PPP公私合作伙伴機(jī)制

1政府與社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP）2主要內(nèi)容一、PPP概念和內(nèi)涵二、PPP發(fā)展概況三、PPP的目的和意義四、PPP的適用范圍五、主要PPP方式六、PPP的主要挑戰(zhàn)七、PPP項(xiàng)目的投融資政策八、PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議3一、PPP的概念和內(nèi)涵（一）PPP是指政府部門與社會(huì)資本簽訂長期合作協(xié)議，授權(quán)其與政府部門合作或代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的一種機(jī)制。廣義地講，在生產(chǎn)和提供公共服務(wù)中涉及政府部門與社會(huì)資本的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的機(jī)制，都可以稱為PPP。微觀地看，PPP被認(rèn)為是在公共服務(wù)領(lǐng)域利用社會(huì)資本彌補(bǔ)政府投資不足和提高服務(wù)效率的投融資機(jī)制。4一、PPP的概念和內(nèi)涵（二）Public－政府部門或政府授權(quán)投資機(jī)構(gòu)（政府投融資平臺(tái)公司和國有企事業(yè)單位），一般為項(xiàng)目發(fā)起人。Private－字面含義是私人部門，我國一般稱為社會(huì)資本，主要包括民營企業(yè)、外商投資者和社會(huì)組織（如公益性基金會(huì)）。我國對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理體制，“此國有非彼國有”，故廣義的社會(huì)資本還包括央企、省企以及外地的國有企業(yè)，但不包括本地的國有企業(yè)。5一、PPP的概念和內(nèi)涵（三）關(guān)于PPP與BOT的區(qū)別：－－PPP反映更為廣義的公私合作關(guān)系，除了適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目外，還包括既有基礎(chǔ)設(shè)施和國有企事業(yè)單位的私有化。－－政府在PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目中的責(zé)任沒有本質(zhì)不同。但在PPP項(xiàng)目中，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府與市場的合力。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目決策論證、資金籌措、建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營維護(hù)等全過程的絕大多數(shù)任務(wù)由社會(huì)資本自行承擔(dān)，政府則主要實(shí)施監(jiān)管和提供必要的政策?？偟膩砜?，BOT屬于PPP的一種。近年來，國際上越來越多地采用PPP的提法，BOT的提法則越來越少。6一、PPP的概念和內(nèi)涵（四）關(guān)于PPP與BT的區(qū)別：－－本質(zhì)上，BT模式屬于國際通行的帶資承包性質(zhì)，不屬于PPP范疇。－－在BT項(xiàng)目中，社會(huì)投資者不承擔(dān)生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的工作。而PPP的基本要求是社會(huì)投資者代替政府部門長期生產(chǎn)或提供公共服務(wù)。－－PPP模式一般能減少政府出資，BT模式具有平衡各年度政府投資支出的作用，但不能減少、反而大量增加政府出資。7二、PPP發(fā)展概況（一）我國PPP伴隨著改革開放逐步發(fā)展而來，八十及九十年代主要應(yīng)用于能源和交通等瓶頸領(lǐng)域。由于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，PPP中的政府合作對(duì)象主要為外資。深圳沙角B電廠可謂最早的外資PPP項(xiàng)目，泉州刺桐大橋?qū)儆谑讉€(gè)民資PPP項(xiàng)目。PPP方式主要表現(xiàn)為中外合資經(jīng)營或外商獨(dú)資經(jīng)營，政府的主要激勵(lì)政策是“新電新價(jià)”、“公路收費(fèi)”和水價(jià)改革等。九十年代中期，國家曾在電力、交通、水務(wù)等領(lǐng)域推行過5個(gè)外商BOT項(xiàng)目試點(diǎn)，即廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東淀白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。8二、PPP發(fā)展概況（二）進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國內(nèi)民間資本和國有企業(yè)快速發(fā)展壯大，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化、市場化改革深入推進(jìn)，PPP的應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)展到城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。地方政府的主要合作對(duì)象逐步從外資轉(zhuǎn)向央企、省企和民間企業(yè)。2010年以來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和國家加大對(duì)地方融資平臺(tái)公司清理整頓力度，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式引入社會(huì)資本得到各界的高度重視。9三、實(shí)施PPP的目的和意義作用一：在傳統(tǒng)上主要依靠政府投資的行業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府投資資金不足作用二：為社會(huì)資本特別是民營企業(yè)提供更多投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)民間投資發(fā)展作用三：打破傳統(tǒng)上國有企事業(yè)單位的壟斷經(jīng)營體制，從項(xiàng)目源頭引入公平競爭機(jī)制實(shí)施PPP的最終目的是：發(fā)揮私人部門在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)效率。10三、實(shí)施PPP的目的和意義推行PPP模式的意義在于：有助于在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域引入市場機(jī)制，發(fā)揮政府和市場的合力。社會(huì)資本做不了的或不愿做的，由政府承擔(dān)；政府做不好的，交給社會(huì)資本承擔(dān)。從而，有可能在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，既彌補(bǔ)“政府失靈”，又彌補(bǔ)“市場失靈”。PPP模式還有正外部性，有可能為其他同類政府投資項(xiàng)目或國有企業(yè)提供一個(gè)“減員降耗增效”標(biāo)桿，從而促進(jìn)同類國有企事業(yè)單位提高效率。11四、PPP的適用范圍（一）PPP的適用范圍廣泛，不限于項(xiàng)目自身是否具備收費(fèi)機(jī)制和經(jīng)營性收入，純公益性項(xiàng)目也可通過影子收費(fèi)、政府購買服務(wù)等方式引入社會(huì)資本。－－主要適用于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，如收費(fèi)公路、橋梁、隧道、電力、原水供應(yīng)、自來水供應(yīng)、供熱、垃圾處理（發(fā)電）、污水處理以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)/新區(qū)綜合開發(fā)等－－也可用于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、文化場館、體育場館等－－還可用于純公益性項(xiàng)目，如市政道路、公園綠地、保障房甚至監(jiān)獄、看守所等建議純公益性的、不太需要生產(chǎn)經(jīng)營的項(xiàng)目不實(shí)施PPP。12四、PPP的適用范圍（二）PPP項(xiàng)目的選擇依據(jù)：－－項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出比較清晰；－－項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和區(qū)域范圍相對(duì)明確；－－項(xiàng)目技術(shù)成熟穩(wěn)定；－－項(xiàng)目需要長期可持續(xù)運(yùn)營；－－建設(shè)規(guī)模大、投資額大的項(xiàng)目；－－主要依靠“使用者付費(fèi)”的項(xiàng)目；－－國際國內(nèi)已有先例。13四、PPP的適用范圍（三）PPP模式不太適用的領(lǐng)域：－－項(xiàng)目服務(wù)量非常難以預(yù)期；－－項(xiàng)目服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量難以定量和監(jiān)督；－－項(xiàng)目的技術(shù)要求高且變化快；－－項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)工作相對(duì)簡單；－－沒有或基本沒有收費(fèi)機(jī)制，社會(huì)投資者的回報(bào)主要依靠政府補(bǔ)貼（超過70%）的項(xiàng)目。14四、PPP的適用范圍（四）目前地方政府普遍面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問題，自身投資建設(shè)資金不足，引入PPP模式的積極性很高。但各級(jí)政府的理性選擇應(yīng)該是：為降低基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營成本、提高服務(wù)效率而引入PPP。確定項(xiàng)目是否引入社會(huì)資本的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是：社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營該項(xiàng)目比國有企事業(yè)單位更有效率，即物有所值（VFM），具體地說：更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。15五、主要PPP方式－－公私合資經(jīng)營方式，如“鳥巢”。－－政府特許企業(yè)投資經(jīng)營方式，如DBFO、BOT、TOT。－－公辦民營方式，即政府投資建設(shè)項(xiàng)目，授權(quán)企業(yè)管理和運(yùn)營，如公立醫(yī)院改制、職業(yè)學(xué)校。－－民辦公助方式，即企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目，政府提供投資補(bǔ)助或運(yùn)營補(bǔ)貼，如農(nóng)民工培訓(xùn)。－－公私合辦方式，即政府和企業(yè)分別投資建設(shè)部分子項(xiàng)目，如北京地鐵四號(hào)線。－－政府購買/租賃服務(wù)方式，如監(jiān)獄和養(yǎng)老設(shè)施。在PPP模式中，政府與社會(huì)資本既有產(chǎn)權(quán)/股權(quán)層面的合作，也有經(jīng)營權(quán)層面的，還有純粹服務(wù)層面的合作。16六、推行PPP的挑戰(zhàn)－－既要滿足政府部門提供公共服務(wù)的需求，又要滿足企業(yè)投資回報(bào)要求，因而公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量成為矛盾；－－PPP相關(guān)協(xié)議，如合資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、政府采購協(xié)議等至關(guān)重要，其中，盈利模式設(shè)計(jì)或價(jià)格形成機(jī)制是否完善尤其重要；－－PPP項(xiàng)目投資回報(bào)一般不允許太高，社會(huì)資本需要最大程度地分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，這考驗(yàn)政府誠信；－－考慮到信息不對(duì)稱性和社會(huì)資本的逐利性，PPP對(duì)政府監(jiān)管能力也是一個(gè)重大考驗(yàn)。17六、推行PPP的挑戰(zhàn)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)：－－市場需求風(fēng)險(xiǎn)；－－超工期、超投資風(fēng)險(xiǎn)；－－技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)；－－融資風(fēng)險(xiǎn)（融資到位和利率、匯率風(fēng)險(xiǎn)等）；－－政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；－－政府信用風(fēng)險(xiǎn)，比如，規(guī)劃調(diào)整，違背排他性承諾，政府補(bǔ)貼不到位，價(jià)格調(diào)整不及時(shí)、不到位；－－腐?。òê现\）。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的準(zhǔn)則：讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)及其責(zé)任主體要在協(xié)議中明確。18七、PPP項(xiàng)目需要的投融資政策1、投資政策，如資本金注入、投資補(bǔ)助、政府貸款、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼和以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等（包括上級(jí)政府的資金支持）；2、市場準(zhǔn)入政策，如排他性承諾，在一定期限或區(qū)域內(nèi)不批準(zhǔn)建設(shè)其他同類項(xiàng)目；3、土地政策，如國有土地劃撥、協(xié)議出讓、出租，允許項(xiàng)目直接從農(nóng)村征地；4、融資政策，如允許使用收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款抵押、商業(yè)保理等融資方式，支持利用國際金融組織或外國政府貸款；19七、PPP項(xiàng)目需要的投融資政策5、價(jià)格政策，如允許實(shí)行特殊價(jià)格，實(shí)行“無貨亦付款”機(jī)制，在調(diào)價(jià)不及時(shí)、不到位情況下政府補(bǔ)貼等；6、其他政策，如所得稅、增值稅優(yōu)惠，賦予相關(guān)土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)（如公路沿線、地鐵上蓋土地），國有土地出讓收入分成，公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁，緊急情況下的政府救助或接管。這些支持性政策本身也是PPP相關(guān)協(xié)議的重要內(nèi)容，是決定PPP項(xiàng)目成敗的重要基礎(chǔ)。20八、PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程（一）1、政府主管部門（投資主管部門、行業(yè)主管部門或?qū)ｉT的PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項(xiàng)目，并授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)（如投融資平臺(tái)公司、國有企事業(yè)單位）作為項(xiàng)目發(fā)起人。2、授權(quán)機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目可行性研究，確定項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出、服務(wù)范圍、需求量、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、選址等內(nèi)容。完成項(xiàng)目可研報(bào)告報(bào)批手續(xù)。3、根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告及其批復(fù)結(jié)果，聘請(qǐng)專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)研究確定具體PPP方式，制定政府投資、稅收、價(jià)格、土地等政策，社會(huì)投資者的準(zhǔn)入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績、相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等）和退出機(jī)制，以及監(jiān)督評(píng)價(jià)辦法等。21八、PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程（二）4、組織實(shí)施項(xiàng)目法人招標(biāo)（公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或競爭性談判、競爭性磋商），主要工作包括編制招標(biāo)文件，確定協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、服務(wù)購買協(xié)議、租賃協(xié)議）主要條款，制定評(píng)標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)招標(biāo)，擇優(yōu)選定中標(biāo)者，商務(wù)、技術(shù)談判，簽署相關(guān)協(xié)議。5、中標(biāo)企業(yè)（與政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）組建項(xiàng)目公司，組織編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算以及施工圖設(shè)計(jì)，完成項(xiàng)目開工前其他各項(xiàng)審批手續(xù)。6、項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資和建設(shè)管理等工作。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營和維護(hù)工作。（7、項(xiàng)目特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給政府部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)）22九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議1、加快PPP立法工作。中央政府要在總結(jié)交通、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域特許經(jīng)營相關(guān)法規(guī)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制訂涵蓋各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)特許經(jīng)營的法律法規(guī)。地方政府要盡快制訂有關(guān)PPP的操作規(guī)程或指南，促進(jìn)PPP工作規(guī)范、有序?qū)嵤?、設(shè)立專門的PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)。中央政府層面可在國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)專門的PPP機(jī)構(gòu)，制訂相關(guān)配套法規(guī)，指導(dǎo)和監(jiān)督其他專業(yè)部門和地方政府開展PPP工作。各級(jí)地方政府可根據(jù)具體情況設(shè)立專門的PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)，會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。23九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議3、建立PPP部門聯(lián)席會(huì)議制度。建議會(huì)議由地方發(fā)改部門和PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)牽頭，財(cái)政、住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點(diǎn)研究解決三類問題：一是有關(guān)PPP法律法規(guī)實(shí)施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題；二是重大PPP項(xiàng)目的投資、價(jià)格、稅收和土地等支持性政策；三是重大PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中的突出問題。4、推進(jìn)PPP試點(diǎn)。地方發(fā)改部門和PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門選擇若干基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目以及若干地區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新區(qū)）進(jìn)行PPP試點(diǎn)。24九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議5、建立PPP項(xiàng)目庫。地方發(fā)改部門和PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門從既有、在建和擬建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中，篩選PPP模式的適用項(xiàng)目，同時(shí)研究策劃一批跨行業(yè)領(lǐng)域、跨區(qū)域的重大PPP項(xiàng)目，建立動(dòng)態(tài)的PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。6、加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府部門自身對(duì)PPP運(yùn)作相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題，有組織、有計(jì)劃地開展專門的PPP培訓(xùn)，增進(jìn)政府部門對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解，提高政府部門實(shí)施PPP項(xiàng)目和實(shí)施有效監(jiān)管的能力。25九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議7、注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用。聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)選擇PPP項(xiàng)目、確定PPP方式、制定政府政策、擇優(yōu)選定投資者、協(xié)助PPP談判和草擬相關(guān)協(xié)議等。8、加強(qiáng)國際合作。加強(qiáng)與英國、澳大利亞等PPP或私有化實(shí)施較早的國家，以及世界銀行、亞行等國際金融組織的交流合作，學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)和做法，共同研究探討PPP實(shí)施中的問題，包括立法、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、項(xiàng)目選擇、投資者選擇、PPP相關(guān)協(xié)議內(nèi)容、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露、政府監(jiān)管以及項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等。26結(jié)語1、PPP模式的推廣應(yīng)用應(yīng)作為提高政府治理能力和服務(wù)效率的重要契機(jī)和手段，而非減少政府責(zé)任的途徑。2、不要輕易在國有企事業(yè)單位（公營企業(yè)）乃至地方投融資平臺(tái)公司可以做好的領(lǐng)域引入PPP。3、地方政府對(duì)PPP引入社會(huì)資本的規(guī)模和比例不能抱有太高的期望。4、明確PPP項(xiàng)目的目標(biāo)和產(chǎn)出（數(shù)量和質(zhì)量）。27結(jié)語5、確保PPP項(xiàng)目全壽命過程的透明、規(guī)范運(yùn)作，