中國(guó)環(huán)保NGO的社會(huì)合法性調(diào)查報(bào)告

中國(guó)環(huán)保NGO的社會(huì)合法性調(diào)查

法律合法性是指“能為法律接受”和“在法律意義上合法”，對(duì)NGO而言，即能夠合法注冊(cè)。社會(huì)合法性則是指一個(gè)組織在社會(huì)公眾的心目中、在社會(huì)的潛規(guī)則運(yùn)作中所具有的合法性。[1]社會(huì)合法性更需要通過社會(huì)層面上的努力獲得。本文所使用的資料來自于清華大學(xué)NGO研究所主導(dǎo)進(jìn)行、由本人負(fù)責(zé)完成的于2006年秋至2007年春進(jìn)行的對(duì)環(huán)保民間組織（簡(jiǎn)稱ENGO）的深度訪談，共涉及全國(guó)各地的26家ENGO，都是活躍在第一線的、純草根性的組織。以下將主要用事實(shí)來說話，認(rèn)識(shí)ENGO的現(xiàn)狀和問題，以尋找到一個(gè)更合理的解決方式，這就是本文的意義所在。一一組有意義的數(shù)據(jù)1.NGO組織的存在形式我們知道，由于我國(guó)現(xiàn)行社團(tuán)管理的規(guī)定，社團(tuán)登記注冊(cè)具有很大的難度，許多ENGO并不是以民間組織的形式存在的。我們所調(diào)查的26個(gè)組織雖然不能代表總體狀況，但可以一定程度地反映出實(shí)際狀況，見表1。表126個(gè)被調(diào)查ENGO的存在形式登記注冊(cè)是成為合法組織的門檻，ENGO為了自己的生存發(fā)展，大都為此花費(fèi)了很大的努力。社團(tuán)是民間組織最典型的存在方式，而實(shí)際上，除了掛靠和民辦非企業(yè)單位之外，我們還看到了工商注冊(cè)、未登記等多種類型。這充分反映了他們登記注冊(cè)的難度。2.NGO組織希望的存在形式我們知道，大多數(shù)ENGO的運(yùn)作環(huán)境都很艱苦，那么，ENGO是如何看待這一點(diǎn)，它們是不是希望被政府“收編”而成為一個(gè)半政府化的組織呢？對(duì)這一問題[2]的訪談，結(jié)果是連最弱小的組織都不愿意被收編：在23家有效回答的ENGO中，有20個(gè)選擇“不希望被收編”，占據(jù)絕大部分；只有3個(gè)選擇“愿意”。而其原因值得深思：其中兩家認(rèn)為，被收編之后可以更有效地影響政府。這一數(shù)據(jù)很能反映環(huán)保民間組織的真正追求：雖然政府在主導(dǎo)資源、掌握權(quán)力，雖然ENGO千方百計(jì)想“討好”政府，但是，大家并不愿意進(jìn)入其軌道。這就是真正的社會(huì)，是民主要求的現(xiàn)實(shí)寫照。以下訪談舉例可更清晰地看到ENGO的態(tài)度?！な站幉皇呛檬隆Ｒ?yàn)楸皇站幒笫チ遂`活性，與政府的關(guān)系從合作的關(guān)系變成了老子和兒子的關(guān)系，很多事情沒法談?！じ鉔GO不能靠政府，自己應(yīng)該保持較大的獨(dú)立性。而且本組織以前還遇到類似的事情，一位局長(zhǎng)想與本組織合辦會(huì)刊，但是遭到了會(huì)員的抵制，沒有成功。·政府收編的目的是為了管制，我們組織希望與政府合作而不是成為其下屬部門，如果那樣的話，我們還不如直接當(dāng)公務(wù)員?！の也挥X得成為一個(gè)類似半官方的組織是一件好事情。因?yàn)槲覀冎馈癗GO”是非政府組織，其代表的是民間的利益，反映的是普通民眾的意愿，發(fā)出的是草根的聲音。我們擔(dān)心組織性質(zhì)的變化會(huì)改變我們組織的宗旨和存在的意義。我們將堅(jiān)決走群眾道路，接近群眾，為民眾吶喊。3.ENGO與政府的關(guān)系現(xiàn)狀雖然以上ENGO的選擇頗具“氣節(jié)”，但在社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)中，ENGO處理與政府關(guān)系的特征性是很“傳統(tǒng)”的，是“你老大我老二”，即ENGO甘認(rèn)政府為“老大”，而自己為“老二”。在問到“本組織處理與當(dāng)?shù)卣P(guān)系的技巧如何”，一種最典型的回答是：“讓利”于政府。自己作出的一些成就，讓地方政府報(bào)上去當(dāng)做他們自己的業(yè)績(jī)，這樣就與政府有了很好的關(guān)系的基礎(chǔ)。我們幫政府做事，如幫自然保護(hù)區(qū)管理局制訂保護(hù)條例，配合政府搞宣傳工作。與政府說白了就是“相互利用”的關(guān)系，政府要成績(jī)，協(xié)會(huì)要做事，各取所需，互惠互利。再看另一個(gè)組織的回答：第一，經(jīng)常保持聯(lián)系，別把自己看得很清高。十一、五一、春節(jié)發(fā)短信、賀卡進(jìn)行節(jié)日問候并聚會(huì)等。對(duì)方需我們辦事時(shí)會(huì)盡力而為，即使手頭有再忙的事情也會(huì)放下去幫他們。古人云：“滴水之恩，涌泉相報(bào)”。第二，要善于抓住時(shí)機(jī)和政府部門建立友好關(guān)系，有時(shí)動(dòng)用自己的資金送紀(jì)念品給他們。第三，充分給他們面子。學(xué)生組織的表現(xiàn)在這里最為典型：通過開座談會(huì)等形式多與政府交流溝通，開展活動(dòng)避開敏感方面和過于尖銳的沖突。遇到政府阻力時(shí)，盡量借助媒體解決問題。一句話道破天機(jī)：態(tài)度上“裝老二”，行為上“裝老二”。在我們調(diào)查到的24個(gè)有效回答中，有13個(gè)組織持有的是這種原則。除此之外，11個(gè)組織采取的是“友好合作”型或者是較為激進(jìn)的“對(duì)著干”型，但后者較少，最多也只占被調(diào)查組織的15%左右。二ENGO的社會(huì)合法性現(xiàn)狀以上數(shù)據(jù)恰好表達(dá)了ENGO的一些基本狀況，以下則要更深入地探討，ENGO面臨的一個(gè)基本問題是社會(huì)合法性低下。面對(duì)地方政府的“氣短”，在相當(dāng)程度上就是社會(huì)合法性低下的表現(xiàn)。我們想表達(dá)的觀點(diǎn)是：ENGO意欲獨(dú)立發(fā)揮作用，提高自身的社會(huì)合法性是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在一定程度上它比登記注冊(cè)的形式更為重要。（一）ENGO的社會(huì)合法性低下ENGO影響力小，不受重視，甚至受到當(dāng)?shù)乩习傩盏摹氨梢暋?，被稱為“撿垃圾的”。這是一個(gè)草根環(huán)保組織領(lǐng)導(dǎo)人的聲音。這就是社會(huì)合法性的問題，如果連社會(huì)公眾的基礎(chǔ)都沒有，那么，ENGO的社會(huì)合法性還能來自于哪里？當(dāng)然，我們能夠理解這一現(xiàn)象，一方面是因?yàn)镋NGO的力量弱小，一方面是因?yàn)槲覀儌鹘y(tǒng)上認(rèn)可的是國(guó)家的權(quán)威主義。因此，ENGO社會(huì)合法性的獲得，就需要更加強(qiáng)大的能力作為基礎(chǔ)。那些發(fā)展比較好的組織仍然面臨問題。北京某著名的ENGO，有著多年組織運(yùn)作歷史，但他們認(rèn)為自己仍然缺乏政策分析團(tuán)隊(duì)，在與政府部門對(duì)話時(shí)不在一個(gè)層次上，因?yàn)樽约翰粔驈?qiáng)大，不了解政策。希望領(lǐng)導(dǎo)、專家能為自己作些政策講解或者座談。在更多的時(shí)候，我們遇到的是組織自身的能力不足。由此而導(dǎo)致自身社會(huì)合法性的不足。而能力不足的主要根源是缺乏專業(yè)知識(shí)、人力資源、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等。其中發(fā)展好一些的組織的狀態(tài)是：“我們要做政府不能做的事情，我們可以有非常成熟的項(xiàng)目，但是卻缺少資金支持，內(nèi)部能力建設(shè)相對(duì)薄弱，人員能力參差不齊，學(xué)生志愿者經(jīng)驗(yàn)不足。”那些條件更差的組織，往往擁有的只是一份熱心，而別無資源，形容其為“白手起家”一點(diǎn)也不為過。組織的能力與社會(huì)合法性狀況，會(huì)影響到他們與政府合作的能力；由于能力低下，可能還不足以形成與政府合作的基礎(chǔ)。例如調(diào)查中遇到的一個(gè)從學(xué)生社團(tuán)做起，畢業(yè)后進(jìn)入到社會(huì)ENGO，之后又在國(guó)際組織工作的人員，他是如此評(píng)價(jià)現(xiàn)有的草根組織的：“我感覺中國(guó)的草根環(huán)保NGO還不配和政府合作，他們能力不到，組織不夠?qū)I(yè)……我們與政府不是資助與被資助的關(guān)系，往往是互相支持的關(guān)系?！保ǘ┥鐣?huì)合法性不能歸結(jié)于法律問題1.登記注冊(cè)在很大程度上取決于申請(qǐng)組織的社會(huì)合法性看一下一個(gè)組織的案例：本組織開始沒有注冊(cè)，社會(huì)公信度不高，許多活動(dòng)開展受到障礙。我們的解決方法是，開始先樹立好的社會(huì)公信度，注重團(tuán)隊(duì)文化形象，建立良好的社會(huì)口碑。然后抓住機(jī)遇，和政府合作，建立信任關(guān)系，獲取相關(guān)政策支持，然后爭(zhēng)取到注冊(cè)為合法團(tuán)體。另一個(gè)類似的案例是：組織成立還算比較順利，這與組織負(fù)責(zé)人XX老師的艱苦努力是分不開的。他精心策劃和開展了“保護(hù)長(zhǎng)江源，愛我大自然”等活動(dòng)，先后得到了深圳世紀(jì)文化公司、深圳環(huán)保局、國(guó)家環(huán)保總局、青海環(huán)保局等的支持，解決了資金和注冊(cè)方面的問題。2.如果擁有社會(huì)合法性，即使沒有登記注冊(cè)，仍能獲得相當(dāng)大的活動(dòng)空間有些很有名的組織并沒有登記注冊(cè)，但他們?nèi)匀荒軌蝽樌亻_展眾多項(xiàng)目活動(dòng)。這就是社會(huì)影響力的作用，是實(shí)在的社會(huì)身份。案例片段：我們現(xiàn)在仍然遇到正式身份上的問題。比如我們的揚(yáng)子鱷保護(hù)項(xiàng)目，我們與國(guó)家林業(yè)局合作，我們提供種源、信息、方案，上海一家國(guó)有企業(yè)提供土地，正式立項(xiàng)時(shí)候，發(fā)現(xiàn)我們自己不太適合作為立項(xiàng)身份，后來我們拉了華東師范大學(xué)介入進(jìn)來，以高校的身份申請(qǐng)立項(xiàng)。我們看到，一個(gè)組織是如何通過社會(huì)合法性而間接獲得自己的身份的。當(dāng)然，這樣的國(guó)際組織一方面擁有特殊的資源，另一方面則受益于其卓有成效的創(chuàng)業(yè)歷史，該組織“上世紀(jì)80年代早期，在四川和羌塘開展的大熊貓和高原有蹄類的研究保護(hù)工作時(shí)，就已經(jīng)存在了一定影響?！?.登記注冊(cè)之后，真實(shí)的運(yùn)作空間也在很大程度上來自于ENGO的社會(huì)合法性案例片段：本組織成立時(shí)主要有兩個(gè)問題需要解決：一是缺少注冊(cè)資金，二是當(dāng)?shù)卣欢檬裁词荖GO。由于不明白什么是NGO，當(dāng)?shù)卣_始對(duì)我們的動(dòng)機(jī)很懷疑。后來恰巧市政府來了一個(gè)秘書，其人學(xué)習(xí)過NGO，我們通過與此人的接觸，消除了政府對(duì)我們的疑慮，這個(gè)問題也最終解決了。這是一個(gè)重要的結(jié)論：在我們開展工作時(shí)所受到的限制中，從一個(gè)角度看是政府的權(quán)力體系過于嚴(yán)密和無所不包，從另一個(gè)角度看則是ENGO缺乏社會(huì)合法性。因此，在很多時(shí)候，NGO組織活動(dòng)所受到的限制，可能并不是法律上的、登記注冊(cè)上的限制，而是社會(huì)合法性的缺乏。另一個(gè)案例片段說明的也是這個(gè)道理：以現(xiàn)在國(guó)家的政策來說，哪個(gè)方面的法律都挺多的，環(huán)保方面的法律法規(guī)也不少。據(jù)我所知的大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢棄物處理辦法，都有。可是想從這方面起訴這些違法企業(yè)，難度卻很大，到了法院這一關(guān)就過不去，法院不受理，他們心里會(huì)說：“我們聽都沒聽說過這個(gè)事?！?.政府的功能壟斷與ENGO的社會(huì)合法性的缺乏政府權(quán)力無所不及的籠罩，也可以看成是社會(huì)合法性問題，因?yàn)檫@不是法律層面內(nèi)的事情。自從20世紀(jì)90年代以來，隨著中央政府與NGO的雙重努力，NGO的境遇雖未在法律層面上改變，卻在社會(huì)層面上發(fā)生了重大的變化，NGO的生存空間在快速地增長(zhǎng)。回憶一下NGO的發(fā)育歷史可以發(fā)現(xiàn)，這正是他們不斷爭(zhēng)取的結(jié)果，當(dāng)前我們需要延續(xù)這一努力，去爭(zhēng)取NGO的社會(huì)合法性。目前，ENGO還不足以與政府權(quán)力體系平等談判，這不是一個(gè)法律上的問題，解決問題的方略也不在這里。例如，某ENGO本來是做當(dāng)?shù)厮Y源保護(hù)的，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的矛盾。但是，通過他們的努力，該組織已經(jīng)在當(dāng)?shù)負(fù)碛辛俗约旱纳鐣?huì)合法空間，“負(fù)責(zé)人被政府機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)去組織針對(duì)黨政干部的黨校培訓(xùn)”。他們已經(jīng)將自己的功能擴(kuò)進(jìn)政府部門，這是NGO與政府關(guān)系的高級(jí)階段，而達(dá)到這一階段所需要的是增加社會(huì)合法性！三社會(huì)合法性低下的解決之道如果認(rèn)識(shí)社會(huì)合法性是ENGO存在的主要問題之一，那么就需要有針對(duì)性的對(duì)策，而不只是單方面地寄托于對(duì)法律策略的依賴，或者是抱怨、抗?fàn)?。我們需要的是改善我們自己，至少?yīng)當(dāng)取得社會(huì)的認(rèn)可，這樣才更符合ENGO的本質(zhì)。社會(huì)合法性還可以這樣來理解，它是以人脈、實(shí)際能力、聲望與社會(huì)力量為基礎(chǔ)的一種合法性，它與以法律規(guī)定為基礎(chǔ)的法律意義上的合法性相并列。法律合法性可以在一夜之間解決，但社會(huì)合法性卻需要深入、具體的社會(huì)運(yùn)作，是一項(xiàng)更長(zhǎng)期的工作。它的基礎(chǔ)是實(shí)質(zhì)的社會(huì)性內(nèi)容，而不是法律身份。因此，提升了ENGO的社會(huì)合法性，將使組織能夠獲得更大的社會(huì)空間，更有效地為政府認(rèn)可，甚至不是去找政府“賞賜”，而是政府主動(dòng)找上門來。反過來看，在我們周圍眾多的努力工作的組織之外，也有一些組織華而不實(shí)，他們?nèi)狈I(yè)能力與籌資能力，缺乏腳踏實(shí)地的行動(dòng)精神，卻熱衷于能夠主導(dǎo)公共事務(wù)大事，成為一個(gè)新的自上而下的舊式組織。ENGO應(yīng)當(dāng)將提升社會(huì)合法性作為我們行動(dòng)的第一個(gè)策略，從對(duì)我們自己的要求開始。那么，我們應(yīng)當(dāng)怎樣做呢？1.依靠科學(xué)、專業(yè)、客觀性提高社會(huì)合法性在這一方向上努力的最終結(jié)果，是我們成為進(jìn)行環(huán)保的專業(yè)力量，在某一方面，我們的專業(yè)性超出了政府，我們提供的信息、說法成了社會(huì)與政府公認(rèn)的權(quán)威。案例片段：本組織向政府提建議時(shí)，注意用數(shù)據(jù)來說話。我們注重依靠科學(xué)數(shù)據(jù)說話，決不是作秀。在給中央或地方政府提出可行性建議的時(shí)候，不是在煽情而是建立在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，所以可信度比較高，政府愿意采納。在一個(gè)轟動(dòng)全國(guó)的反對(duì)水壩建設(shè)的行動(dòng)中，問該ENGO的態(tài)度如何，他們回答道：“我們沒有數(shù)據(jù)就不說話！”ENGO經(jīng)常會(huì)覺得自己的專業(yè)人才缺乏。那么，它就可以發(fā)揮自己作為社會(huì)平臺(tái)的作用，聚集社會(huì)資源。在這一方面，最重要的社會(huì)資源應(yīng)當(dāng)是高等院校和研究機(jī)構(gòu)，這里的研究者與專家也希望自己的能力能夠通過社會(huì)組織得到體現(xiàn)。而在我們的調(diào)查中，利用專家作為組織的顧問、兼職人員等現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍。2.依靠腳踏實(shí)地做事增加社會(huì)合法性在我們調(diào)查到的組織中，他們合法性來源的一個(gè)極為重要的途徑就是去做事情，尤其是去做那些能深入到專業(yè)領(lǐng)域的事情。例如，開展大熊貓生態(tài)的調(diào)查；進(jìn)行黑頸鶴的保護(hù)；保護(hù)飲用水資源；河流改建……于是，問題又推到了錢上。許多組織會(huì)說我們有項(xiàng)目方案卻沒有錢；但是再往前推，錢的來源又受制于組織的社會(huì)合法性，如此形成了一個(gè)循環(huán)。最初打破平衡的很可能就是組織的開拓性、創(chuàng)造性和吃苦創(chuàng)業(yè)的精神。與此相反的是有些組織好高騖遠(yuǎn)的思路。比如一些組織覬覦為政府占據(jù)的公共資源，圖謀一夜成名，做出大事業(yè)。一個(gè)縣級(jí)組織想到的是盡快做到全省，一個(gè)“省級(jí)”組織則在初始階段就要建立全國(guó)聯(lián)盟。某ENGO領(lǐng)導(dǎo)人在訪談中說：“我另外想談?wù)劕F(xiàn)在NGO的毛?。旱谝?，心眼太大，都想成為第二個(gè)黨中央或者國(guó)務(wù)院，NGO只是個(gè)輔助作用，不要總想著去監(jiān)督或者執(zhí)法。第二，什么都想管。NGO應(yīng)該就一個(gè)方向做深點(diǎn)。”某著名的環(huán)保NGO領(lǐng)導(dǎo)人用這樣的3個(gè)詞語形容當(dāng)前的ENGO：“泥沙俱下、魚目混珠、雨后春筍”，只是他仍然是樂觀的，將唯一的褒義詞放在最后。3.增加與政府合作的積累“委曲求全”與政府合作具有自己的意義。首先，你的組織將逐漸為政府接納，其次，你的組織也將在社會(huì)公眾中形成“政府的伙伴”的印象，有利于增加自身的合法性。案例片段：我們的主管部門有兩個(gè)，市林業(yè)局和市環(huán)保局，這兩家政府部門很支持我們的工作，事實(shí)上我們確實(shí)幫助他們做了很多工作，合作過程中逐漸達(dá)成了一種默契和信任。4.整合各類社會(huì)資源一個(gè)組織需要在運(yùn)作上自下而上，但在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上則可以相反。