中國灌溉管理與用水戶參與灌溉管理

摘要：我國灌溉管理在行政上由各級(jí)政府的水行政主管部門負(fù)責(zé)，大多數(shù)大中型灌區(qū)是實(shí)行專業(yè)管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)民集體管理相結(jié)合。1978年以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，為了發(fā)展民主管理，激發(fā)農(nóng)民參與管理，中國探索了灌溉管理體制改革并試驗(yàn)了四種管理模式，如用水者協(xié)會(huì)，承包責(zé)任制，租賃和股份合作制。詳細(xì)介紹了參與管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。目前，試點(diǎn)工作已涉及到80多個(gè)灌區(qū)共建立了1000多個(gè)用水者協(xié)會(huì)。作者提出灌溉管理機(jī)制轉(zhuǎn)換的指導(dǎo)思想是：結(jié)合中國國情，吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造有中國特色的用水戶參與灌溉管理。最后討論了參與管理的有關(guān)問題及其發(fā)展前景。關(guān)鍵詞：灌區(qū)灌溉管理用水戶用水戶協(xié)會(huì)

中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，特點(diǎn)是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳。全國有13億人口，約占世界人口的20％，人口密度是世界平均的3倍，其中8億多是農(nóng)民；耕地面積13004萬hm2，占世界耕地總面積的10％左右，人均耕地0.1hm2，是世界人均耕地的1／3，屬于世界人均耕地最少的國家之一；灌溉面積5501萬hm2，人均灌溉面積僅為0.04hm2；水資源總量2.8萬億m3，居世界第四位，但人均水資源量僅為世界人均的1/4，為世界上13個(gè)缺水國家之一；受季風(fēng)氣候影響，降水量時(shí)才分布極不均勻，造成水旱災(zāi)害頻繁，總體上呈南澇北旱的格局。中國人口、耕地、氣候、水資源等自然條件，決定了中國農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。灌溉在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位十分重要，每年灌溉面積上生產(chǎn)的糧食占全國總量的3/4，生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)作物占90％以上。中華人民共和國成立以來，全國建成各類水庫8萬多座和抽排水站數(shù)十萬座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5600多億m3的年供水能力，其中農(nóng)業(yè)用水占70％，農(nóng)田灌溉用水又占農(nóng)業(yè)用水總量的90％，其中大型灌區(qū)（2萬hm2以上）402個(gè)，中型灌區(qū)（660～20000hm2）5600個(gè)左右，其余為小型灌區(qū)（660hm2以下），約1000萬處。灌溉事業(yè)取得的巨大成就，為保障中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了條件。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，人口增長，水、土資源的供需矛盾日益尖銳，灌溉面積和用水量的增加將受到嚴(yán)重的制約，因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展只有立足現(xiàn)有土地和水資源，通過完善灌排系統(tǒng)，改進(jìn)和加強(qiáng)灌溉管理，節(jié)約用水、高效用水，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)粗放型灌溉農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代節(jié)水高效灌溉農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。1中國灌溉管理1.1灌溉行政管理體制中國灌溉管理在行政上是由各級(jí)政府的水行政主管部門負(fù)責(zé)。水利部是中央一級(jí)的水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)灌溉的行業(yè)指導(dǎo)以及宏觀管理。市（地區(qū)）水利局或縣水利局負(fù)責(zé)大多數(shù)灌溉工程的管理，受益范圍跨兩個(gè)市以上的大型灌溉工程直接由省水利廳管理。中國的大中型灌區(qū)大多數(shù)采用專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理形式，即由同級(jí)人民政府成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，如灌區(qū)管理局等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來的支斗渠委員會(huì)或支斗渠長進(jìn)行管理，支斗渠委員會(huì)或支斗渠長受灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；小型灌區(qū)基本上采取農(nóng)民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會(huì)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行管理。見圖1。圖1我國灌溉管理形式1.2灌區(qū)的民主管理灌區(qū)在專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民主管理。灌區(qū)經(jīng)過民主協(xié)商選舉代表，成立灌區(qū)代表會(huì)，代表中一般包括用水戶代表、管理單位代表、地方政府代表和有關(guān)部門的代表，代表一般任期3～5年。灌區(qū)代表會(huì)是灌區(qū)的最高權(quán)力組織，每年至少召開一次，聽取專管機(jī)構(gòu)工作匯報(bào)，審查灌區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)、決算等重大事項(xiàng)。灌區(qū)代表會(huì)通過協(xié)商產(chǎn)生灌區(qū)管理委員會(huì)，是灌區(qū)代表會(huì)閉會(huì)期間的權(quán)力機(jī)構(gòu)，代行灌區(qū)代表會(huì)的一切職權(quán)。支渠以下至田間的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗長及灌溉委員會(huì)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)、村集體管理的小型灌區(qū)則出受益戶直接推選委員會(huì)進(jìn)行管理；農(nóng)戶自建自用或幾戶農(nóng)民合作興建和使用的小塘、池、井等工程，由農(nóng)戶自己管理。這些民主管理形式與國際上受到重視的用水戶參與灌溉管理有相似之處。但由于過去中國長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，造成灌區(qū)管理權(quán)力過多地集中在專管機(jī)構(gòu)，灌區(qū)管理委員會(huì)作用沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)民參與程度較低。1.3農(nóng)業(yè)灌溉有關(guān)的法律、政策主要有：《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)管理規(guī)定》、《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》、《灌區(qū)管理暫行辦法》等。1.4灌溉管理的改革1978年以米，經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機(jī)制改革方面，我們一直因地制宜地進(jìn)行了多種形式的探索，特別是在加強(qiáng)民工管理、調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民參與灌溉管理的積極性、提高灌區(qū)管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。目前主要有四種形式：（1）承包責(zé)任制。這是把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的一種形式。在這種體制下，灌區(qū)管理的部分職能實(shí)行了責(zé)任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個(gè)小組或個(gè)人，有不少地方采用公開競價(jià)承包的方式（基層干部習(xí)慣稱之為拍賣）。小型灌溉工程的管理實(shí)行整體承包。（2）租賃制。把具有一定經(jīng)營性的水利設(shè)施的經(jīng)營管理權(quán)租賃給個(gè)人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。（3）對(duì)經(jīng)營性較強(qiáng)的鄉(xiāng)村生活供水設(shè)施采用股份合作制組建實(shí)體，按企業(yè)');">企業(yè)辦法經(jīng)營。（4）把支渠或斗渠以下工程及管理權(quán)移交給受益農(nóng)戶，組建用水戶協(xié)會(huì)。灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程的管理，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協(xié)會(huì)管理，田間工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)歸用水戶協(xié)會(huì)，用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的服務(wù)型社會(huì)實(shí)體。它與灌區(qū)管理單位是水的買賣關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。通過多年來的實(shí)踐，以上幾種改革方式在不同地區(qū)都取得了較好的效果。這幾種形式的共向之處是引入了激勵(lì)機(jī)制、競爭機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經(jīng)營管理或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟(jì)上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機(jī)制，保證用水和收費(fèi)的公開公平。2中國用水戶參與灌溉管理2.1用水戶參與灌溉管理試點(diǎn)情況中國在全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，對(duì)灌溉管理的改革做了大量的探索。20世紀(jì)90年代中期以來，我國結(jié)合大小型灌區(qū)更新改造和續(xù)建配套工作，在世界銀行和國際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點(diǎn)。目前，中國有19個(gè)省、80多個(gè)灌區(qū)開展了試點(diǎn)工作，共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)約1000多個(gè)。我們的指導(dǎo)思想是“結(jié)合中國國情，吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造有中國特色的‘用水戶參與灌溉管理’模式”，把工作重點(diǎn)放在支渠以下渠道，按渠系組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。2.2用水戶參與灌溉管理的做法和經(jīng)驗(yàn)（1）籌建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。首先對(duì)灌區(qū)農(nóng)民及鄉(xiāng)、村、組工部進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，共同認(rèn)識(shí)和明白建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區(qū)管理單位向當(dāng)?shù)卣鼍呱暾垐?bào)告，取得政府同意。（2）編制灌區(qū)改革方案。一般采用“港區(qū)管理單位＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區(qū)管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協(xié)會(huì)管理，減少行政干預(yù)。用水戶通過協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)自主管理、良性運(yùn)行。建立起一種新型的供用水關(guān)系。（3）成立用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)代表人數(shù)一般以用水組為單元，每個(gè)用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協(xié)會(huì)代表大會(huì)，代表大會(huì)要有3／4以上的代表出席，代表大會(huì)選舉產(chǎn)生協(xié)會(huì)主席和執(zhí)委會(huì)，并表決通過協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、水費(fèi)征收、財(cái)務(wù)管理等制度。協(xié)會(huì)要到民政部門登記注冊，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護(hù)。用水戶協(xié)會(huì)成立流程見圖2。圖2用水戶協(xié)會(huì)成立流程（4）用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理。用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理各地在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多做法和經(jīng)驗(yàn)，一般包括：①制定執(zhí)行細(xì)則。見圖3。圖3用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理執(zhí)行細(xì)則②一般成立灌溉服務(wù)小組或工程維護(hù)小組等。③實(shí)行水務(wù)公開。用水量指標(biāo)公開、水價(jià)格公開、實(shí)用水量公開、財(cái)務(wù)帳目公開。用水戶協(xié)會(huì)向用水小組公開，召開會(huì)議并在顯要地方張榜公布。用水小組向用水戶公開并在顯要地方公布用水戶的用水、收費(fèi)情況。2.3用水戶參與灌溉管理的成效（1）調(diào)動(dòng)了農(nóng)民自覺維護(hù)管理的積極性，加強(qiáng)了支、斗渠以下工程的管理。（2）減少了中間環(huán)節(jié)，避免了各種不合理負(fù)擔(dān)和收費(fèi)，保護(hù)了農(nóng)民利益。（3）降低了水價(jià)成本，明顯提高了水利用效率。（4）按量收費(fèi)，收費(fèi)到戶，減少了用水糾紛，提高了管理水平。2.4用水戶參與灌溉管理的優(yōu)點(diǎn)（1）用水戶參與灌溉管理保證了支渠以下水利設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)歸全體受益農(nóng)戶所有，與原體制容易接軌，大多數(shù)農(nóng)民能夠接受。用水戶協(xié)會(huì)是一個(gè)集體的概念，能更有效地保證各用水戶享受公平、合理的灌溉排水服務(wù)。（2）用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的社團(tuán)組織，其工作具有長期性、連續(xù)性和計(jì)劃性，不會(huì)出現(xiàn)短期行為。（3）用水戶協(xié)會(huì)容易與地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，并得到廣大用水產(chǎn)的信賴。（4）用水戶參與灌溉管理有利于田間工程的維護(hù)和改造。（5）用水戶參與灌溉管理的核心是參與，參與的過程就是監(jiān)督的過程。用水戶協(xié)會(huì)不僅要監(jiān)督水管單位的行為，還要接受政府、水管理單位的監(jiān)督，更重要的是接受農(nóng)戶的監(jiān)督。2.5需要注意的幾個(gè)問題（1）用水戶協(xié)會(huì)人員素質(zhì)教育問題。由于大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化比較落后，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，用水戶協(xié)會(huì)從主席到工作人員的基本素質(zhì)急需培訓(xùn)提高。內(nèi)容包括：法制教育、灌溉業(yè)務(wù)培訓(xùn)、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)觀念的教育等。今后要采取多種途徑，加大培訓(xùn)教育的力度，不斷提高協(xié)會(huì)人員素質(zhì)。（2）用水戶參與灌溉管理的配套政策問題。用水戶參與管理的改革涉及農(nóng)村管理和經(jīng)營中的許多方面，需要政府出臺(tái)相關(guān)的法律和政策規(guī)定，目前水利部正在研究起草加強(qiáng)用水戶參與管理的政策文件。（3）盡快配套完善灌溉工程問題。就是不能把破損的工程設(shè)施交給用水戶自己修復(fù)、完善。由于歷史原因，相當(dāng)多的現(xiàn)有工程設(shè)施完好程度低，影響了用水戶協(xié)會(huì)的建立。今后要結(jié)合全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、節(jié)水灌溉項(xiàng)目，加大對(duì)灌溉工程的投入。（4）協(xié)會(huì)規(guī)模問題。中國農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模太小，一個(gè)支渠的用水戶協(xié)會(huì)常由幾百乃至上千個(gè)農(nóng)戶組成，選舉、協(xié)商等工作量繁雜，影響了效率，有時(shí)也影響了民主管理的效果。今后要在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國具體情況，研究相應(yīng)的辦法。2.6用水戶參與灌溉管理工作的展望推行用水戶參與灌溉管理，是當(dāng)今國際上特別是發(fā)達(dá)國家在灌溉管理方面的通行做法和潮流，是成熟的經(jīng)驗(yàn)。用水戶參與管理在中國的試點(diǎn)也取