關(guān)于國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法架構(gòu)的思考

關(guān)于國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法架構(gòu)的思考

國際上，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償一般簡(jiǎn)單理解為一種對(duì)生態(tài)和環(huán)境服務(wù)的支付（payforenvironmentalservices，payforecologicalservices）。在我國，叫法比較多，如“生態(tài)補(bǔ)償”、“環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)效益補(bǔ)償”等詞在近年均頻頻出現(xiàn)。由于對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償問題不僅涉及對(duì)提供生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的補(bǔ)償和受償，也涉及污染損害的賠償和污染防治效益的補(bǔ)償問題。我們認(rèn)為，從立法用詞的嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，用“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”一詞比“生態(tài)補(bǔ)償”、“環(huán)境補(bǔ)償”等詞更好些。由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償涉及的領(lǐng)域?qū)挿?，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，至今對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)亩x尚未統(tǒng)一。我們認(rèn)為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明和和諧社會(huì)建設(shè)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主，調(diào)節(jié)相關(guān)者在生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、利用、保護(hù)和改善的社會(huì)關(guān)系的制度安排。具體而言，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是一種以保護(hù)和持續(xù)利用生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和損害成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度安排。長(zhǎng)期以來，由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法方面的缺失，生態(tài)環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在生態(tài)環(huán)境保護(hù)者與破壞者、受益者與受害者之間不公平分配。這種生態(tài)環(huán)境及其關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，對(duì)我國和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)構(gòu)成了嚴(yán)重制約。近年來，每年都有許多全國人大代表和政協(xié)委員對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策的制定和立法提出議案。隨著理論研究的不斷成熟、地方立法實(shí)踐和生態(tài)補(bǔ)償政策試點(diǎn)工作取得了積極進(jìn)展，我國生態(tài)補(bǔ)償立法基本具備現(xiàn)實(shí)可行性。在這種背景下，2010年國務(wù)院將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償列入立法計(jì)劃，標(biāo)志著我國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法終于進(jìn)入實(shí)際操作層面。一生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義（一）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的意義通過生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法，以法律形式規(guī)范各類生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償行為，調(diào)控不同區(qū)域和群體因生態(tài)環(huán)境行為發(fā)生的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，不僅對(duì)促進(jìn)人與自然和諧、社會(huì)公正具有重要意義，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。1.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀急需生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在含義是尋求社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)的耦合和協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀客觀上要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)應(yīng)采取生態(tài)環(huán)境友好的模式運(yùn)行。當(dāng)前，我國的自然生態(tài)仍在不斷惡化，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)由結(jié)構(gòu)性破壞向功能性退化演變的發(fā)展態(tài)勢(shì)。我國的森林覆蓋率還不到20%，與世界森林覆蓋率27%相比還有較大距離，森林生態(tài)調(diào)節(jié)功能、江河洪水調(diào)蓄功能在不斷下降。全國90%的可利用天然草原都有不同程度的退化，草原草地“三化”（退化、沙化、堿化）面積高達(dá)1.35億頃，已成為世界上草原退化最嚴(yán)重的國家之一。由于我國陸生和水（海）生等生境棲息地均遭到不同程度的破壞，造成我國生物多樣性豐度銳減，全國已有15%～20%的高等植物種類處于瀕危狀態(tài)，有258種野生動(dòng)物瀕臨滅絕。濕地退化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975年三江平原沼澤面積為217萬公頃，到1995年下降到104萬公頃，20年時(shí)間里沼澤面積減少了一半。濕地污染也在加劇，特別是沿海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游湖區(qū)以及東部人口密集區(qū)最為嚴(yán)重，8.0%的濕地面臨泥沙淤積的威脅，約6.6%的濕地面臨水資源不足威脅。環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。特別是水環(huán)境問題仍非常突出。2009年全國七大水系監(jiān)測(cè)斷面中42.7%受到污染，18.4%的水體屬劣Ⅴ類水質(zhì)。從1984年建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系到2009年的26年間，劣Ⅴ類斷面比例上升40%多。26個(gè)國控重點(diǎn)湖庫中，水質(zhì)為Ⅴ類或劣Ⅴ類的占53.8%；3219個(gè)全國監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)水功能區(qū)中，全年達(dá)標(biāo)率僅為42.9%；近海水域21.1%的水質(zhì)超Ⅳ類。空氣質(zhì)量形勢(shì)十分嚴(yán)峻。2009年，在地級(jí)及以上城市中，其空氣質(zhì)量為Ⅲ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和劣于Ⅲ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占17.5%，約20%的城市酸雨頻率超過50%。固體廢物污染影響日益嚴(yán)重，30年來全國工業(yè)固體廢物增加3倍，工業(yè)危險(xiǎn)廢物處置率僅為32%，每年產(chǎn)生1100多萬噸，含致癌物質(zhì)的鉻渣累計(jì)堆存約600萬噸，受工業(yè)“三廢”污染的耕地面積1.5億畝。全國城市垃圾無害化處理率尚不足20%。上述基于國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)描述的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)全景圖表明，我國生態(tài)環(huán)境安全不容樂觀。據(jù)中國環(huán)境規(guī)劃院自2004年以來一直開展的綠色GDP核算研究成果，中國環(huán)境生態(tài)問題不完全經(jīng)濟(jì)損失大約占當(dāng)年GDP的7%～8%，由于生態(tài)環(huán)境核算范圍不全面，實(shí)際的損失可能要比這個(gè)數(shù)字更大。日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)已對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來形成的生態(tài)環(huán)境問題，固然是多要素復(fù)雜耦合作用的結(jié)果，但也與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法建設(shè)長(zhǎng)期缺位、滯后于生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要有直接關(guān)系。在新形勢(shì)下，我們要積極踐行科學(xué)發(fā)展觀的要求，維護(hù)和保障生態(tài)環(huán)境安全，必須盡快開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的研究，建立規(guī)范的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。2.和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)要求加快生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法人與自然和諧共存以及人與人之間的和諧相處是和諧社會(huì)的本質(zhì)要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)涵。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法缺位的情況下，生態(tài)環(huán)境利益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的分配沒有強(qiáng)制性規(guī)范，往往導(dǎo)致受益者無償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，破壞者未承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲帶來的不公平，使得各類生態(tài)環(huán)境行為主體均缺乏保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力，不僅不利于人與自然和諧共處，也威脅著區(qū)域間和不同群體間的和諧發(fā)展，也與生態(tài)文明的本質(zhì)要求相悖。通過生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法工作，明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w，界定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆秶?，?guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牟僮鞒绦蚝捅O(jiān)督管理，以此指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境行為相關(guān)利益的公平分配，協(xié)調(diào)社會(huì)各方的生態(tài)環(huán)境利益關(guān)系，是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)生態(tài)文明的有效措施。3.地方實(shí)踐迫切需要國家生態(tài)補(bǔ)償立法指導(dǎo)和規(guī)范我國尚未出臺(tái)專門的、統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律法規(guī)，有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ皇巧⒁娪诃h(huán)境保護(hù)基本法、一些自然資源和環(huán)境要素污染防治單項(xiàng)法律法規(guī)和一些部門法中。而在許多法律法規(guī)中，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不是其主要立法目標(biāo)，這些法律法規(guī)總體上原則性規(guī)定多，操作性差，系統(tǒng)性不強(qiáng)，偏重于不同管理角色的權(quán)限和利益，對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)母骼嬷黧w及其相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評(píng)估，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度等關(guān)鍵而需要細(xì)化的問題未能做出具體、細(xì)致的規(guī)定，強(qiáng)制性補(bǔ)償少、自愿性補(bǔ)償多，效果不明顯。實(shí)務(wù)操作中，相關(guān)行政部門之間也往往難以協(xié)調(diào)配合，或者產(chǎn)生部門利益沖突，影響了法律法規(guī)的實(shí)效。此外，這些法律規(guī)定也往往缺乏下位法的具體實(shí)施指導(dǎo)，在實(shí)際執(zhí)行中難以落實(shí)。殘缺、零亂、散雜的立法現(xiàn)狀使得地方開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償探索難以找到上位法的法律依據(jù)，影響了地方開展立法和實(shí)務(wù)實(shí)踐。盡管一些相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章中也有生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是層級(jí)低，條款也往往是過于概化、原則化、簡(jiǎn)單化，對(duì)地方的實(shí)踐和試點(diǎn)探索的指導(dǎo)意義不強(qiáng)。據(jù)我們調(diào)研，北京、浙江、河南、山西、廣東等許多省市在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐過程中，一致認(rèn)為沒有上位法的支持，地方立法難以邁開步子。上位法的缺失對(duì)地方開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐和試點(diǎn)的探索產(chǎn)生了嚴(yán)重制約。特別是目前對(duì)涉及跨界的橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題，沒有國家法律的規(guī)范和指導(dǎo)，地方自發(fā)開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐很難有突破性的進(jìn)展。因此，為了有效促進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立和健全，專門的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法勢(shì)在必行。（二）我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的基礎(chǔ)已經(jīng)基本具備1.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備多年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展，綜合實(shí)力和財(cái)力有了明顯增長(zhǎng)。2007年，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)25.73萬億元，成為世界第四大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，全國財(cái)政收入達(dá)到5.13萬億元。2008年和2009年更是分別增長(zhǎng)到30.07萬億元、6.13萬億元和33.53萬億元、6.85萬億元。國民財(cái)富的迅速增加，使得國家可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配原則，通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要江河源頭區(qū)、西部生態(tài)脆弱區(qū)等關(guān)系到國家生態(tài)環(huán)境安全的區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償；也具備了向?yàn)楸Ｗo(hù)和改善生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的社會(huì)群體提供充分補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的能力。我國目前財(cái)稅改革也處于活躍期，現(xiàn)時(shí)將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償財(cái)稅政策改革適時(shí)納入到立法中，不僅利于減少財(cái)稅改革的阻力，而且國家不斷增長(zhǎng)的充沛財(cái)力也為降低財(cái)稅改革可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和降低改革成本提供了很好的基礎(chǔ)。各級(jí)地方財(cái)政也增長(zhǎng)很快，地方財(cái)力可以更多地向生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜，許多地區(qū)也基本具備向轄區(qū)內(nèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供財(cái)力支撐的能力。許多地區(qū)的自發(fā)實(shí)踐也表明，通過實(shí)施稅費(fèi)、財(cái)政資金等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，對(duì)調(diào)控當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的效果顯著。而且，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐漸完善，市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)展，不僅一些基于和利用市場(chǎng)機(jī)制的手段可以納入到立法改革中去，而且社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也為開展生態(tài)補(bǔ)償提供了良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法具有良好的政治基礎(chǔ)建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題是新時(shí)期國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主要方向。國家《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)明確提出要求。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要建立生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系和補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)人與自然的和諧。黨的十七大報(bào)告明確提出要建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制?！笆晃濉逼陂g，每年的《政府工作報(bào)告》中都有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的論述；國務(wù)院印發(fā)的年度工作要點(diǎn)通知、年度深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知、《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》以及《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等國務(wù)院重要文件中都明確提出要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施（詳見附表1）。隨著我國小康社會(huì)和和諧社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，公眾的環(huán)保意識(shí)和生態(tài)安全的憂患意識(shí)不斷提高，對(duì)良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的呼吁也越來越強(qiáng)烈。加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入，已成為社會(huì)各方的共同愿望和心聲。近年來的“兩會(huì)”上人大代表和政協(xié)委員提交的有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)淖h案明顯增多，全國人大提案超過五分之一與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)。出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策、開展生態(tài)補(bǔ)償立法、三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、東江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、西部重要生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)、草地和海洋等要素生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)等方面的提案基本上每年都有。各地區(qū)特別是西部地區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臒崆槌掷m(xù)高漲，要求開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮袈曇恢焙軓?qiáng)烈。3.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法已有較好的法律基礎(chǔ)國外許多發(fā)達(dá)國家在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的通行做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法提供了很好的法律藍(lán)本，國內(nèi)近十幾年的立法發(fā)展也為生態(tài)補(bǔ)償立法搭建了一個(gè)基本的法律平臺(tái)。不僅《憲法》中有原則性規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)頒布的相關(guān)法律中包含了部分生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償內(nèi)容（詳見附表2），而且國務(wù)院及相關(guān)部委出臺(tái)的法規(guī)和部門規(guī)章也多有涉及生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，國務(wù)院和各相關(guān)部委也從各自工作業(yè)務(wù)角度出臺(tái)了一批“通知”、“指導(dǎo)意見”、“辦法”、“條例”、“細(xì)則”等規(guī)范性文件來指導(dǎo)和規(guī)范全國在各領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐和試點(diǎn)（詳見附表3、表4）。不少地方在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上結(jié)合國家要求，也出臺(tái)了一些反映地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章（詳見附表5）?？傮w來看，在國家層面開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法已有較好的法律基礎(chǔ)。（1）一些相關(guān)法律法規(guī)已有生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臈l款不少綜合性立法和自然資源要素保護(hù)和環(huán)境要素保護(hù)單行法、民法等部門法中貫徹了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?，或者有明確的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定。20世紀(jì)90年代頒布的《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《土地管理法》就確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問題。1985年6月18日頒布、2002年12月28日修訂的《草原法》指出：“因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對(duì)草原承包經(jīng)營者給予補(bǔ)償?！?984年9月20日頒布、1998年4月29日修訂的《森林法》中開始納入“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”制度，隨后出臺(tái)的《中國森林法條例》、《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法》對(duì)森林生態(tài)效益資金補(bǔ)助試點(diǎn)和推廣做出了規(guī)定。1991年6月29日頒布的《水土保持法》第二十七條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過程中必須采取水土保持措施，對(duì)造成的水土流失負(fù)責(zé)治理。本單位無力治理的，由水行政主管部門治理，治理費(fèi)用由造成水土流失的企業(yè)事業(yè)單位負(fù)擔(dān)?！?994年9月2日頒布、10月9日修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十三條指出：“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。國家對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助。”1988年11月8日頒布、2004年8月28日修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償，補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”2002年國務(wù)院出臺(tái)了《退耕還林條例》，對(duì)退耕還林的資金和糧食補(bǔ)助等做了明確規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》，首次以法律的形式對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做出明確規(guī)定。1986年4月12日通過的《民法通則》第一百二十四條指出：“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！睂?shí)際上也間接地規(guī)定了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題。綜合分析這些法律法規(guī)可以看出，除了森林生態(tài)效益補(bǔ)償金、退耕還林補(bǔ)助補(bǔ)償?shù)葘?duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定得較為具體外，大多數(shù)法律法規(guī)中一般是原則性的、間接的、零星的規(guī)定。（2）國務(wù)院各部委也頒布了不少與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件為了落實(shí)國家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊?，國?wù)院各部委從各自工作角度頒布了不少與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的文件。1993年12月14日，國務(wù)院在“晉陜蒙接壤地區(qū)能源開發(fā)環(huán)保檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”會(huì)議紀(jì)要中明確提出：“要在該地區(qū)探索建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制?！睆?0世紀(jì)90年代起，原環(huán)保總局開始推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的研究和實(shí)踐探索，先后在河北、遼寧等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的685個(gè)縣（單位）和24個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展了征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的試點(diǎn)工作。2006年2月10日，原環(huán)?？偩帧⒇?cái)政部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對(duì)煤礦開采的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策進(jìn)行了規(guī)定，明確地方國土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門要會(huì)同財(cái)政部門依據(jù)新礦山設(shè)計(jì)年限或已服役礦山的剩余壽命以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的費(fèi)用等因素，確定按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，并列入成本。2007年8月24日，原環(huán)?？偩窒掳l(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，開始重點(diǎn)在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)4個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在總結(jié)各地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年5月7日，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于確定首批開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)的通知》，繼續(xù)選取7個(gè)典型省市開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。其中，山西省為煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，遼寧省為東部山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，浙江省為省域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，福建省選擇閩江、九龍江流域?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，江西省選擇東江源涵養(yǎng)作為重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，甘肅省確定甘南黃河為重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。2009年，環(huán)境保護(hù)部又確定河北省為全國省級(jí)全流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。為了規(guī)范和加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，2004年10月11日，財(cái)政部、國家林業(yè)局印發(fā)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》；2007年3月15日，對(duì)該辦法進(jìn)一步修訂，頒布了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》。此外，“十一五”期間財(cái)政部還出臺(tái)了與基于生態(tài)環(huán)境的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的兩個(gè)重要文件：2008年12月22日，財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2008年三江源等生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的通知》，對(duì)2008年對(duì)國家天然林保護(hù)工程、青海三江源和南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)所轄縣區(qū)的中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了規(guī)定。2009年12月11日，財(cái)政部出臺(tái)《國家重點(diǎn)功能生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》，就國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的原則和資金使用、管理問題進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)。（3）地方積極開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄌ剿鞑⑷〉昧撕艽蟮倪M(jìn)展各省級(jí)地區(qū)在國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，除了按照國家要求，因地制宜積極出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則、辦法等予以貫徹執(zhí)行外，也積極開展多樣化的試點(diǎn)和立法實(shí)踐（見附表2、表3、表4）。從全國各省級(jí)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法實(shí)踐統(tǒng)計(jì)可以看出，各地區(qū)不僅就森林生態(tài)效益補(bǔ)償金的開支和管理、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理等制定了辦法或?qū)嵤┘?xì)則。在流域、草地、海洋、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地、林業(yè)、水土保持、生態(tài)功能區(qū)等方面的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐都有開展，特別是“十一五”期間，地方立法和試點(diǎn)實(shí)踐尤其活躍。各地立法實(shí)踐具有典型的地區(qū)特征。如煤炭資源豐富的山西省在“十一五”期間，先后出臺(tái)了《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金管理辦法》《關(guān)于開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的通知》《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金分成入庫與使用管理實(shí)施辦法（試行）》《山西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法（試行）》《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》等規(guī)范性文件。西部和西北部的陜西、青海、西藏、寧夏等地水土流失和草原退化問題嚴(yán)重，該方面的立法文件較多。江西、上海等地分別開展了水源地生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法，沿海的山東省則第一個(gè)開展了海洋污染補(bǔ)償立法，江蘇出臺(tái)了第一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)。從立法實(shí)踐領(lǐng)域規(guī)范性文件數(shù)量來看，由于水污染和水生態(tài)問題是當(dāng)前社會(huì)各界最為關(guān)注的問題，地方流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法數(shù)量較多。江蘇、遼寧、河南、河北、湖南、福建、浙江、山西、山東、江西、海南、廣東均出臺(tái)了流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄎ募?，如福建省?007年出臺(tái)了《福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》，遼寧省于2008年出臺(tái)了《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，河南省于2008年出臺(tái)了《河南省沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，陜西省同年出臺(tái)了《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》，等等。這些立法性文件，就不同領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、對(duì)象、補(bǔ)償責(zé)任歸屬、補(bǔ)償資金的來源、征繳和管理、原則、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體問題進(jìn)行了探索，取得了很多立法經(jīng)驗(yàn)。4.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的理論和技術(shù)基礎(chǔ)已初步具備有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)难芯恳延泻芏?，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)耐獠啃?yīng)理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本理論已比較成熟，隨著全球?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境安全的高度關(guān)注，有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)难芯课墨I(xiàn)也日益增多。采用GoogleScholar以“payforecologicalservices”和“payforenvironmentalservices”分別作為檢索關(guān)鍵詞，搜索到的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)信息分別為240000條和932000條；以“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”作為檢索關(guān)鍵詞，搜索到的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)信息為18500條。大量的研究文獻(xiàn)為立法的科學(xué)提供了很好的理論基礎(chǔ)。近年來，我國對(duì)環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科建設(shè)高度重視，已經(jīng)培養(yǎng)了一大批環(huán)境法學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)者，這為立法提供了人才基礎(chǔ)。多年來，中央各部委以及地方各政府部門聯(lián)合相關(guān)研究機(jī)構(gòu)開展了大量的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償調(diào)研、研究課題和項(xiàng)目，如環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院從2003年開始，結(jié)合國家“十五”科技攻關(guān)項(xiàng)目《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策框架與方案研究》、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)《中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》等項(xiàng)目，系統(tǒng)開展了礦產(chǎn)資源、流域、重要生態(tài)功能區(qū)等的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償理論體系、標(biāo)準(zhǔn)等研究。自2008年始，牽頭組織國家重大科技專項(xiàng)水專項(xiàng)《流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償政策及其示范研究》課題，在遼河、東江、湘江、閩江等全國6個(gè)典型流域開展了基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作。這表明生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐已經(jīng)有了較好的工作基礎(chǔ)，能為生態(tài)立法提供很好的業(yè)務(wù)支持。此外，開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償所需的生態(tài)環(huán)境服務(wù)核算技術(shù)、污染損害鑒定和評(píng)估技術(shù)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)等支撐條件在不少地區(qū)已經(jīng)具備，這為生態(tài)補(bǔ)償立法提供了很好的試點(diǎn)和實(shí)踐基礎(chǔ)。二國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系構(gòu)建由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是一個(gè)涉及多領(lǐng)域的復(fù)雜問題，系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系構(gòu)建必將是一個(gè)長(zhǎng)期過程，任務(wù)是艱巨的。在工作思路上，應(yīng)結(jié)合已有的條件，在系統(tǒng)開展調(diào)研、上下級(jí)以及相關(guān)部門間反復(fù)協(xié)調(diào)和溝通的基礎(chǔ)上，由易而難、積極穩(wěn)妥、有重點(diǎn)、分層次地推進(jìn)。（一）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法需關(guān)注的重點(diǎn)問題1.合理界定政府與市場(chǎng)的各自職能生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是一種激勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、遏制生態(tài)環(huán)境破壞行為的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，政府和市場(chǎng)均應(yīng)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中發(fā)揮各自作用。就目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程而言，政府在建立生態(tài)補(bǔ)償中的作用應(yīng)當(dāng)是主要的，政府在很多情況下依然是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的主要“埋單”者，如主導(dǎo)建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、開征生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等。只有在一些受損方和受益方十分明確的前提下，才可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償中的調(diào)節(jié)作用。2.明確中央與地方分工中央和地方在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制中應(yīng)分工合理，中央政府主要負(fù)責(zé)為地方建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)，引導(dǎo)建立一些具有戰(zhàn)略意義的全國性的、區(qū)域性的、跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以西部生態(tài)屏障區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)、跨省流域和大空間尺度的跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)。促進(jìn)各地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的主要責(zé)任應(yīng)在地方政府。在一些主要依靠財(cái)政支持的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償中，應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配原則，合理界定、明確中央和地方財(cái)政的職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方財(cái)政的雙重作用，中央財(cái)政資金應(yīng)該起到“種子基金”的作用。3.鼓勵(lì)地方因地制宜建立補(bǔ)償平臺(tái)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是建立補(bǔ)償平臺(tái)。目前，各級(jí)政府已經(jīng)建立了一些行之有效的生態(tài)補(bǔ)償部門平臺(tái)。從運(yùn)作效率來看，建立一個(gè)綜合的、以政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償平臺(tái)是一個(gè)首選方案，如浙江省就以建設(shè)生態(tài)省平臺(tái)建立了覆蓋全省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是，從實(shí)際操作的角度，應(yīng)該鼓勵(lì)地方因地制宜采用多種形式的平臺(tái)，不要過分強(qiáng)調(diào)建立綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平臺(tái)。4.綜合考慮生態(tài)付費(fèi)與破壞補(bǔ)償問題在國際上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x主要是對(duì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的付費(fèi)。對(duì)于我國來說，除了大量的因提供生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值需要補(bǔ)償付費(fèi)之外，還需要關(guān)注針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為的賠償性補(bǔ)償，這是建立我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中一個(gè)非常獨(dú)特的問題。既要關(guān)注自然保護(hù)區(qū)、流域生態(tài)補(bǔ)償，也要關(guān)注自然資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償問題。5.處理好“新賬”與“舊賬”問題在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，一些地方認(rèn)為對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史遺留的生態(tài)破壞以及過去為下游提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值要給予補(bǔ)償?！芭f賬”補(bǔ)償涉及一些復(fù)雜的社會(huì)歷史甚至政治問題。因此，就目前可能的機(jī)制和國家財(cái)政能力而言，要完全針對(duì)“舊賬”建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是不現(xiàn)實(shí)的，大部分生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該是為了一個(gè)共同的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，對(duì)受損地區(qū)未來一段時(shí)期應(yīng)額外投入或放棄發(fā)展的機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)償。換言之，只有在解決完生態(tài)保護(hù)“新賬”后才有可能解決這些“舊賬”問題。6.處理好生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象大多是一些相對(duì)落后貧窮的地區(qū)，因此生態(tài)補(bǔ)償往往會(huì)與扶貧問題聯(lián)系一起。扶貧的目標(biāo)、手段和方式與生態(tài)補(bǔ)償并不完全相同。生態(tài)補(bǔ)償不能等同于扶貧。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康牟皇墙鉀Q社會(huì)公平和貧富差距問題。生態(tài)補(bǔ)償不能解決收入分配的問題。此外，庫區(qū)移民、生態(tài)難民、資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問題，在開始建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)也不宜與生態(tài)補(bǔ)償混為一體。7.處理好生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)摹霸煅迸c“輸血”在建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的討論中，許多學(xué)者都呼吁建立“造血”型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從理論上說，這種呼吁是完全正確的，但在實(shí)際操作中存在許多問題。一些需要補(bǔ)償?shù)牡胤浇^大部分是守著青山綠水而貧困的地方，因此要把生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償轉(zhuǎn)化成為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目真正起到提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲淖饔谩Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償切忌采用簡(jiǎn)單的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移方式，否則很可能會(huì)轉(zhuǎn)移到下一級(jí)政府官員的工資單上，連基本的“輸血”作用也起不到，更談不上生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)目的。對(duì)于一些直接提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)牧民，采用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)男问揭彩强扇〉摹拜斞毖a(bǔ)償方式。8.處理好流域上游與下游的責(zé)任分擔(dān)在流域的生態(tài)補(bǔ)償立法中，上下游的責(zé)任關(guān)系界定是關(guān)鍵。一般來說，上游不能簡(jiǎn)單地要求下游給予生態(tài)補(bǔ)償。上下游都負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)的責(zé)任。因此，上下游要建立考慮水質(zhì)和水量雙因素的“環(huán)境責(zé)任協(xié)議”，下游在上游達(dá)到規(guī)定的協(xié)議目標(biāo)的情況下給予補(bǔ)償；在上游沒有達(dá)到規(guī)定的協(xié)議目標(biāo)或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對(duì)下游給予補(bǔ)償或賠償。9.處理好補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議補(bǔ)償由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題，理想的情況是，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估或者是生態(tài)破壞損失評(píng)估建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這往往會(huì)招致補(bǔ)償方的質(zhì)疑和反對(duì)，而且補(bǔ)償方有時(shí)也會(huì)給出截然不同的估算。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題的本質(zhì)就是接受補(bǔ)償?shù)囊庠负椭Ц堆a(bǔ)償?shù)囊庠钢g的協(xié)商平衡問題。因此，采用雙方“討價(jià)還價(jià)”的形式達(dá)成“協(xié)議補(bǔ)償”要比根據(jù)理論價(jià)值估算確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加可取。10.處理好生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的來源問題生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的籌集渠道可以是政府財(cái)政資金，也可以是社會(huì)資金。從目前浙江、福建、江蘇這樣一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐來看，政府資金在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中起到了主要的作用。要根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)責(zé)任關(guān)系建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的融資渠道。對(duì)于一些受益范圍廣、利益主體不清晰的生態(tài)服務(wù)公共物品，應(yīng)以政府公共財(cái)政資金補(bǔ)償為主；對(duì)于生態(tài)環(huán)境利益主體、生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任關(guān)系很清晰的，應(yīng)直接要求受益者或破壞者付費(fèi)補(bǔ)償。（二）法律體系構(gòu)建的基本原則生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系構(gòu)建的基本原則是指在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系構(gòu)建過程中需要始終堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則。我們認(rèn)為國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建需遵循以下基本原則：（1）系統(tǒng)性原則。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系構(gòu)建過程中，要確保高位階和低位階法律法規(guī)、國家和地方法律法規(guī)、綜合性立法與部門單行法之間的系統(tǒng)有序，法律體系的調(diào)控范圍應(yīng)該涵蓋生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的社會(huì)關(guān)系。（2）協(xié)調(diào)性原則。同一法律位階的法律之間的條款項(xiàng)規(guī)定不應(yīng)沖突矛盾，下位法應(yīng)服從上位法，地方法規(guī)應(yīng)符合國家相關(guān)法律法規(guī)的精神和要求。（3）操作性原則。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律應(yīng)該能對(duì)全國各地的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起到指導(dǎo)和規(guī)范功能，避免過于形式化和概化。（4）漸進(jìn)性原則。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，不可能一蹴而就，應(yīng)結(jié)合全國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展和制度建設(shè)需求，結(jié)合試點(diǎn)探索工作，適時(shí)開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專門性立法，相關(guān)的單行法、部門法、地方法、指導(dǎo)意見等的修、編、制定也應(yīng)分階段、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)。（三）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系結(jié)構(gòu)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系是由我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)母鞣N規(guī)范性文件所組成的相互聯(lián)系、相輔相成、協(xié)調(diào)一致的法律規(guī)范統(tǒng)一體。不同層次的法律法規(guī)效力不同。面向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶ｉT性立法是核心，是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的主干。綜合生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法與現(xiàn)有的環(huán)境資源法律中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l文之間屬于一般法與特別法的關(guān)系，相關(guān)的綜合性法律法規(guī)、單行法、部門法中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄌ幱谳o助和支持地位，都是整體生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系所不可或缺的，專門性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)是地方開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主要法規(guī)依據(jù)。在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法時(shí)，需要梳理、整合、協(xié)調(diào)已有的法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，最大限度地減小法律法規(guī)之間沖突發(fā)生的可能性，便于司法實(shí)踐操作。基于現(xiàn)有立法條件和基礎(chǔ)，我們認(rèn)為專門的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合立法應(yīng)該有一個(gè)法律位階不斷上升的過程。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系結(jié)構(gòu)見圖1。圖1生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系結(jié)構(gòu)1.確立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚淮_立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。憲法是我國的根本大法，憲法關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的最根本依據(jù)。我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步確立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?。目前我國《憲法》中與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的條款主要是第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！边@僅僅規(guī)定了我國生態(tài)環(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)。生態(tài)環(huán)境資源的公共財(cái)產(chǎn)屬性易造成生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象，所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊和生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體不明確，使得生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償在實(shí)踐中難以操作。所以，建議對(duì)國家和集體所有的生態(tài)環(huán)境、自然資源在原所有權(quán)不變的前提下，應(yīng)盡可能地分散其經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)保護(hù)所得的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，建立起自然資源及其相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)、權(quán)、利相協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法中的有關(guān)規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法中的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償有關(guān)的法規(guī)指定起著指導(dǎo)和基礎(chǔ)作用，相對(duì)專門的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)和單行法以及部門法中的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定而言基本法更具原則性。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》是綜合性生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法。作為綜合性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，該法目前仍屬于普通法律范疇，也存在結(jié)構(gòu)性缺陷，過于偏重污染防治，對(duì)生態(tài)保護(hù)重視力度較弱，關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的規(guī)定更不夠具體明確。所以，要建設(shè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改：提高其法律位階，立法理念應(yīng)引進(jìn)生態(tài)保護(hù)思想，從整體上對(duì)生態(tài)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，并將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)基本法的基本制度。3.相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中的有關(guān)規(guī)定相關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償保護(hù)單行法是指針對(duì)水、氣、固體廢棄物等環(huán)境污染防治，土地、水、氣候、海洋、森林、草原、野生生物、礦產(chǎn)等各種自然資源以及生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)，由國家立法機(jī)關(guān)制定的單項(xiàng)法律，也包括相關(guān)的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。它們是以綜合性生態(tài)環(huán)境基本法的存在為前提，其中對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相應(yīng)有所規(guī)定。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)單行法中，特別是與自然資源相關(guān)的單行法中，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不夠，或未將維護(hù)生態(tài)平衡和健康作為立法目的，或立法措施過于抽象，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，存在立法空白；或偏重經(jīng)濟(jì)利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這都在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系建設(shè)過程中，應(yīng)修改生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)單行法，增添生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定，并使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用相協(xié)調(diào)，減少各部門法之間的適用沖突。對(duì)《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等自然資源法已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之更具操作性和科學(xué)性。對(duì)其他自然資源保護(hù)和污染防治法要增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中。同時(shí)，在對(duì)生態(tài)服務(wù)功能的指標(biāo)、監(jiān)測(cè)手段、計(jì)量技術(shù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究取得進(jìn)展、對(duì)生態(tài)服務(wù)功能損益的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)較為統(tǒng)一后，修改環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中的某些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)捻樌_展奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。4.相關(guān)部門法中的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定生態(tài)環(huán)境問題及其涉及的社會(huì)關(guān)系的綜合性和復(fù)雜性，除了需要專門的綜合性生態(tài)環(huán)境基本法以及有關(guān)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)單行法中對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償予以規(guī)定調(diào)整外，也要求民法、刑法和有關(guān)經(jīng)濟(jì)、行政的立法以及有關(guān)程序立法對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償作出一些相關(guān)規(guī)定，這些部門法律中的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)范也是環(huán)境法律體系的組成部分。將來，對(duì)于作為保護(hù)財(cái)產(chǎn)的基本法的《民法》的改革，應(yīng)建立適應(yīng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)奈餀?quán)制度。在特殊的生態(tài)功能區(qū)，如我國西部的某些地區(qū)，實(shí)行特殊的物權(quán)制度，特別是土地、草原、山林、水面的使用權(quán)制度，延長(zhǎng)森林和草原的承包期，將承包權(quán)物權(quán)化等。對(duì)于《刑法》，應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊?，完善其立法目的，考慮將維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全、健康作為其法律目標(biāo)，對(duì)破壞和損害生態(tài)環(huán)境的處罰規(guī)定要達(dá)到一定的威懾力。5.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合性專門立法專門面向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄊ巧鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系的核心和主干。針對(duì)目前我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法難以滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)際需求這一現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)盡快開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法工作，通過法律法規(guī)形式將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)確定下來。對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪康?、原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、途徑、主體、對(duì)象、范圍、方式、法律責(zé)任等作出詳細(xì)規(guī)定，為生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范化運(yùn)作提供法律法規(guī)依據(jù)。專門性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合立法可以采取行政法規(guī)或者法律形式，應(yīng)結(jié)合立法條件和基礎(chǔ)，積極組織開展相關(guān)立法工作。6.生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政法規(guī)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)行政法規(guī)是指由國務(wù)院依照憲法和法律的授權(quán)，按照法定權(quán)限和程序頒布或通過的關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的行政法規(guī)。如國務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等設(shè)置的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定均屬此類。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償行政法規(guī)一般是相關(guān)的上位法律的具體細(xì)化，用以執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系的重要部分。7.有關(guān)行政部門制定的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)章這部分規(guī)章是指由生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)行政主管部門以及其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)有權(quán)制定的關(guān)于環(huán)境與資源保護(hù)的行政規(guī)章。這些面向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶ｉT性規(guī)章以及相關(guān)規(guī)章中有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系的重要組成部分。按照法理，行政規(guī)章只對(duì)制定該規(guī)章的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為發(fā)生效力。但是由于我國法律不健全，部門行政規(guī)章往往與國務(wù)院行政法規(guī)產(chǎn)生同等效力。8.地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)和規(guī)章這部分規(guī)章是指由地方人大和地方政府頒布的規(guī)范性文件。由于國家一級(jí)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法主要規(guī)定具有共同性、基本性、原則性的內(nèi)容，不可能對(duì)每一個(gè)地區(qū)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定，因此，各地方因地制宜地開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄊ菄覍用嫔鷳B(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的最終落實(shí)。地方立法建設(shè)的進(jìn)展程度是整個(gè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，地方立法實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)同時(shí)也為國家層面的立法提供參考，改進(jìn)國家相關(guān)法律法規(guī)的質(zhì)量。三國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合立法框架（一）綜合立法的思路與原則1.基本思路在總結(jié)典型地區(qū)試點(diǎn)探索和全國地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合性立法，對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償資金的管理等基本問題予以規(guī)范。綜合性立法的架構(gòu)可采用總則、分則的立法模式，總則規(guī)定我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的目的、概念、基本原則、補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象、基本制度、相關(guān)法律責(zé)任等；分則部分則可分門別類地對(duì)具體領(lǐng)域的補(bǔ)償制度進(jìn)行規(guī)定。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合性立法也應(yīng)為國務(wù)院各生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門開展流域、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源等各領(lǐng)域的立法，如各部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)制定具體的實(shí)施細(xì)則等，提供依據(jù)，能為地方實(shí)踐生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償提供法規(guī)支持。2.綜合立法原則出臺(tái)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合法律法規(guī)的目的是建立并健全權(quán)威、高效、規(guī)范的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合立法要堅(jiān)持六項(xiàng)原則。一是系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。綜合立法應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕締栴}、共同問題進(jìn)行全面的規(guī)范，處理好與相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法、生態(tài)環(huán)境要素單行法、部門法等有關(guān)內(nèi)容的關(guān)系，避免重復(fù)，相互協(xié)調(diào)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)的實(shí)踐需求與基礎(chǔ)條件可行性來制定，不拘泥于現(xiàn)行規(guī)定。二是可持續(xù)發(fā)展原則。綜合性立法應(yīng)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展始終貫徹于立法過程之中。三是公平性原則?！罢l污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償”，實(shí)現(xiàn)從環(huán)境權(quán)益和發(fā)展權(quán)益的角度體現(xiàn)社會(huì)公平。四是生態(tài)環(huán)境資源有價(jià)原則。環(huán)境容量資源和生態(tài)服務(wù)有價(jià)，生態(tài)環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)有償使用，確立生態(tài)環(huán)境致害者和受害者，建設(shè)者和受益者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理念。五是政府引導(dǎo)和市場(chǎng)推進(jìn)相結(jié)合原則。充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的各自職能。六是堅(jiān)持因地、因時(shí)制宜，分類補(bǔ)償原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境功能區(qū)的具體情況、實(shí)際可行性予以分類補(bǔ)償。（二）綜合立法框架建議1.立法模式優(yōu)選與路徑設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償綜合立法有兩種備選立法模式?？梢匀舜罅⒎ǖ男问匠雠_(tái)專門的綜合性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法，也可以由國務(wù)院批準(zhǔn)，出臺(tái)綜合性生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)。（1）以人大立法的形式出臺(tái)綜合性《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法》，立法可以保證生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償更高的權(quán)威性，但是由于立法程序相對(duì)復(fù)雜，周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)難以推出。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)非常迫切，民眾和地方政府對(duì)開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律建設(shè)也呼聲很高，因此以法律形式推行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的阻力預(yù)計(jì)較小，從生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償推行的長(zhǎng)期效果來看，采取人大立法的方式，出臺(tái)專門的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法是一種較好的選擇。（2）經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)，國家部委相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這樣可保障生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策盡快產(chǎn)生法律效力，但是權(quán)威性不如人大立法的形式。由于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，盡管當(dāng)前立法的基礎(chǔ)條件已經(jīng)基本具備，但是仍有很多關(guān)鍵性的技術(shù)性問題需要經(jīng)過實(shí)踐和試點(diǎn)解決，一些條款也需要與現(xiàn)有的法律相協(xié)調(diào)。為了更順利、更有效地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系建立，盡快地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建生態(tài)文明和和諧社會(huì)的積極作用，我們建議近期優(yōu)先選擇第二種立法模式，即先由國務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)《條例》，在長(zhǎng)期則考慮出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法》。立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅性工作，而生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法涉及與生態(tài)環(huán)境行為相關(guān)的方方面面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整、重塑，為了更好地推進(jìn)《條例》出臺(tái)，建議在出臺(tái)《條例》前，首先由國務(wù)院出臺(tái)一個(gè)有關(guān)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》的規(guī)范性文件，就生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要政策措施，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程資金投入和管理，相關(guān)環(huán)境資源稅費(fèi)的改革、生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)化和行政化分工補(bǔ)償、不同領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)安排和指導(dǎo)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)作以及制度建設(shè)所需的配套措施等重要事項(xiàng)，進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，推動(dòng)各領(lǐng)域和地方的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索和試點(diǎn)工作，待時(shí)機(jī)成熟后，盡快出臺(tái)《條例》，就生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、范圍、對(duì)象、資金來源和管理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及各領(lǐng)域的補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范。國務(wù)院相關(guān)部委職能部門可隨后從各自工作領(lǐng)域的角度再出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，從部門工作角度細(xì)化條例相關(guān)要求和規(guī)定，更好地指導(dǎo)各領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐。經(jīng)過若干年實(shí)踐和試點(diǎn)探索，待時(shí)機(jī)成熟，納入人大立法規(guī)劃，最終出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法》。2.綜合立法框架基于上述的立法模式選擇和立法路徑分析，此處主要就《條例》框架進(jìn)行分析。建議立法框架采取總體一般性規(guī)定與針對(duì)各領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定相結(jié)合的形式。首先對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償進(jìn)行總體一般性規(guī)定，而后對(duì)各生態(tài)環(huán)境和自然資源要素領(lǐng)域的補(bǔ)償進(jìn)行針對(duì)性的具體規(guī)定?？傮w規(guī)定部分應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎康?、概念界定、適用范圍、主管部門、補(bǔ)償主體、客體和對(duì)象、補(bǔ)償措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓芾砼c監(jiān)督、補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決、法律責(zé)任等內(nèi)容。分領(lǐng)域規(guī)定部分則對(duì)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、流域和水域、草原、森林、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域和要素的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償予以規(guī)范。條例的解釋、立法的實(shí)施時(shí)間等問題可置于附則處。綜合立法框架見圖2。圖2綜合立法框架（1）總體一般性規(guī)定①總則。主要包括對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧⒎康摹⒅饕拍畹慕缍?、適用范圍、基本原則、主管部門、實(shí)施機(jī)制以及政府、生態(tài)環(huán)境資源利用者（或破壞者）與保護(hù)者等利益相關(guān)方的責(zé)、權(quán)、利等事項(xiàng)進(jìn)行總體規(guī)定?！稐l例》的立法目的旨在確立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，以保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。立法中的主要用詞，如“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金”、“生態(tài)環(huán)境資源的利用者或破壞者”、“生態(tài)環(huán)境的利害關(guān)系人”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)施”等的概念邊界和內(nèi)涵應(yīng)予以明確清晰界定?！稐l例》適用范圍應(yīng)明確為中華人民共和國境內(nèi)，即為國內(nèi)法范疇。②對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償措施進(jìn)行規(guī)定。應(yīng)主要包括面向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼?cái)政轉(zhuǎn)移支付的組織實(shí)施、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的征繳和管理、資金用途和使用方式等。具體來說，應(yīng)包括對(duì)“政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”及其實(shí)施的界定，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的征繳的方式和時(shí)限要求，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)、收支管理，建議立法中征繳的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立專門賬戶形成生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，并對(duì)基金的孳息、基金?？钍褂糜谏鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。③規(guī)定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)制定原則、標(biāo)準(zhǔn)制定需考慮的因素等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。具體來說，包括確定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)原則、確定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、確定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素、最低標(biāo)準(zhǔn)等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境資源行為對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的利用、耗損和破壞程度，恢復(fù)生態(tài)資源所需要的資金數(shù)額等，數(shù)額應(yīng)當(dāng)與相關(guān)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)要求、被利用或被破壞的程度相適應(yīng)，或者與生態(tài)環(huán)境利害關(guān)系人受到的直接損失相適應(yīng)。標(biāo)準(zhǔn)可由省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門制定，涉及跨區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建議由國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門制定。④生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)墓芾砼c監(jiān)督。建議應(yīng)主要包括生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)墓芾頇?quán)限與監(jiān)督權(quán)限、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償調(diào)查職能部門、調(diào)查方式、調(diào)查報(bào)告編寫主體、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臎Q定及其實(shí)施程序、補(bǔ)償行為的監(jiān)督、補(bǔ)償效果評(píng)估等。具體來說，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)墓芾頇?quán)與監(jiān)督權(quán)、對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查應(yīng)由國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門和地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門依法行使。從生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償申請(qǐng)到立案審查、調(diào)查的整個(gè)流程，調(diào)查采取的方式，如實(shí)地調(diào)查、調(diào)查問卷、聽證會(huì)、相關(guān)方問詢等均應(yīng)明確。調(diào)查報(bào)告編寫的時(shí)限、主要內(nèi)容事項(xiàng)、公示情由，應(yīng)在充分考慮生態(tài)環(huán)境利害關(guān)系人對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償調(diào)查報(bào)告所做出的評(píng)論或提出的意見基礎(chǔ)上，做出生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償決定。監(jiān)督可采取內(nèi)部行政監(jiān)督和上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)主管部門監(jiān)督的方式。⑤生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決。主要包括相關(guān)方對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償決定不服時(shí)或有異議時(shí)的行政復(fù)議、行政訴訟程序等。具體來說，需規(guī)定對(duì)不服生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償決定的，向同級(jí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門提起行政復(fù)議的權(quán)利和時(shí)限，對(duì)行政復(fù)議決定不服的當(dāng)事人向人民法院起訴的時(shí)限，逾期不申請(qǐng)復(fù)議強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定時(shí)限等。⑥法律責(zé)任。主要包括對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償利害關(guān)系人違法情形下的民事、行政和刑事處罰等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，需對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、泄密等行為，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分責(zé)任；對(duì)構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償利害關(guān)系人提供虛假信息、弄虛作假騙取生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金的，對(duì)遲延繳納或不繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的罰款和懲罰的規(guī)定以及破壞生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者的處理和處罰。（2）針對(duì)各生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償具體領(lǐng)域的規(guī)定①自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境行為、補(bǔ)償申請(qǐng)部門、申請(qǐng)程序、補(bǔ)償金來源與國家和所在地分?jǐn)偙壤仁马?xiàng)進(jìn)行規(guī)范。具體來說，因自然保護(hù)區(qū)新建或擴(kuò)建、工程建設(shè)以及采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施對(duì)利益相關(guān)者造成損失的補(bǔ)償，可由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門依職權(quán)向上級(jí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審查后決定。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金來源可采取中央與地方分?jǐn)偟姆绞剑载?cái)政轉(zhuǎn)移支付方式支付，國家和地方分?jǐn)偙壤稍?0%到80%之間浮動(dòng)，視自然保護(hù)區(qū)所在地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來確定。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金應(yīng)主要由地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，視自然保護(hù)區(qū)所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也可采取60%到80%的浮動(dòng)比例。補(bǔ)償金來源也可由生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金為輔助補(bǔ)充。世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等各類特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，可根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定類推。②生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償類別、補(bǔ)償決定的實(shí)施、補(bǔ)償金來源等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，對(duì)在生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)從事利用性開發(fā)活動(dòng)的，必須事先報(bào)請(qǐng)和接受當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償主管部門調(diào)查，并依法繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)地方政府、公司、企業(yè)、其他單位和個(gè)人進(jìn)行生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的恢復(fù)與建設(shè)，可以向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，調(diào)查并通過后，取得生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金。涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，由國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門報(bào)請(qǐng)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，主要由省級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金可作為輔助補(bǔ)充。違規(guī)則可采取警告、罰款、禁止經(jīng)營或暫停經(jīng)營等行政處罰措施。③流域和水域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)流域補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償金和（或）補(bǔ)償費(fèi)制度、補(bǔ)償金來源和比例、補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查、補(bǔ)償決定的實(shí)施等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，因流域水利水電工程建設(shè)實(shí)施產(chǎn)生的開發(fā)性移民、因保護(hù)及地方重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物及因其他相關(guān)社會(huì)公益項(xiàng)目的實(shí)施而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境利害關(guān)系人，有權(quán)向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門提出生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償調(diào)查申請(qǐng)，以取得生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金。從事捕撈或養(yǎng)殖、運(yùn)輸、休閑、娛樂、經(jīng)營發(fā)電、采砂采石、造地、造田、修建魚塘、拆船、舊船改裝、排放廢水類污染物、流域沿岸毀林、毀草、挖樹根或其他導(dǎo)致流域和水域生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)營性或生產(chǎn)性利用活動(dòng)或者破壞活動(dòng)者，必須依法向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門申請(qǐng)，并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域的流域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，以國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金支付為主；省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，應(yīng)由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金支付。對(duì)于開發(fā)者未按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)和流域開發(fā)利用的，需進(jìn)行強(qiáng)制立案調(diào)查，并采取警告、罰款、禁止經(jīng)營或暫停經(jīng)營等行政處罰措施。④森林生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)森林生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償開發(fā)利用和保護(hù)改善行為事項(xiàng)的調(diào)查、補(bǔ)償金來源以及中央和地方的分?jǐn)偙壤?、補(bǔ)償調(diào)查和補(bǔ)償決定的實(shí)施等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，退耕還林、防沙治沙、自然災(zāi)害后的恢復(fù)重建等森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善活動(dòng)可依法申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金支持。對(duì)因?qū)嵤┩烁€林、需生態(tài)移民的社會(huì)群體應(yīng)給予相應(yīng)額度的補(bǔ)償。對(duì)從事采土、采砂、開展旅游、休閑、娛樂經(jīng)營性等開發(fā)、利用、破壞森林環(huán)境者和砍伐森林林木資源者，須繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域的森林生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，由中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或以國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金支付為主；省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)森林的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，應(yīng)主要由省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和以地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金支付。對(duì)于森林生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，中央和地方可采取3∶7的比例分?jǐn)偂Ｎ窗凑找?guī)定的要求和時(shí)限從事森林開發(fā)、利用活動(dòng)的，可以采取警告、罰款、禁止經(jīng)營或暫停經(jīng)營等處罰措施。⑤草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)草原、草地的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償事項(xiàng)的調(diào)查、職能、補(bǔ)償金來源、比例、補(bǔ)償決定的實(shí)施等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，需對(duì)退耕還草、實(shí)施草原防沙治沙等草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為給予補(bǔ)償，對(duì)違反禁牧、休牧制度，擅自在禁牧、休牧區(qū)放牧，在荒漠、半荒漠和嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物和從事破壞草原植被等草原開發(fā)、利用活動(dòng)，應(yīng)繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。用于涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域的草原的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，以中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；省級(jí)區(qū)域內(nèi)草原的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，以地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。未按規(guī)定的時(shí)限和要求繳納費(fèi)用的草原開發(fā)、利用者，應(yīng)視違規(guī)情由給予相應(yīng)的處罰。⑥礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。需對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金和補(bǔ)償費(fèi)制度、補(bǔ)償金來源等進(jìn)行規(guī)范。具體來說，礦產(chǎn)資源開發(fā)應(yīng)貫徹開發(fā)必須補(bǔ)償、補(bǔ)償必須充足的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償原則。礦產(chǎn)資源的勘探、開采對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞應(yīng)依法繳納相應(yīng)額度的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立后，為了避免與現(xiàn)有法律法規(guī)沖突，應(yīng)對(duì)原財(cái)政部、國土資源部和環(huán)?？偩致?lián)合下發(fā)的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》中的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度做出修改，統(tǒng)一為本法中的“補(bǔ)償費(fèi)”形式，補(bǔ)償費(fèi)的管理模式仍可采用原來的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理模式。因勘探、開采、經(jīng)營或破壞礦產(chǎn)資源活動(dòng)受到利益損害的生態(tài)環(huán)境利害關(guān)系人可依法取得相應(yīng)額度的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金，對(duì)積極恢復(fù)礦產(chǎn)資源開采后生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的，可以依法向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償主管部門申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金。可利用礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)設(shè)立專項(xiàng)礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金，作為礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金的主要來源。對(duì)于違規(guī)行為，應(yīng)給予相應(yīng)的民事、行政處罰等。3.其他可以“附則”的形式，對(duì)法規(guī)的解釋權(quán)、實(shí)施辦法制定職能部門、施行時(shí)間等相關(guān)情由予以規(guī)定。四國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法建設(shè)路線圖生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法建設(shè)涉及面廣，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，與各地區(qū)發(fā)展和廣大群眾的利益緊密相關(guān)，因此立法工作既要加快步伐，也要謹(jǐn)慎而行。為了保障立法工作的順利開展，綜合性立法建議采取三步走戰(zhàn)略。盡管開展《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》立法的基礎(chǔ)已經(jīng)基本具備，但是即刻開展立法工作稍顯倉促，而且一些重要的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制中政府和地方的分工、區(qū)域間橫向補(bǔ)償機(jī)制涉及的橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵技術(shù)尚仍需進(jìn)一步開展地方實(shí)踐和試點(diǎn)探索。建議近期在發(fā)改委積極組織聯(lián)合相關(guān)部門認(rèn)真調(diào)研總結(jié)地方實(shí)踐和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)一個(gè)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》的規(guī)范性文件，爭(zhēng)取本年度或下一年度完成并下發(fā)，為地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐和試點(diǎn)提供技術(shù)支持和引導(dǎo)。經(jīng)過3～5年時(shí)間，通過地方實(shí)踐和試點(diǎn)探索的深入開展、跟蹤、評(píng)估以及補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵技術(shù)研究取得重大突破后，各方面準(zhǔn)備充分，盡快促成《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》出臺(tái)，爭(zhēng)取“十二五”期間能夠?qū)嵤?。隨后，環(huán)保、林業(yè)、水利等相關(guān)部門應(yīng)盡快結(jié)合條件和時(shí)機(jī)，有重點(diǎn)、分批次出臺(tái)各要素或領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，以更好地規(guī)范各領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。同時(shí)，盡快完成《環(huán)境保護(hù)法》這一生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法的修編工作，提高該法的法律位階，并將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度建設(shè)納入到該法律中。各相關(guān)單行法和部門法在修編過程中，應(yīng)適時(shí)調(diào)整和納入新的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，相關(guān)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定工作要積極配合生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法實(shí)踐。在長(zhǎng)期，如“十三五”或“十四五”時(shí)期，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，盡快開展《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法》制定工作，爭(zhēng)取在“十五五”時(shí)期基本構(gòu)建促進(jìn)和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系，真正發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償制度在促進(jìn)科學(xué)發(fā)展中的作用（見表1）。表1生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法時(shí)間表五結(jié)論和建議（一）結(jié)論（1）生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)和諧社會(huì)與生態(tài)文明建設(shè)的重要手段日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)對(duì)科學(xué)發(fā)展觀能否有效落實(shí)提出了重大挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法是促進(jìn)和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，是有力推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐深入開展的有力手段。新形勢(shì)下，通過生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策的立法化強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)，建立一種能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步、協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)范性激勵(lì)機(jī)制，不僅能為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供更多的資金，也能協(xié)調(diào)因生態(tài)環(huán)境而發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，提升社會(huì)各方開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性。因此，國家要高度重視生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法工作。（2）我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法基礎(chǔ)已經(jīng)基本具備我國開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)以及技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)基本具備。發(fā)改委以及相關(guān)部委應(yīng)積極開展調(diào)研、總結(jié)地方生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)踐和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建議首先出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)政策實(shí)施的指導(dǎo)意見》，并做