審慎漸進(jìn)的2012年階梯電價(jià)新政

審慎漸進(jìn)的2012年階梯電價(jià)新政

2012年，中國(guó)居民能源消費(fèi)中的大事莫過于階梯電價(jià)。所謂階梯電價(jià)，是指將現(xiàn)行單一形式的居民電價(jià)，改為按照用戶消費(fèi)的電量分段定價(jià)，用電價(jià)格隨用電量增加呈階梯狀逐級(jí)遞增。負(fù)責(zé)制定此項(xiàng)政策的國(guó)家發(fā)改委表示，階梯電價(jià)的推行是為了實(shí)現(xiàn)以價(jià)格為杠桿，調(diào)整超出基礎(chǔ)消費(fèi)部分居民的用電行為，促進(jìn)節(jié)能，可以在一定程度上改變長(zhǎng)久以來用電越多獲得補(bǔ)貼越多的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的存在基于兩種現(xiàn)狀：一是中國(guó)總體電價(jià)偏低，二是居民電價(jià)明顯低于工業(yè)電價(jià)。中國(guó)的電力價(jià)格是由政府嚴(yán)格管制的，20世紀(jì)90年代開始設(shè)定的電力定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)是新建電廠的投資成本加固定利潤(rùn)，其初衷是鼓勵(lì)電力投資，改變電力供應(yīng)短缺的局面。后來，隨著煤炭銷售體制從計(jì)劃走向市場(chǎng)，電廠的發(fā)電成本越來越高，“煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制”隨之出臺(tái)，使零售端電價(jià)可反映成本的升高。但是，出于對(duì)能源價(jià)格帶動(dòng)消費(fèi)物價(jià)上升的擔(dān)憂，政府一直壓制電價(jià)的聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)虧損嚴(yán)重，最終還是通過財(cái)政補(bǔ)貼平賬。這意味著零售電價(jià)成本越來越低于發(fā)電成本，電價(jià)承擔(dān)的福利角色越來越重要。電力作為商品的那部分屬性被嚴(yán)重削弱，資源稀缺的信號(hào)不能通過價(jià)格得到傳遞。另外，因用戶分散，輸配、零售成本偏高，很多國(guó)家的居民電價(jià)要高于工業(yè)電價(jià)。但中國(guó)的情況正相反，居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)。也就是說，工商企業(yè)支付的電費(fèi)一部分用來補(bǔ)貼居民用電。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003～2010年，全國(guó)性的電價(jià)調(diào)整一共有6次。其中，居民電價(jià)調(diào)整兩次，年均增幅1％。工業(yè)電價(jià)年均增長(zhǎng)5.5%。目前，京津唐地區(qū)的居民電價(jià)大約是工業(yè)電價(jià)的60%～70％。國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2012年前10個(gè)月，居民的電力消費(fèi)占全社會(huì)電力消費(fèi)的12.85％。這個(gè)數(shù)字比2011年底的12.03％有顯著增長(zhǎng)。雖然整體比例和發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然很低，但發(fā)展的規(guī)律是，隨著居民收入的增長(zhǎng)，到了工業(yè)化的后期，居民用電會(huì)逐步占據(jù)更大的份額。因此，階梯電價(jià)可以未雨綢繆，也可以稍稍緩解倒掛的電價(jià)。但是，其扭轉(zhuǎn)效應(yīng)還在于基礎(chǔ)電量是多少，以及如何分檔、如何定價(jià)。按照相關(guān)法律，涉及重大民生問題的調(diào)價(jià)決策要舉行聽證會(huì)。2012年上半年，從北京到各省相繼召開相關(guān)聽證會(huì)，焦點(diǎn)就是上面提到的幾個(gè)問題。發(fā)改委網(wǎng)站也提前公布了《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，征求公眾意見。征求意見稿所提出的原則性方案和解釋是，城鄉(xiāng)居民每月用電量按“滿足基本用電需求”“正常合理用電需求”和“較高生活質(zhì)量用電需求”劃分為三檔，電價(jià)實(shí)行分檔遞增。第一檔電價(jià)維持階梯電價(jià)前價(jià)格，三年之內(nèi)保持基本穩(wěn)定。第二檔電價(jià)逐步調(diào)整到彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益的水平。起步階段電價(jià)在現(xiàn)行基礎(chǔ)上提價(jià)10％左右。今后電價(jià)按照略高于銷售電價(jià)平均提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。第三檔電價(jià)在彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本和收益水平的基礎(chǔ)上，再適當(dāng)體現(xiàn)資源稀缺狀況，補(bǔ)償環(huán)境損害成本。起步階段提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不低于0.20元／千瓦時(shí)，今后按照略高于第二檔調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的原則調(diào)整，最終電價(jià)控制在第二檔電價(jià)的1.5倍左右。此稿體現(xiàn)了兩個(gè)方向：一是漸進(jìn)式改革，以第一個(gè)三年為起步，先將分檔電量和小價(jià)差的框架搭起，三年后再逐步體現(xiàn)政策的終極設(shè)計(jì)目的；二是第一檔覆蓋人群相當(dāng)大，方案較保守。在原則性方案基礎(chǔ)上，中央政府就電量檔次的劃分向地方提供了如下兩個(gè)選擇方案?！舴桨敢唬阂允。▍^(qū)、市）為單位，第一檔電量按照覆蓋70％居民家庭的月均用電量確定，即保證戶均月用電量在該檔電量范圍內(nèi)的居民戶數(shù)占居民總戶數(shù)的比例達(dá)到70％；第二檔電量按照覆蓋90％居民家庭的月均用電量確定；第三檔為超出第二檔的電量?！舴桨付阂允。▍^(qū)、市）為單位，第一檔電量按照覆蓋80％居民用戶的月均用電量確定，即保證戶均月用電量在該檔電量范圍內(nèi)的居民戶數(shù)占居民總戶數(shù)的比例達(dá)到80％；起步階段電價(jià)每千瓦時(shí)提高1分錢左右。第二檔電量按照覆蓋95％居民用戶的月均用電量確定。第三檔為超出第二檔的電量。實(shí)踐中，全國(guó)29個(gè)省份的聽證會(huì)結(jié)果都偏向相對(duì)更為保守的第二個(gè)方案。第一檔基礎(chǔ)電量涵蓋80％的家庭，而價(jià)格則采取第一種方案，維持原價(jià)。此外，結(jié)果也充分體現(xiàn)了地區(qū)差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)電量設(shè)得較高，例如東部省份明顯高于西部地區(qū)：上海月度方案為全國(guó)最高，首檔電量為260千瓦時(shí)；北京、浙江、江蘇、天津、重慶等地首檔電量均在200千瓦時(shí)以上；而安徽、陜西、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等經(jīng)濟(jì)較落后省區(qū)的首檔電量為120千瓦時(shí)。由于假設(shè)冬季取暖為非電來源，即燃煤或者天然氣采暖，因此基礎(chǔ)電量并未因氣候帶而矯正差異。以北京為例，每戶家庭[1]一年用電在2880千瓦時(shí)（月均240千瓦時(shí)）以內(nèi)不漲價(jià)，維持現(xiàn)有0.48元/千瓦時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。月均用電量在241～400千瓦時(shí)以及400千瓦時(shí)以上的，每千瓦時(shí)分別上漲0.05元和0.3元。其實(shí)，早在2012年之前，階梯電價(jià)已在幾個(gè)省市先行試點(diǎn)。從2006年開始，四川省居民用電開始實(shí)施“階梯電價(jià)”，共分為四檔，每戶月均分為60千瓦時(shí)以下，61～100千瓦時(shí)，101～150千瓦時(shí)和150千瓦時(shí)以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，四川居民的戶均用電量占據(jù)這四個(gè)擋位的百分比分別是23%、29%、22%和26%。由于每檔價(jià)差不明顯，千瓦時(shí)價(jià)差從8分到1角1分不等，因此對(duì)糾正用電行為效果不明顯，各檔電量用戶量較為均衡。[2]另外試點(diǎn)的浙江和福建兩省雖電量分檔略有不同，但都因?yàn)閮r(jià)差很小，對(duì)居民用電行為影響甚小。與大約六七年前開始的部分地區(qū)試點(diǎn)相比，此次全國(guó)推行的階梯電價(jià)方案中基礎(chǔ)電量又成倍提高。北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，試行階梯電價(jià)后，該市83%的居民用戶電費(fèi)不會(huì)增支。12%用電較多的居民用戶，月電費(fèi)增支最多不超過8元。5%用電最多的居民用戶，月用電將超過400千瓦時(shí)。[3]也就是說，83％的家庭可以保留其已有的用電習(xí)慣，而不必支付更多的電費(fèi)。對(duì)于第二檔家庭，每千瓦時(shí)電量只比第一檔高5分，因此杠桿作用并不明顯。相比之下，第三檔的0.30元高得多，不過它只覆蓋5％的家庭，這些家庭可能也是收入處在金字塔尖的，對(duì)價(jià)格的耐受力更高。無論如何，因?yàn)殡A梯電價(jià)，一些居民還是會(huì)在購(gòu)買電器時(shí)更加注意能效標(biāo)志。對(duì)于南方自行供暖的家庭來說，用電還是用天然氣供暖，可能需要仔細(xì)計(jì)算方可獲得經(jīng)濟(jì)上最優(yōu)的方案?；蛟S可以這樣理解，作為頭三年的方案，為了減少推行的阻力，各級(jí)政府對(duì)利益沒有安排顯著的調(diào)整。但根據(jù)方案，三年后，基本電量和二、三檔價(jià)差，可能要面臨新一輪的調(diào)整。這一方案與日本和韓國(guó)相比，價(jià)格的杠桿作用要小得多。日本自1974年6月開始對(duì)居民實(shí)行階梯電價(jià)，按照每月用電量將電價(jià)劃分為三個(gè)檔次。以東京電力公司為例，第一檔為120千瓦時(shí)，每千瓦時(shí)電價(jià)為17.87日元（約合1.38元人民幣），這是保障基本生活必需的用電量。第二檔從120千瓦時(shí)到300千瓦時(shí)，每千瓦時(shí)22.86日元，電價(jià)與發(fā)電平均成本持平。第三檔是300千瓦時(shí)以上，每千瓦時(shí)24.13日元，以此促進(jìn)節(jié)電。韓國(guó)差不多同一時(shí)間開始實(shí)施階梯電價(jià)，在多次調(diào)整后，現(xiàn)行階梯電價(jià)以每戶為單位，每月每100千瓦時(shí)為一個(gè)跨度，按六檔劃分電價(jià)。在1千瓦時(shí)至100千瓦時(shí)區(qū)間，每千瓦時(shí)電價(jià)是55韓元（約合0.31元人民幣）。此后每100千瓦時(shí)區(qū)間的用電價(jià)格分別是114韓元、168韓元、248韓元和366韓元。一旦超過500千瓦時(shí)，用戶需承擔(dān)每千瓦時(shí)644韓元的超高價(jià)。可見，日本和韓國(guó)都是用第一檔低電價(jià)補(bǔ)貼低收入人群，第二檔平衡電力成本，而再以上部分的高價(jià)用于支付對(duì)窮人的補(bǔ)貼，也是懲罰奢侈性消費(fèi)。中國(guó)在起步階段，第一檔電量覆蓋了大部分人群，他們?nèi)匀幌硎苎a(bǔ)貼電價(jià)。10%～15％的人群，支付了超出基本電量部分的電力成本，其實(shí)仍享受補(bǔ)貼。如果說，這是起步階段的妥協(xié)，今后的調(diào)價(jià)趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)逐步扭轉(zhuǎn)這種狀況。不過，屆時(shí)應(yīng)該仍要舉辦聽證會(huì)，漸進(jìn)的基調(diào)不會(huì)改變。那么這個(gè)權(quán)衡各方利益的方案，實(shí)際節(jié)電效果如何呢？6個(gè)月后，據(jù)來自廣東和上海電網(wǎng)的數(shù)據(jù)，結(jié)果變化不大。有居民反映，第二檔的電價(jià)算下來一個(gè)月可能只多付幾塊錢，因此不用太小心。此外，目前很多大城市已經(jīng)進(jìn)行了電表改造，普遍實(shí)行買電插卡充電制度，一般都是集中購(gòu)電，不必每月支付，因此居民沒有跟蹤每月用電量的習(xí)慣，只有在購(gòu)電時(shí)超出年度限額時(shí)才有察覺。在聽證會(huì)網(wǎng)絡(luò)征求民意中，另一個(gè)熱點(diǎn)問題是收費(fèi)增加后的收入流向哪里，是否成為壟斷企業(yè)的超額利潤(rùn)，增加壟斷企業(yè)職工收入。決策單位給出的答案是，除了補(bǔ)貼發(fā)電成本上升的虧損之外，還有兩點(diǎn)：一是彌補(bǔ)節(jié)能減排等環(huán)境成本增支。目前，我國(guó)二氧化硫排放總量中，燃煤電廠二氧化硫排放占50％以上。國(guó)家出臺(tái)的脫硫電價(jià)加價(jià)政策，對(duì)安裝脫硫設(shè)施的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)增加1.5分錢。階梯電價(jià)所產(chǎn)生的額外收入一部分將用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)的這部分支出。二是階梯電價(jià)政策出臺(tái)