德國(guó)行政合同鑒定式案例分析(兒童游戲場(chǎng)案) 附行政合同認(rèn)定芻議

德國(guó)行政合同鑒定式案例分析（兒童游戲場(chǎng)案）本案重點(diǎn)：一般給付之訴的訴權(quán)；公法合同，尤其主從權(quán)合同；違法和公法合同的無(wú)效；公法的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)：關(guān)聯(lián)禁止一、基本案情K女士是一塊土地（1號(hào)地）的所有權(quán)人，該地塊位處布蘭登堡州S市的外圍，在獨(dú)家別墅區(qū)Wiesengrund"的邊上，別型區(qū)是根據(jù)自1995年起施行的建造規(guī)劃建造的，開(kāi)發(fā)配套設(shè)施時(shí)沒(méi)有把1號(hào)地計(jì)算在內(nèi)。2010年初，K申請(qǐng)1號(hào)地納入上述建造規(guī)劃，她想建一樁獨(dú)立的房屋。201（）年2月2日，S的市議員大會(huì)一致通過(guò)相應(yīng)的決議；此外，由于1號(hào)地沒(méi)有承擔(dān)過(guò)開(kāi)發(fā)成本，所以K需要支付2500（）歐元的補(bǔ)償，用以公用目的。社區(qū)代表G沒(méi)有出席議員大會(huì)，因?yàn)樽h會(huì)代表辦公室的差錯(cuò)，沒(méi)有邀請(qǐng)他出席。K和S市財(cái)政局通過(guò)談判達(dá)成了以下協(xié)議：她把地處別塞區(qū)邊上的市場(chǎng)價(jià)值為25000歐元的另一塊地（2號(hào)地）轉(zhuǎn)讓給S。S將在2號(hào)地上修建一個(gè)兒童游戲場(chǎng)。K和S在公證人那里訂立的合同包括以下內(nèi)容：轉(zhuǎn)讓合同K有義務(wù)，以1歐元的價(jià)格把2號(hào)地（附上了地籍目錄土地的準(zhǔn)確名稱(chēng)）出售并轉(zhuǎn)讓給S。S的市議員大會(huì)在2010年2月2日的會(huì)議上作出決議，將1號(hào)地納入建造規(guī)劃的有效范圍內(nèi)。行政部門(mén)將獲得指示，即等到K將2號(hào)地轉(zhuǎn)讓給S后，再啟動(dòng)修改規(guī)劃的程序。.土地轉(zhuǎn)讓屬于不受目的拘束的給與。2號(hào)地的價(jià)格等同于，假設(shè)1號(hào)地當(dāng)初被納入建造規(guī)劃所需分擔(dān)的成本價(jià)值。S將用1號(hào)地修建一個(gè)兒童游戲場(chǎng)。一旦建造規(guī)劃的將1號(hào)地變更為可建筑地的修訂具有法拘束力，或者K女士取得了1號(hào)地的不可撤銷(xiāo)的建筑許可后，S便有權(quán)動(dòng)工修建兒童游戲場(chǎng)。K和S市長(zhǎng)及其代理以S名義簽署了合同。2號(hào)地轉(zhuǎn)讓并且進(jìn)行登記后，S把建造規(guī)劃延展到1號(hào)地，并表示同意K的建房計(jì)劃?？h行政當(dāng)局頒發(fā)了建筑許可。K修建了房子。之后，她要求S返還2號(hào)地的所有權(quán)，理由是，2號(hào)地的給付沒(méi)有法律基礎(chǔ)，所以是無(wú)效的。S拒絕返還，并主張：即使約定無(wú)效，返還土地也是違反誠(chéng)實(shí)信用原則的，因?yàn)镾向K履行的賦予建筑權(quán)的給付，是沒(méi)有辦法倒轉(zhuǎn)回去的。此外，K是在明知自己給付義務(wù)的情況下轉(zhuǎn)讓2號(hào)地的所有權(quán)的，這排除了返還的權(quán)利。K起訴到法蘭克福（奧得河畔）州法院，要求返還2號(hào)地的所有權(quán)。在聽(tīng)取雙方意見(jiàn)后，州法院裁定不適用民事訴訟，把訴訟轉(zhuǎn)給了法蘭克福（奧德河畔）行政法院。行政法院應(yīng)該怎么判決？二、案例相關(guān)法條1.《行政程序法;T（VwVfG）第49a條【補(bǔ)償、計(jì)息】第1款：只要具體行政行為以效力溯及既往的方式被收回或撤回，或者因?yàn)橥Ｖ箺l件的發(fā)生而已不再生效了，則需要補(bǔ)償已經(jīng)履行的給付。通過(guò)書(shū)面具體行政行為確定需要補(bǔ)償?shù)慕o付。第54條【允許采用公法合同】公法領(lǐng)域的法律關(guān)系可以通過(guò)合同成立、變更或廢止，但以法律條文沒(méi)有作出相反規(guī)定為限。尤其行政機(jī)關(guān)可以與相對(duì)人簽訂公法合同，以代替否則擬發(fā)布的具體行政行為。第56條【交換合同】第1款:允許訂立第54條第2句意義上的、行政機(jī)關(guān)的合同相對(duì)人負(fù)有對(duì)待給付義務(wù)的公法合同，如果合同約定對(duì)待給付是為了特定的目的以及為了有利于行政機(jī)關(guān)履行公共任務(wù)。對(duì)待給付根據(jù)整體情勢(shì)必須是合適的，并且與行政機(jī)關(guān)的合同給付具有實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)。第57條【書(shū)面形式】應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式訂立公法合同，但以法律條文未規(guī)定其他形式為限。第59條【公法合同的無(wú)效】（1）公法合同準(zhǔn)用民法典條文而發(fā)生無(wú)效后果的，合同無(wú)效。（2）第54條第2句意義上的合同同樣[3]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989：179-180[4]吳東鎘，徐炳熠.日本行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：165.無(wú)效，如果符合以下條件：（一）具有相應(yīng)內(nèi)容的具體行政行為當(dāng)為無(wú)效；（二）具有相應(yīng)內(nèi)容的具體行政行為不只是因?yàn)榈?6條意義上的程序或形式瑕疵而違法，并且合同訂立人知道這一情況；（三）不存在訂立和解合同的條件，并且具有相應(yīng)內(nèi)容的具體行政行為不只是因?yàn)榈?6條意義上的程序或形式瑕疵而違法；（四）行政機(jī)關(guān)承諾了第56條不允許的對(duì)待給付。（3）無(wú)效性只涉及合同的一部分的，則合同整體無(wú)效，除非可以認(rèn)定，合同在沒(méi)有無(wú)效部分的情況下仍然會(huì)訂立。第62條【條文的補(bǔ)充適用】只要第54條至第61條沒(méi)有作出偏離的規(guī)定，可適用本法的其他條文。作為補(bǔ)充，可準(zhǔn)用民法典的條文。2.《德國(guó)法院組織法》（VwGO）第42條【確認(rèn)無(wú)效之訴及履行職責(zé)】（1）可以通過(guò)訴訟請(qǐng)求廢止具體行政行為（撤銷(xiāo)具體行政行為之訴）或者判決作成已被拒絕的或者不作為的具體行政行為（履行具體行政行為之訴）。（2）起訴人主張自己的權(quán)利因?yàn)榫唧w行政行為的發(fā)布、拒絕或不作為而受到侵害的，允許訴訟,但以法律未作其他規(guī)定為限。第61條【訴訟參與能力】下列主體具有參與訴訟的能力：（一）自然人和法人；（二）社團(tuán)，以其被賦予權(quán)利為限；（三）行政機(jī)關(guān)，如果州法同意。第173條【法律組織法和民事訴訟法的準(zhǔn)用】只要本法位作規(guī)定，可以準(zhǔn)用《法律組織法》和包括第278條第5款和第278a條在內(nèi)的《民事訴訟法》，兩種訴訟方式的原則上的區(qū)別并不排除準(zhǔn)用。準(zhǔn)用《法律組織法》第17節(jié)的條文的標(biāo)準(zhǔn)是，高級(jí)行政法院替代州高級(jí)法院，聯(lián)邦行政法院替代聯(lián)邦最高法院，《行政法院法》替代《民事訴訟法》。《民事訴訟法》第1062條意義上的法院是指負(fù)責(zé)的行政法院，《民事訴訟法》第1065條意義上的法院是指負(fù)責(zé)的高級(jí)行政法院。.《法院組織法》（GVG）第17a條第2款：如果所采取的法律救濟(jì)途徑不被允許，（受理）法院應(yīng)在聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)后指出這點(diǎn)，同時(shí)將法律爭(zhēng)議轉(zhuǎn)交給被允許的法律救濟(jì)途徑的管轄法院。如果有多個(gè)法院有管轄權(quán)，則應(yīng)轉(zhuǎn)交給原告或申請(qǐng)人選擇的法院，或者如果沒(méi)有作出選擇的話(huà)，則轉(zhuǎn)交給（受理）法院指定的法院。該決議對(duì)于被轉(zhuǎn)交的法院，就法律救濟(jì)途徑方面具有拘束力。.《建設(shè)法典》（BauGB）第1條【建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃的任務(wù)、概念和基本原則】第3款：市鎮(zhèn)當(dāng)局必須盡快并且在城市建設(shè)的發(fā)展和秩序需要的范圍內(nèi)制定建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃。不存在要求制定建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃和城市建設(shè)章程的權(quán)利；權(quán)利也不能通過(guò)合同產(chǎn)生。第11條【城市建設(shè)合同】第1款第1項(xiàng)第3句：……市鎮(zhèn)當(dāng)局對(duì)法定的規(guī)劃制定程序的責(zé)任不受影響：……第124條【根據(jù)被拒絕的合同要約產(chǎn)生的開(kāi)發(fā)義務(wù)】如果市鎮(zhèn)當(dāng)局發(fā)布了第30條第1款意義上的建造規(guī)劃，而拒絕了可期待的關(guān)于城市開(kāi)發(fā)的城市建設(shè)合同的要約，則市鎮(zhèn)當(dāng)局負(fù)有自行實(shí)施城市開(kāi)發(fā)的義務(wù)。第127條【征收開(kāi)發(fā)分?jǐn)偂康?款：可以獨(dú)立征收用于購(gòu)置土地、土地發(fā)掘和開(kāi)發(fā)（配套）設(shè)施的分?jǐn)傎M(fèi)用（成本分?jǐn)偅?。?33條【費(fèi)用分?jǐn)偭x務(wù)的對(duì)象和產(chǎn)生】第3款第5句：……市鎮(zhèn)當(dāng)局可以在費(fèi)用分?jǐn)偭x務(wù)產(chǎn)生之前對(duì)開(kāi)發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)用的償付作出規(guī)定。.《布蘭登堡州行政法院法》（BbgVwGG）第8條第1款：行政機(jī)關(guān)具有參與行政法院訴訟的能力。.《布蘭登堡州地方組織方》（BbgKVerf）第34條第6款：如果所有被錯(cuò)誤邀請(qǐng)的有權(quán)參會(huì)的市鎮(zhèn)議員出席在各自的議程活動(dòng)中，沒(méi)有任何被錯(cuò)誤邀請(qǐng)的議員申訴邀請(qǐng)錯(cuò)誤，則違反會(huì)議召集的形式和期限為無(wú)關(guān)緊要。申訴可以局限于單個(gè)議程活動(dòng)。申訴最遲應(yīng)該在相關(guān)議程活動(dòng)的決議前向市鎮(zhèn)議會(huì)主席提出。第57條（1）行政主管代表市鎮(zhèn)當(dāng)局從事法律行為和行政行為。（2）使得市鎮(zhèn)當(dāng)局負(fù)有義務(wù)的表示，需要采用書(shū)面形式。根據(jù)第56條規(guī)定，表示由行政主管和他的一位代理作出。三、案例分析（一）可訴性條件.啟動(dòng)行政訴訟對(duì)于本案訴訟，首先需要啟動(dòng)行政訴訟?？梢愿鶕?jù)“強(qiáng)制性特別移交”規(guī)則啟動(dòng)行政訴訟。相關(guān)的法律規(guī)定是《法院組織法》第17a條第2款并《行政法院法》第173條：受理法院認(rèn)為不符合自己的管轄，在聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)后，根據(jù)職權(quán)移交給允許的訴訟體系中的有管轄權(quán)的法院。根據(jù)《法院組織法》第17a條第2款并《行政法院法》第173條，受理法院的移交決議對(duì)于被指定的法院是有拘束力的。本案中，法蘭克福（奧得河畔）州法院作出裁決，把訴訟移轉(zhuǎn)給了法蘭克福（奧德河畔）行政法院，后者受到前者裁決的拘束。.允許的訴訟類(lèi)型K的訴請(qǐng)是，拿回2號(hào)地的所有權(quán)。這是所謂的原始給付的對(duì)應(yīng)行為。它的起訴依據(jù)不是具體行政行為，而是合同，所以提起的不是針對(duì)具體行政行為的履行之訴。原所有權(quán)轉(zhuǎn)讓和所有權(quán)返回都是事實(shí)行為，所以應(yīng)該提起的是給付之訴?！缎姓ㄔ悍ā窙](méi)有規(guī)定給付之訴，但它作為訴訟類(lèi)型，已經(jīng)得到普遍承認(rèn)。因此，本案提起了給付之訴，為合法的訴訟類(lèi)型。.訴權(quán)K必須擁有訴權(quán)。如果K的權(quán)利因?yàn)槟硞€(gè)具體行政行為的授予或拒絕而受到侵害，那么根據(jù)《行政法院法》第42條第2款，K擁有訴權(quán)。但本案中，K提起的既不是撤銷(xiāo)之訴，也不是履行之訴，而是（一般）給付之訴。這便有爭(zhēng)議:是否可以類(lèi)推適用《行政法院法》第42條第2款。文義解釋是反對(duì)類(lèi)推適用的，因?yàn)榉擅鞔_了適用前提為具體行政行為。這個(gè)論證沒(méi)有價(jià)值：一般給付之訴的對(duì)象本來(lái)就不是具體行政行為。訴權(quán)制度追求的目的，并不是一定要和具體行政行為聯(lián)系在一起。因此，必須提出的問(wèn)題是，訴權(quán)追求的目的是否和一般給付之訴也有關(guān)系？《行政法院法》第42條第2款的目的是阻止公民訴訟。如果否定類(lèi)推《行政法院法》第42條第2款，就意味著允許在一般給付之訴領(lǐng)域開(kāi)展公民訴訟。然而，公民訴訟制度只能通過(guò)法律引入規(guī)定。止匕外，支持類(lèi)推的理由還在于：履行之訴和一般給付之訴在結(jié)構(gòu)上有共同之處，即兩者訴請(qǐng)基礎(chǔ)都是請(qǐng)求權(quán)。如果K具有公法上的請(qǐng)求權(quán)，她訴請(qǐng)就不屬于“明顯可排除”的情形，那么她便具有訴權(quán)。K主張：合同約定無(wú)效，所以法律關(guān)系應(yīng)該回轉(zhuǎn)，因此她擁有償還請(qǐng)求權(quán)。很明顯，本案不存在明顯排除K的請(qǐng)求權(quán)的事由，所以K有訴權(quán)。.參加人能力K是自然人，她的當(dāng)事人訴訟能力來(lái)自《行政法院法》第61條第1項(xiàng)；根據(jù)《行政法院法》第61條第3項(xiàng)并《布蘭登堡州行政法院法》第8條第1款，S以及S的市長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)，具有訴訟參與人能力。.權(quán)利保護(hù)必要性如果K無(wú)法通過(guò)更簡(jiǎn)便、快捷的方法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，便存在法律保護(hù)必要性。本案可以這么認(rèn)為。.結(jié)論K的一般給付之訴符合可訴性條件。（二）可證立性條件K提起的訴訟便符合可證立性條件，如果她擁有返還2號(hào)地所有權(quán)的請(qǐng)求權(quán)的話(huà)。.請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)K的這項(xiàng)訴請(qǐng)基礎(chǔ)可能存在于一般的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。這一論點(diǎn)目前已經(jīng)成為習(xí)慣法而得到認(rèn)可。.請(qǐng)求權(quán)構(gòu)成要件(1)缺少特別法上的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)法定的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)在適用上優(yōu)位于一般的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。這一論點(diǎn)本案用不上?！缎姓绦蚍ā返?9a條第1款第1句不適用本案，因?yàn)樵摋l款明確規(guī)定，適用對(duì)象是高權(quán)持有人針對(duì)私人的請(qǐng)求權(quán)。因此，本案適用一般的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。(2)參加人之間存在公法關(guān)系當(dāng)事人之間的關(guān)系必須屬于公法性質(zhì)。關(guān)鍵在于給付關(guān)系是否為公法關(guān)系。補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是給付關(guān)系的相反面。本案涉及到瑕疵合同關(guān)系的回轉(zhuǎn)。合同必須是《行政程序法》第54條意義上的公法合同。所謂公法合同，是指所有以形成或者變更公法上的義務(wù)或權(quán)利為目的的合同，尤其指通過(guò)合同的規(guī)定對(duì)主從關(guān)系的權(quán)利和義務(wù)予以替代、變更、補(bǔ)充或者具體化。判斷的首要聯(lián)結(jié)點(diǎn)在于，合同涉及的事實(shí)是否規(guī)定在公法性質(zhì)的法律中(實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn))。有疑問(wèn)的是，根據(jù)S和K之間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，是否足以判斷他們簽訂了一則公法合同，因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓并不能必然地視為一一市議會(huì)決議涉及的一一規(guī)劃擴(kuò)展的對(duì)待給付。在合同中，修改規(guī)劃的“落實(shí)”沒(méi)有被明確地規(guī)定為S的給付，而是作為交易的前提，被雙方當(dāng)事人規(guī)定為“條件”或者“交易基礎(chǔ)”；(因此)不應(yīng)該認(rèn)為產(chǎn)生了K的請(qǐng)求權(quán)。即使在這個(gè)“跛腳的交換關(guān)系”中，關(guān)鍵依然在于，是否與公法義務(wù)存在緊密關(guān)聯(lián)。本案的合同約定，根據(jù)合同的對(duì)象和目的，涉及的就是公法的規(guī)范領(lǐng)域。這一定性的基礎(chǔ)來(lái)自土地轉(zhuǎn)讓和規(guī)劃修改之間的關(guān)聯(lián)。合同約定了修改規(guī)劃的行政義務(wù)，這使得法律關(guān)系應(yīng)該定性為公法關(guān)系。此外，轉(zhuǎn)讓對(duì)應(yīng)的是沒(méi)有發(fā)生的開(kāi)發(fā)成本。開(kāi)發(fā)分?jǐn)偸召M(fèi)權(quán)屬于公法事務(wù)。(3)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移如果被請(qǐng)求人通過(guò)比如請(qǐng)求權(quán)人的給付或者其他方式“有所取得”，便存在財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)。此處必須存在財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，也即一方當(dāng)事人利益減少，另一方利益增加。S通過(guò)K的給付取得了2號(hào)地的所有權(quán)。2號(hào)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，就是S增加的利益。(4)沒(méi)有法律基礎(chǔ)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)以直接的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)、但沒(méi)有法律理由或者事后喪失法律理由為前提。關(guān)鍵在于存在過(guò)一個(gè)有效的具體行政行為或者一個(gè)有效的公法合同。然后，發(fā)生了該具體行政行為不發(fā)生效力或者公法合同無(wú)效的情形，財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)便無(wú)法律理由了；違法性并不構(gòu)成無(wú)理由移轉(zhuǎn)。法律理由是自始缺失還是事后喪失，并不重要。本案中的法律理由可以是K和S之間的“轉(zhuǎn)讓合同二關(guān)鍵在于合同的有效性。(a)合同成立合同必須已經(jīng)有效成立。這需要滿(mǎn)足私法和公法上的前提條件。根據(jù)《行政程序法》第62條第2句，《民法典》第104條及下條、第130條、第145條及下條、第164條及下條適用于公法。根據(jù)《行政程序法》第62條第2句并民法典第104條及下條，公法合同通過(guò)兩個(gè)達(dá)成一致的意思表示而成立。K以及S市長(zhǎng)及其代表以S名義己經(jīng)根據(jù)《布蘭登堡州地方組織法》第57條第2款第2句在合同文本上簽字。必要的達(dá)成一致的意思表示已經(jīng)存在。根據(jù)《行政程序法》第57條并《布蘭登堡州地方組織法》第57條第2款第1句要求的書(shū)面形式，也受到了遵守?！睹穹ǖ洹返?11b條第1款第1句要求的的文書(shū)公證，也已完成。在合同生效問(wèn)題上，有可能因?yàn)槭凶h員大會(huì)的決議方式不太常規(guī)而引起疑問(wèn)。社區(qū)代表作出決議時(shí)，社區(qū)代表G由于沒(méi)有受到邀請(qǐng)而缺席。邀請(qǐng)瑕疵會(huì)導(dǎo)致代表的決議不能，根據(jù)《布蘭登堡州地方組織法》第34條第6款,只有當(dāng)代表出席會(huì)議，才能補(bǔ)正邀請(qǐng)瑕疵。可以詢(xún)問(wèn)的是，這一瑕疵是否重要。根據(jù)《布蘭登堡州地方組織方》第57條第1款，需要區(qū)分社區(qū)內(nèi)部的意思形成和社區(qū)代表的外部關(guān)系。社區(qū)代表內(nèi)部決議的瑕疵并不導(dǎo)致一一可以回溯到內(nèi)部決議的一一外部代表行為的不生效。即使內(nèi)部意思形成有瑕疵甚至沒(méi)有發(fā)生意思形成，社區(qū)在外部關(guān)系中的訂立的合同依然有效。本案中，不存在其他瑕疵，合同有效。關(guān)于合同成立的私法和公法要求都得到了滿(mǎn)足。(b)法律基礎(chǔ)的定性對(duì)于確定K和S之間的合同是否無(wú)效，必需先確定合同的法律性質(zhì)。(aa)主從權(quán)合同可能存在《行政程序法》第54條第2句并第56條第1款規(guī)定的主從權(quán)交換合同。不存在對(duì)等權(quán)合同，因?yàn)樗峭鹊匚坏臋?quán)利主體之間訂立的合同。K和S不是對(duì)等權(quán)關(guān)系?！缎姓绦蚍ā返?4條第2句涵蓋了所有的所謂的主從權(quán)合同，在這類(lèi)合同中，從具體的合同客體角度看，合同當(dāng)事人處于主導(dǎo)、服從關(guān)系。合同是在私人和公權(quán)持有人之間訂立的。特別是，國(guó)家機(jī)關(guān)可以通過(guò)訂立公法合同來(lái)代替具體行政行為，具體行政行為的相對(duì)人成為合同的另一方當(dāng)事人。因?yàn)镵是合同當(dāng)事人，所以本案涉及的是主從權(quán)合同。K和S之間存在多重主從關(guān)系。K請(qǐng)求S修改建造規(guī)劃，以及介入建房許可程序；兩項(xiàng)請(qǐng)求都是典型的高權(quán)行為。此外，訂立合同作為補(bǔ)償沒(méi)有發(fā)生的開(kāi)發(fā)成本；征收開(kāi)發(fā)成本分?jǐn)傎M(fèi)就是建立在主從關(guān)系上的。(bb)交換合同如果至少一方當(dāng)事人為了從另一方當(dāng)事人哪里獲得特定對(duì)待給付，而履行了一份公法內(nèi)容的給付，那么也可能存在《行政程序法》第56條第1款第1句意義上的交換合同。但在本案中，S的給付存在疑問(wèn)，因?yàn)楹贤袥](méi)有提到S的給付義務(wù)?！缎姓绦蚍ā返?6條第1款第1句不僅涉及到狹義的交換合同，即依據(jù)合同內(nèi)容雙方給付在功能上是彼此關(guān)聯(lián)的，也適用于“跛腳的”交換合同。跛腳交換合同的特征是，只規(guī)定了公民的給付義務(wù)，沒(méi)有提到行政機(jī)關(guān)的給付。它是由締約人以沉默方式規(guī)定為合同的前提條件，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)完成給付才使公民的給付成為可能。本案就是如此。K和S之間的合同是《行政程序法》第56條意義上的交換合同。(c)合同的無(wú)效如果交換合同無(wú)效，那么它就不能作為財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。需要區(qū)分因?yàn)樾袨樾问降慕苟鵁o(wú)效和因?yàn)閮?nèi)容禁止而無(wú)效。(aa)行為形式的禁止根據(jù)《行政程序法》第54條第1句，行政機(jī)關(guān)有權(quán)采用公法合同履行職責(zé)，只要沒(méi)有法律作出相反規(guī)定。形式禁止屬于“相反規(guī)定”；違反形式禁止規(guī)定，不管合同內(nèi)容如何，都是不允許的。存在明確禁止采用合同形式的條文，以及根據(jù)條文的意義和目的可以推知該條文排除了合同形式。不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，可以因?yàn)檫`反《行政程序法》第54條第1句后半句并第59條第1款并《民法典》第134條而無(wú)效。對(duì)于《民法典》第134條是否適用于公法合同的問(wèn)題，存在爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為：如果任何違法的行政合同，根據(jù)《行政程序法》第59條第1款都已經(jīng)無(wú)效了，那么《行政程序法》第59條第2款列舉的一一補(bǔ)充性的-無(wú)效理由將會(huì)是多余的，并且前后邏輯不連貫性?；谕瑯拥睦碛?，通說(shuō)主張:《民法典》第134條適用于公法合同，因?yàn)椴蝗坏脑?huà)，對(duì)于不適用《行政程序法》第59條第2款的對(duì)等權(quán)合同來(lái)說(shuō)，它違法的話(huà)是沒(méi)有法律后果的。在主從權(quán)合同的適用范圍內(nèi)，《民法典》第134條是具有填補(bǔ)漏洞的功能：因?yàn)槿绻缎姓绦蚍ā返?9條第2款第1-4項(xiàng)不是用于對(duì)例外情況的介入，那么，明顯且嚴(yán)重違反了實(shí)質(zhì)法規(guī)定的主從權(quán)合同，將會(huì)生效，產(chǎn)生拘束力。合同是否違反了法定的行為禁止規(guī)定，本質(zhì)上是合同內(nèi)容一一是否允許采用合同形式一一的問(wèn)題。（aaa）違反《建設(shè)法典》第1條第3款第2句本案合同可能違反《建設(shè)法典》第1條第3款第2句。該條款禁止將建造規(guī)劃作為合同客體。對(duì)于K和S的約定，必然是一則關(guān)于補(bǔ)充建造規(guī)劃的合同。持相反意見(jiàn)者有以下考慮：當(dāng)事人將K的給付標(biāo)示為“無(wú)拘束目的”。此外，市議會(huì)是在訂立合同之前作出修改建造規(guī)劃的決議的。最后，不應(yīng)該強(qiáng)加這樣的判斷，即當(dāng)事人是不想訂立一個(gè)無(wú)效合同，才將修改建造規(guī)劃設(shè)計(jì)為合同條件或交易基礎(chǔ)。從S的角度看，終究可以說(shuō)，合同涉及的是對(duì)開(kāi)發(fā)成本的公平補(bǔ)償。從K的角度看，合同是關(guān)于建造規(guī)劃的約定，規(guī)劃修改是她對(duì)于她的支付的對(duì)待給付。就這一點(diǎn)而言，合同缺少相關(guān)的有拘束力的約定。由此得到的結(jié)論是：本案并沒(méi)有訂立關(guān)于修改建造規(guī)劃的合同?！缎姓绦蚍ā返?9條第1款并《民法典》第134條并《行政程序法》第54條第1句后半句并《建設(shè)法典》第I條第3款第2句所規(guī)定的無(wú)效情形，本案并沒(méi)有發(fā)生。（bbb）開(kāi)發(fā)合同K和S訂立的合同，既不是《建設(shè)法典》第124條第1款意義上的開(kāi)發(fā)合同，也不是《建設(shè)法典》第133條第3款第5句意義上的（事先）償付約定。通過(guò)合同，既沒(méi)有將土地開(kāi)發(fā)擴(kuò)展到K的土地上，也沒(méi)有償付開(kāi)發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)。（事先）償付約定根據(jù)其本質(zhì)，指向的是《建設(shè)法典》第127條第3款意義上的對(duì)未來(lái)產(chǎn)生的成本分?jǐn)偭x務(wù)事先予以抵消。在本案中從沒(méi)有產(chǎn)生過(guò)此類(lèi)分?jǐn)傎M(fèi)義務(wù)。所以本案并沒(méi)有訂立開(kāi)發(fā)合同。（ccc）后續(xù)成本合同然而，本案中當(dāng)事人也可能訂立了《建設(shè)法典》第11條第1款第3句規(guī)定的城市建設(shè)合同。此類(lèi)合同約定參與費(fèi)用承擔(dān)，而這些費(fèi)用通常不是直接用于主體建造，而是社區(qū)視分?jǐn)偸召M(fèi)情況而決定開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的成本。具體是指后續(xù)的配套設(shè)施，如學(xué)校、幼兒園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，也即滿(mǎn)足社區(qū)需要的設(shè)施開(kāi)發(fā)。根據(jù)城市建設(shè)合同，私人可以通過(guò)合同承擔(dān)地方政府的采取城市建設(shè)措施（這也包括建造規(guī)劃，參見(jiàn)《建設(shè)法典》第11條第1款第1項(xiàng)）的成本，而這些措施是實(shí)現(xiàn)該私人的某個(gè)特定計(jì)劃的前提或結(jié)果（后續(xù)成本合同）。對(duì)于承擔(dān)成本，也可以用提供建設(shè)后續(xù)設(shè)施所需要的土地來(lái)代替。問(wèn)題是，本案中K的成本承擔(dān)和她的修房計(jì)劃之間是否存在這樣的因果關(guān)聯(lián)。根據(jù)合同，土地轉(zhuǎn)讓并不是對(duì)S市政府修改規(guī)劃的成本的補(bǔ)償。這樣的成本是沒(méi)法用數(shù)字估算的。根據(jù)當(dāng)事人的意思，修改規(guī)劃成本在合同中是不重要的。修建游戲場(chǎng)既不是K的建房計(jì)劃的后續(xù)工程，也不是前提條件。合同明確規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓不是為了支付開(kāi)發(fā)成本。當(dāng)事人知道，征收開(kāi)發(fā)成本的法律基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在了。城市建設(shè)措施和土地轉(zhuǎn)讓之間缺少因果關(guān)聯(lián)，因此，本案也沒(méi)有訂立城市建設(shè)合同。（bb）合同內(nèi)容禁止合同可以因?yàn)橐?guī)定《行政程序法》第59條第2款第4項(xiàng)和《行政程序法》第56條不允許的內(nèi)容而無(wú)效?！缎姓绦蚍ā返?6條適用于《行政程序法》第54條第2句意義上的合同，也即主從權(quán)合同?！缎姓绦蚍ā返?6條的適用超越了它的文義（”不允許的對(duì)待給付”，所謂的關(guān)聯(lián)禁止），根據(jù)該條規(guī)定，任何沒(méi)有全部滿(mǎn)足《行政程序法》第54條規(guī)定的內(nèi)容要求的交換合同，均為無(wú)效。這些內(nèi)容要求包括：對(duì)待給付的目的必須特定；行政機(jī)關(guān)的對(duì)待給付必須為了履行公共任務(wù);對(duì)待給付必須合適,并且和行政機(jī)關(guān)的約定給付之間存在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)（關(guān)聯(lián)禁止）。本案中，K的對(duì)待給付的目的是，對(duì)不存在的開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行公平補(bǔ)償。本案中行政機(jī)關(guān)的對(duì)待給付確實(shí)是服務(wù)于公共任務(wù)的履行：修建兒童游戲場(chǎng)。問(wèn)題是，K的對(duì)待給付是否合適，是否和S市的給付之間存在實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)(關(guān)聯(lián)禁止)。所謂合適，是指公民的對(duì)待給付和行政機(jī)關(guān)履行的給付，在意義和價(jià)值上沒(méi)有比例失當(dāng)，也即符合比例原則。關(guān)聯(lián)禁止是指：在行政機(jī)關(guān)的給付和私人約定的對(duì)待給付之間，應(yīng)該存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)；但如果公民履行的給付所服務(wù)公共利益，不同于行政機(jī)關(guān)履行的或打算履行的給付所服務(wù)的公共利益，那么兩者之間就不應(yīng)該存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。本案中，在K的給付和S打算的修改規(guī)劃之間，必須存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的。在判斷K通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓履行的對(duì)待給付是否合適時(shí)，很難將土地價(jià)值作為標(biāo)準(zhǔn)；因?yàn)镾的給付一一修改建造規(guī)劃一一無(wú)法數(shù)字化。無(wú)論如何，可以辨識(shí)出建設(shè)規(guī)劃法上的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)。對(duì)于K的建房計(jì)劃來(lái)說(shuō)，修建兒童游戲場(chǎng)既不是前提條件，也不是后續(xù)負(fù)擔(dān)。即便從公平補(bǔ)償?shù)慕嵌龋恋剞D(zhuǎn)讓和規(guī)劃修改之間似乎也不能建立起內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。在相鄰別里區(qū)開(kāi)發(fā)的時(shí)候，K的土地不屬于開(kāi)發(fā)范圍，所以不能和開(kāi)發(fā)成本關(guān)聯(lián)起來(lái)。K從土地開(kāi)發(fā)中享受到了好處，而土地開(kāi)發(fā)的資金是由其他的土地所有權(quán)人提供的，所以，以公平理由建立起的實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，應(yīng)該是K向其他的土地所有權(quán)人履行給付，而不是向S履行給付。K和S之間的土地轉(zhuǎn)讓合同違反了關(guān)聯(lián)禁止規(guī)定和比例原則，根據(jù)《行政程序法》第59條第2款第4項(xiàng)并第56條，為無(wú)效合同。(5)補(bǔ)償?shù)呐懦ǖ难a(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的公法法律制度。它不排除準(zhǔn)用民法條文，尤其不當(dāng)?shù)美ǎ瑮l件是，民法規(guī)范表達(dá)的一般法律思想，因?yàn)樵趯?duì)作為這些規(guī)范的基礎(chǔ)的利益價(jià)值考量上具有相似性，而可以轉(zhuǎn)移到公法上。(a)類(lèi)推適用民法典第814條第1種情形S主張，K知道自己不存在給付義務(wù)，因此不能要求返還所履行的給付，相關(guān)法律基礎(chǔ)是民法典第814條第1種情形。問(wèn)題是，民法典第814條第1種情形是否可以適用于公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。作出肯定回答的條件是，不當(dāng)?shù)美麠l款所規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)是可以準(zhǔn)用于公法的一般的基本原則。民法典第814條的思想基礎(chǔ)是，原則上，給付者有給付的權(quán)利，即使實(shí)際上不存在需要履行的義務(wù)。如果給付者知道自己沒(méi)有需要給付的債務(wù)而仍然履行了給付，事后又要求返還給付，那么，他的前后行為就是自相矛盾的。民法典第814條第1種情形尤其彰顯信賴(lài)保護(hù)思想。如果給付人是有意識(shí)地履行了不存在的債務(wù)，那么原則上，給付受領(lǐng)人可以信賴(lài)自己具有保留給付的權(quán)利。然而，公民的相對(duì)行政權(quán)的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，不適用這項(xiàng)基本原則。公權(quán)力應(yīng)該遵守依法行政的基本原則。行政的利益指向應(yīng)該是，排除沒(méi)有法律理由的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn),恢復(fù)合法狀態(tài)。對(duì)于公權(quán)力而言，當(dāng)它在沒(méi)有法律理由的情況下有所取得時(shí)，也需要適用依法行政的基本原則。行政權(quán)主張自己對(duì)違法取得的財(cái)產(chǎn)利益產(chǎn)生了信賴(lài)，可以用來(lái)對(duì)抗公民的返還權(quán)，但是，這種信賴(lài)自始就沒(méi)有保護(hù)價(jià)值。此外，也缺乏證據(jù)表明，K在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)就明確知道合同無(wú)效。(b)誠(chéng)實(shí)信用原則補(bǔ)償可能違反誠(chéng)實(shí)信用原則，而誠(chéng)信原則作為一般的法律思想，適用于公法。因?yàn)闊o(wú)效合同而取得的給付，應(yīng)當(dāng)以同時(shí)履行的方式進(jìn)行返還。K取得的建筑許可，已經(jīng)具有存續(xù)力，并且根據(jù)建筑許也修建了房屋，因此，S不可能要求K返還建筑許可。在“保留需求”這一點(diǎn)上，有可能存在違反誠(chéng)實(shí)信用原則的問(wèn)題。然而，如果此處認(rèn)可誠(chéng)信原則視角，讓無(wú)效的合同無(wú)需承擔(dān)無(wú)效的法律后果，那么，《行政程序法》第59條、第56條第1款第2句的禁止性規(guī)定就會(huì)毫無(wú)效用；結(jié)果會(huì)是，行政機(jī)關(guān)可以保留所得，而根據(jù)立法者的目的本不允許這種方式的取得。鑒此，K可以要求返還所履行的給付。（6）請(qǐng)求權(quán)范圍公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)所需返還的范圍，本質(zhì)上需根據(jù)民法典第818條的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。根據(jù)這條規(guī)定，城市S應(yīng)當(dāng)將K轉(zhuǎn)讓的土地返的所有權(quán)返還給K。（二）結(jié)論K擁有返還2號(hào)地所有權(quán)的公法補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。K的訴請(qǐng)得到支持。行政合同認(rèn)定芻議摘要：行政合同作為一種新的管理方式已在行政執(zhí)法中被廣泛應(yīng)用。然而立法并未界定行政合同概念，學(xué)者各持觀(guān)點(diǎn)，行政合同概念的不明晰導(dǎo)致行政合同制度司法適用產(chǎn)生混亂。因此認(rèn)定行政合同顯得尤為重要。本文首先對(duì)行政合同的歷史北背景進(jìn)行闡述，其次提出行政合同的概念，最后提出如何認(rèn)定行政合同，以期對(duì)行政合同理論研究和完善提供借鑒。關(guān)鍵詞：行政合同；行政協(xié)議；民事合同一、行政合同產(chǎn)生的歷史背景研究行政合同的前提是了解歷史，只有了解了歷史，對(duì)它的概念和認(rèn)定的理解才不至于發(fā)生偏差。行政合同又稱(chēng)政府合同、行政契約、公法合同，它的產(chǎn)生有深刻的歷史背景。早在古羅馬時(shí)期，人們就把國(guó)際協(xié)議、公法協(xié)議同私法協(xié)議區(qū)分開(kāi)來(lái)，而其中公法協(xié)議便具有行政合同的某些性質(zhì)。工業(yè)革命后，經(jīng)濟(jì)的社會(huì)化程度大大提高，但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及環(huán)境污染問(wèn)題不再是個(gè)人所能解決的了，人們不再信奉管得最少的政府是最好的政府，政府開(kāi)始干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其二戰(zhàn)以后，“福利”國(guó)家出現(xiàn)，政府職能空前擴(kuò)張。但是原有單一的行政命令管理方式已不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，政府有時(shí)不得不向相對(duì)人妥協(xié)。因此服務(wù)行政理念產(chǎn)生。相應(yīng)的，行政活動(dòng)的權(quán)力色彩不斷減少，而服務(wù)行政色彩不斷增加。這樣出現(xiàn)了一種與單方行政命令不同的管理方式，即政府通過(guò)與相對(duì)人訂立合同實(shí)現(xiàn)行政管理目的。行政合同有個(gè)特點(diǎn)，就是可以在沒(méi)有法律依據(jù)或即使有法律依據(jù)但在法律允許的范圍內(nèi)通過(guò)合意來(lái)確定行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。并且可以在沒(méi)有法律依據(jù)時(shí)要求相對(duì)人自愿接受限制其自身利益和自由以及政府享有特權(quán)的條款，同時(shí)考慮個(gè)案的特殊性，有區(qū)別地實(shí)施，從而體現(xiàn)出行政合同靈活性和機(jī)動(dòng)性的特點(diǎn)[1]。當(dāng)行政機(jī)關(guān)從事的行政活動(dòng)需要人們協(xié)助時(shí)，行政合同往往能顯示出其手段的優(yōu)越性。如征收土地，建設(shè)公益設(shè)施可以通過(guò)行政合同約定。再如，在環(huán)保行政中，行政機(jī)關(guān)可以與企業(yè)達(dá)成逐年減少?gòu)U棄物排放量的協(xié)議，從而補(bǔ)充不斷發(fā)布命令的措施。行政合同的出現(xiàn)改善了相對(duì)人與政府之間的關(guān)系，又促進(jìn)了行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從根本上講，行政合同是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使政府職能擴(kuò)張，單一的管理方式不能很好的施行時(shí)，產(chǎn)生的一種新的管理方式。二、行政合同的概念“行政合同''在德國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)叫“行政契約”，在英美國(guó)家叫“政府合同我國(guó)司法實(shí)踐和學(xué)界中用“行政合同''、"行政契約我國(guó)立法中沒(méi)有“行政合同''一詞，新《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》采用“行政協(xié)議”一詞。民法上協(xié)議與合同有相同的含義，同理，行政合同和行政協(xié)議也是同義詞。行政協(xié)議不屬于民事合同，因?yàn)楹贤ㄒ呀?jīng)明確將其排除，那么行政協(xié)議是不是屬于行政法范疇呢？舊行政訴訟法立法中并沒(méi)有用行政協(xié)議一詞。行政合同一度被少數(shù)學(xué)者否定，理由是自愿與行政法依法行政原則抵觸，”如果容許此種行政契約施行，豈不回歸封建專(zhuān)制時(shí)代？由法治回歸人治？[1]“。但是反對(duì)的人越來(lái)越少。新行政訴訟法不但承認(rèn)行政協(xié)議，更是明確了行政協(xié)議屬于行政法范疇。但是立法未對(duì)行政協(xié)議的概念界定。關(guān)于行政合同的定義有多種觀(guān)點(diǎn)，主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是為實(shí)現(xiàn)行政管理目的，行政機(jī)關(guān)基于合意訂立的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)不僅可以與