國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示

國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示

總結(jié)歸納國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)典型案例，其中既蘊(yùn)含著許多共性的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以提煉出一些普適性教訓(xùn)。這些共性的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的借鑒價(jià)值和意義不言而喻。一國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)可被歸納為以下九點(diǎn)。（一）建立健全法律法規(guī)以立法為先導(dǎo)，實(shí)行依法開(kāi)發(fā)和管理，是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家沿河（江）開(kāi)發(fā)普遍采用的方式。凡是在沿河（江）開(kāi)發(fā)中取得成功的地區(qū)，無(wú)一不建立了一整套完備的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束流域開(kāi)發(fā)與管理，通過(guò)法律明確各區(qū)域的水資源權(quán)利，開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)內(nèi)容、時(shí)序安排等，規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能。同時(shí)，對(duì)于跨區(qū)域尤其是跨國(guó)流域的開(kāi)發(fā)治理，在法律之外，還通過(guò)簽訂協(xié)議或者協(xié)定的方式予以保障。美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）在流域開(kāi)發(fā)立法方面有著悠久的歷史和完善的法律體系。以美國(guó)為例，科羅拉多河流域開(kāi)發(fā)是以《河流法》為依據(jù)，除此之外，科羅拉多河流域開(kāi)發(fā)過(guò)程中還簽署了一系列協(xié)議和協(xié)定，如科羅拉多河協(xié)議、科羅拉多上游合作協(xié)議、科羅拉多流域工程協(xié)定、科羅拉多流域鹽分含量控制協(xié)定、大峽谷保護(hù)協(xié)定等，通過(guò)法律法規(guī)以及具有法律效力的協(xié)議協(xié)定，才有效地保證了科羅拉多河流域水資源的合理配置和使用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。（二）科學(xué)編制開(kāi)發(fā)規(guī)劃沿河（江）開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括水資源配置，也包括生態(tài)環(huán)境整治，同時(shí)還包括土地資源、礦產(chǎn)資源、岸線資源、旅游資源等多種資源開(kāi)發(fā)，涉及水文、水利、航運(yùn)、發(fā)電、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等眾多領(lǐng)域。沿河（江）開(kāi)發(fā)綜合性強(qiáng)、規(guī)模大、影響深遠(yuǎn)，許多工程項(xiàng)目涉及人口、資源與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等可持續(xù)發(fā)展的百年大計(jì)，處理不當(dāng)往往會(huì)帶來(lái)不可挽回的損失。沿河（江）開(kāi)發(fā)過(guò)程中，國(guó)內(nèi)外普遍編制了綜合開(kāi)發(fā)或治理規(guī)劃，同時(shí)，還制定了防洪、水資源利用等各類專項(xiàng)規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃整合各種資源，使人力、物力、財(cái)力發(fā)揮最大效用，避免無(wú)謂的浪費(fèi)及無(wú)法挽回的生態(tài)環(huán)境破壞——例如巴黎的《大塞納河規(guī)劃》、《土地分區(qū)使用規(guī)劃》。而我國(guó)近年來(lái)在沿河（江）開(kāi)發(fā)中也普遍重視規(guī)劃的作用，相關(guān)方面在開(kāi)發(fā)上海黃浦江、天津海河、長(zhǎng)江南京段、沈陽(yáng)渾河時(shí)均編制了綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，有的地區(qū)還編制了五年規(guī)劃，如上海編制了《黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》。為了保證規(guī)劃的科學(xué)性，發(fā)達(dá)國(guó)家往往動(dòng)員多家科研單位，對(duì)沿河（江）開(kāi)發(fā)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行充分論證，形成系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，規(guī)劃論證日益朝著多學(xué)科化和綜合化方向發(fā)展。例如，伏爾加河流域開(kāi)發(fā)中，先后有280個(gè)科研單位參與了規(guī)劃的制定，對(duì)各工程項(xiàng)目的投資效益進(jìn)行了分析論證。密西西比河開(kāi)發(fā)過(guò)程中，美國(guó)陸軍工程師團(tuán)有自己的科研機(jī)構(gòu)，另外還與有關(guān)高校、科研單位廣泛合作，并建有目前世界上最大的內(nèi)河模型——密西西比河水系整體模型，為水資源的綜合開(kāi)發(fā)提供科學(xué)依據(jù)；同時(shí)，它還就規(guī)劃方案廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，引導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展等議題進(jìn)行充分探討、多方論證。這種開(kāi)發(fā)規(guī)劃的制定與論證程序，充分凝聚了社會(huì)各界對(duì)沿河（江）開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)，從而為形成科學(xué)決策奠定了客觀基礎(chǔ)。（三）遵循綜合開(kāi)發(fā)理念國(guó)外河湖的開(kāi)發(fā)治理經(jīng)過(guò)了由單項(xiàng)的開(kāi)發(fā)治理向綜合開(kāi)發(fā)治理發(fā)展的過(guò)程，今天，多目標(biāo)和綜合開(kāi)發(fā)理念已經(jīng)為各國(guó)（包括中國(guó)）所普遍接受，并且充分反映到流域、河湖的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和開(kāi)發(fā)規(guī)劃中。當(dāng)然，綜合開(kāi)發(fā)理念與因地制宜選擇短期開(kāi)發(fā)重點(diǎn)并不矛盾。目前，國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)普遍采用綜合開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，同時(shí)，因地制宜地選擇短期開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，在長(zhǎng)期戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，通過(guò)重點(diǎn)突破保證沿河（江）開(kāi)發(fā)的穩(wěn)步推進(jìn)。德國(guó)對(duì)萊茵河流域的綜合開(kāi)發(fā)是世界流域開(kāi)發(fā)的一個(gè)成功案例。德國(guó)萊茵河沿河開(kāi)發(fā)從河道整治入手，突出發(fā)展水運(yùn)、水電，配合以火電，形成沿河地區(qū)雄厚的能源工業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)的水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，為鋼鐵、化學(xué)、汽車等傳統(tǒng)工業(yè)部門的規(guī)模集聚奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)而帶動(dòng)了金融、商業(yè)、旅游業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)部門的快速發(fā)展，取得了良好的綜合經(jīng)濟(jì)效益。法國(guó)巴黎塞納河沿河開(kāi)發(fā)突出旅游導(dǎo)向，通過(guò)整合塞納河兩岸的人文景觀與自然景觀資源，構(gòu)建了舉世聞名的沿河景觀帶，并有效促進(jìn)了巴黎金融、商貿(mào)服務(wù)等高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，南京、上海、天津等城市的沿河（江）開(kāi)發(fā)，無(wú)不遵循了綜合開(kāi)發(fā)的理念，通過(guò)沿河（江）開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、河流整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市景觀打造、區(qū)域振興等綜合目標(biāo)。（四）采取分段開(kāi)發(fā)策略沿河（江）開(kāi)發(fā)往往涉及多區(qū)域，有時(shí)甚至涉及多個(gè)國(guó)家，不同區(qū)域的自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境狀況等均不相同。世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明，沿河（江）開(kāi)發(fā)在著眼于整體開(kāi)發(fā)的前提下，應(yīng)根據(jù)各區(qū)段要素的具體條件，因地制宜，分段確立不同區(qū)段的開(kāi)發(fā)目標(biāo)、功能定位、開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，構(gòu)建起各具特色、整體優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)體系。伏爾加河上中下游的自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有較大差異，據(jù)此，規(guī)劃上游重點(diǎn)發(fā)展水運(yùn)和水電，中下游兼顧灌溉，合理布局工業(yè)樞紐。為解決發(fā)電、灌溉和航運(yùn)在水量控制方面的矛盾，盡可能地興建大型水利樞紐，利用水庫(kù)回水和在水利樞紐中設(shè)船閘解決航運(yùn)問(wèn)題；為保證農(nóng)田灌溉將水利樞紐都建在灌區(qū)上游，將發(fā)過(guò)電的水用于灌溉，充分發(fā)揮了整體效應(yīng)。亞馬孫河也是根據(jù)流域區(qū)段條件，規(guī)劃在上游發(fā)展商業(yè)和旅游業(yè)，中游依靠?jī)?yōu)越的港口、木材和礦產(chǎn)等資源發(fā)展工商業(yè)，下游是進(jìn)出流域的中轉(zhuǎn)站和流域產(chǎn)品的集散地，港口潛力得到優(yōu)先開(kāi)發(fā)。同時(shí)，沿河（江）開(kāi)發(fā)涉及領(lǐng)域廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國(guó)外成功的沿河（江）開(kāi)發(fā)一般經(jīng)歷了幾十年甚至上百年的歷程，具有明顯的分階段推進(jìn)特征。美國(guó)田納西河流域開(kāi)發(fā)的總體目標(biāo)就是分階段實(shí)現(xiàn)的。開(kāi)發(fā)初期，主要是推進(jìn)水資源的集中開(kāi)發(fā)。至1950年代，開(kāi)始對(duì)森林資源、野生生物和魚類資源開(kāi)展保護(hù)工作。1960年代后，隨著各方對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)流域內(nèi)自然資源的管理和保護(hù)。目前，田納西河流域已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了航運(yùn)、防洪、發(fā)電、水質(zhì)、娛樂(lè)和土地利用等6個(gè)方面的綜合開(kāi)發(fā)目標(biāo)。（五）采取“點(diǎn)—軸”拓展方式點(diǎn)—軸理論是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本理論，反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間組織發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律，其實(shí)質(zhì)是區(qū)域的“最佳結(jié)構(gòu)和最佳發(fā)展”理論。以城市為依托，干流為軸線，擴(kuò)及腹地的“點(diǎn)—軸”方式，是沿河（江）開(kāi)發(fā)實(shí)踐中廣泛采用的產(chǎn)業(yè)及城市拓展方式。德國(guó)萊茵河沿河地區(qū)是世界最密集的城市群和產(chǎn)業(yè)帶之一，也是在沿河（江）開(kāi)發(fā)中應(yīng)用“點(diǎn)—軸”模式的典范。在整個(gè)萊茵河流域，作為港口城市的“點(diǎn)”是經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)帶的“成長(zhǎng)核”；內(nèi)河網(wǎng)、公路、鐵路、管線等線形基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)帶的軀干，其中內(nèi)河網(wǎng)是基礎(chǔ)；產(chǎn)業(yè)在點(diǎn)上集聚，沿軸線和網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散，最終形成產(chǎn)業(yè)帶和經(jīng)濟(jì)區(qū)。美國(guó)密西西比流域開(kāi)發(fā)也是“點(diǎn)—軸”拓展模式的典型代表。密西西比河流域在開(kāi)發(fā)中首先建起了干支暢通、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的現(xiàn)代化航運(yùn)網(wǎng)，并以此為軸線，形成了“鋼鐵走廊”等產(chǎn)業(yè)密集帶。（六）培育特色產(chǎn)業(yè)體系立足沿河（江）特色資源優(yōu)勢(shì)，有序發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，是世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)路徑。作為人類文明的發(fā)源地，大江大河中蘊(yùn)藏著豐富的自然資源。這些資源既包括水資源、礦產(chǎn)資源等自然資源，也包括歷史文化等人文資源。沿河（江）開(kāi)發(fā)的重要目的，就是充分挖掘和開(kāi)發(fā)各類資源，形成有序發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)體系，從而實(shí)現(xiàn)振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的目的。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家特色產(chǎn)業(yè)體系的培育經(jīng)歷了由傳統(tǒng)工業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、由工業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。而由于我國(guó)正處于工業(yè)化中期階段，因此，沿河（江）開(kāi)發(fā)還處于同時(shí)注重三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段。但是，隨著城市發(fā)展水平的提升，沿河（江）城市中心區(qū)也進(jìn)入由工業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的階段。在特色產(chǎn)業(yè)培育上，世界各國(guó)成功的沿河（江）開(kāi)發(fā)大多做足了發(fā)展旅游業(yè)這一文章，通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)，進(jìn)一步帶動(dòng)沿河（江）兩岸的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。旅游業(yè)是一種“無(wú)煙”產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游業(yè)不僅可以宣傳民族文化、彰顯城市特色，而且可以為當(dāng)?shù)亟煌?、住宿、飲食等相關(guān)行業(yè)帶來(lái)可觀收入。法國(guó)巴黎的塞納河沿岸開(kāi)發(fā)、英國(guó)倫敦的泰晤士河整治開(kāi)發(fā)、美國(guó)的巴爾的摩內(nèi)港開(kāi)發(fā)，以及德國(guó)的萊茵河流域開(kāi)發(fā)——旅游業(yè)在上述沿河開(kāi)發(fā)中均占據(jù)著舉足輕重的地位，甚至是沿河開(kāi)發(fā)的“主線”。其中，德國(guó)在萊茵河流域開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，將水庫(kù)體系形成的大規(guī)模庫(kù)濱地帶與沿岸山水風(fēng)光及人文景觀融為一體，形成了以“歐洲文明的發(fā)源地”為內(nèi)涵的旅游景觀帶，帶動(dòng)了旅游和休養(yǎng)娛樂(lè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使旅游業(yè)成為萊茵河經(jīng)濟(jì)體系中僅次于制造業(yè)的第二大產(chǎn)業(yè)。在法國(guó)巴黎和英國(guó)倫敦的沿河（江）開(kāi)發(fā)中，沿河（江）旅游業(yè)更為發(fā)達(dá)，是這兩個(gè)城市沿河（江）開(kāi)發(fā)的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)。（七）成立經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)沿河（江）綜合開(kāi)發(fā)涉及多區(qū)域、多部門，彼此間矛盾多，利益訴求不同，條塊分割難免，需要成立管理機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)和管理。完善的經(jīng)營(yíng)管理體制是沿河（江）開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行的重要保證。綜觀世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和模式，可謂千差萬(wàn)別，管理的思路和技術(shù)方法也不盡相同。目前，國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的管理體制中既有美國(guó)的科羅拉多河流域的“多龍管理”模式，也有田納西河流域的統(tǒng)一管理模式，國(guó)內(nèi)一般采用成立開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立辦公室的模式，這些管理模式均在沿河（江）開(kāi)發(fā)中發(fā)揮了管理協(xié)調(diào)的作用，保證了沿河（江）開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。如田納西河流域管理局是由國(guó)會(huì)立法建立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)上完全自主，行政上不受執(zhí)政黨更迭的影響，從而穩(wěn)定存續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)；羅納河開(kāi)發(fā)總公司是由法國(guó)各有關(guān)部門代表組建的國(guó)有公司，作為經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的企業(yè)，它享有對(duì)流域資源進(jìn)行利用、規(guī)劃等廣泛的權(quán)利及負(fù)有相應(yīng)職責(zé)。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)機(jī)制的作用，是世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)。沿河（江）開(kāi)發(fā)的目的是最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，但是在初期階段，往往是社會(huì)效益、生態(tài)效益更明顯，需要政府大量投資，而隨著開(kāi)發(fā)的不斷深入，經(jīng)濟(jì)效益逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，這時(shí)，私營(yíng)投資會(huì)大量跟進(jìn)?；谶@一特點(diǎn)，世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)管理一般采取“公私合作”的方式，即建立一個(gè)兼納政府與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)實(shí)體的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)沿河（江）開(kāi)發(fā)的具體事務(wù)。這類機(jī)構(gòu)在組織形式上充分體現(xiàn)了“官督商辦，公私合作”的權(quán)威性與靈活性特點(diǎn)。一方面，最高長(zhǎng)官由政府任命，各項(xiàng)計(jì)劃的制訂直接處于政府的領(lǐng)導(dǎo)下，并有專門的法律法規(guī)為其全面合理規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用該流域內(nèi)各種資源保駕護(hù)航；另一方面，它又是一個(gè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，是一個(gè)公眾性的股份公司，在諸如資源開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具體經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)上，完全按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。美國(guó)的田納西河流域管理局就是運(yùn)作這一經(jīng)營(yíng)機(jī)制最成功的案例。國(guó)內(nèi)比較成功的代表則是上海浦東的“政府主導(dǎo)”的多元化投融資體制。（八）出臺(tái)相關(guān)政策措施政府出臺(tái)政策措施，推動(dòng)和促進(jìn)沿河（江）開(kāi)發(fā)，是世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)普遍采取的辦法。沿河（江）開(kāi)發(fā)過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等具有較強(qiáng)的公益性，基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目需要政府在資金和政策上予以支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要政府政策予以引導(dǎo)。這些政策涵蓋財(cái)政、投資、稅收、用地等多個(gè)方面。在政策供給方面，國(guó)內(nèi)沿河（江）開(kāi)發(fā)更加全面和系統(tǒng)。如上海黃浦江開(kāi)發(fā)過(guò)程中專門出臺(tái)了《關(guān)于黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)的若干政策意見(jiàn)》，沈陽(yáng)為渾南新區(qū)的開(kāi)發(fā)配套出臺(tái)了包括所得稅減免、外商投資方向調(diào)節(jié)稅免收、土地使用年限延長(zhǎng)等8項(xiàng)優(yōu)惠政策。這些政策有效地推動(dòng)了沿河（江）開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。（九）創(chuàng)新融資模式沿河（江）開(kāi)發(fā)規(guī)模大，項(xiàng)目投資額往往非常巨大，尤其是一些基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目，因此，妥善解決沿河（江）開(kāi)發(fā)的資金問(wèn)題是開(kāi)發(fā)成功的關(guān)鍵。為此，國(guó)內(nèi)外在沿河（江）開(kāi)發(fā)中探索融資模式的創(chuàng)新，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，巴黎塞納河沿河開(kāi)發(fā)過(guò)程中，通過(guò)4個(gè)渠道解決資金籌措問(wèn)題：一是市政府撥款，二是爭(zhēng)取國(guó)家投資，三是土地經(jīng)營(yíng)收益，四是沿河開(kāi)發(fā)管理收益。德國(guó)萊茵河沿河開(kāi)發(fā)過(guò)程中，則積極引進(jìn)了國(guó)際資本和技術(shù)。南京沿江開(kāi)發(fā)過(guò)程中，注重發(fā)揮資本市場(chǎng)的功能，組建跨區(qū)域的金融組織，并利用項(xiàng)目直接融資、收費(fèi)權(quán)抵押、項(xiàng)目資產(chǎn)折價(jià)抵押等多種方式籌資。二國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)主要教訓(xùn)沿河（江）開(kāi)發(fā)涵蓋的地域范圍大，涉及部門多，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中協(xié)調(diào)難度大，容易留下遺憾或敗筆。即便是在體制相對(duì)完善、實(shí)施機(jī)制相對(duì)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，沿河（江）開(kāi)發(fā)中也經(jīng)常出現(xiàn)各種疏漏，甚至付出無(wú)法彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)代價(jià)。在發(fā)展中國(guó)家，沿河（江）開(kāi)發(fā)的問(wèn)題則更為突出。總體上看，世界各國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)中的教訓(xùn)主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。（一）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重沿河（江）大規(guī)模的開(kāi)發(fā)治理，往往會(huì)改變河流的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，引發(fā)生態(tài)不平衡。同時(shí)，人口和產(chǎn)業(yè)大規(guī)模集聚，生產(chǎn)和生活廢棄物量排放增加，往往會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。人們?cè)陂_(kāi)發(fā)亞馬孫流域時(shí)對(duì)熱帶雨林的保護(hù)缺乏考慮，導(dǎo)致了森林植被減少、洪水泛濫、水土流失嚴(yán)重以及局部小氣候的惡化。密西西比河、田納西河、伏爾加河、萊茵河流域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中均產(chǎn)生了不同程度的環(huán)境污染，尤其是水污染十分嚴(yán)重。萊茵河曾被認(rèn)為是世界上污染最嚴(yán)重的河流之一，其大部分河段受到中等以上程度的污染，直至1990年代以后，這一嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題才初步得到緩解。（二）綜合開(kāi)發(fā)效益得不到發(fā)揮國(guó)外從20世紀(jì)二三十年代開(kāi)始，就已經(jīng)注意到綜合開(kāi)發(fā)、綜合效益導(dǎo)向的重要性。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，綜合開(kāi)發(fā)原則并非在所有的開(kāi)發(fā)案例中都被遵守。有時(shí)，不同的開(kāi)發(fā)目標(biāo)之間是相互矛盾的，如何有效統(tǒng)一各個(gè)目標(biāo)也是一個(gè)難題。如亞馬孫河、尼羅河、扎伊爾河這方面的問(wèn)題就比較突出，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的綜合效益。巴西在開(kāi)發(fā)亞馬孫河流域時(shí)，比較關(guān)注農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和公路的發(fā)展，為此進(jìn)行了大規(guī)模的毀林開(kāi)荒、毀林放牧、毀林修路。這種做法不僅破壞了大片熱帶雨林，而且在經(jīng)濟(jì)上也得不償失。如1965～1979年，巴西投資4億美元，資助了187個(gè)牧場(chǎng)，卻毀壞了價(jià)值77億美元的木材，而畜產(chǎn)品的年產(chǎn)值僅為2500萬(wàn)美元。（三）文脈傳承難以為繼沿河（江）地區(qū)的開(kāi)發(fā)往往導(dǎo)致大規(guī)模、大面積的城市空間結(jié)構(gòu)更新，地方政府對(duì)現(xiàn)代化水平的追求，加上開(kāi)發(fā)商對(duì)利潤(rùn)的渴望，使沿河（江）開(kāi)發(fā)常常忽視文脈的傳承與延續(xù)，最終導(dǎo)致城市喪失個(gè)性和特色。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家的濱水地區(qū)開(kāi)發(fā)中，忽視文脈傳承的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如美國(guó)在開(kāi)發(fā)巴爾的摩內(nèi)港時(shí)，一方面將舊港的原有設(shè)施與文化環(huán)境破壞殆盡；另一方面過(guò)于商業(yè)化的、“布景”式的建筑，使濱水區(qū)更富于游樂(lè)場(chǎng)或迪斯尼樂(lè)園的氣息，而缺乏城市應(yīng)有的現(xiàn)實(shí)感與歷史感，導(dǎo)致城市歷史文脈的斷裂。歷史文脈的中斷，使開(kāi)發(fā)后的巴爾的摩內(nèi)港缺乏應(yīng)有的歷史文化內(nèi)涵，并因此受到眾多批評(píng)。（四）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法協(xié)調(diào)沿河（江）開(kāi)發(fā)空間規(guī)模巨大，往往涉及大大小小眾多的行政單元，因此必然要面對(duì)沿河（江）開(kāi)發(fā)整體利益的區(qū)域分割問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題處理不當(dāng)，不同行政單元間的利益爭(zhēng)奪及由此引發(fā)的無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)就難以避免，從而影響沿河（江）開(kāi)發(fā)的整體效果。在國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，由于利益協(xié)調(diào)不當(dāng)而導(dǎo)致無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)的案例并不鮮見(jiàn)。英國(guó)倫敦泰晤士河就沒(méi)有協(xié)調(diào)好沿河地區(qū)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，其突出表現(xiàn)是倫敦和肯特兩地對(duì)國(guó)際港地位的激烈爭(zhēng)奪。此外，由于缺乏相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間也普遍存在著利益的爭(zhēng)奪與沖突。三對(duì)北京市永定河開(kāi)發(fā)的啟示相對(duì)于國(guó)內(nèi)外其他沿河（江）城市，北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)起步晚，因此，可以充分利用“后發(fā)”優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真吸取國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)和主要教訓(xùn)，減少甚至避免沿河（江）開(kāi)發(fā)中可能出現(xiàn)的負(fù)面影響和問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)于北京市推進(jìn)永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)具有如下啟示。（一）科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，制定科學(xué)、系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃是推進(jìn)沿江（河）開(kāi)發(fā)的基本前提。永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)區(qū)域、多個(gè)領(lǐng)域、多種資源的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。為避免沿河開(kāi)發(fā)陷入盲目性，北京市應(yīng)認(rèn)真借鑒國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化規(guī)劃的約束與引導(dǎo)作用，盡快編制科學(xué)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃。通過(guò)制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)沿河資源的綜合開(kāi)發(fā)與高效利用。同時(shí)，北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶空間范圍大，涉及領(lǐng)域廣，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，借鑒國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，需要對(duì)開(kāi)發(fā)時(shí)序進(jìn)行合理的安排與設(shè)計(jì)，形成分步實(shí)施、有序推進(jìn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)格局，切忌一哄而上、盲目開(kāi)發(fā)，更要避免攤子一下子鋪得過(guò)大，形成半拉子工程。在編制規(guī)劃的過(guò)程中，需要注意以下幾個(gè)方面的工作。一是注重規(guī)劃的科學(xué)性。北京市應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)規(guī)劃制定思路，組織多學(xué)科、多部門共同參與規(guī)劃的制定，并廣泛動(dòng)員社會(huì)各界為編制規(guī)劃建言獻(xiàn)策、參與規(guī)劃的方案論證，以確保規(guī)劃方案的科學(xué)性。二是注重規(guī)劃的系統(tǒng)性。目前，《永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶綜合規(guī)劃》、《永定河綠色生態(tài)走廊建設(shè)規(guī)劃》已經(jīng)編制完成。在此基礎(chǔ)上，北京市直相關(guān)部門及沿河五區(qū)要將《永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶綜合規(guī)劃》確定的目標(biāo)和任務(wù)納入各自的規(guī)劃和年度計(jì)劃，同時(shí)，還要組織各類專業(yè)力量制定各重點(diǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，如交通、防洪、水利等基礎(chǔ)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃以及旅游、地產(chǎn)、商貿(mào)、物流、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃，為相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)發(fā)提供更為詳細(xì)、更為系統(tǒng)的政策指導(dǎo)。三是注重規(guī)劃之間的相互銜接。永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶規(guī)劃要與北京市城市總體規(guī)劃相銜接，其功能定位、發(fā)展目標(biāo)要服從、服務(wù)于城市總體規(guī)劃目標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，應(yīng)嚴(yán)格遵循城市總體規(guī)劃的要求。四是合理設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序。應(yīng)根據(jù)北京市政府財(cái)力規(guī)模及社會(huì)資本的投入潛力，以及總量擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求態(tài)勢(shì)，合理安排沿河（江）開(kāi)發(fā)近期、中期、遠(yuǎn)期的開(kāi)發(fā)時(shí)序和開(kāi)發(fā)重點(diǎn)，近期重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、園林綠化、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件條件的改善，在發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。五是建立規(guī)劃實(shí)施約束機(jī)制。為確保北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)取得預(yù)期效果，應(yīng)建立起規(guī)劃實(shí)施的約束機(jī)制，使各屆政府在推進(jìn)北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)方面形成合力，避免出現(xiàn)“先建后拆，再建再拆”的現(xiàn)象，以及任意修改規(guī)劃的現(xiàn)象。（二）綜合開(kāi)發(fā)、分段發(fā)展綜合開(kāi)發(fā)是目前國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)中普遍采用的開(kāi)發(fā)模式，其基本特征是多目標(biāo)協(xié)同開(kāi)發(fā)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。北京市西南五區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)壓力較大。近年來(lái)，隨著首鋼的搬遷，借北京市實(shí)施促進(jìn)南部地區(qū)加快發(fā)展、加快西部地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略之機(jī)，西南五區(qū)迎來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇。西南五區(qū)抓住機(jī)遇，以永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)為契機(jī)，正在不斷加快區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)步伐。因此，永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)選擇綜合開(kāi)發(fā)模式，不僅是適應(yīng)國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)趨勢(shì)的結(jié)果，同時(shí)也是北京西南五區(qū)搶抓機(jī)遇、加快發(fā)展的必然選擇。在沿河地區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)中要保護(hù)歷史文化景觀，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一；提高綜合開(kāi)發(fā)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一；提升城市形象，實(shí)現(xiàn)沿河開(kāi)發(fā)與打造世界城市相結(jié)合。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)遵循以下三個(gè)思路。一是綜合定位。永定河區(qū)域承載著防洪、供水、生態(tài)、文化傳承、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宜居社區(qū)等多項(xiàng)功能，因此，應(yīng)當(dāng)綜合協(xié)調(diào)各類功能，充分體現(xiàn)永定河開(kāi)發(fā)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)功能。二是整體開(kāi)發(fā)。要把沿河地區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一管理，避免各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)。三是協(xié)調(diào)推進(jìn)。協(xié)調(diào)沿河各地區(qū)、沿河開(kāi)發(fā)涉及的各部門的發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)行動(dòng)，促進(jìn)沿河地區(qū)的一體化發(fā)展。同時(shí)，永定河沿河范圍大，自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，因此，在綜合開(kāi)發(fā)原則的指導(dǎo)下，要根據(jù)不同區(qū)段的特點(diǎn)，選擇不同的功能定位和發(fā)展思路。永定河上游山峽段，應(yīng)當(dāng)以提升生態(tài)涵養(yǎng)功能為主，圍繞生態(tài)濕地、文物古跡、古村落文化等，著重發(fā)展生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)；中游城市段，以提升城市形象、承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意、商務(wù)會(huì)展服務(wù)、高科技研發(fā)等高端產(chǎn)業(yè)；下游郊野段，則要統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展休閑旅游、現(xiàn)代體育和都市農(nóng)業(yè)[1]。（三）突出主題，優(yōu)化空間國(guó)內(nèi)外沿江（河）開(kāi)發(fā)無(wú)不突出“水”的主題，圍繞“水”的主題，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，打造特色景觀，重塑城市形象。巴黎有塞納河，倫敦有泰晤士河，河流塑造了這些城市的神韻和靈魂。借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，北京規(guī)劃建設(shè)永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶時(shí)，也要突出“水”的主題，通過(guò)沿河整治開(kāi)發(fā)將水凸顯出來(lái)，鼓勵(lì)居民的休閑親水活動(dòng)，讓“水”成為聚集人氣的重要載體，成為吸納產(chǎn)業(yè)的重要平臺(tái)，成為提升形象的重要手段，讓“水”成為永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的靈魂所在。永定河開(kāi)發(fā)突出“水”的主題要以重塑“母親河”形象為目標(biāo)，要與北京建設(shè)世界城市相銜接。永定河是北京的母親河，它孕育了北京深厚的文化底蘊(yùn)和獨(dú)特的人文資源，也是首都的防洪安全屏障、供水河道和水源保護(hù)區(qū)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于北京市把永定河主要當(dāng)做泄洪河道，一定程度上忽視了其生態(tài)涵養(yǎng)和城市景觀功能，使得永定河及沿岸的生態(tài)環(huán)境逐步惡化，嚴(yán)重影響了其作為北京“母親河”的形象。突出“水”的主題，必須加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治，加快建設(shè)綠色生態(tài)走廊；要按照北京市建設(shè)世界城市的目標(biāo)所要求的，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地規(guī)劃設(shè)計(jì)沿岸景觀，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，合理利用岸線資源，調(diào)整優(yōu)化沿岸交通、公園、綠地、居民休憩場(chǎng)所、建筑物等的布局，實(shí)現(xiàn)永定河兩岸的功能重建。（四）圍繞主線、轉(zhuǎn)型升級(jí)總結(jié)國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)可以看出，發(fā)達(dá)地區(qū)借助沿河（江）開(kāi)發(fā)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，成功地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。德國(guó)萊茵河沿河開(kāi)發(fā)過(guò)程中，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和科技含量，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)了其產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，成功地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)與流域治理的完美結(jié)合。上海借助黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)，成功實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶涉及的西南五區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在北京市相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力較大。北京市提出了“人文北京、綠色北京、科技北京”理念，綠色、低碳發(fā)展理念是中央在“十二五”規(guī)劃建議中提出的，綠色發(fā)展是指在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載限制的條件下，通過(guò)先進(jìn)理念和合理機(jī)制，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一的發(fā)展模式。低碳發(fā)展是指通過(guò)減少使用甚至不消費(fèi)高碳能源，減少溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)低能耗、低污染、低排放的發(fā)展模式。綠色和低碳發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是涉及價(jià)值觀念和生產(chǎn)方式、生活方式的革命[2]。永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)要與北京綠色轉(zhuǎn)型相結(jié)合，利用首鋼搬遷、功能重建、土地再開(kāi)發(fā)、空間布局重新調(diào)整的契機(jī)，在大力發(fā)展沿河旅游、文化創(chuàng)意、商務(wù)會(huì)展、濱江地產(chǎn)等高端服務(wù)業(yè)的同時(shí)，推進(jìn)沿河地區(qū)生態(tài)型工業(yè)、都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展與重新布局，形成高端服務(wù)業(yè)主導(dǎo)、生態(tài)型工業(yè)與都市農(nóng)業(yè)配套發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，借助沿河開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展。（五）區(qū)域聯(lián)動(dòng)、合力開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)充分表明，沿河（江）開(kāi)發(fā)必須要加強(qiáng)區(qū)域的聯(lián)系和協(xié)作，合力推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、濱水形象塑造等方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)。對(duì)于永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)來(lái)說(shuō)，區(qū)域聯(lián)動(dòng)、合力開(kāi)發(fā)有兩個(gè)層面的含義：一是永定河流域的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，二是北京永定河沿岸五區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。借鑒國(guó)外流域開(kāi)發(fā)整治經(jīng)驗(yàn)，永定河的治本之道在于整個(gè)流域的綜合治理。永定河是海河水系中最大的一條河流，全長(zhǎng)680公里，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津五個(gè)省市。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著永定河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，再加上采煤、發(fā)電、化工等行業(yè)迅速發(fā)展，用水量大幅度上升，各種污水和廢棄物急劇增加，造成了地下水嚴(yán)重超采、河流長(zhǎng)期斷流、濕地干涸、土壤沙化等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。目前，永定河流域普遍存在著斷流、水污染、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。單純的局部治理尤其是下游治理，不能從根本上改變現(xiàn)狀。要真正讓永定河恢復(fù)生機(jī)和活力，對(duì)整個(gè)流域進(jìn)行深層次綜合治理至關(guān)重要。打造永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶，絕不僅僅是北京市及西南五區(qū)的事情，北京必須與上游山西、河北等地區(qū)，在水資源開(kāi)發(fā)利用、污水排放和治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、防洪體系建設(shè)等方面加強(qiáng)合作，共同恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境，這樣才能確保永定河的潔凈。借鑒國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，還需要加強(qiáng)沿河五個(gè)區(qū)的合作，五個(gè)區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行區(qū)域聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建上，要在現(xiàn)有聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善合作機(jī)制，加強(qiáng)在濱水形象塑造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)鏈配套等方面的合作，合力推進(jìn)綠色生態(tài)發(fā)展帶的建設(shè)。（六）完善體制、健全機(jī)制國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，完善的體制與機(jī)制保障是推進(jìn)沿河（江）開(kāi)發(fā)不可或缺的環(huán)節(jié)。在沿河（江）開(kāi)發(fā)管理體制方面，國(guó)內(nèi)外積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提供了多種模式可供選擇。為了保障永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，北京市應(yīng)充分借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身特點(diǎn)，建立一整套完善而規(guī)范的管理體制。在國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，體制與機(jī)制的構(gòu)建主要包括三方面的內(nèi)容：一是完善的政府宏觀指導(dǎo)，包括政策供給和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)；二是剛性的制度框架約束；三是周密的技術(shù)細(xì)則規(guī)范。例如，上海市為了推進(jìn)黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)，成立了上海市黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室作為其辦事機(jī)構(gòu)。沿江各區(qū)也相應(yīng)成立了開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)黃浦江兩岸相應(yīng)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的具體工作。上海市還先后出臺(tái)了《上海市黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》、《關(guān)于黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)的若干政策意見(jiàn)》、《黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)非居住房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)定》和《黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)審批程序管理辦法（試行）》等一批重要的規(guī)范性文件，完善了黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)的制度約束。目前，北京市已經(jīng)成立了永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，同時(shí)，還建立了五區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度。下一步需要進(jìn)一步健全市級(jí)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)小組要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃編制的指導(dǎo)，推進(jìn)規(guī)劃編制工作，協(xié)調(diào)各區(qū)涉及永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)的有關(guān)事項(xiàng)，研究明確涉及永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)的部門的職能分工，建立重大問(wèn)題協(xié)商機(jī)制，研究制定促進(jìn)永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)的各項(xiàng)政策措施及相關(guān)制度安排，督促和檢查永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)工作。同時(shí)，還要推動(dòng)五區(qū)成立相應(yīng)的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)的組織、協(xié)調(diào)、督促、檢查等工作。市區(qū)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)手，共同促進(jìn)永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)建設(shè)。（七）政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家在組織與推進(jìn)沿河（江）開(kāi)發(fā)過(guò)程中，都十分注重發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，通過(guò)在公共和私營(yíng)部門之間建立正式、持久的合作機(jī)制，合力推進(jìn)沿河（江）開(kāi)發(fā)。在開(kāi)發(fā)管理上，一般采用政府部門+私營(yíng)部門+非營(yíng)利組織的機(jī)構(gòu)組織形式，借助三方面的力量對(duì)規(guī)劃制定與實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行有效管理；在開(kāi)發(fā)領(lǐng)域上，政府負(fù)責(zé)公益性領(lǐng)域，其他開(kāi)發(fā)領(lǐng)域則由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)。這種“公私合作”模式，一方面可以解決沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)效率問(wèn)題，另一方面可以解決巨額開(kāi)發(fā)資金的來(lái)源問(wèn)題。在永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，一方面要加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)政府規(guī)劃的引導(dǎo)、政策的激勵(lì)，有序推進(jìn)生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)建設(shè)，同時(shí)，政府還要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境營(yíng)造等方面發(fā)揮重要作用。另一方面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目實(shí)施等方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，提高開(kāi)發(fā)建設(shè)的效率，同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決開(kāi)發(fā)建設(shè)資金問(wèn)題。四若干政策建議北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要多方面充分吸收和借鑒國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在具體實(shí)施層面，以下幾個(gè)問(wèn)題需要予以重點(diǎn)關(guān)注。（一）制定科學(xué)的土地開(kāi)發(fā)策略開(kāi)發(fā)過(guò)程就是一個(gè)土地功能優(yōu)化調(diào)整的過(guò)程，通過(guò)對(duì)沿河（江）地區(qū)土地使用調(diào)整和功能置換，有利于改變單一的土地利用方式，增加沿河（江）地區(qū)的吸引力。在沿河（江）開(kāi)發(fā)過(guò)程中，制定科學(xué)的土地開(kāi)發(fā)策略非常重要?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶在土地利用上需要注意以下幾個(gè)方面。1.平衡短期經(jīng)濟(jì)效益與長(zhǎng)期社會(huì)效益、生態(tài)效益的關(guān)系一般而言，政府在城市土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，先期需要進(jìn)行土地征用、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，然后通過(guò)土地出讓獲得收益來(lái)收回成本。近年來(lái)，我國(guó)沿河（江）開(kāi)發(fā)過(guò)程中，受制于有限的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)資金，以土地快速流轉(zhuǎn)、快速獲取土地收益為主的商品住宅開(kāi)發(fā)成為一種趨勢(shì)。開(kāi)發(fā)商為了獲取更高收益，往往提高建筑容積率。在缺乏政府有效調(diào)控的狀況下，造成河（江）流兩岸布滿密集而呆板的商品房的狀況。這種追求短期經(jīng)濟(jì)效益的開(kāi)發(fā)，降低了沿河（江）地區(qū)的綜合效益，影響了沿河（江）地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展活力。北京永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)，應(yīng)通過(guò)制定科學(xué)的區(qū)域土地開(kāi)發(fā)策略，通過(guò)可操作性強(qiáng)的用地組合與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)成本與收益的平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一，防止沿河地區(qū)成為商品住宅區(qū)。2.建立土地儲(chǔ)備制度土地儲(chǔ)備是政府全面調(diào)控土地市場(chǎng)的重要舉措。由政府出面完成土地的收購(gòu)和征用，并對(duì)這些土地實(shí)施平整和基礎(chǔ)設(shè)施配套，以“熟地”的方式出讓。政府通過(guò)“土地儲(chǔ)備→前期開(kāi)發(fā)→土地出讓”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)沿河（江）地區(qū)建設(shè)用地的供應(yīng)總量控制，其意義在于：第一，城市沿河（江）地區(qū)土地因其鮮明的區(qū)位、景觀、環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，具有廣闊的升值空間。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，由政府出面收回土地，可以杜絕土地投機(jī)，使土地的增值收益由政府掌握，以便用于公共設(shè)施建設(shè)，避免開(kāi)發(fā)商的投機(jī)營(yíng)利。第二，由于沿河（江）地區(qū)是當(dāng)前城市建設(shè)的敏感區(qū)域，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境和社會(huì)生活的多方面公共利益的分配。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，可以避免沿河（江）地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的各自為政。依靠政府宏觀調(diào)控手段，使沿河（江）地區(qū)土地資源得到優(yōu)化配置，保證公共利益最大化。永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，需要建立土地儲(chǔ)備制度，兩岸的前期開(kāi)發(fā)，由政府委托土地開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。3.城市濱水區(qū)用地采取功能混合和復(fù)合使用方式目前，我國(guó)濱水區(qū)開(kāi)發(fā)中普遍存在用地單一片面等問(wèn)題，造成濱水區(qū)功能的隔離與分化現(xiàn)象，許多濱水區(qū)以單純的生態(tài)景觀綠地為主，因?yàn)槿狈Τ鞘惺忻駞⑴c的商業(yè)、文化、娛樂(lè)設(shè)施而失去了作為公共空間的吸引力。另外，許多商業(yè)辦公為主的濱水區(qū)，則由于居住用地的缺乏，夜間缺少活動(dòng)，形成城市空間利用的“空洞化”現(xiàn)象。借鑒國(guó)外城市濱水區(qū)開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，北京永定河城市濱水區(qū)開(kāi)發(fā)在用地上應(yīng)采取功能混合和復(fù)合使用的方式，將城市濱水區(qū)打造成以公共性為主導(dǎo)的復(fù)合型功能區(qū)域。復(fù)合型的城市濱水區(qū)通過(guò)設(shè)置多樣不同使用功能的用地，滿足不同人群的使用需求，以此避免土地使用的低效，增強(qiáng)濱水區(qū)的吸引力?；旌鲜褂檬菍I水空間開(kāi)發(fā)為功能混合、空間緊湊的新的城市空間，包括設(shè)置居住（如酒店式公寓、低層住宅、多層住宅和高層住宅）、社會(huì)服務(wù)、商業(yè)購(gòu)物設(shè)施（如購(gòu)物中心）、購(gòu)物街商務(wù)設(shè)施（如交易中心、會(huì)議中心、展示中心）、旅館、文化設(shè)施（如博物館、音樂(lè)廳、藝術(shù)中心）、體育設(shè)施（如體育館、游泳館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、賽車場(chǎng)）、休閑娛樂(lè)設(shè)施（如公園、游樂(lè)場(chǎng)、主題公園、濱河運(yùn)動(dòng)廣場(chǎng)、游艇碼頭）以及餐飲設(shè)施等多樣化的用地功能。功能混合只是整個(gè)濱水區(qū)域時(shí)間軸上的相對(duì)混合，而非區(qū)域內(nèi)同一用地各時(shí)間橫斷面上的絕對(duì)混合。因此針對(duì)人群活動(dòng)時(shí)間分布特點(diǎn)，就濱水區(qū)土地規(guī)劃提出復(fù)合功能策略。同一土地在不同時(shí)間斷面上的使用功能不同，故要針對(duì)不同人群、不同活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，以此避免可能出現(xiàn)的局部或特定時(shí)段空心化、無(wú)人化的問(wèn)題，并促使支持全天24小時(shí)活動(dòng)的現(xiàn)代濱水區(qū)的形成。例如同一塊商業(yè)用地，8：00～18：00的工作時(shí)間可支持商務(wù)辦公功能使用，18：00～23：00可支持餐飲娛樂(lè)功能使用，23：00～8：00可支持夜間會(huì)所功能使用。通過(guò)濱水區(qū)用地的功能混合和復(fù)合使用，可以使土地價(jià)值得以充分體現(xiàn)。（二）成立永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)建設(shè)公司在沿河開(kāi)發(fā)過(guò)程中，首先需要解決經(jīng)營(yíng)管理體制問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外沿河（江）開(kāi)發(fā)的具體實(shí)踐看，在政府主導(dǎo)下，引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)構(gòu)是比較普遍的做法。從國(guó)外來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不直接參與開(kāi)發(fā)建設(shè)，一般通過(guò)成立開(kāi)發(fā)建設(shè)公司來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，例如，倫敦通過(guò)成立碼頭區(qū)開(kāi)發(fā)公司來(lái)進(jìn)行碼頭區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，城市沿河（江）開(kāi)發(fā)也注重利用市場(chǎng)機(jī)制，一般是成立政府性的投資建設(shè)公司。作為政府性投資公司，它主要負(fù)責(zé)沿河（江）公共環(huán)境、公共配套設(shè)施的建設(shè)和土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)。例如，上海市組建申江兩岸開(kāi)發(fā)建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司，沈陽(yáng)渾南新區(qū)也成立了新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)公司。北京市永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶建設(shè)在經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)體制上，應(yīng)積極借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)。可以參照上海、沈陽(yáng)等地的做法，成立永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)建設(shè)公司，由它負(fù)責(zé)市級(jí)項(xiàng)目的投融資與建設(shè)，同時(shí)承擔(dān)沿河公共環(huán)境、公共配套設(shè)施的建設(shè)和一級(jí)土地市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)。同時(shí)，由于永定河開(kāi)發(fā)涉及西南五區(qū)，應(yīng)當(dāng)遵循市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)手開(kāi)發(fā)的原則，可以借鑒上海市的做法，由永定河開(kāi)發(fā)建設(shè)公司與各區(qū)合作成立相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)公司，由其負(fù)責(zé)各區(qū)的土地前期開(kāi)發(fā)及綜合開(kāi)發(fā)工作。（三）多元化融資以解決開(kāi)發(fā)建設(shè)資金問(wèn)題由于永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)規(guī)模龐大，需要籌措大量資金，目前，僅綠色生態(tài)走廊建設(shè)一項(xiàng)就需要投資170億元左右。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，多渠道解決開(kāi)發(fā)資金問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決開(kāi)發(fā)資金問(wèn)題主要有以下幾條途徑：一是政府撥款，二是土地出讓收入，三是利用民間企業(yè)投資。北京市永定河開(kāi)發(fā)可以充分借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)以下四個(gè)方面來(lái)解決資金問(wèn)題。第一，依靠政府投資。在永定河開(kāi)發(fā)初期需要政府投入資金，通過(guò)政府投資，改善基礎(chǔ)設(shè)施、修復(fù)歷史建筑、平整荒廢土地和美化環(huán)境面貌。同時(shí)，政府投資還可以作為市開(kāi)發(fā)建設(shè)公司的啟動(dòng)資金，用于土地征收、整理和開(kāi)發(fā)。更重要的是，政府投資作為引導(dǎo)性資金，可以帶動(dòng)社會(huì)資金投入。第二，依靠銀行貸款，包括開(kāi)發(fā)銀行的中長(zhǎng)期貸款和各商業(yè)銀行的短期貸款。同時(shí)，考慮到國(guó)外政府和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款融資，永定河開(kāi)發(fā)還應(yīng)該充分利用國(guó)外政府貸款（特別是無(wú)息或低息貸款）、國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款（如世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款）。貸款主體是永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶開(kāi)發(fā)建設(shè)公司，銀行貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貸款償還要依靠土地出讓收益、配套設(shè)施建設(shè)收益、稅收增益以及拍賣廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、路橋冠名權(quán)、水面經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入等。第三，依靠土地出讓收入及沿河開(kāi)發(fā)管理收入。永定河兩岸開(kāi)發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的土地使用權(quán)要通過(guò)招標(biāo)或者拍賣的方式出讓，土地出讓收入主要用于支持永定河兩岸公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)。永定河兩岸的經(jīng)營(yíng)性管理設(shè)施及項(xiàng)目的收費(fèi)，包括配套設(shè)施建設(shè)收益、稅收增益以及拍賣廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、路橋冠名權(quán)、水面經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入等，也主要用于支持永定河兩岸的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)。第四，依靠社會(huì)資金，社會(huì)資金應(yīng)當(dāng)是未來(lái)永定河開(kāi)發(fā)的最主要資金來(lái)源，一般來(lái)講，一個(gè)地區(qū)的再開(kāi)發(fā)進(jìn)入成熟階段后，政府投資與民間投資的投放比例大約要在1∶10。永定河開(kāi)發(fā)需要有效地平衡與整合政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和私營(yíng)資本的短期目標(biāo)，以政府有限投資引導(dǎo)廣泛的社會(huì)資本參與沿河開(kāi)發(fā)。在利用社會(huì)資金方面，國(guó)內(nèi)沿河（江）開(kāi)發(fā)提供了許多可資借鑒的融資模式。一是采取項(xiàng)目融資方式，通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓（TOT）、B0T（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）或BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）等方式，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外資本參與可收費(fèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建