政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的大型城市項(xiàng)目熱3

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的大型城市項(xiàng)目熱中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院國(guó)際城市規(guī)劃研究室胡天新一、概念二、簡(jiǎn)介大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)大型城市項(xiàng)目（Mega-project）指投資規(guī)模特別大的項(xiàng)目，包括工業(yè)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、商貿(mào)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、住房等類大型建設(shè)項(xiàng)目。-對(duì)工業(yè)化、城市化有強(qiáng)大支撐作用。-能深刻影響城市形態(tài)和城市未來發(fā)展走向。-深刻影響到城市的社會(huì)生活和生態(tài)環(huán)境。-嚴(yán)重影響到城市政府的財(cái)政平衡。-能廣泛吸引公眾關(guān)注的項(xiàng)目。一、概念二、簡(jiǎn)介：大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)西方的大型城市項(xiàng)目熱上世紀(jì)30年代，凱因斯主義思潮影響下，西方城市曾致力于城市大型基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，以刺激市場(chǎng)需求。80年代，全球化背景下后工業(yè)化國(guó)家依靠大型項(xiàng)目來提升城市形象和加強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。主要項(xiàng)目為以大型綜合開發(fā)為特點(diǎn)的“旗艦”工程和重要濱水區(qū)城市復(fù)興項(xiàng)目。

過去大型項(xiàng)目目前大型項(xiàng)目出現(xiàn)時(shí)間1930年代1980年代以后發(fā)起者和費(fèi)用來源政府公私合作或政府投資帶動(dòng)私人投資主要項(xiàng)目類型基礎(chǔ)設(shè)施（交通、能源和水等）具有多樣用途的城市綜合體（包括休閑中心、會(huì)議中心、文化創(chuàng)意中心等）主要目的刺激內(nèi)需，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)；增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期潛力提升城市景觀，豐富體驗(yàn)文化，提升城市品質(zhì)和適意性，摧化私營(yíng)投資，加強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力意識(shí)形態(tài)凱因斯主義新自由主義中國(guó)的大型城市項(xiàng)目熱在中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的城市化主要依賴中央政府“大型工業(yè)項(xiàng)目”來推動(dòng)。許多城市和新區(qū)依托大型工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和生產(chǎn)而形成，如大慶、東營(yíng)、金昌、十堰等，以及燕山石化區(qū)、大港工業(yè)區(qū)等城市新衛(wèi)星城或新區(qū)等。各個(gè)城市資源有限，普遍處在“項(xiàng)目饑渴”中。改革開放后，城市政府成為城市大型項(xiàng)目的主要推動(dòng)者之一，爭(zhēng)項(xiàng)目、競(jìng)發(fā)展”，為項(xiàng)目而“崇商”，為項(xiàng)目而“跑部”，一度成為政府工作的核心內(nèi)容。與中央政府的項(xiàng)目依賴關(guān)系減弱，自主項(xiàng)目和與大企業(yè)的合作項(xiàng)目增多。這些項(xiàng)目不僅包括工業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，還包括新城和新區(qū)項(xiàng)目（如CBD）、住房項(xiàng)目等，如錢江新城等。與西方相比，中國(guó)的“大型城市項(xiàng)目熱”特點(diǎn)1）持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，只有在經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期有間歇式中斷。2）項(xiàng)目類型更加豐富（包括工業(yè)項(xiàng)目），項(xiàng)目規(guī)模更大，包括諸如浦東新區(qū)等超大項(xiàng)目。3）因較強(qiáng)的執(zhí)行力，大項(xiàng)目的建設(shè)周期更短。一、概念二、簡(jiǎn)介：大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)大型城市項(xiàng)目的效益通過大型項(xiàng)目建設(shè)，能明顯刺激資金、人才、技術(shù)等要素資源的不斷聚集和再配置，短期內(nèi)迅速改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，增加城市就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而增加城市財(cái)富積累。大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和城市生活環(huán)境改造項(xiàng)目在塑造城市形象、增加城市物質(zhì)環(huán)境舒適度、提升城市知名度、吸納社會(huì)精英、集聚城市社會(huì)資本、改善硬件投資環(huán)境、提升地方居民的認(rèn)同感等方面有積極貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，大型城市項(xiàng)目更被視為帶動(dòng)內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)的重要途徑?？傊捍笮晚?xiàng)目的實(shí)施能聚集資本，加大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，對(duì)城市化和工業(yè)化有快速的帶動(dòng)作用。大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：大型項(xiàng)目存在投入資金過大和回報(bào)周期長(zhǎng)，容易加劇通貨膨脹。無論公共投資項(xiàng)目還是私人投資項(xiàng)目，都會(huì)形成對(duì)城市的嚴(yán)重財(cái)政負(fù)擔(dān)。大型公共投資項(xiàng)目由于忽視市場(chǎng)信息，常導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的高成本、低效益。有些項(xiàng)目完成后，因設(shè)施使用率不高，甚至基本閑置，還面臨被拆除的命運(yùn)，成為“敗家子”項(xiàng)目。大項(xiàng)目的悖論”（mega-projectParadox）：在大型公共投資項(xiàng)目建議階段存在有意低估成本預(yù)算，拔高投資收益現(xiàn)象。項(xiàng)目鼓動(dòng)者常利用信息不對(duì)稱，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行完美化包裝，描繪多是一廂情愿的城市愿景，夸大項(xiàng)目效益，隱瞞項(xiàng)目成本。在項(xiàng)目建設(shè)過程中一旦建設(shè)成本超過成本預(yù)算，又利用“沉沒成本”的“倒逼機(jī)制”逼迫政府投資部門對(duì)在建工程追加投資，進(jìn)而使項(xiàng)目成為“釣魚項(xiàng)目”或爛尾的“胡子項(xiàng)目”。1995年開始興建的珠海機(jī)場(chǎng)就是一個(gè)典型的大項(xiàng)目失敗案例。當(dāng)時(shí)無視香港、廣州、深圳澳門都興建機(jī)場(chǎng)的事實(shí)，珠海市政府提出興建全國(guó)最大最先進(jìn)的機(jī)場(chǎng)，與國(guó)際接軌。該機(jī)場(chǎng)原計(jì)劃投資20億元，最后投資總額達(dá)60多億元，珠海市政府為此負(fù)債達(dá)到17億元。政府方面原本計(jì)劃用機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)后的經(jīng)營(yíng)收入來還債，而經(jīng)營(yíng)效果并不理想，自建成以來，就陷入討債者的包圍之中。大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)政治風(fēng)險(xiǎn)：許多大型項(xiàng)目雖為公共投資項(xiàng)目，其實(shí)不能兼顧到各種群體利益，往往存在集體利益向個(gè)體利益的輸送，加劇了社會(huì)極化與空間分化，再加上決策過程缺透明，沒有地方利益相關(guān)方參與，造成嚴(yán)重的“政治風(fēng)險(xiǎn)”。在項(xiàng)目建議階段的“整體利益”和“集體利益”等只是項(xiàng)目宣傳中的借口和托詞，而不是真正的現(xiàn)實(shí)（Lehrer&Laidley2008）。如許多大型經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目加劇了窮人的空間邊緣化。政府對(duì)大型項(xiàng)目常常有更強(qiáng)烈的政策傾向，以致大小項(xiàng)目間發(fā)展空間不對(duì)稱，當(dāng)大小項(xiàng)目出現(xiàn)沖突時(shí)，小項(xiàng)目常要為大項(xiàng)目讓道。大連萬達(dá)商業(yè)地產(chǎn)商投資建設(shè)的大型城市綜合體項(xiàng)目騰出空間區(qū)位，綿陽(yáng)政府2012年拆除了2009年由香港特別行政區(qū)政府撥款港幣200萬元和香港教育工作者聯(lián)會(huì)募捐200萬元援建的綿陽(yáng)紫荊民族中學(xué)。大型項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：城市大型建設(shè)容易忽視城市社會(huì)生活中的實(shí)踐邏輯。因追求是施工和管理效率，原有的外部雜亂而內(nèi)部有序的社會(huì)因此被這些大項(xiàng)目工程粗暴重塑為外部整齊劃一有序而內(nèi)部失序的社會(huì)，城市內(nèi)部各種互為聯(lián)系互相支持錯(cuò)綜復(fù)雜的多樣性也減少。由此帶來的問題更復(fù)雜，有些還是長(zhǎng)期潛伏的，其影響需要在項(xiàng)目實(shí)施后若干年才顯現(xiàn)出來。大項(xiàng)目激勵(lì)下的許多城市改造多注定為大刀闊斧和大拆大建的形式，城市環(huán)境大幅度變更，從而加速鄰里社區(qū)社會(huì)紐帶和文化傳統(tǒng)的喪失，加劇了社會(huì)不公和社會(huì)矛盾，破壞了城市居民原有的社區(qū)凝聚力。Scott在《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》一書中，對(duì)巴西利亞的建設(shè)進(jìn)行了描述：這座城市建起了巨大的廣場(chǎng)、筆直寬闊的道路，行政中心、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)被嚴(yán)格分開，衛(wèi)生、教育、健康、娛樂設(shè)施都是最新最好的建筑，還有噴泉以及草坪，每人25平方米的綠地達(dá)到了聯(lián)合國(guó)教科文組織的理想標(biāo)準(zhǔn)。這在管理者看來是城市建設(shè)的了不起的進(jìn)步。但對(duì)于居民來說，巴西利亞是“一座沒有擁擠人群的城市”，缺少生活的氣息，沒有繁華的街角和店鋪。而且，城市建筑的重復(fù)和單一，使人辨不清方向，每個(gè)商業(yè)區(qū)和居住區(qū)看起來都一樣。斯科特（2011）揭示，大型項(xiàng)目的失敗率明顯超過小項(xiàng)目。因?yàn)椋?“大項(xiàng)目的悖論”影響。-“大船難掉頭”，受市場(chǎng)變化等不確定因素影響。-大項(xiàng)目影響面廣，涉及到更多的權(quán)益相關(guān)方。大項(xiàng)目難以滿足多元價(jià)值取向和多樣化社會(huì)需要。重大型項(xiàng)目建設(shè)被“強(qiáng)力式”注入，會(huì)對(duì)城市原有社會(huì)、文化、自然生態(tài)環(huán)境和秩序產(chǎn)生一定的沖擊和割裂。一、概念二、簡(jiǎn)介：大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)中國(guó)大項(xiàng)目熱原因分析以工程方法推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念：以落實(shí)大型項(xiàng)目為抓手，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力擴(kuò)張，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展，這屬于工程師治國(guó)的思維理念?？煽焖亠@現(xiàn)社會(huì)變化。“靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展范式：只有投資是地方政府可以掌控的工具和可以操作的手段。不論出于政績(jī)考核還是財(cái)政收入目的，目前體制下，地方政府要將經(jīng)濟(jì)翻幾番，依靠的都是投資。軟預(yù)算約束機(jī)制：大項(xiàng)目為官員帶來表象經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政績(jī)形象、稅源、社會(huì)資本和其它利益。但超預(yù)算和低投資效率帶來的問題可留給下任，官員不承擔(dān)項(xiàng)目超支的責(zé)任。另外，大項(xiàng)目帶來的效益是顯性的，而成本則多是隱性的，由社會(huì)承擔(dān)。強(qiáng)大的利益同盟關(guān)系：在大型項(xiàng)目中，開發(fā)商多為政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的集團(tuán)（如大型國(guó)企），在與政府的協(xié)商開發(fā)意愿時(shí)，這些財(cái)團(tuán)甚至掌握更強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)和支配權(quán)，甚至地方政府被“俘獲”。一、概念二、簡(jiǎn)介：大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)大型項(xiàng)目與城市規(guī)劃大型項(xiàng)目對(duì)城市性質(zhì)和規(guī)模、城市總體布局和總體布局都有重要影響。城市規(guī)劃需要根據(jù)大型項(xiàng)目進(jìn)行修編。但普遍存在的現(xiàn)象是，城市規(guī)劃對(duì)大型項(xiàng)目（特別是引進(jìn)項(xiàng)目）缺乏約束力，這樣也使大型項(xiàng)目缺乏地方視角。在大型項(xiàng)目中，開發(fā)商有時(shí)為政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的集團(tuán)（如大型國(guó)企），他們?cè)陧?xiàng)目規(guī)劃和運(yùn)作中更為輕視地方利益，常規(guī)的規(guī)劃控制手段對(duì)他們起不到控制效果。地方政府往往以大型項(xiàng)目為抓手，進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)度、管理和服務(wù)。為支撐大型項(xiàng)目，政府往往動(dòng)員不同部門、甚至社會(huì)力量，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行“一站式”高效服務(wù)。而城市規(guī)劃也要在這種“特事特辦”的原則下，降低其法定的約束性。地方政府圍繞該項(xiàng)目成立“項(xiàng)目辦”由地方政府一、二把手掛帥，專職人負(fù)責(zé)，并賦予項(xiàng)目辦較大的行政裁量權(quán)和巨額資金支持。而規(guī)劃部門在有些“項(xiàng)目辦”中無論在行政地位還是服務(wù)對(duì)象，均處于從屬地位，淪為為項(xiàng)目服務(wù)或?yàn)椴块T服務(wù)的規(guī)劃。一、概念二、簡(jiǎn)介：大型城市項(xiàng)目熱三、大型城市項(xiàng)目的效益與風(fēng)險(xiǎn)四、大型城市項(xiàng)目熱的原因分析五、大型城市項(xiàng)目與城市規(guī)劃六、總結(jié)總結(jié)大型城市項(xiàng)目有助于實(shí)現(xiàn)資金等經(jīng)濟(jì)要素在城市中快速積累，而同時(shí)產(chǎn)生較大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。但是，大型項(xiàng)目所帶來的問題也是嚴(yán)重的，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面問題。盡管存在諸多嚴(yán)重問題，大型城市項(xiàng)目熱仍溫度不減。這主要由于這些大型項(xiàng)目的成本許多是長(zhǎng)期的和潛在的，而且都由外部社會(huì)承擔(dān)，并非由地方政府或決策者承擔(dān)；而大型項(xiàng)目的效益是顯現(xiàn)的，而且收益者的集中化趨勢(shì)明顯。城市規(guī)劃在大型城市項(xiàng)目熱中處在“被綁架地位”。展望大型項(xiàng)目開發(fā)中的問題是普遍現(xiàn)象，可以通過以下幾個(gè)方面給予緩解：首先，在建