用資格后審法遏制串通投標(biāo)的與實(shí)踐

用資格后審法遏制串通投標(biāo)的研究與實(shí)踐摘要：對(duì)我國(guó)建筑市場(chǎng)中串標(biāo)的危害與滋生條件進(jìn)行了歸納總結(jié)，在對(duì)目前反串標(biāo)的若干方法做出深入分析的基礎(chǔ)上.結(jié)合我國(guó)建筑市場(chǎng)的實(shí)踐，提出了通過(guò)資格后審法來(lái)遏制串標(biāo)的新思想，并在招投標(biāo)工作實(shí)踐中具體應(yīng)用.取得了很好的效果。此外。文章還對(duì)資格后審法的完善、豐富和發(fā)展進(jìn)行了有益的探索。招標(biāo)投標(biāo)的根本意義在于實(shí)現(xiàn)一家業(yè)主(招標(biāo)人)對(duì)多家承包商(投標(biāo)人)的一對(duì)多的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)化交易，其核心是投標(biāo)人之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)投標(biāo)人之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，業(yè)主(招標(biāo)人)實(shí)現(xiàn)利益的最大化，承包商(投標(biāo)人)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力資源的最佳配置。然而，串標(biāo)現(xiàn)象卻使招標(biāo)投標(biāo)工作改變了其本質(zhì)和應(yīng)有的積極意義。目前，串標(biāo)的主要表現(xiàn)形式是不法投標(biāo)人通過(guò)“相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”，彼此之間以口頭或者書面的形式，就投標(biāo)報(bào)價(jià)的形式互相通氣，達(dá)到避免相互競(jìng)爭(zhēng)，共同損害招標(biāo)人利益的行為。在這種串標(biāo)的形式中，串標(biāo)者結(jié)成聯(lián)盟，哄抬標(biāo)價(jià)，從而造成一系列社會(huì)問(wèn)題。首先，哄抬標(biāo)價(jià)使投資人遭受投資損失，降低投資效益，延緩了建設(shè)發(fā)展速度。其次，串標(biāo)使建筑業(yè)處于一種不健康的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，不能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，長(zhǎng)此以往將會(huì)引起建筑業(yè)的畸形發(fā)展。再次，串標(biāo)者為了結(jié)成同盟關(guān)系，經(jīng)常使用收買、恫嚇、威脅甚至暴力的手段來(lái)達(dá)到目的，毒化社會(huì)風(fēng)氣，形成社會(huì)腐敗及滋生丑、惡、黑勢(shì)力。所以，必須根除這一腐敗現(xiàn)象。1串標(biāo)的滋生條件A.數(shù)量較小的潛在投標(biāo)人已確定；B.潛在投標(biāo)人的信息資料被泄漏給相關(guān)投標(biāo)人；C.出現(xiàn)串標(biāo)發(fā)起人并掌握投標(biāo)資格人相關(guān)信息；D.串標(biāo)發(fā)起人用各種手段迫使其他投標(biāo)人與之達(dá)成串標(biāo)協(xié)議，組成串標(biāo)聯(lián)盟；E.由串標(biāo)發(fā)起人全權(quán)操作投標(biāo)過(guò)程，以所謂“合法”手段“贏”標(biāo)?？瓷先ソ蹩量痰拇畼?biāo)條件卻每每讓串標(biāo)者屢屢得手。在一些地方，國(guó)有、集體、財(cái)政投融資的建設(shè)工程項(xiàng)目相當(dāng)嚴(yán)重地存在著串標(biāo)現(xiàn)象。目前，在我國(guó)許多城市里，串標(biāo)已成為招投標(biāo)工作中公平競(jìng)爭(zhēng)的最大障礙。多年來(lái)，為了消除這種丑惡現(xiàn)象，政府使用了各種方法，包括法律手段、行政手段、技術(shù)手段，所有這些雖然對(duì)串標(biāo)有所扼制，但總的來(lái)說(shuō)，串標(biāo)依然是我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的一個(gè)頑疾，仍難干有效地徹底根除。2串標(biāo)與反串標(biāo)的博弈歷程由于串標(biāo)現(xiàn)象的危害性大，人們對(duì)之深惡痛絕，長(zhǎng)期以來(lái)，人們嘗試使用各種方法與串標(biāo)現(xiàn)象展開了道高一尺，魔高一丈的博弈。2.1利用行政、法律手段反串標(biāo)各級(jí)政府和部門首先利用行政手段，與串標(biāo)現(xiàn)象展開了至今仍在進(jìn)行的博弈。在我國(guó)引入招標(biāo)投標(biāo)制度的早期，各級(jí)政府和部門通過(guò)下文件、出通知、行政檢查、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等方法制止串標(biāo)現(xiàn)象，取得了一定的效果。例如：國(guó)家工商局令第8號(hào)《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》等文件，組織各級(jí)政府、企事業(yè)單位學(xué)習(xí)、落實(shí)，各投標(biāo)單位在加強(qiáng)管理、自律的基礎(chǔ)上，取得了較好的效果。隨著改革與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，掛靠現(xiàn)象開始滋生和蔓延。這時(shí)的串標(biāo)行為主要由一些掛靠企業(yè)的工程承包人進(jìn)行，他們沒有紀(jì)律的觀念，也無(wú)組織的羈絆，行政制止的方法對(duì)他們顯得無(wú)力，導(dǎo)致串標(biāo)現(xiàn)象非但沒有減少，反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)。在這種形勢(shì)下，政府又以法律為武器進(jìn)行打擊、治理。1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第15條明確列出串標(biāo)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)《刑法》在1997年修訂時(shí)在二百二十三條增加“惡意串通投標(biāo)罪”，1999年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》也辟出五十三條，專項(xiàng)治理串標(biāo)行為。在一些城市，還動(dòng)員經(jīng)濟(jì)警察、刑事警察進(jìn)行偵察、立案、查辦。然而，豐厚的利潤(rùn)，不勞而獲的高額回報(bào)讓那些串標(biāo)者利令智昏。在沒有出現(xiàn)過(guò)激的刑事行為的條件下，與通過(guò)其他不法手段中標(biāo)相比，它更具隱蔽性，更加難以偵破。國(guó)家機(jī)器、法律對(duì)他們無(wú)可奈何。全國(guó)建筑市場(chǎng)中存在串標(biāo)的數(shù)量十分巨大，但真正被揭露、立案、查處的案例卻很少。2.2利用技術(shù)規(guī)則反串標(biāo)從技術(shù)上改變招投標(biāo)規(guī)則，從而消除串標(biāo)的滋生條件，是扼制串標(biāo)的最有效、成本最低的一種方法。最接近標(biāo)底者中標(biāo)招投標(biāo)早期，我國(guó)普遍采用最接近標(biāo)底者中標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法，取得了一定的成績(jī)。但是隨著該辦法的執(zhí)行，串標(biāo)者逐漸采取利用親情、金錢、權(quán)利等種種非法手段套取標(biāo)底中標(biāo)的串標(biāo)方式。這一時(shí)期，很多串標(biāo)者因此而得逞，不少官員因此而落馬。最接近平均標(biāo)價(jià)者中標(biāo)為了反制上述招標(biāo)中活躍的串標(biāo)現(xiàn)象，相應(yīng)推出了反串標(biāo)規(guī)則：公開標(biāo)底或者進(jìn)行無(wú)標(biāo)底招標(biāo)，由有效投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算出平均報(bào)價(jià)，將投標(biāo)價(jià)與平均報(bào)價(jià)進(jìn)行對(duì)比，最接近者中標(biāo)。這種措施打破了原來(lái)的串標(biāo)渠道，使串標(biāo)者在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里無(wú)計(jì)可施。然而，當(dāng)串標(biāo)者逐步適應(yīng)這一規(guī)則之后，則針對(duì)性地采用通過(guò)出錢掛靠或買斷多家潛在投標(biāo)資格等辦法，同時(shí)投出多份標(biāo)書，進(jìn)而左右甚至控制平均報(bào)價(jià)，謀取中標(biāo)。這一時(shí)期，仍然十分嚴(yán)重地存在串標(biāo)現(xiàn)象。綜合評(píng)分法評(píng)標(biāo)為有效破解串標(biāo)者的這種串標(biāo)方式，管理者又相繼推出了綜合評(píng)分法，即評(píng)標(biāo)時(shí)綜合考察投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)、管理能力、工作業(yè)績(jī)、裝備水平、人員配備、財(cái)務(wù)狀況、施工組織設(shè)計(jì)等各方面因素，并按一定的規(guī)則評(píng)定打分，最后得分最高者中標(biāo)。這種方法考慮全面，曾經(jīng)一度有效地減少了串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)了一些信譽(yù)好、裝備先進(jìn)的大企業(yè)的成長(zhǎng)。但這種評(píng)標(biāo)方法工作量較大，為了與我國(guó)現(xiàn)階段要求的短時(shí)間內(nèi)完成評(píng)標(biāo)的要求相適應(yīng)，又引入了搖號(hào)、抽簽、抓鬮等隨機(jī)方法，在資格預(yù)審合格的投標(biāo)人中抽取一定數(shù)量的投標(biāo)申請(qǐng)人“入圍”投標(biāo)。這種做法并不違背當(dāng)時(shí)招投標(biāo)管理辦法的一些規(guī)定[1]，但造成的后果是把潛在投標(biāo)人的范圍進(jìn)一步縮小為投標(biāo)資格人，無(wú)法讓大量的潛在投標(biāo)人都參與投標(biāo)，給串標(biāo)創(chuàng)造了條件。串標(biāo)者掛靠多家企業(yè)參與資格預(yù)審后，隨機(jī)抽取投標(biāo)入圍名額的概率很高，一旦入圍成為投標(biāo)資格人，串標(biāo)者要么把“入圍”名額高價(jià)賣給其它串標(biāo)者，要么組織進(jìn)一步串標(biāo)，謀取暴利。隨著我國(guó)改革開放進(jìn)程的加快和加入WTO，要求打破地方保護(hù)，施工企業(yè)的地域限制被打破了，施工企業(yè)可以在任何一個(gè)地方參與投標(biāo)。這時(shí)，許多承包者掛靠外地企業(yè)參與本地投標(biāo)，造成報(bào)名投標(biāo)的數(shù)量成倍增加，一個(gè)工程項(xiàng)目招標(biāo)通常報(bào)名單位多達(dá)數(shù)百家。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為使招標(biāo)投標(biāo)在技術(shù)上能夠順利實(shí)施，往往通過(guò)抬高或設(shè)置特殊的資格預(yù)審條件人為地限制入圍數(shù)量，使得本應(yīng)得到緩解的串標(biāo)現(xiàn)象不僅沒有得到緩解，反而變得更為嚴(yán)重。經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)法為防止串標(biāo)哄抬造價(jià)，提高國(guó)家和其他投資者的投資效益，遏制串標(biāo)行為，以廈門為首的一些地區(qū)采用了“經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)法”來(lái)評(píng)標(biāo)。這種評(píng)標(biāo)方法能夠?qū)崿F(xiàn)招標(biāo)人的利益最大化和投標(biāo)人的資源最佳配置，在世界上己經(jīng)有六百多年歷史口。該辦法實(shí)施后，雖然能夠有效地增加串標(biāo)的成本，減少人為因素對(duì)評(píng)標(biāo)的影響，但并沒有像人們期待的那樣減少串標(biāo)的現(xiàn)象，到后期串標(biāo)現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。從上面不同階段的評(píng)標(biāo)辦法的實(shí)施情況可以看出，不論采用何種評(píng)標(biāo)辦法，都不同程度的存在串標(biāo)現(xiàn)象。究其原因，這些評(píng)標(biāo)辦法都存在一個(gè)共同點(diǎn)：資格預(yù)審。在招標(biāo)實(shí)施過(guò)程中，資格預(yù)審將潛在投標(biāo)人的信息公開化，形成了串標(biāo)的信息鏈。如：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采用記名方式出售招標(biāo)文件，使?jié)撛谕稑?biāo)人的數(shù)量和身份具有確定性并公開化：采用集中潛在投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場(chǎng)、召開現(xiàn)場(chǎng)答疑會(huì)等方式為潛在投標(biāo)人聚集在一起創(chuàng)造了條件。通過(guò)資格預(yù)審招標(biāo)法招標(biāo)的工程項(xiàng)目極易產(chǎn)生串標(biāo)，串標(biāo)聯(lián)盟采用內(nèi)部競(jìng)標(biāo)、買賣投標(biāo)價(jià)格、擋標(biāo)等手段來(lái)實(shí)施串標(biāo)。在某些地方，為數(shù)不少的串標(biāo)人僅僅實(shí)施串標(biāo)，一年的純收入高達(dá)數(shù)百萬(wàn)元。在廈門，發(fā)生了犯罪分子對(duì)不愿參加串標(biāo)的投標(biāo)人員采用圍毆并強(qiáng)行帶離開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的暴力綁架、擋標(biāo)事件。在臺(tái)灣，更不乏一個(gè)工程因串標(biāo)而損失數(shù)千萬(wàn)元的事例㈣。此時(shí)，串標(biāo)行為往往與買標(biāo)、賣標(biāo)、阻止他人投標(biāo)(擋標(biāo))、商業(yè)賄賂等腐敗行為聯(lián)系在一起。3反串標(biāo)的利器——資格后審法資格后審法與資格預(yù)審法一樣，在世界上也是一種廣泛采用的招標(biāo)方法Ⅻ，在中國(guó)也有其法律地位慚，只是目前在我國(guó)還較少使用。廈門在全國(guó)率先采用資格后審招標(biāo)法，且第一次與經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)法結(jié)合，運(yùn)用于反串標(biāo)的實(shí)踐中。3.1基本原理這種方法的基本原理是消除產(chǎn)生串標(biāo)的第一、第二兩個(gè)條件，在開標(biāo)前將投標(biāo)人身份、數(shù)量及其各種信息湮沒(置之于誰(shuí)也不知道的朦朧狀態(tài))，從而切斷串標(biāo)的信息及其傳遞，制止串標(biāo)的發(fā)生。3.2實(shí)施要點(diǎn)1)取消投標(biāo)報(bào)名制度，采用無(wú)記名方式購(gòu)買招標(biāo)文件，使?jié)撛谕稑?biāo)人的數(shù)量和身份具有不確定性；2)采用不集中潛在投標(biāo)人踏勘現(xiàn)場(chǎng)、答疑等方式，在開標(biāo)前避免潛在投標(biāo)人有聚集的條件，有效割斷串標(biāo)的信息傳遞鏈：3)采用資格后審的方式，把投標(biāo)人的信息推遲到開標(biāo)后才明朗化，有效湮沒投標(biāo)人身份、數(shù)量及其各種信息，消除串標(biāo)所需的信息和時(shí)間。3.3與以往招標(biāo)方法的核心區(qū)別1)取消資格預(yù)審，改為資格后審。即將投標(biāo)人的投標(biāo)資格審查后移至開標(biāo)、唱標(biāo)之后進(jìn)行。資格審查、商務(wù)標(biāo)評(píng)審和技術(shù)標(biāo)評(píng)審由評(píng)標(biāo)委員會(huì)分三個(gè)小組分別同時(shí)進(jìn)行。采用這種招標(biāo)方法，潛在投標(biāo)人的信息無(wú)法泄露，從而鏟除了產(chǎn)生串標(biāo)的第二條件。2)采用經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。唱標(biāo)后，取報(bào)價(jià)最低的五家投標(biāo)人，對(duì)其商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)同時(shí)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，按報(bào)價(jià)從低到高依次評(píng)出推薦中標(biāo)人。若在這五家中沒有產(chǎn)生推薦中標(biāo)人，再取次低報(bào)價(jià)的五家進(jìn)行評(píng)標(biāo)，直至產(chǎn)生推薦中標(biāo)人。采用這種評(píng)標(biāo)方法，只評(píng)報(bào)價(jià)較低的幾家標(biāo)書，因而可以大幅減少評(píng)標(biāo)工作量，不限制投標(biāo)人的數(shù)量。從理論上講，只要投標(biāo)人數(shù)量和身份具有不確定性，就能有效地湮沒投標(biāo)人的信息，切斷串標(biāo)需要的信息傳遞鏈，就不會(huì)發(fā)生串標(biāo)現(xiàn)象。3.4配套措施為了確保有效地湮沒投標(biāo)人的信息，還要采取一系列與資格后審相配套的措施，消除一切可能產(chǎn)生泄漏投標(biāo)人信息的環(huán)節(jié)。這些措施包括：1)實(shí)行不限制購(gòu)買招標(biāo)書以及不記名購(gòu)買制度，保證潛在投標(biāo)人具有不確定性；2)招標(biāo)文件的答疑改在網(wǎng)上進(jìn)行，所有疑問(wèn)均通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)無(wú)記名提出，所有答復(fù)也在網(wǎng)上向所有人回復(fù)；3)不集中組織投標(biāo)人現(xiàn)場(chǎng)踏勘，以阻斷潛在投標(biāo)人之間的信息傳遞途徑：4)投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)將自己的投標(biāo)書、投標(biāo)保函、投標(biāo)資質(zhì)證明等文件全部裝入投標(biāo)袋，投標(biāo)袋外不留任何印跡，保證投標(biāo)人的信息只有在開標(biāo)時(shí)才明朗化；5)建立健全評(píng)標(biāo)專家網(wǎng)上抽取、電話語(yǔ)音通知及評(píng)標(biāo)室電磁屏蔽等硬件設(shè)施，有效切斷投標(biāo)人與評(píng)標(biāo)專家的溝通渠道。這一系列措施使該方法從發(fā)售招標(biāo)文件、投標(biāo)答疑、踏勘現(xiàn)場(chǎng)直至專家抽取、通知、開標(biāo)的實(shí)施過(guò)程中，潛在投標(biāo)人之間和評(píng)標(biāo)專家與潛在投標(biāo)人之間始終處于一種自然地、湮沒狀態(tài)，從而有效地切斷串標(biāo)的信息傳遞鏈。自從以廈門為代表的一些城市實(shí)施資格后審招標(biāo)法以來(lái)，取得了良好的成效。從中標(biāo)結(jié)果分析，在一般建設(shè)工程中，凡采用資格后審法進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目，很少有發(fā)現(xiàn)工程招標(biāo)被串標(biāo)的跡象。4問(wèn)題與展望利用資格后審法遏制串標(biāo)雖然成效顯著，但仍在一些少數(shù)工程招標(biāo)投標(biāo)工作中不能有效發(fā)揮作用。某些特殊專業(yè)工程，如一些給水、供電線路工程、港口碼頭工程等，由于其專業(yè)隊(duì)伍數(shù)量較少，形成了固定的投標(biāo)隊(duì)伍，雖然采用無(wú)記名方式購(gòu)買招標(biāo)文件等一系列措施將潛在投標(biāo)人置于暗箱之中，但是潛在投標(biāo)人的數(shù)量和身份同樣具有確定性，給串標(biāo)提供了條件。在現(xiàn)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、體制條件下，資格后審招標(biāo)法從原理上就不能在此類項(xiàng)目中充分發(fā)揮作用。資格后審法實(shí)施之后，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生三個(gè)方面新的博弈點(diǎn)：1)在投標(biāo)人購(gòu)圖紙、標(biāo)書時(shí)的投標(biāo)信息有可能泄漏，又給串標(biāo)者留下了可乘之機(jī)；2)由于現(xiàn)階段投標(biāo)采用人工將投標(biāo)文件送達(dá)指定地點(diǎn)的做法，容易造成不法投標(biāo)人采用各種手段，甚至采用暴力的方式進(jìn)行攔阻遞交標(biāo)書，以達(dá)到串標(biāo)的目的；3)不法投標(biāo)人與某些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間相互串通，采用多算工程量或套用高于市場(chǎng)價(jià)格的材料價(jià)格進(jìn)行高估冒算，造成信息不對(duì)稱，從而排除其它競(jìng)標(biāo)人而“中標(biāo)”。筆者認(rèn)為，解決這些難題的方法還應(yīng)以規(guī)則制定入手，待社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)環(huán)境成熟時(shí)即時(shí)推出三項(xiàng)措施：一是打破某些行業(yè)的壟斷，增加這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，從而破解因投標(biāo)人的數(shù)量和身份具有確定性而造成的串標(biāo)：二是利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行網(wǎng)上招投標(biāo)，徹底杜絕投標(biāo)人信息泄漏及暴力阻攔遞交標(biāo)書等問(wèn)題。網(wǎng)上招投標(biāo)現(xiàn)時(shí)