(chuàng)造財富；非禁即可；依法行政。第四講行政領導與我國行政首長負責制一一政府如何有效實施領導一、行政領導的一般理論（一）行政領導的基本概念行政領導：國家行政機關中的領導者，依法行使行政權利，通過指揮、說明等途徑，引導、影響下級和廣大群眾，在一定的環(huán)境條件下實現(xiàn)組織目標的活動過程。行政領導包含四個要素：領導者、被領導者、組織目標、客觀環(huán)境。（二）行政領導的主要特點一是等級性；二是事務性；三是執(zhí)行性；四是政治性。二、行政領導者的職位、職權、職責、素質、能力及影響力（一）行政領導者及其職位、職權和職責行政領導者：國家行政機關中享有一定的法定職權，率領和指揮下級實現(xiàn)一定的組織目標，富有特定義務和責任的人。職位：行政領導者在行政組織中的法定地位、工作崗位和行政職務。職權：由法律法規(guī)規(guī)定的與行政職能適應的行政能力。職責：占據一定行政職位的領導者所應承擔的工作責任、政治責任和法律責任。上述三者互相聯(lián)系、互相制約、不可偏廢。職位帶來相應的職權和職責。（二）行政領導者的素質和能力1、行政領導者的素質字面上的“素”一元素、因素； 字面上的“質”一性質、本質領導者的素質：領導者在先天稟賦的基礎上，通過后天的實踐鍛煉和學習所形成的，在領導活動中經常發(fā)揮作用的本質要素。領導者素質有兩個特點：一是綜合性，二是時代性。領導者個人的素質結構的五個方面： 政治素質；品德素質；業(yè)務素質；文化素質；身心素質。2、行政領導者的能力領導者能力：領導者勝任領導工作的才能或本領，是領導者的知識、經驗、智慧等因素綜合作用的結果。體現(xiàn)在和管理職能相關的領域：調研、規(guī)劃、決策、用人、組織、指揮、協(xié)調、控制。領導者能力的特點：層次性。黨的十六屆四中全會對行政領導能力的新要求：一、不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力；二、不斷提高駕馭社會主義民主政治的能力；三、不斷提高駕馭社會主義先進文化的能力；四、不斷提高駕馭社會主義和諧社會的能力；五、不斷提高應對國際局勢和處理國際事務的能力。（三）行政領導者的影響力行政領導者的影響力來源于權力，即領導者指揮下級的權和促使下級服從的力。一類叫位置權力，另一類叫個人權力。權利的構成基礎有五：第一，懲罰權一恐懼感;第二，獎賞權一欲望；第三，合法權一認同；第四，模范權一信任；第五，專長權一尊敬。前三種權力屬于位置權力，后兩種是個人權力。三、我國的行政首長負責制（一）我國行政首長負責制的含義及其優(yōu)缺點行政首長負責制：各級國家機關的首長在所屬行政相關機關處于核心地位，對本機關的工作依法行使最高領導權和最后決策權，并對其職權行使后果向國家權利機關負個人責任的行政領導制度。優(yōu)點：一、事權集中，責任明確，減少推諉扯皮；二、命令統(tǒng)一，指揮有力，提高行政效率。缺點：一、行政首長獨攬大權，容易形成個人專斷；二、如果缺乏監(jiān)督容易產生腐敗。（二）我國行政首長負責制的憲法規(guī)定和“負責”意蘊《八二憲法》框架下行政首長負責制的“負責”意義是：第一，行政首長對其行使的職權所引起的后果負政治責任；第二，行政首長對其行使行政職權所引起的后果負法律責任。（三）我國行政首長負責制實施中的問題及對策問題有二：其一，行政首長權威不高與權力濫用的現(xiàn)象并存；其二，行政首長負責制的法制化程度較低。對策有四:第一，賦予行政首長一定的人事權，真正樹立 首長的權威。①以法律的形式賦予行政首長“人事變更建議權” 。②改變地方政府“副職”的產生辦法。第二，明確規(guī)定集體討論重大問題的范圍和程序，增強行政首長決策的科學性和有效性。第三，加強立法工作，提升行政首長負責制的法治化程度。①加緊修改《國務院組織法》和《地方組織法》，明確規(guī)定行政首長在本機關的核心地位。②全面清理和審查既有的與行政首長負責制相關的各種規(guī)范性文件和制度。③著手研究和制定行政首長負責制的實體法和程序法。第四，采取切實措施，充分發(fā)揮國家權力機關對行政首長的監(jiān)督效能。①實行嚴格的選任制②充分行使質詢權③“硬化”罷免，辭職制度④強化財政監(jiān)督和審計監(jiān)督第五講人事行政與我國公務員制度一一政府如何開發(fā)人力資源一、人事行政的一般理論（一）什么是人事行政有代表的三種觀點：事務說（西蒙）；制度說（張潤書）；管理說（夏書章）張立榮教授認為，人事行政是指國家機關為了履行其職能，通過一定的人事行政制度，對整個社會的人事事務進行規(guī)劃、引導、規(guī)范和調控以及對政府機關所需人員進行選拔、任用、培養(yǎng)和管理的活動一一“活動”說。1、人事行政的主體：必須是國家行政機關，非國家行政機關不能成為人事行政的主體；2、人事行政的內容：國家行政機關通過一定的人事行政制度，對整個社會的人事事務進行規(guī)劃、引導、規(guī)范和調控以及對政府機關所需人員進行選拔、任用、培養(yǎng)和管理。3、人事行政的目的：用人以治事，做到“人盡其才，事盡其功” 。(二)人事行政的重要作用和機制1、人事行政的重要作用(1)人事行政是和國家權力行使的關鍵所在， “為政之要，唯在得人”。(2)人事行政是推動經濟和社會發(fā)展的重要力量。(3)人事行政是推動民主政治建設的基本內容。(4)人事行政是經濟全球化背景下國家人才競爭的戰(zhàn)略制高點。2、人事行政的機制人事行政機制，指人事行政運作過程中的構成方式，構成環(huán)節(jié)及其相互關系?，F(xiàn)代意義上的人事行政機制體現(xiàn)在三個方面：①現(xiàn)代人事行政的更新機制；②現(xiàn)代人事行政的激勵保健機制；③現(xiàn)代人事行政的行為調控機制二、人事行政的法制化管理形式：公務員制度(一)什么是公務員和公務員制度“公務員”是由英文“civilservant”翻譯過來的。公務員：指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，包括7類機關工作人員：中國共產黨機關工作人員；人大工作人員；行政機關工作人員；政協(xié)機關工作人員；審判機關工作人員；檢查機關工作人員；民主黨派工作人員。以全球的視野觀之，可以把公務員的范圍可能涉及的人員劃分為 2類：一類是各級國家行政機關范圍以內的人員；另一類是國家行政機關以外的人員。上述二類人員中，事務官是世界各國公務員都包括在內的，而其他人員的取舍狀態(tài)則構成于世界公務員范圍的差異。公務員制度：指國家管理公務人員的法定性規(guī)則。(二)西方公務員制度的產生和發(fā)展補：為什么公務員制度成為一種國際化的人事制度？答：公務員制度絕對不是人們主觀意志的產物，絕不是人們拍拍腦袋的輕率從眾行為，相反是各國政府依據客觀規(guī)律所作用的明智選擇。(1)實行公務員制度，反映了人類社會經濟、政治和文化發(fā)展到一定階段的客觀要求；(2)公務員制度反映了現(xiàn)代政府工作有序、有效運行的一般規(guī)律。(三)我國公務員制度的建立和推行1、為什么一我國建立公務員制度的目的和意義克服以往干部人事制度的缺陷和弊端，建立起精干、高效和強力有的公共事務管理系統(tǒng)，以推動社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展。2、是什么一我國公務員制度的基本內容和主要特點基本內容：義務與權利；職位分類；錄用；考核、獎勵與紀律；職務升降與職務任免；培訓、交流與回避;工資、保險與福利；辭職辭退、退休與神樹控告；管理與監(jiān)督。新出臺的《公務員法》的5個亮點①調整了公務員范圍；②吸收了《國家公務員暫行條例》頒布以來干部人事制度改革的新經驗；③完善了公務員職位分類管理制度；④突出了公務員的主體意識和法紀意識；⑤創(chuàng)建了人事爭議仲裁制度。3、怎么辦— 我國建立和推行公務員制度的過程、成效、問題及對策（1）我國公務員制度建立和推行的歷史進程與英國大體相當1986.12黨中央成立了政治體制改革研討小組，其下設有干部人事制度改革專題組1987.10黨的“十三大”建立和推行國家公務員制度1988.3國家人事部成立，專門負責公務員制度的推行工作1989公務員制度進入試點階段1993.8國務院公布《國家公務員暫行條例》并決定從 1993.10起執(zhí)行到98年底，我國從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府機關全部推行公務員制度。（2）問題（主要從宏觀層面） ：社會各界中的新成員進入公務員隊伍的問題（入口問題）①公務員工作在全面發(fā)展不平衡。②公務員考試錄用模式單一，沒有全面開展分類別、分層次的考試。③公務員錄用考試的質量不高，其科學性和權威性尚未真正樹立。④“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則在公務員的錄用考試中尚未得到真正的貫徹。（3）對策：①要加大公務員錄用考試的力度，全面推行考錄制度，果斷廢除考調雙軌制。②要根據擬任職的要求，全面開展分類別、分層次、分等級的錄用考試。③要注重考試與考核的有機結合，努力提高公務員錄用考試和考核的質量。④要采取切實措施，將“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則貫穿于公務員考錄工作全過程。第六講政府績效評估與我國政府績效評估的發(fā)展一一政府如何提高管理效血一、政府績效評估的一般理論（一）績效與政府績效的定義從字面上看，“績”是指成績，強調對學習結果的主觀評價， “效”是指成效，強調對學習結果的客觀影響。績效：對工作或學習結果的主觀評價以及工作或學習結果哦客觀影響。政府績效：政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效益、數量與質量、經濟因素與政治倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得的公共產出最大化。（二）政府績效評估的內涵與類型政府績效評估：績效評估的主體運用一定的指標體系和方式方法，對政府組織在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效益、數量與質量、經濟因素與政治倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得的公共產出所進行的評判和界定。政府績效評估不同于政府績效管理類型：根據評估機構不同分為內部評估和外部評估；根據評估對象不同分為個人績效評估和組織績效評估。(三)政府績效評估的功能與困難政府績效評估的六大功能：計劃輔助功能；監(jiān)控支持功能；激發(fā)激勵功能；改進工作功能；資源優(yōu)化功能；改善形象功能。政府績效評估面臨的五大困難：評估對象難量化；評估目標難精確；評估標準難確定；評估信息難完備；公共監(jiān)督難奏效。二、政府績效評估的內容、指標、程序和方法(一)政府績效評估的基本內容西方學者勞維克：經濟(Economic)、效率(Efficiency)、效益(Effectioness)、公平(Equity)政府績效評估的“4E”內容：經濟——投入、成本的最小化。它所關心的是：以盡可能少的投入，提供和維持既定數量和質量的公共產品或公共服務。效率——投入與產出之比，即在既定的投入水平之下，使產出水平最大化。它所關心的是：政府機關如何在可能利用的資源條件下，提供更多更好的服務。效益 ——公共服務符合政策目標的程度。它所關心的是：現(xiàn)實的情況是否改善、既定的目標是否是實現(xiàn)。公正 ——公平正直，沒有偏私。它所關心的是：接受服務的團體或個人，是否能夠享受到公平的待遇；需要特別照顧的弱勢群體，是否能夠享受到更多的服務。（二）政府績效評估的指標體系1、費用指標——財力和物力的消耗指標，通常以貨幣為單位進行衡量2、時效指標——速度指標和時限指標3、數量指標——領導決策層的工作量，中間管理的工作量和具體操作層的工作量4、質量指標——領導決策層的工作質量，中間管理的工作質量和具體操作層的工作質量5、反饋指標——社會公眾地政府公共服務行為的評價情況（三）政府績效評估的程序和方法程序：第一步：整體規(guī)劃；第二步：技術準備；第三步：信息收集；第四步：實施評估；第五步：結果反饋。方法：客觀評估法；主觀評估法；參與評估法。三、西方國家政府績效評估的發(fā)展歷程和趨勢（一）起步階段（20世紀 40— 60年代）主要特點：1、評估只在少數部門實行；2、限于對容易量化的領域進行評估。（二）大規(guī)模發(fā)展階段（20世紀 70—80年代）主要特點：普遍化；完善化。（三）規(guī)范深化階段（20世紀90年代至今）主要特點：評估活動的法制化；評估標準的民主化；評估主體多元化；評估工具國際化。四、我國績效評估的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展路徑（一）我國政府績效評估的現(xiàn)狀及問題1、對績效評估的重要性和必要性認識不到位2、績效評估標準體系的設置不合理3、績效評估的方式、方法不科學4、績效評估的規(guī)范化程度不高（二）我國政府績效評估事業(yè)的發(fā)展路徑1、提高認識，樹立責任政府和績效政府的思想意識2、統(tǒng)籌謀劃，構建科學、合理、可行的政府績效評估指標體系3、引入社會力量，培育多元化的政府績效評估主體4、健全評估信息系統(tǒng)，提高政府績效評估的有效性5、加強立法工作，促進政府績效評估步入規(guī)范化、法制化軌道第七講當代西方國家的行政改革及其對我國的啟示和借鑒——政府如何面對新世紀，追求卓越一、西方國家行政改革的動因與理論（一）改革的基本動因1、四大壓力：經濟危機的壓力；行政危機的壓力；財政危機的壓力；信任危機的壓力2、三大影響：新科技革命的影響；政治因素的影響；國際因素的影響（二）改革的主導理論 （1、公共選擇理論； 2、新公共管理理論； 3、新聯(lián)邦主義理論；4、新合作主義 ）其中公共選擇理論 和新公共管理理論是其中影響最大的理論22、“新公共管理理論”的背景情況及主要觀點1、公共選擇理論的背景情況及其主要觀點公共選擇理論 又稱“政治的經濟學 ”，它采用經濟的方法來研究政治問題，是介于政治學與經濟學之間的一門交叉學科。公共選擇理論產生于20世紀40年代末，60年代末70年代初形成學術思潮，創(chuàng)始人是英國的鄧肯 .布萊克，與 1948年發(fā)表《論集體決策原理》奠定其基礎，領導人物：詹姆斯 .布坎南。公共選擇理論 ，指一種專門分析和研究發(fā)展在政治領域中的由多數人共同實施決策行為的理論。特點是運用經濟人的假設和經濟分析的方法來研究政治決策過程。4個論斷：第一，理想的政府官員是不存在的第二，政府產出的非市場性，導致政府行為缺乏競爭壓力第三，政府官員追求預算最大化，導致“政府擴張”第四，伴隨“政府擴張”，行政權力有可能介入經濟活動在以上四個論斷的基礎上，公共選擇理論認為政府普遍存在失靈問題，公共選擇理論指出了四項解決政府失靈的主張。其一，打破政府機構對公共服務事業(yè)的壟斷地位，這為公眾提供了“用腳投票”的機會其二，通過分權，實現(xiàn)“權威分割”，即通過分權使各種組織在管理職能方面自由競爭，為公眾提供自由選擇的可能。其三，建立公共服務體系其四，政府放松管制新公共管理理論 是一種運用現(xiàn)代經濟學以及私營企業(yè)管理理論和方法，研究政府和其他公共部門管理問題的公共行政理論。新公共管理理論產生于20世紀70年代，90年代達到高潮，主要代表人物是沃爾多，與1971年發(fā)表《走向一種新公共行政學》標準著新公共行政理論