公共政策公信力危機

公共政策公信力危機

一公共政策公信力面臨的挑戰(zhàn)隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向后工業(yè)社會、信息社會轉(zhuǎn)型時期，社會急劇變革引發(fā)許多新的現(xiàn)象、新的問題和新的變化，對公共政策公信力提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)，諸如社會利益格局調(diào)整所導(dǎo)致的社會矛盾日益突出，民眾的主體意識和維權(quán)意識的增強，市場經(jīng)濟的沖擊，轉(zhuǎn)型期社會失衡現(xiàn)象的大量涌現(xiàn)等，這在一定程度上也會導(dǎo)致我國公共政策在政策主體、政策內(nèi)容和政策過程等方面都不同程度地潛伏著公信力危機。就我國現(xiàn)狀而言，政策公信力正面臨如下挑戰(zhàn)。（一）社會利益格局調(diào)整所導(dǎo)致的社會矛盾日益突出社會發(fā)展離不開社會改革，但是為改革所推行的公共政策，一定會導(dǎo)致社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然會導(dǎo)致部分群體和個體從中受益，其獲取的利益會相應(yīng)地增加，也會使一部分人的利益受損或者是維持不變，再加上我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，各利益群體間的社會矛盾日益突出，有的已經(jīng)直接爆發(fā)出來，一些不良的“特殊群體”的出現(xiàn)，使公共政策制定的中立性無法保持，政府制定的一些公共政策把本地方、本部門的或者某些特殊利益集團的利益置于特殊的保護地位，以謀求特殊利益，完全脫離了實際，違背民眾利益與意愿，與公共利益取向相背離。社會利益分配的不均衡會帶來社會民眾對政府能力和政策有效性的質(zhì)疑，同時，社會轉(zhuǎn)型過程中民眾對政府的信任與支持，逐步被權(quán)力膨脹與腐敗現(xiàn)象所侵蝕。再者民眾的思想觀念、價值取向日益多元化，這使傳統(tǒng)的依靠意識形態(tài)所形成的強大社會凝聚力有所削弱。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌所必須擔負的政策成本日益加大，改革的成本分攤與利益分配之間的矛盾日益激烈，嚴重削弱了傳統(tǒng)國家的能力，民眾對政府的能力有所懷疑，使政府政策公信力受到很大的挑戰(zhàn)。社會有效管理機制的缺乏，可能會引起無序和混亂，嚴重制約政府權(quán)力的有效性和社會發(fā)展。（二）社會民眾的主體意識和維權(quán)意識增強公眾民主意識、法治意識、維權(quán)意識的不斷增強與建立法治政府、透明政府的呼聲不斷增大，要求政府要依法公開信息，重視知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)等。政策必須遵循一定的規(guī)則和程序。民眾民主意識的增強對政府如何執(zhí)政、政府如何提高自己的公信力提出了更高的要求，需要的是說服和合作，而不是單純的行政命令，否則必將帶來公信力危機。長期以來，在我國公共政策運行過程中，傳統(tǒng)的“官本位”思想，仍然在政府行政部門和工作人員的頭腦中殘存，對公民的關(guān)注度不夠，政府的替代參與過多，往往從政府或政治精英自身角度去考慮公民的需要和需求，具有主觀性。這樣，政府的主觀意愿是為民謀福、為民辦事，但在很多情況下民眾并不買賬，究其原因就是公民參與公共政策過程不充分，致使公民對政策不認可，甚至是對某些政策產(chǎn)生了抵觸情緒。近年來，網(wǎng)絡(luò)上流行的“被滿意”、“被小康”、“被就業(yè)”、“被提高”、“被代表”等句式，雖然帶有片面性，但在一定程度上反映出社會民意對政府行為缺乏認可和信任。這一切對政府的公信力和凝聚力提高都是挑戰(zhàn)，政府行為遭到質(zhì)疑，將會嚴重阻礙政府政策目標的實現(xiàn)和社會的發(fā)展，從而引起更深層次的危機。（三）市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展所帶來的沖擊目前我國處于社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟快速發(fā)展，而與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)保護、法律體系和政策公信力建設(shè)相對滯后。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，而市場經(jīng)濟條件下極端個人主義現(xiàn)象、拜金主義、實用主義錯誤思潮，不講誠信、敗壞公德的現(xiàn)象無處不在。政府侵犯個人產(chǎn)權(quán)、個人侵吞公共財產(chǎn)的行為屢有發(fā)生。虛假廣告、無照經(jīng)營、合同欺詐、上市公司造假、企業(yè)三角債、銀行呆壞賬、虛開增值稅發(fā)票、走私騙匯等問題更是層出不窮。此外，非經(jīng)濟領(lǐng)域的假政績、假宣傳、假報表、假文憑、冤假錯案等，導(dǎo)致社會和市場秩序混亂。前些年轟動全國的“江蘇鐵本案”、“安徽阜陽偽劣奶粉案”、“廣州毒酒案”等，嚴重影響了社會的穩(wěn)定和改革發(fā)展大局，而政府在政策調(diào)控方面效果不佳，也對政府提升公共政策公信力提出嚴峻的挑戰(zhàn)。（四）轉(zhuǎn)型時期大量涌現(xiàn)出來的社會失衡現(xiàn)象目前，中國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，社會面臨著傳統(tǒng)社會整合模式的瓦解，社會不可避免地會在結(jié)構(gòu)分化、重組過程中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)沖突。伴隨著結(jié)構(gòu)分化和結(jié)構(gòu)沖突，社會各方面發(fā)生結(jié)構(gòu)的反復(fù)調(diào)整、利益再分配以及社會成員地位、角色的變更。這些反映到精神層面，必然會對人們的思想和心理產(chǎn)生強烈的沖擊，導(dǎo)致價值觀念、價值標準的相互沖突，造成整個社會心理混亂、失衡，人們的行為選擇陷入迷茫、失范狀態(tài)。面對這種狀況，我們的政府如何制定更多利民惠民的公共政策，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和崗位，如何把貧富差距控制在經(jīng)濟良性循環(huán)和社會公眾所能承受的限度內(nèi)，如何逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展間的嚴重差距等，如何為廣大百姓提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公關(guān)管理、公共服務(wù)體系，如何建設(shè)一個公開、透明和沒有腐敗的政府等，這些都需要我們對政府的職能、責任和形象重新定位，需要提升政府政策公信力，實行對社會、政府的有效管理。二公共政策公信力危機的基本內(nèi)涵及社會危害公共政策公信力危機其實是政治系統(tǒng)的“產(chǎn)出”危機，它是政治信用危機的一種表現(xiàn)形態(tài)，意指公共政策公信力的衰落或喪失，公民對公共政策的質(zhì)疑，對政府或國家機關(guān)治理社會問題能力的不信任，以及對公共政策不認可、不服從、不愿配合執(zhí)行的心理狀態(tài)與行為表現(xiàn)。當政府出臺的公共政策缺乏功利性、道德性和規(guī)律性，不能公平地反映社會各團體的利益與偏好，或沒能遵守法定程序時，公共政策將面臨公信力危機。政策公信力危機可以分為兩個層次，第一層次的危機為“實實在在的危機”，這類危機表現(xiàn)為危害和影響社會發(fā)展及政治穩(wěn)定的群體事件、社會沖突等具體行為，直接對政治系統(tǒng)的正當性產(chǎn)生威脅；第二層次的危機是“潛在的公信力危機”，雖然在經(jīng)驗上并不存在各種社會沖突和無序現(xiàn)象，但理論上具有威脅政治系統(tǒng)持續(xù)的潛在可能性。從實踐上來看，“實實在在的危機”更具有廣泛性，是社會變革過程中必然要出現(xiàn)的，直接關(guān)系政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性，也是一個政治共同體存在與否的關(guān)鍵。公信力危機是國家和社會討論的熱點問題，任何一個政府在其社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，都不可避免地會出現(xiàn)公信力危機的困擾，有的表現(xiàn)為潛在的公信力危機，有的表現(xiàn)為實實在在的危機。如果對這些危機不加以重視、及時消解，社會矛盾的積累必然會帶來社會的無序和混亂甚至引起政治系統(tǒng)的徹底崩潰。因此，對公信力危機的重要性和普遍性的研究不容忽視，它是公信力問題研究中極為重要的內(nèi)容，是任何公信力問題研究中不得不涉及的重要內(nèi)容。公信力危機作為政治生活中的非常態(tài)問題是普遍存在的，并非為發(fā)達國家所獨有。政治的不穩(wěn)定、社會的無序混亂無不在挑戰(zhàn)政府的正當性，挑戰(zhàn)政府公信力，挑戰(zhàn)政府政策的正當性及公信力。各國出現(xiàn)的不同程度的公信力危機，大多出現(xiàn)于社會轉(zhuǎn)型的過程中，即由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中。轉(zhuǎn)型時期所面臨的社會結(jié)構(gòu)的分化與重新整合、社會財富分配的不均衡、社會文化的多元格局等，都成為一個國家社會發(fā)展過程中威脅政治穩(wěn)定的根源。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中也指出：“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性?！边@就是現(xiàn)代化的代價。認同危機、正當性危機、參與危機、整合危機和分配危機等，是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中面臨的危機類型，它們緊密相連、互為因果。由此可見，公信力危機具有普遍性。只是危機的表現(xiàn)程度及動因各有不同而已。缺乏公信力或面臨公信力危機的公共政策，輕則可能導(dǎo)致政策失效或某一政府下臺，重則可能導(dǎo)致政治制度的瓦解與重建，即出現(xiàn)政府公信力危機。無論是西方發(fā)達國家，還是處于現(xiàn)代化進程中的發(fā)展中國家，都難以逃脫政策公信力危機的困擾。我國正處于政治、文化、社會等各個領(lǐng)域的改革轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)意識形態(tài)弱化，社會利益主體日趨多元化，因此，對公信力危機問題必須加以重視和防范。公共政策公信力的弱化，表明政府缺乏履行其職責的誠意，會導(dǎo)致嚴重的信用危機，嚴重妨礙政府與公眾之間的互動關(guān)系，削弱政府的權(quán)威，最后導(dǎo)致整個經(jīng)濟社會的信用低效循環(huán)。1.侵害政策的正當性公共政策公信力與政策正當性之間是相互促進的關(guān)系，為公共政策的運行提供良好的基礎(chǔ)。政策公信力的程度與公眾對政府及其官員的信任程度和認同程度密切相關(guān)。信任和認同是公信力的基礎(chǔ)，而認同在現(xiàn)代社會生活中又只能源于信任。因此可以說，政府政策公信力直接關(guān)系政府政策的正當性。一旦政策公信力消失，必然會導(dǎo)致政策正當性的消解，而政策正當性問題又直接關(guān)系政府自身的維續(xù)。2.損害政府權(quán)威公共問題是公共政策的邏輯起點，任何一項公共政策的出臺都是為了解決某一個或某些社會問題，一項具備公信力的公共政策必然是體現(xiàn)民意、代表民心的政策，在公共政策設(shè)計過程中始終保持其公共性色彩必然會圓滿地解決所涉及的公共問題。而公共政策的制定和執(zhí)行是依靠國家權(quán)威來進行的，沒有權(quán)威就意味著沒有權(quán)力和資格進行資源分配。在政策制定和執(zhí)行過程中，政府部門制定和執(zhí)行同級政府決策、地方政府在執(zhí)行上級乃至中央政府決策的過程中，往往會發(fā)生政策效用減損、失效的現(xiàn)象，產(chǎn)生執(zhí)行偏差，使得政策目標難以實現(xiàn)甚至變得面目全非，導(dǎo)致政策信用的弱化，產(chǎn)生不良的社會影響。政府作為公共政策制定和執(zhí)行主體，其特殊性在于政府的任何一種行為都會影響社會公眾的日常生活，公共政策信用是否有效，能否得到公眾的信任，是否有良好的信用形象，與政府的權(quán)威性息息相關(guān)。可見，政府與社會公眾之間的關(guān)系是一種互動的、緊密的關(guān)系。政府在政策制定和執(zhí)行過程中可以扭曲政策、愚弄和欺騙公眾，但是公眾也是具有能動性的，可以理性預(yù)測未來的形勢。在多次的博弈過程中，公眾會不斷總結(jié)經(jīng)驗，根據(jù)政府以往的行為作出符合自己利益的理性判斷，以避免自己的利益受到損害。一旦公共政策信用弱化，就將增大政府運作的成本，損害公眾與政府之間的良性互動關(guān)系，削弱政府的權(quán)威，以至于政府不得不動用各種強制手段，投入極大的人力和物力，才能實現(xiàn)自己的行政意圖。一項具備公信力的公共政策是公正、公平、公有的政策，是以政府為中心的政策制定主體及時聽取、采納廣大群眾的意見、要求而做出的，是符合廣大群眾的根本利益，得到廣大群眾擁護的。在具體的實施過程中，由于廣大群眾對政策出臺的原因、背景及目標有較為全面的了解，所以會主動配合政策的實施，有助于政策順利推行，直至收到較為顯著的效果。這些無疑有利于增強政府等政策制定主體的公信力與權(quán)威性，構(gòu)建和諧的政群關(guān)系。如果一項政策在制定過程中，正當性不足，在具體政策執(zhí)行中執(zhí)行者素質(zhì)不高，執(zhí)行過程中發(fā)生執(zhí)行偏差行為，就必然會造成政策效力減損。政府行政行為不規(guī)范、執(zhí)行過程中發(fā)生權(quán)力的腐敗現(xiàn)象，最容易導(dǎo)致民眾對政府出臺政策的不信任，導(dǎo)致政策權(quán)威性的削弱，進而導(dǎo)致高成本的政策執(zhí)行。在公共政策信用弱化的情景下，政府的行為很難得到公眾的理解和支持，政府的權(quán)威性削弱，使得政府在制定和執(zhí)行一些常規(guī)性的政策時，往往要付出高昂的運作成本。3.破壞穩(wěn)定的社會秩序公共政策的核心是解決社會利益的分配和協(xié)調(diào)問題，是政府重新分配社會資源，以協(xié)調(diào)社會利益失衡、促進社會穩(wěn)定的手段。社會的穩(wěn)定意味著相對的確定性，公民能夠在這種相對的確定性中培育對政府的信任。而如果公共政策公信力喪失殆盡，其職能沒辦法實現(xiàn)，那么社會利益將再次失衡，各種矛盾糾紛將不斷加劇，穩(wěn)定將會被打破，導(dǎo)致社會的失衡和不穩(wěn)定的局面。公共政策所要協(xié)調(diào)的這種社會利益來自客觀現(xiàn)實中的利益不平等，這種不平等就會導(dǎo)致社會矛盾、沖突甚至動蕩，這就需要相關(guān)政策來協(xié)調(diào)、來整合，只有具備公信力、代表公共利益的公共政策才能有效解決此類問題，協(xié)調(diào)社會利益、群眾沖突和矛盾，有效地維護社會公正、保持社會安定。4.公共政策公信力危機會嚴重破壞信用約束機制的有效性在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府不僅為市場經(jīng)濟提供秩序和法律保障，是社會信用制度的供給者和社會信用制度運行的監(jiān)督者；同時也是社會經(jīng)濟生活的參與者，也要受信用制度的約束。但是長期以來，我國地方政府對社會經(jīng)濟活動的積極介入使得政府在其中有許多既得利益，這使地方政府作為一個信用主體難以嚴格遵守信用制度。在經(jīng)濟生活中過度干預(yù)、違規(guī)失信的地方政府行為頻頻出現(xiàn)。地方政府公信力下降對區(qū)域經(jīng)濟的影響表現(xiàn)為：政府失信與社會低信用均衡，從而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需要的社會信用系統(tǒng)難以建立；影響公共產(chǎn)品的提供，并促使人們喪失對公共政策的信任，嚴重影響投資環(huán)境。由于地方政府在社會信用制度中處于特殊地位，它的失信有很強的示范效應(yīng)，從而使其他信用主體產(chǎn)生信用制度不會被嚴格執(zhí)行的不合理預(yù)期，信用規(guī)則就不會對信用主體有約束力，這一定程度上導(dǎo)致社會信用約束機制失效。公民對政府的不信任會損害政府治理、政府公務(wù)員的招募與保持機制等，從各方面而言，不信任的存在會形成更復(fù)雜的問題，諸如抗稅、激進的控訴行為、第三部門的不正常發(fā)展等，而公共政策公信力危機又會加劇政府信用危機，從而使得整個社會信用更加難以維持。5.導(dǎo)致政府正當性受質(zhì)疑公共政策信用弱化可以直接導(dǎo)致社會公眾對政府正當性的質(zhì)疑。按照委托代理理論，政府作為公眾的代理人，按照公眾意愿行使其自身的權(quán)力，促進社會發(fā)展，是其存在的根本依據(jù)。政府在“自利性”的內(nèi)在動機驅(qū)動下，濫用公共資源，言行不一，制定和執(zhí)行政策朝令夕改，法無常規(guī)，其結(jié)果是社會公眾對政府正當性產(chǎn)生質(zhì)疑。美國學(xué)者佛萊希曼指出：如果人們確信民選或者任命的官員所關(guān)心的并非選民的利益而是這些官員的自我利益的話，再也沒有任何一種事情，如判斷的失誤、浪費、低效、高稅收、過度的管制甚至戰(zhàn)爭的傷亡，會比這種信念更能動搖代議制政府的根基。如果公眾對公共政策信用失去該有的信任，就會通過其他非正式的渠道尋求幫助，如家族組織、社團組織，甚至是黑社會組織等非正當性的組織，這又形成對政府正當性的威脅。正當性是公共政策的重要資源，在社會轉(zhuǎn)軌過程中，國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還有待于進一步完善，這種情況就為一些政策制定和執(zhí)行主體提供了尋租的可能，他們憑借手中的權(quán)力干涉微觀市場，同時也為自身以及所在的集團撈取額外的利益。由于利益的驅(qū)動和體制上的疏漏，公共政策制定過程中可能充斥著腐敗和交易，損害政策目標的實現(xiàn)，這會導(dǎo)致政府信用資源的流失。一旦公眾對政策失去該有的信任感，就可能轉(zhuǎn)向通過非正式的途徑，如家族勢力、宗教組織或者地方保護勢力，維護自身的利益。一旦這些非正式組織通過不合法的途徑維護了求助者的利益，必然進一步動搖政府正當性基礎(chǔ)。6.導(dǎo)致政策信用下降這主要包括公眾對公共政策合理性、正當性、科學(xué)性、有效性的信任程度降低的現(xiàn)象，主要有如下一些突出表現(xiàn)：一是由于公共政策的制定過程缺乏必要的民主性和公開性，一些地方政府在自身利益驅(qū)動下制定出違背民眾利益和意愿的公共政策，公共政策的價值取向和利益取向與民眾相背離。二是一些地方政府在盲目制定出某些脫離實際的公共政策并造成嚴重失誤之后，拒不履行其承諾的責任。比如一些地方政府盲目出臺政策，強制農(nóng)民種植某種經(jīng)濟植物，對違反行政命令的農(nóng)民進行粗暴的處罰，同時又不切實際、不計后果地大開空頭支票，一旦市場行情發(fā)生變化、無力賠付農(nóng)民的損失，不得已就以“打白條”的方式，推卸責任，使公眾無法對政府的行為做出合理的預(yù)期，造成民眾對政府政策的認同程度不斷下降。三是一些地方政府制定和實施公共政策缺乏必要的規(guī)范性和穩(wěn)定性，形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，公共政策變更的隨意性很大，導(dǎo)致公眾無法對政府的行為作出合理的預(yù)期。四是一些地方政府基于地方及自身利益，隨意制定同上級政府的政策相抵觸的“土”政策，導(dǎo)致公眾因國家公共政策體系的相互矛盾而逐步失去對公共政策的信任。一些小的疏忽失誤經(jīng)累積后會破壞政府形象、消解政府公信力，進而導(dǎo)致政府公共政策的公信力危機。三公共政策公信力危機的分析維度根據(jù)不同標準，公共政策公信力危機可以劃分為不同的種類。在這里，我們主要是從影響公共政策公信力的因素來劃分的，可以劃分為政策程序公信力危機、政策主體公信力危機、政策價值公信力危機和政策有效性公信力危機四個維度。四者相互聯(lián)系、相互影響，其中任何一個維度的危機都可能會引發(fā)政策的公信力危機。（一）公共政策主體公信力危機公共政策主體公信力危機，是指不同的政策主體沒能合法地參與到公共政策的過程去發(fā)揮各自的作用，出于政策主體的知識或能力原因而沒能有效地發(fā)揮自身的作用，或指參與公共政策活動的組織或個人不符合憲法與法律的規(guī)定，沒能集合法權(quán)威和合理權(quán)威于一身，不能代表社會各個階層、社會團體的利益，得不到社會公眾的認同與支持的狀況。政策主體是政策的實際制定者、執(zhí)行者、參與者和影響者。政策問題的公眾性和價值訴求的公共性決定了政策主體的多元化。政策主體按照不同的分類標準有著不同的分類：從政策主體與國家權(quán)力關(guān)系來看，一般以官方政策主體和非官方政策主體來劃分政策主體。官方政策主體主要包括立法機關(guān)與議員、行政機關(guān)與國家公務(wù)人員、司法機關(guān)、執(zhí)政黨、政治家等；非官方政策主體主要包括公民（選民）、利益團體、大眾傳媒和思想庫（智庫）。以政策主體的政策職能來劃分，可以分為三類：一是政策決策主體，一般指行政機構(gòu)、執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖；二是政策參議主體，一般指各種政策制定的輔佐系統(tǒng)，包括各種政策研究組織、專家、“智囊團”和“思想庫”等；三是政策參與主體，指社會公眾和各種不同的社會利益團體。公共政策基于公共利益，面向社會公眾，所以在政策制定的過程中必須有多元化政策主體的廣泛參與。在政策制定過程中，為了保障政策的權(quán)威性和強制性，要有官方政策活動者的指導(dǎo)與引領(lǐng)；而為了落實各利益團體和公民的利益及公民的知情權(quán)與話語權(quán)，又要有非官方政策主體的積極廣泛參與，也即政策決策主體、參議主體和參與主體共同參與到公共政策過程，在不同階段發(fā)揮各自的作用。多元化的政策主體任何一方的缺失都可能導(dǎo)致政策公信力的下降，使政策正當性受到質(zhì)疑，甚至喪失殆盡。政策主體的廣泛性是政策正當性和有效性的基礎(chǔ)，在某種程度上，政策正當性來源于政策主體的廣泛參與和其利益與意志的充分表達。因而，在公共政策的形成與實施過程中，主體的廣泛參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。然而在現(xiàn)實生活中，政策參與主體參與政策的渠道還過于狹窄，參與主體參與能力不足等原因使得決策主體缺乏實質(zhì)上的廣泛性。真正能夠吸收各種利益團體和公民主動參與公共政策的渠道還不夠?qū)?，對于普通公民來說能夠直接參與決策的機會還較少，公共政策的制定與公眾之間沒有形成互動效應(yīng)。這種決策參與渠道的非廣泛性，降低了公共政策的正當性和權(quán)威性。不僅如此，有些普通公民或利益團體參與公共政策的總體水平還較低，參與的主動性、自覺性以及理性化程度也還比較低，或是參與政策活動不是基于對公民的責任感和權(quán)利義務(wù)的認識，而是從個人眼前利益出發(fā)去參與政策制定，且不能采取規(guī)范化、程序化的參與形式，這使得現(xiàn)實中公民參與能力與參與要求不符，參與效率低下。同時，一些政府官員由于具有嚴重的官僚主義思想，對普通公民或利益團體應(yīng)有的政治權(quán)利認識不足，僅把他們作為接受和服從公共政策的客體，致使公民參與僅流于形式。總之，政策主體參與政策的廣泛性和有效性不足引發(fā)了公共政策主體的正當性危機，從而影響了政策的公信力。（二）公共政策價值公信力危機公共政策價值公信力危機，是指公共政策方案沒有按照事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來規(guī)劃，抑或是沒有體現(xiàn)公益最大化、公平和效率的價值指向，不能反映和表達社會不同階層、不同利益團體的價值取向與偏好，或者是不符合國家的法治原則和法律精神，違背了社會傳統(tǒng)規(guī)范，從而引發(fā)公信力危機。公共政策價值的公信力危機主要表現(xiàn)為政策的非功利性、非道德性和違背法律的規(guī)范性，其中任何一個層面的危機都可能導(dǎo)致公信力危機的產(chǎn)生。公共政策價值指向是人類價值理性與價值訴求在政策層面的凸顯。價值理性是人類對價值和價值訴求的一種自覺意識，是在理性認知的基礎(chǔ)上對價值追求的自覺理解和把握，是用來尋找價值根據(jù)或給價值提供基礎(chǔ)的理性。人類的價值理性與公共政策的本質(zhì)特征和外在功能都內(nèi)在地要求公共政策把共同的善（公益最大化）、正義（公正）和效率作為其價值指向與價值訴求。共同的善是公共政策的價值基礎(chǔ)，旨在實現(xiàn)社會公共利益（公益）的最大化；正義是公共政策的價值內(nèi)核，是統(tǒng)領(lǐng)公共政策共同的善與效率的價值訴求的基礎(chǔ)；效率是考量公共政策價值的經(jīng)濟指標。三種價值訴求中任何一方面的缺失或不足都會誘發(fā)政策正當性危機。公共選擇理論指出，政府和政府官員與市場中活動的個人一樣，都是有理性的利己主義者，天生地具有追求自身利益最大化的傾向。公共政策的制定者和執(zhí)行者作為“理性的經(jīng)濟人”，在制定政策時不可避免地會從利己的角度出發(fā)，利用手中的權(quán)力來為自己謀利，或者對與自己價值傾向一致的群體經(jīng)常給予“優(yōu)惠政策”，使他們從政策中獲得更多的利益，從而使得公共政策傾向有利于個人和小團體的方向而侵犯了政策的公平公正性，將公共政策異化為“私人政策”，從而導(dǎo)致政策危機。美國著名學(xué)者卡普蘭曾經(jīng)提出政策規(guī)劃的公正無偏原則和分配普通原則，即要求政策兼顧社會絕大多數(shù)人的需要，不能對一部分人或團體持有政策歧視，有意忽視其利益；或者通過犧牲一部分人及團體的利益來成全另一部分人及其團體的利益。同時，公共政策的公平指向也要求我們在公平公正對待絕大多數(shù)人或團體時，要兼顧處于社會底層的最弱勢群體，盡可能擴大其利益。同時，由于存在著部門利益與個人利益，以追求自己利益最大化為目的的政治家在決策時越來越傾向于預(yù)算的最大化，增加政府的開支，使政策出現(xiàn)低效率或失效，使公共利益很難達到帕累托最優(yōu)，要盡量避免這種情況。公共政策的公益最大化、公平和效率的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度不僅取決于政策主體的主觀努力，更取決于他們對政策問題、政策方案、政策運作的過程的洞悉和把握，也就是政策活動中是否遵循客觀規(guī)律、是否運用科學(xué)的方法是很重要的。然而在現(xiàn)實中，傳統(tǒng)人治式的政策體制和政策主體的知識能力、政治覺悟、道德素質(zhì)等都對政策的科學(xué)性產(chǎn)生了極大的影響。傳統(tǒng)的政策體制、部分決策主體的角色錯位以及自身知識能力的低下或缺失，造成政策的隨意性、個人主觀意志性，導(dǎo)致政策的無效或失敗，從而沖擊了政策的科學(xué)性，損害了政策的合規(guī)律性，引發(fā)了政策正當性危機。公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配，其權(quán)威性來自決策權(quán)力的權(quán)威性和政策的合法律規(guī)范性。現(xiàn)代行政組織理論認為，與特定職位相聯(lián)系的權(quán)力與責任由相關(guān)的法律規(guī)定，任何形式的越權(quán)決策行為不僅破壞了權(quán)責平衡和“越權(quán)無效”的原則，而且還因違反有關(guān)法律而危及決策行為和政策內(nèi)容的正當性。因此政策制定與實施只有在法定職權(quán)范圍內(nèi)或合法授權(quán)條件下，才具合法律性。否則無論政策如何具有合功利性、合道德性和合規(guī)范性，仍會因越權(quán)決策而喪失政策的合法律性，從而影響政策的正當性，影響政策公信力。（三）公共政策程序公信力危機公共政策程序公信力危機，是指公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、反饋等過程違背了法定過程，違背了政策的形成和實施的公平、明確、透明的原則。公共政策過程理論認為，政策是主體為服務(wù)于特定目標而采取的一系列決策行為，是與謀略、措施、辦法、規(guī)定密切相關(guān)的一系列政治行為。政策過程要遵守剛性的程序，嚴格按政策程序來運行以實現(xiàn)程序正義；同時政策活動也應(yīng)遵守法律規(guī)范，追求程序合法。政策程序正義是指政策過程的程序化，也指根據(jù)政策發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在序列和政策過程的內(nèi)在規(guī)律而劃定的循序漸進的階段或環(huán)節(jié)。美國著名政策科學(xué)家詹姆斯·安德森認為，政策是一個有關(guān)目的的活動過程，它是由公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控和終結(jié)等環(huán)節(jié)構(gòu)成的，是一個有始有終、依次推進的過程。公正合理的政策程序是政策正當性的前提。當政策主體嚴格遵守政策程序，按照既定的規(guī)則程序決策時，決策的科學(xué)性和正當性將會得到提高。一旦政策主體在“經(jīng)濟人”本性的促使下運用所掌控的權(quán)力來打破程序的規(guī)制時，便會不可避免地滑向公信力危機的泥潭。政策程序合理合法首先要求確定政策全過程的每一具體環(huán)節(jié)，然后把這些環(huán)節(jié)上升為法律規(guī)范或制度規(guī)范。政策程序合法就是要求政策的運轉(zhuǎn)要合乎法律規(guī)范或制度規(guī)范，也即要求公共政策行為必須按照法定的方式和步驟來進行。如若缺失程序步驟的規(guī)范和制約，政策的制定和實施就有可能成為少數(shù)決策主體的私自行為，使個人的意志僭越社會公眾意志，影響政策的正當性，進而影響政策公信力。程序正義是程序合法的前提，程序合法是程序正義的結(jié)果。政策程序正義和程序合法往往是聯(lián)結(jié)在一起的，政策程序正義是從政策本身的內(nèi)在規(guī)律和運動邏輯出發(fā)的，一旦厘清了政策全過程的具體環(huán)節(jié)和步驟，它們便需要得到進一步的法制化。（四）公共政策有效性公信力危機公共政策有效性公信力危機，是指由政策效率低下或者無效導(dǎo)致的公信力危機。在進行社會資源再分配過程中政策的投入產(chǎn)出效率，即政策資源投入與政策產(chǎn)出之間的比率。政策的制定和實施要體現(xiàn)資源的經(jīng)濟性使用，降低政策成本，取得良好的社會效益。如果產(chǎn)生的結(jié)果不佳、效益及效率低下或者無效，政策因此沒有贏得政策目標群體的認同與支持，那么便會產(chǎn)生政策有效性危機。四公共政策主體公信力危機的表現(xiàn)公共政策在制定和實施過程中存在或潛伏著的公信力危機，在公共政策主體方面主要表現(xiàn)為公共政策參與主體參與不足、公共政策不能充分代表公共利益、公共政策主體的權(quán)威遭受質(zhì)疑；在公共政策價值方面表現(xiàn)為政策公益最大化、公平公正的缺失；在公共政策有效性方面表現(xiàn)為政策效率低下；在公共政策程序方面表現(xiàn)出政策程序不規(guī)范。（一）公共政策主體公信力危機在這里講的公共政策主體包括公共政策的制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和評估者等。任何公共政策活動最終都要依靠政策主體完成，它們掌握著政策從制定到實施的方法、技術(shù)和資源，是聯(lián)系政策和目標群體的紐帶。政策主體自身的素質(zhì)、政策水平、管理水平的高低直接影響著政策目標的實現(xiàn)與否。他們可以積極主動地、創(chuàng)造性地制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估政策，使政策得以順利實施；也可能由于各種影響，造成政策失效，甚至導(dǎo)致政策夭折。具體來看，公共政策主體公信力危機主要表現(xiàn)在以下方面。1.政策制定的壟斷伴隨著社會的發(fā)展和進步，同質(zhì)社會逐步由異質(zhì)社會所取代，社會一元管理主體也在向多元管理主體轉(zhuǎn)變。公共政策過程也同樣表現(xiàn)為一個由多個政策主體進行利益博弈和價值選擇的過程。政策主體的多元化以及他們之間展開的利益和價值觀的博弈，在很大程度上對公共政策公信力是一個很好的保障。然而，現(xiàn)實公共政策過程中，特別是在政策制定環(huán)節(jié)，也存在眾說紛紜、莫衷一是的現(xiàn)象，政策主體也往往會出現(xiàn)應(yīng)對能力不足的情形，致使整個政策過程中的博弈不能得到有效控制。如果政策參與各方無法進行平等的對話和協(xié)商，達成一個比較一致、彼此認可的政策方案，某個較為強勢的集團（一般是公權(quán)力機關(guān)），就會出面壟斷性地主導(dǎo)公共政策過程，因此往往無法合理地平衡眾多政策訴求。這種決策壟斷使公共政策喪失了它所必需的公共性，極易引發(fā)政策公信力危機。2.公共政策參與主體參與不足公共政策參與主體是指“在政策環(huán)境中，直接或間接地參與公共政策的制定、實施、監(jiān)控、評估的個人、團體或者組織”。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，社會問題層出不窮，而且牽涉的人員也越來越廣泛。從理論上來說，公共政策要解決的現(xiàn)實問題所牽涉的社會人員都是目標群體，也就應(yīng)該是公共政策主體。但現(xiàn)實并非如此，只有直接參與公共政策制定、執(zhí)行、評估等過程的主體對公共政策才有更大的影響力。張國慶教授把公共政策制定主體分成國家公共法權(quán)主體、社會法權(quán)主體以及社會非法權(quán)主體三種類型。這三種主體在對某一項公共問題做出決策時，地位并不是完全相同的，實際的地位是分成三等的。由公民、利益團體組成的政策參與主體也是公共政策主體的重要組成部分。普通公民和利益團體的社會行為取向在很大程度上決定著政策的效能和政策正當性。公民和利益團體作為政策的社會參與主體，一般并不對政府施加直接的壓力，而是以自己的社會行為方式來表達其對政策的態(tài)度。積極擴大政策過程中公民和利益團體的公眾參與既有利于政策問題的發(fā)現(xiàn)與確認、政府決策的理性化，也有利于政策的順利執(zhí)行、實現(xiàn)人民當家作主的民主權(quán)利。然而，由于我國公共政策主要是由政府和少數(shù)掌握權(quán)力的精英控制，加上公民政策參與意識和民主權(quán)利意識淡薄，公民政策參與能力低下，公民參與公共決策渠道的有限性以及參與方式的被動性，導(dǎo)致了政策參與主體參與的低水平狀況，表現(xiàn)為參與冷漠和不規(guī)范的政策參與。公共政策公信力危機經(jīng)常體現(xiàn)為公共政策參與者的參與冷漠。作為一個理性的經(jīng)濟人，在決定是否參與公共政策過程之前，一般會具體權(quán)衡參與成本和參與收益的關(guān)系，如果認為參與收益將小于其參與成本時，他們就會放棄自己的參與權(quán)利，選擇置身政策過程之外，保持沉默。另外，參與者還可能因為曾經(jīng)歷挫折，而選擇以冷漠態(tài)度在以后的公共政策過程中保持沉默。這種參與冷漠造成他們參與行為的欠缺，不僅使最終形成的公共政策方案無法體現(xiàn)他們的利益要求，而且會降低公共政策的公信力。這種政策參與冷漠所表現(xiàn)出的疏離感，也直接影響他們對于公共政策的情感和認同。公共政策的公信力由此出現(xiàn)降低的結(jié)果也就在所難免。因此，公眾的政策參與冷漠也是公共政策公信力出現(xiàn)危機的表征之一。公民政策參與不足和政策參與冷漠是處于轉(zhuǎn)型時期的社會常見的現(xiàn)象。還存在不規(guī)范政策參與。在當代法治國家，政策過程是在一定的法律框架內(nèi)展開的，其程序和行為都有相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度來加以規(guī)定和約束。當代公共政策的正當性深深地根植于法律的土壤之中，公共政策過程的程序化和法律化、決策主體參與行為的規(guī)范化是公共政策正當性的重要保障。但是，在實際的決策過程中還存在一些不規(guī)范甚至是違法的行為。比如某些勢力強大的政策主體任意改變程序，操縱整個過程，有的商人憑借金錢優(yōu)勢賄賂政府官員，通過錢權(quán)交易使政策制定最大限度地向自身利益傾斜。政策制定過程中出現(xiàn)的種種不規(guī)范甚至是非法行為，銷蝕著公共政策正當性的法律根基，預(yù)示著公共政策正當性危機的形成。3.公共政策不能充分代表多元利益主體的公共利益公共政策制定主體單一，信息公開不充分，公民的知情權(quán)難以得到保障，公共利益訴求通道不暢通，缺少利益博弈過程，各方利益難以很好地表達，特別是一些公共政策忽略甚至是傷害了弱勢群體的利益，這些缺陷導(dǎo)致公共政策不能充分代表多元利益主體的訴求。4.公共政策主體的權(quán)威遭受質(zhì)疑有些政策決策主體由于專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力的欠缺，有的從個人利益或利益團體利益出發(fā)，決策時僅憑個人的經(jīng)驗和主觀感受，使政策的制定缺乏科學(xué)性，也存在置社會公共利益于不顧，造成決策權(quán)力的權(quán)利化。這些方面都不同程度地削弱了決策主體的權(quán)威。在這種決策權(quán)威遭受質(zhì)疑的情況下制定出來的政策，必然會遭到抵制和不合作，從而侵蝕政策的公信力基礎(chǔ)。5.政策參議主體的虛化與弱化現(xiàn)代科學(xué)決策離不開政策咨詢，而咨詢就必須有效地發(fā)揮政策參議主體的作用。思想庫、智囊團是由各類專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，是科學(xué)決策的參議主體。以思想庫、智囊團為核心的政策參議主體以自身理論知識和科學(xué)方法為基石，對政策系統(tǒng)和環(huán)境的改善、決策質(zhì)量的提高都有著極其重要的作用。隨著改革開放的深入，我國民營性政策研究組織也得到了一定發(fā)展，但從總體上看，發(fā)展速度慢、規(guī)模小，作用還不明顯，難以有效發(fā)揮政策咨詢作用，對政策制定過程的影響甚微。政策參議主體不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能，影響了決策的科學(xué)化，降低了政策的正確性，從而在一定程度上導(dǎo)致政策公信力危機。（二）公共政策價值公信力危機1.價值、價值觀與政策價值人們普遍認為價值就是指客體對主體的某種有用性，它在本質(zhì)上是客體與主體需要之間的一種特定的肯定或否定關(guān)系，反映的是人們對客觀對象的需要以及需要被滿足的關(guān)系。價值觀則是指人們有關(guān)客體好與壞、利與害、善與惡、美與丑等的看法和態(tài)度。按照哲學(xué)對價值本質(zhì)的理解，我們可以給“政策價值”下這樣一個定義：政策價值，是指作為價值客體的公共政策對作為價值主體的個人、團體、社會的需要和利益的滿足，即公共政策對主體的存在和發(fā)展所具有的積極作用和意義。出臺一項新公共政策如果能夠滿足主體的某種需要，那么這項政策就具有積極的意義，這項政策對政策主體來說就是有價值的。反之，如果一項政策沒能夠滿足主體的需求，達到政策制定時預(yù)期的效果，那么這項政策就是沒有政策價值的。主體的需要構(gòu)成政策價值的主體條件，公共政策自身的性質(zhì)成為政策價值的客觀基礎(chǔ)。政策價值的實現(xiàn)，一方面離不開政策主體的利益需求，另一方面也離不開公共政策自身所特有的性質(zhì)和屬性，政策價值是政策主體和政策客體的一種特定關(guān)系，是在主客體相互依賴、相互作用中形成的。公共政策本質(zhì)是以權(quán)威性價值分配的形式，對社會利益關(guān)系進行調(diào)整。政府作為社會公共權(quán)力的主體，其基本職能就是維護社會秩序、糾正市場缺陷、提供公共物品，基本目標是最大限度地滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要。公共權(quán)力主體以公共政策為手段對“全社會的價值做權(quán)威性的分配”、調(diào)整社會利益關(guān)系的過程，也就是對政策資源進行配置的過程。2.價值取向及政策制定者的價值體系“價值取向”是指主體確立的價值活動的方向。利益是在特定的社會關(guān)系中表現(xiàn)出來的人的需要，價值取向就是主體利益和需要的體現(xiàn)，有了利益需求，政策主體就會在政策制定過程中追求自己的價值取向。價值取向在決策過程中，特別是在目標的確立、方案的選擇、價值的判斷方面，起著決定性的作用。政策制定者的價值觀體系對公共政策的內(nèi)容有著非常重大的影響。政策制定必然涉及價值判斷，例如，在選擇政策方案的過程中，決策者需要回答“應(yīng)當怎么做”、“怎樣做才有意義”等問題，這就是進行價值判斷。制定任何一項政策，其首要前提就是價值判斷。政策制定者在政策制定過程中，不論其是否自覺地意識到，其行為都是在一定的價值觀指導(dǎo)下進行的。當然，政策制定者的價值觀絕非簡單的概念，它受多種因素的影響，我們把所有這些主觀和客觀方面的影響因素稱為價值體系。3.公共政策價值取向及其功能公共政策的價值取向，即指決策者在一定的價值觀支配下的公共政策價值分配的利益傾向與選擇。任何一項公共政策的出臺，都必然包含了政府依據(jù)特定的倫理標準來進行的價值選擇。在我們生活的社會大家庭中，任何一項公共政策都是由世俗的人來制定和執(zhí)行的。根據(jù)公共選擇理論的觀點，我們都是理性人，都是尋求自身利益最大化的，在制定和執(zhí)行政策的過程中不可能完全排除自身的利己行為，個人的好惡和利益要求或多或少都會反映到其所制定的政策中。除此以外，我們都生活在世俗社會之中，肯定或多或少會受到社會環(huán)境的影響和制約。由于占有資源的不平衡，社會中自然存在著強勢團體和弱勢群體。社會強勢群體靠近社會權(quán)力中心，在公共利益的表達和形成過程中更具優(yōu)勢，使自己的利益得到表達、自己的利益訴求進入決策的議程，從而使得公共政策的制定有利于自己的利益訴求，使自己的利益需求得以實現(xiàn)。而社會的弱勢群體遠離社會權(quán)力中心，在公共利益表達和形成的過程中無疑處于劣勢地位，他們較少參與社會政治活動，自己的聲音不能到達決策者的耳朵邊，對公共政策的制定起不到多大的作用，自身的利益也無法得到保證。這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難擺脫弱勢的局面，維護和促進自己的利益。這就需要政府從社會的整體利益出發(fā)，對弱勢群體的利益予以關(guān)注和補償，這是維持社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。在社會的發(fā)展過程中，會出現(xiàn)各種各樣的社會公共問題，需要公共政策來解決，但任何政府也不可能同時解決所有的公共問題，這就需要決策者依據(jù)一定的標準來選擇公共問題進行解決，公共政策的價值取向在抉擇中起著至關(guān)重要的作用。公共政策價值取向構(gòu)成公共決策的一個基礎(chǔ)。價值取向的選擇滲透到政策從制定至實施過程的各個環(huán)節(jié)。政策主體的價值觀念通過政策的制定，影響和制約著政策的實踐活動，公共政策價值取向的功能體現(xiàn)在以下幾個方面。一是引導(dǎo)功能。某種價值取向如果得到社會的普遍認同，這種價值取向就會引導(dǎo)和影響政策主體的價值判斷和價值取向，政策主體會根據(jù)這些標準來指導(dǎo)和判斷自己的行為。政策價值取向指導(dǎo)著決策者的政策實踐，不論是決策者還是公眾，他們在實施政策前，已經(jīng)具有一定的價值選擇。二是規(guī)范功能。公共政策價值取向是制約政策過程參加者思想和行為的規(guī)范，是對政策系統(tǒng)做出選擇性決策的指導(dǎo)思想。特定的政策價值取向?qū)Q策者的行為有某種原則性的要求，只有當決策者的行為符合這些原則要求時，才能被社會公眾所接受，由其決策出臺的公共政策才能順利實施。當他們的行為違背或超出這些原則時，公眾的反應(yīng)可能是反面的。公共政策價值取向就將決策者的行為限制在一定的范圍內(nèi)。三是調(diào)節(jié)功能。公共政策價值取向?qū)Q策者個人的行為具有調(diào)節(jié)作用，當個人的行為不符合他們所隸屬的政策系統(tǒng)所應(yīng)有的價值取向時，系統(tǒng)的價值取向?qū)种苽€人的行為，要求個人調(diào)整其行為，使個人的行為和系統(tǒng)的認識達成一致。人們的行為是處在經(jīng)常性的變化之中的，決策者的政策行為也是如此。而這個變化往往是通過政策價值取向?qū)φ咝袨榈恼{(diào)整來完成的。政策價值取向?qū)Q策者行為的調(diào)節(jié)作用使政策過程與政策價值取向保持理性，而不至于互相矛盾、尖銳沖突。只不過其行為有時是依據(jù)公眾的政策價值取向改變的，有時是基于自身政策價值取向改變的。公共政策價值取向有一定的周期性。公共政策總是在一定的時空條件下發(fā)揮其政治主導(dǎo)作用的，決策者的價值取向也隨著時空的轉(zhuǎn)變而變化。效率與公平屬于兩種不同的價值選擇，在特定情況下兩者對立，在很多情況下效率與公平會發(fā)生激烈的沖突，會給政府的公共政策價值選擇帶來兩難的困境。因此，現(xiàn)代政府的公共政策價值取向總是在效率與公平之間搖擺、徘徊，根據(jù)特定的社會背景和特殊的歷史時期作出不同的選擇，從而使公共政策的價值取向呈現(xiàn)一定的周期性。有些學(xué)者認為，如果一個國家的生產(chǎn)力水平比較低下，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，就需要通過市場機制的作用來促進經(jīng)濟的起飛。在這種情況下，采取“效率優(yōu)先、兼顧公平”的模式是比較現(xiàn)實的、最優(yōu)的選擇。因為，只有通過效率的提高和經(jīng)濟的發(fā)展，才能為公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于人盡其才，有利于提高人力資源的利用效率，才能在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上推動公平達到更高的層次。如果在一個經(jīng)濟高速發(fā)展、生產(chǎn)力比較發(fā)達的社會，則應(yīng)該采取“公平優(yōu)先、兼顧效率”的模式。因為，經(jīng)濟的高速發(fā)展，給人民帶來大量的社會財富，使社會的物質(zhì)基礎(chǔ)達到一個新的水平，人們就開始關(guān)注社會公平的問題，若以效率為尺度的個人收入分配差距超出人們能夠忍受的范圍，就必須調(diào)整收入分配模式，調(diào)動大多數(shù)人的積極性，促進效率的逐步提高，以維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)公平和效率的動態(tài)平衡。我國公共政策價值取向的演進經(jīng)歷了這樣一個周期，在新中國成立以后實行政治理想主義的價值取向，以階級斗爭為綱，實行平均主義。改革開放以后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，效率優(yōu)先的價值選擇開始被納入中國政府及其執(zhí)政黨的決策范圍，政策取向轉(zhuǎn)變?yōu)樾蕛?yōu)先、兼顧公平。黨的十六大以來，為了解決社會資源配置不均衡的問題，我國以社會公平作為公共政策的主要價值取向。黨的十七大針對收入分配領(lǐng)域存在的突出問題強調(diào)，要逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配應(yīng)更加注重公平。在這種價值觀的指導(dǎo)下，公共政策的價值取向必然是以維護社會的公平為基礎(chǔ)的。4.公共政策價值公信力危機公共政策價值公信力危機主要表現(xiàn)在以下方面。首先，公共政策目標的非公共性。公共政策目標是公共政策主體根據(jù)現(xiàn)實存在的問題，為滿足社會成員的需要而要達到的一種期望狀態(tài)。這是公共政策的根本出發(fā)點和落腳點，是公共政策方案的靈魂?？梢哉f，公共政策目標確立得正確與否直接關(guān)系到公共政策的成敗。公共政策目標的非公共性主要體現(xiàn)在以下方面：第一，公共政策目標取向具有不公平性。公共政策從某種程度上說是政治過程的產(chǎn)物而不是個人決定的結(jié)果。所以某些利益集團會對公共政策制定施加壓力，以期左右公共政策目標，這樣就會使得公共政策目標具有非公共性。第二，前文分析過，公共政策在一定意義上講帶有明顯的主觀性，那么作為公共政策重要組成部分的公共政策目標也會因不同個人、集體、政黨具有的不同價值觀而呈現(xiàn)差異性，這種差異性就很有可能使公共政策目標具有鮮明的非公平性。其次，公共政策目標的非協(xié)調(diào)性。公共政策所要解決的社會問題比較復(fù)雜，縱向、橫向維度較多，所以要實現(xiàn)的政策目標并不是單一的，而是由多個子目標構(gòu)成的完整目標體系。這些子目標應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)、保持一致的，而且子目標應(yīng)從屬于總目標?？偰繕耸歉鶕?jù)社會公共利益而確立的。但是在現(xiàn)實中，某些政府職能部門或者地方政府出于本部門、本單位的利益要求而使某些公共政策子目標在一定程度上偏離總目標的要求，從而使政策目標體系帶上非公共性的特征，其中“上有政策，下有對策”就是最典型例子。再次，公共政策價值標準的非公共性。公共政策價值標準直接影響甚至決定著公共政策的性質(zhì)、方向、正當性、有效性等問題。所以，價值標準的確認與選擇十分重要。張國慶教授把公共政策的基本價值標準歸結(jié)為：政治公正標準、經(jīng)濟效益標準、社會可行性標準和實踐檢驗標準。公共政策是為解決多數(shù)人問題而出臺的，必須要有民眾的廣泛參與，要聽取廣大公眾的建議與要求，而且公共政策實施要能夠使廣大公眾受益，這就是政治公正標準。在普遍實行代議制的國家中，權(quán)威機關(guān)制定、執(zhí)行公共政策過程中所需要的資金來源于社會公眾，因此也必須注重投入、產(chǎn)出的效益問題，既要注重效率，又不能忽視公平，這就是經(jīng)濟效益的標準。公共政策制定出來就是要在社會上推行以求解決問題。因此，只有那些制定出來并能夠順利推行的才算得上是合格的公共政策，而且該項公共政策在推行過程中不會造成額外的負面影響，這就是公共政策的社會可行性。制定出來的公共政策只有在具體施行中即實踐中才能彰顯其價值，而且該項公共政策是否符合現(xiàn)實需要也只有在具體實踐中才能得到檢驗。所以，實踐檢驗標準也是公共政策的一項基本價值。公共政策的價值標準有任何偏離都會使公共政策偏離公共性而表現(xiàn)出非公共性的特點。例如，強勢群體和弱勢群體的差別的擴大，實質(zhì)上反映為貧富差距的擴大，勞動者收入機會的不均等，貧富差距超出了合理的界限。而這種差距擴大的原因之一就是政府政策公正的缺失。此外，教育方面，投入不足、城鄉(xiāng)分配不均衡，也是公共政策非公共性導(dǎo)致的。教育資源作為主要由國家來提供的公共資源，對于每個人來說都是極為重要的，因為它在很大程度上決定了一個人能夠獲得什么樣的職業(yè)、獲得多少收入、獲得多高的社會地位等等。2003年聯(lián)合國官員托馬賽夫斯基女士在對中國進行兩周的訪問后，就中國的教育現(xiàn)狀發(fā)出了感嘆：中國的教育經(jīng)費只占全國生產(chǎn)總值的2%，這個數(shù)據(jù)僅僅是聯(lián)合國所建議的1/3，而且政府公共預(yù)算只占教育總經(jīng)費的53%，剩下的47%則要求家長或其他來源去填補。她認為城鄉(xiāng)教育經(jīng)費分配也不公平，進城農(nóng)民工子女教育受到歧視。雖然她的點評不一定客觀，但是，在國民收入分配在城鄉(xiāng)之間與地區(qū)之間差距拉大的情況下，依然缺乏對“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展路徑的反省，這值得深思。教育資源的分配應(yīng)該遵循公平的原則，使每一個人都能有機會受教育?？傊?，公共政策的價值設(shè)定和執(zhí)行若偏離公眾對政策的價值訴求，造成公共政策正義的坍塌，就得不到公眾的支持和認可，進而導(dǎo)致公眾對政策的冷漠、質(zhì)疑、批判，也就會形成公共政策價值公信力的危機。（三）公共政策程序公信力危機公共政策程序包含公共問題的發(fā)現(xiàn)、政策方案的規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策終結(jié)等若干環(huán)節(jié)。一項科學(xué)的政策要想得到有效實施并獲得良好的成果，就必須按照規(guī)范的程序嚴格執(zhí)行。然而，目前我國公共政策程序出現(xiàn)信用危機。1.非制度化的政策議題觸發(fā)程序近年來由普通事件上升為公共事件的數(shù)量不斷增多，有部分原因是我國公民參與公共政策的熱情提高，這為公共政策設(shè)置議程起到很好的促進作用。但是，有一些公共事件雖然已經(jīng)引起公權(quán)力機關(guān)的重視，成功進入政策設(shè)置議程，也促進了公共政策的制定和修改，然而由觸發(fā)機制進入公共政策設(shè)置議程的過程，并不是依靠規(guī)范的制度程序，大多是非制度性的，帶有一定的偶然性，這使得公共事件的觸發(fā)程序上升為議程設(shè)置程序并沒有制度化保障?？梢哉f，我們?nèi)鄙賹⒂|發(fā)機制轉(zhuǎn)化為政策設(shè)置議程的制度化程序。2.存在過多的議程設(shè)置問題公共政策公信力的形成要經(jīng)歷一個漫長的過程，任何一項新的合法的公共政策制定出來都不是一帆風順的，其中一個很重要的原因就是議程設(shè)置的問題太多。就孫志剛事件而言，其實關(guān)于流浪乞討人員管理的收容政策不合理，已經(jīng)存在相當長的時間。如果不是當時新聞媒體的及時報道，以及法律專業(yè)人士等各方面努力，收容政策還是不會被及時終結(jié)。新的政策從提出到最后確定下來實施，在議程設(shè)置方面面臨著各種各樣的問題。同時還存在“隱秘議程”現(xiàn)象，使局外者不得不質(zhì)疑政策如何反映公眾對公共問題的反應(yīng)，到底是偏袒還是不具有代表性？還有“無決策制定”問題的存在，即在主張改變社會現(xiàn)行利益與特權(quán)分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未到達政策制定領(lǐng)域以前，就加以阻止。這也使得強勢者通過控制共同體中占主導(dǎo)地位的價值、理念、政治秩序和程序，憑借自身擁有的權(quán)力將實際決策的范圍限制于“安全”問題的實踐。由此可見，公共政策議程構(gòu)建中的“隱蔽”、“無決策制定”等問題，極大地削弱了公共政策程序的公信力。3.公共政策制定和執(zhí)行過程缺乏民主性和公開性公共政策是政府提供給社會的最重要的公共產(chǎn)品，代表廣泛公眾利益。而公眾只有廣泛地參與到公共政策制定和執(zhí)行的過程中，才能保證公共政策符合公眾利益，保證決策的科學(xué)化和民主化，增強公眾對公共政策的信任。而且信息公開透明也是現(xiàn)代政治文明不斷提高的一個標志，對提升政策公信力起著非常重大的作用，更是公眾衡量政策公信力的一個重要標準。然而一些政府無視民眾關(guān)于公開、透明的知情訴求，無視民眾意見，無視民眾參與，完全憑領(lǐng)導(dǎo)人的意見行事。當前某些地方政府的公共政策飽受詬病，其中一個重要原因就在于公共決策信息公開機制的缺失。信息不透明、不公開等現(xiàn)象導(dǎo)致公民認為政府制定政策是暗箱操作，從而喪失公信力。4.公共政策在執(zhí)行過程中走樣首先，公共政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。上有政策、下有對策。公共政策的統(tǒng)一性受到挑戰(zhàn)。令行禁止，是政府信用最現(xiàn)實的體現(xiàn)。實行地方保護政策，導(dǎo)致公眾因國家公共政策體系的相互矛盾而逐步失去對公共政策的信任。在政策執(zhí)行上，上有政策，下有對策；三令五申，屢糾屢犯；法律之間、政策之間、部門之間相互“打架”的現(xiàn)象嚴重，這些現(xiàn)象不僅反映政府信用存在問題，而且還影響政府各項政策的貫徹落實。政令不落實就是失信。從而導(dǎo)致政府公共政策的權(quán)威喪失。其次，公共政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性。政策執(zhí)行的穩(wěn)定程度對政府公信力有很大的影響，若公共政策朝令夕改、隨意變動，會導(dǎo)致先參加分配的政策目標群體和后參加分配的政策目標群體處于不同的規(guī)則和標準之下，形成同一條件，不同規(guī)則、不同結(jié)果的不合理狀況，造成普遍的結(jié)構(gòu)性短期行為，從而使政策變形走樣。政策變動頻繁，勢必造成政策之間的脫節(jié)，導(dǎo)致政策調(diào)節(jié)的“盲區(qū)”，以及政策界限模糊的灰色區(qū)域，為政策執(zhí)行過程中的投機鉆空子提供便利條件。而且，政策缺乏穩(wěn)定性還會使政策執(zhí)行主體感到無所適從。人們也會失去對政策的信賴，從而漠視政策，導(dǎo)致有令不行、有禁不止。例如，在廣州建構(gòu)BRT快速公交系統(tǒng)時，受傳統(tǒng)官僚行政思想影響，政府獨自操作，政務(wù)公開不充分，沒有將社會民意調(diào)查和公眾參與當作重要的考量