政府公共文化服務(wù)主體地位和實(shí)現(xiàn)形式

政府公共文化服務(wù)主體地位和實(shí)現(xiàn)形式

政府是公共文化服務(wù)的主體，向公眾提供的以保障公民基本文化權(quán)益、滿足公民基本文化需求為目的的文化服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實(shí)現(xiàn)形式與公共文化服務(wù)體系各方面的體制機(jī)制密切相關(guān)，是連接各方面體制機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實(shí)現(xiàn)形式直接影響服務(wù)方式、供給體系、活動(dòng)機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、技術(shù)支撐和評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。一政府公共文化服務(wù)主體地位的定位及其實(shí)現(xiàn)形式政府在公共文化服務(wù)中的主體地位是明確的。但是，在我國公共文化服務(wù)發(fā)展的不同階段，在人們對(duì)于政府公共文化服務(wù)主體地位的認(rèn)識(shí)上，以及在不同的公共文化服務(wù)模式中，政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和實(shí)現(xiàn)形式又是不同的。（一）我國公共文化服務(wù)政府主體地位及其實(shí)現(xiàn)形式我國公共文化服務(wù)大致經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段，在不同的階段政府主體地位的定位和實(shí)現(xiàn)形式呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。第一階段，“大包大攬”的公共文化服務(wù)階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府直接承擔(dān)公共文化服務(wù)生產(chǎn)和供給的責(zé)任，幾乎所有公共文化產(chǎn)品和服務(wù)都由政府財(cái)政支付。在“大包大攬”公共文化服務(wù)體制下，政府成為唯一的公共文化管理主體，政府和政府興辦的文化事業(yè)單位也成為唯一的公共文化生產(chǎn)與供給主體，政府承擔(dān)了公共文化服務(wù)的全部職能和責(zé)任。第二階段，走向市場(chǎng)的公共文化服務(wù)階段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在文化事業(yè)的發(fā)展中引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，在國家政策鼓勵(lì)下，文化事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立法人參與市場(chǎng)運(yùn)營活動(dòng)，公益性文化事業(yè)單位也實(shí)行了“經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制”、“以文養(yǎng)文”、“多業(yè)助文”等做法，在市場(chǎng)中尋找出路。第三階段，公共文化服務(wù)體系建設(shè)階段。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出要“加大政府對(duì)文化的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”，初步提出建設(shè)公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)。2007年6月，胡錦濤總書記主持中央政治局會(huì)議專門研究公共文化服務(wù)體系建設(shè)，明確提出我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是：按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行有效、惠及全民的原則，以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與，努力建設(shè)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評(píng)估為基本框架的覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系。（二）政府主體地位定位和實(shí)現(xiàn)方式圍繞我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)，學(xué)者們從不同角度對(duì)政府公共文化服務(wù)的主體地位及其實(shí)現(xiàn)形式做了研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在公共文化服務(wù)供給的主體選擇上，政府應(yīng)承擔(dān)最終的責(zé)任，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共文化服務(wù)，應(yīng)形成政府、國有公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、民間非營利機(jī)構(gòu)以及眾多個(gè)人共同參與的多元化供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)。對(duì)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、服務(wù)和提供等方面，應(yīng)主要由政府或政府資助的公益性機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，政府應(yīng)發(fā)揮責(zé)任主體的作用。為明確政府在多元化公共文化服務(wù)供應(yīng)主體中的特殊地位和作用，一些學(xué)者提出了“責(zé)任主體”和“實(shí)施主體”的概念，即公共文化服務(wù)的責(zé)任主體——政府；公共文化服務(wù)的實(shí)施主體——政府的具體職能部門、文化事業(yè)單位、公益性社會(huì)團(tuán)體與機(jī)構(gòu)等。在這里，政府既是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體，又是實(shí)施主體之一，而且承擔(dān)著公共文化服務(wù)的管理職能。[1]（三）公共文化服務(wù)不同模式下政府主體地位的不同體現(xiàn)最早提出公共文化服務(wù)概念的是19世紀(jì)后期的德國政策學(xué)派，其后，發(fā)達(dá)國家開始了對(duì)公共文化服務(wù)供給模式的探索，并形成三種供給模式。在不同的供給模式下，政府公共文化服務(wù)主體地位的定位和體現(xiàn)形式不同。一是以法國為代表的“政府主導(dǎo)”模式。法國從中央到地方政府均設(shè)有文化行政管理部門，各級(jí)政府文化部門提供比較完善的公共文化服務(wù)，其鮮明特點(diǎn)就是“政府一竿子插到底”，突出強(qiáng)調(diào)政府在公共文化建設(shè)中的主導(dǎo)作用。法國對(duì)文化事業(yè)的資助是典型的基于政府主導(dǎo)的公共財(cái)政模式。他們的文化預(yù)算在國家總開支中占1%，政府直接管理的文化事業(yè)單位，得到的政府財(cái)政資金達(dá)到全部收入的60%以上。[2]二是以美國為代表的“民間主導(dǎo)”模式。美國的中央和地方政府都沒有正規(guī)的文化行政主管部門，對(duì)文化事業(yè)的資助是典型的基于市場(chǎng)導(dǎo)向的公共財(cái)政模式，政府將文化策略轉(zhuǎn)化為一種開放性的市場(chǎng)策略，只提供寬松的外部環(huán)境和嚴(yán)格的法律保障，將文化藝術(shù)活動(dòng)放置于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民間社會(huì)中成長。對(duì)于非營利性文化單位，政府一方面通過中介機(jī)構(gòu)給予有限的資助，另一方面通過綜合運(yùn)用多種融資工具和財(cái)稅優(yōu)惠政策，廣泛吸引社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入公益性文化事業(yè)領(lǐng)域。[3]三是以英國為代表的政府與民間共同參與建設(shè)管理的“合作共建”模式。英國在文化管理體制方面，根據(jù)本國實(shí)際，建立了不同于法美的運(yùn)行模式，即“不能不管，也不能多管”。一方面采用美國對(duì)文化管理的超脫，但又不是完全不管。另一方面學(xué)習(xí)法國對(duì)全國文化“一竿子插到底”的直接管理方式，但避免過多行政干預(yù)，即“一臂之距”（英國人首創(chuàng)的一種文化管理模式：“Arms’LengthPrinciple”）。政府不直接管理各個(gè)文化機(jī)構(gòu)或企業(yè)，而是在政府和文化機(jī)構(gòu)（企業(yè)）之間設(shè)立某種中介機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向政府提供文化政策建議和咨詢，并受政府委托，決定對(duì)被資助文化項(xiàng)目的財(cái)政撥款，對(duì)撥款使用效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。英國對(duì)文化事業(yè)的資助是典型的國家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的公共財(cái)政模式，其中文化彩票收入是彌補(bǔ)政府文化預(yù)算不足的重要來源。[4]二政府公共文化服務(wù)供給主體地位及其實(shí)現(xiàn)形式我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)是“以政府為主導(dǎo)、以公益性文化單位為骨干、鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與，努力建設(shè)公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運(yùn)行評(píng)估為基本框架的覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系”。在這樣的公共服務(wù)體系內(nèi)，政府既是公共文化服務(wù)的責(zé)任主體又是供給主體。但由于我國地域廣闊，各地區(qū)自然地理環(huán)境、社會(huì)歷史環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，政府公共文化服務(wù)主體地位的實(shí)現(xiàn)形式也不一樣，大體有以下幾種。（一）政府直接提供公共文化服務(wù)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是公共文化服務(wù)的直接提供者。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變（管辦分離），政府直接供給公共文化產(chǎn)品的服務(wù)形式逐漸減少，但是依然存在。如政府直接主辦的大型群眾文化活動(dòng)、公益性演出活動(dòng)、文化下鄉(xiāng)活動(dòng)等。政府直接提供公共文化服務(wù)的原因：一是由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，全能政府的思想和做法在一定范圍內(nèi)還存在；二是有些地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，政府自身職能的轉(zhuǎn)變不到位，替代政府提供公共文化產(chǎn)品的組織還不成熟；三是客觀上也有這種需要。目前，一些政治性、宣傳教育性的大型公益性文化活動(dòng)，一些在全省、全市大范圍開展的公共文化服務(wù)活動(dòng)，一些帶有導(dǎo)向性的公共文化服務(wù)活動(dòng)，往往采取政府直接主辦的方式。學(xué)者們?cè)谘芯恐写蠖疾毁澇烧苯庸┙o的方式，甚至把其稱為“全能政府模式的習(xí)慣性越位”[5]。（二）政府通過設(shè)置公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)向公民提供公共文化服務(wù)在我國，政府設(shè)置的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)在多元化供給主體中發(fā)揮著骨干作用，政府通過其設(shè)置的公關(guān)文化服務(wù)機(jī)構(gòu)向公民提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)是政府供給主體最主要的實(shí)現(xiàn)形式。以政府為主導(dǎo)，建立全覆蓋的、均等化服務(wù)的公共文化服務(wù)體系，必須改革現(xiàn)在的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)機(jī)制、管理體制和服務(wù)方式。一是貫徹公共圖書館、文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)打破了按照行政級(jí)別確定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的舊模式，確定了以服務(wù)人口為主要依據(jù)確定公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的原則和建設(shè)指標(biāo)體系。二是以地市或縣級(jí)政府為建設(shè)主體，聯(lián)合建設(shè)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。多級(jí)政府聯(lián)合建設(shè)一個(gè)公共圖書館群、文化館群、博物館群。采取總分館、聯(lián)合圖書館（文化館、博物館）等管理模式，實(shí)現(xiàn)資源共享、聯(lián)合服務(wù)。三是根據(jù)各地區(qū)不同的環(huán)境特點(diǎn)，建立和發(fā)展符合本地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)的公共文化服務(wù)體系。一些地區(qū)提出的建設(shè)15分鐘文化圈的模式主要適合在城市。一些地區(qū)提出的建設(shè)15公里文化圈，主要適合平原人口密集地區(qū)。山區(qū)居住分散、交通不便；牧區(qū)，由于牧民冬季居住在居住區(qū)，夏季轉(zhuǎn)到牧場(chǎng)，建在居住區(qū)的公共文化服務(wù)設(shè)施在夏季閑置，需要在牧場(chǎng)提供公共文化服務(wù)；海島居民不僅居住分散，而且聯(lián)系不便（特別是臺(tái)風(fēng)季節(jié)）。這就需要探索符合本地區(qū)自然環(huán)境的公共文化服務(wù)建設(shè)機(jī)制和服務(wù)方式。四是實(shí)施軟件建設(shè)工程，提高公共文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和水平。（三）政府通過政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)國家通過制定各種優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量捐助和興辦圖書館、博物館、文化館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，向公民提供公共文化服務(wù)，是政府作為供應(yīng)主體間接提供公共文化服務(wù)的一種重要實(shí)現(xiàn)形式。《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，要“形成政府主辦、社會(huì)參與、功能互補(bǔ)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共文化服務(wù)組織體制”，“鼓勵(lì)社會(huì)力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)”。[6]這一實(shí)現(xiàn)形式有以下幾種。引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量資助公共文化服務(wù)項(xiàng)目。政府通過鼓勵(lì)無償捐贈(zèng)、企業(yè)冠名、形象展示、重大文化活動(dòng)推介等形式，吸引社會(huì)資金投入公共文化服務(wù)。這方面的案例很多，各地都在這樣做，現(xiàn)在的關(guān)鍵是政府要承擔(dān)起公共文化服務(wù)供給主體的責(zé)任，建立政府鼓勵(lì)社會(huì)力量資助公共文化服務(wù)的制度和機(jī)制，搭建社會(huì)力量資助公共文化服務(wù)的平臺(tái)。如青島市和煙臺(tái)市創(chuàng)造的“公益文化項(xiàng)目推介活動(dòng)”平臺(tái)。2003年以來，煙臺(tái)市按照“部門協(xié)調(diào)，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與，群眾受益”的思路，實(shí)行公益文化項(xiàng)目推介，吸納社會(huì)資金發(fā)展文化事業(yè)。引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益性文化機(jī)構(gòu)。《北京市圖書館條例》頒布后，出現(xiàn)了一批民辦圖書館，但由于政府缺乏具體的扶植政策，有些艱難運(yùn)行一段時(shí)間后因資金困難而關(guān)閉。實(shí)踐表明，只有那些政府認(rèn)識(shí)到公共文化服務(wù)社會(huì)化的意義，承擔(dān)起鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益性文化機(jī)構(gòu)的責(zé)任，制定出具體扶植政策的地區(qū)，社會(huì)力量興辦公益性文化機(jī)構(gòu)才能得到持續(xù)的發(fā)展。被命名為“中國博物館文化之鄉(xiāng)”的寧波市鄞州區(qū)，創(chuàng)造性地推出了“合作聯(lián)辦”、“企業(yè)+博物館”、“景區(qū)+博物館”、“生產(chǎn)基地+博物館”等建設(shè)模式，率先在全國出臺(tái)了鼓勵(lì)政策，包括：社會(huì)力量興辦博物館的建設(shè)用地享受國辦公益性文化機(jī)構(gòu)同樣的政策，由政府無償劃撥；政府財(cái)政出資補(bǔ)貼民營博物館的運(yùn)行。鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校的文化設(shè)施向社會(huì)開放。制定相應(yīng)政策，支持單位內(nèi)部文化服務(wù)設(shè)施對(duì)社會(huì)開放，解決開放中存在的問題，也是政府的責(zé)任。北京市東城區(qū)政府不是簡單的號(hào)召，而是制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)單位內(nèi)部文化服務(wù)設(shè)施對(duì)社會(huì)開放，并設(shè)立基數(shù)為500萬元的東城區(qū)“促進(jìn)社會(huì)單位服務(wù)社區(qū)公益文體活動(dòng)專項(xiàng)資金”。（四）政府通過購買社會(huì)資源，向公民提供公共文化服務(wù)《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“采用政府購買、補(bǔ)貼等方式，向基層、低收入和特殊群體提供免費(fèi)文化服務(wù)”。許多地方建立了公益性文化項(xiàng)目政府采購制度，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。浙江省是全國較早提出對(duì)公益性文化產(chǎn)品實(shí)施政府采購制度的省份。浙江省通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性采購等方式向社會(huì)購買一批重點(diǎn)項(xiàng)目，低價(jià)或免費(fèi)向群眾提供。大力推進(jìn)文化創(chuàng)新，積極探索“企業(yè)經(jīng)營，市場(chǎng)運(yùn)作，政府買服務(wù)”的公共文化活動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作模式，以“零門檻”方式面向全國公開招標(biāo)公益文化活動(dòng)項(xiàng)目。目前，浙江已培育了一批以政府采購公共文化產(chǎn)品為主導(dǎo)，成功打造了“錢江浪花”藝術(shù)團(tuán)文化直通車巡演等服務(wù)品牌。浙江省臺(tái)州市每年編制《政府年度采購公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目目錄》，對(duì)農(nóng)村數(shù)字電影、文藝下鄉(xiāng)等公益性文化項(xiàng)目實(shí)行政府采購，直接送到農(nóng)村。（五）政府通過中介組織向公民提供公共文化服務(wù)通過中介組織提供公共文化服務(wù)是以英國為代表的公共文化服務(wù)模式的主要特點(diǎn)。近年來我國一些地區(qū)也出現(xiàn)了這種供給模式，如上海由政府出面組建了一批公共文化中介組織，重點(diǎn)打造了“東方系列”公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和配送系統(tǒng)。在政府組建的中介機(jī)構(gòu)外，還出現(xiàn)了由社會(huì)力量舉辦的專業(yè)化公共文化服務(wù)組織，如上海華愛社區(qū)服務(wù)管理中心。該中心由國內(nèi)知名社會(huì)學(xué)家和社會(huì)管理專業(yè)人才出資成立，負(fù)責(zé)培訓(xùn)和建立社區(qū)服務(wù)管理專業(yè)與志愿人員隊(duì)伍，受托管理社區(qū)服務(wù)設(shè)施及其他事務(wù)，組織非營利機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)交流，為社區(qū)提供社區(qū)設(shè)施管理的咨詢服務(wù)。政府通過中介組織向公民提供公共文化服務(wù)，是上海特色的公共文化服務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制的有益探索，體現(xiàn)了政府提供基本保障、委托中介機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行、吸收社區(qū)群眾參與監(jiān)督的公共文化管理模式。（六）政府鼓勵(lì)公民參與提供公共文化服務(wù)有些學(xué)者在研究中提出，在公共文化服務(wù)的研究中，公民一直被視為文化權(quán)益的被動(dòng)享受者，而忽略了其作為公共文化或文化建設(shè)主體的自主性價(jià)值，忽略了社會(huì)大眾作為需求主體如何參與公共文化創(chuàng)造的問題。[7]在公共文化服務(wù)多元化供給主體中，社會(huì)大眾也是其中一員，引導(dǎo)鼓勵(lì)公民參與公共文化服務(wù)，是政府供給主體的實(shí)現(xiàn)形式之一。包括組織文化志愿者隊(duì)伍向公眾提供公共文化服務(wù)、組織群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)向公眾提供公共文化服務(wù)、組織文化戶向公眾提供公共文化服務(wù)等。北京市東城區(qū)文化志愿者隊(duì)伍在2002年就已經(jīng)初具規(guī)模。奧運(yùn)期間，政府出資扶植了一批具有不同特色的文化戶，奧運(yùn)后都成了公共文化服務(wù)的參與者。三明確政府公共文化服務(wù)管理主體地位，建立現(xiàn)代公共文化管理體制公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給的全過程，就是公共文化服務(wù)管理的過程，政府作為公共文化服務(wù)的責(zé)任主體和供給主體，也必然承擔(dān)起公共文化管理的職責(zé)。政府公共文化服務(wù)管理的基本原則和目標(biāo)已經(jīng)明確，即遵循公益性、基本性、均等性和便民性的要求，努力建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本文化服務(wù)的均等化，保障人民群眾基本文化權(quán)益，滿足人民群眾的基本文化需求。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確政府公共文化服務(wù)管理的主體地位與作用，合理界定政府公共文化管理職能，推進(jìn)文化管理體制改革，逐步建立現(xiàn)代公共文化管理體制，為公共文化服務(wù)體系的建立與運(yùn)行，為公民基本文化權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)，提供必要的制度保障。（一）現(xiàn)代公共管理的特點(diǎn)和政府公共文化服務(wù)管理主體地位定位現(xiàn)代公共文化管理體制有以下特點(diǎn)。一是政府是公共文化管理的核心主體而不是公共文化管理的唯一主體。一些研究認(rèn)為，“公共管理”是指以政府為核心的多元社會(huì)行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[8]不論是根據(jù)建設(shè)公共服務(wù)型政府的原則，還是建設(shè)完備的公共文化服務(wù)體系的需要，政府對(duì)公共文化的管理不僅要“管辦分離”，不再包攬公共文化服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給主體的多元化；而且要“轉(zhuǎn)變職能”，把一些政府不應(yīng)當(dāng)管或可以不管的公共文化事務(wù)，交給了中介機(jī)構(gòu)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、企業(yè)，或?qū)嵭泄褡灾喂芾怼?010年“上海東方公共文化評(píng)估中心”宣告成立。該中心是全國首家民辦非企業(yè)性質(zhì)的公共文化評(píng)估機(jī)構(gòu)，主要開展對(duì)各類文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和咨詢服務(wù)，這實(shí)際上是把政府對(duì)公共文化服務(wù)評(píng)估的職能委托給第三方——中介機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在，各地已經(jīng)建立了圖書館學(xué)（協(xié)）會(huì)、群眾文化學(xué)會(huì)、博物館協(xié)會(huì)等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)組織，可以把政府部分管理職能交給行業(yè)組織管理。文化部把《公共圖書館法》的立法研究委托給中國圖書館學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)，中國圖書館學(xué)會(huì)組織專家學(xué)者志愿到各省市區(qū)為基層圖書館館長講課，進(jìn)行培訓(xùn)，開展縣級(jí)公共圖書館建設(shè)的論壇等，效果顯著，則是主動(dòng)承擔(dān)了部分政府管理的職能。社區(qū)、村一級(jí)的公共文化服務(wù)一直是個(gè)難點(diǎn)。居委會(huì)、村委會(huì)是居（村）民的自治組織，與此相適應(yīng)，社區(qū)、村的公共文化服務(wù)應(yīng)實(shí)行居（村）民的自治管理，使居民（農(nóng)民）群眾成為社區(qū)、村文化建設(shè)與管理的主體。云南大村就創(chuàng)造了公共文化服務(wù)村民自治管理的好經(jīng)驗(yàn)。大村成立了“農(nóng)民演藝協(xié)會(huì)”，把自發(fā)的、分散的農(nóng)民業(yè)余演出隊(duì)組織起來。“農(nóng)民演藝協(xié)會(huì)”有自己的章程，選舉產(chǎn)生了理事長、副理事長、理事，以及秘書長、副秘書長，在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行自我管理，指導(dǎo)成員單位制訂發(fā)展規(guī)劃和活動(dòng)計(jì)劃，組織開展培訓(xùn)和輔導(dǎo)，組織開展公益性文藝活動(dòng)，推動(dòng)群眾性文藝活動(dòng)的健康發(fā)展，服務(wù)農(nóng)村。二是公共文化服務(wù)對(duì)象參與公共文化管理?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)管理過程中被管理對(duì)象的參與，尤其是強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)。[9]政府辦的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，既承擔(dān)著公共文化服務(wù)供給責(zé)任，又是政府公共文化政策法規(guī)的執(zhí)行者，政府應(yīng)當(dāng)讓他們參與公共文化服務(wù)政策法規(guī)的制定和公共文化服務(wù)的管理。文化部建立“公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)”就是被管理對(duì)象參與公共文化管理的一個(gè)好形式，專家委員會(huì)參與全國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的課題研究、示范區(qū)評(píng)審、咨詢、指導(dǎo)和評(píng)估驗(yàn)收工作，發(fā)揮了很好作用。公共文化服務(wù)的目的是滿足人民群眾基本文化需求，為了達(dá)到這一目的，不論是需求反饋，還是績效評(píng)估，都需要有公共文化服務(wù)的受體——群眾參與。三是政府公共文化服務(wù)管理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)管理是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的一個(gè)重要方面，管理的重點(diǎn)應(yīng)是尋求政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的合作和互動(dòng)，調(diào)動(dòng)各種力量和資源來滿足公民的基本文化需求。這就要求政府把管理的重點(diǎn)放到全社會(huì)，把公共文化服務(wù)從文化部門內(nèi)部的小循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的大循環(huán)。政府作為公共文化服務(wù)管理的核心主體，首先要承擔(dān)好其在社會(huì)公共文化管理中的宏觀管理職能，包括：確定公共文化服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略，提出公共文化服務(wù)發(fā)展的宗旨、原則和目標(biāo)；制定和實(shí)施公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃；制定公共文化服務(wù)的政策和法規(guī)；搭建公共文化服務(wù)的制度平臺(tái)，建立公共文化服務(wù)的保障機(jī)制和資助機(jī)制，對(duì)公共文化服務(wù)的供給主體進(jìn)行監(jiān)管和績效評(píng)估；維護(hù)文化安全；等等。而把一些具體事務(wù)的管理交給中介機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織。四是政府公共文化服務(wù)管理職能手段和方法的創(chuàng)新。政府管理的重點(diǎn)如果局限于公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)或具體事務(wù)，其主要的管理手段和方法就必然是行政管理。隨著公共文化服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化發(fā)展，公共文化服務(wù)主體逐步多元化，事務(wù)日趨復(fù)雜化，單一行政管理手段已不能適應(yīng)公共文化管理要求。在公共文化服務(wù)管理體制創(chuàng)新的同時(shí)，也要進(jìn)行管理手段和方式的創(chuàng)新。特別是在五級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施基本建立、數(shù)字化公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)——全國文化信息資源共享工程已經(jīng)形成，社會(huì)化公共文化服務(wù)逐步興起的新形勢(shì)下，更要采用新的管理方法和技術(shù)，提高設(shè)施的利用率和服務(wù)效率，更好地對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。（二）公共文化服務(wù)體系建設(shè)與各級(jí)政府公共文化管理職能定位目前，我國公共文化服務(wù)設(shè)施基本上按“一級(jí)政府各建設(shè)一級(jí)公共文化設(shè)施，誰建設(shè)誰管理”的模式設(shè)置。每個(gè)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)都對(duì)應(yīng)著一個(gè)獨(dú)立的建設(shè)主體，有一個(gè)獨(dú)立的主管部門，相互之間除了松散的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，基本不存在任何組織聯(lián)系，這種由相互獨(dú)立的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成的服務(wù)體系可以稱為“各自為政”的體系。從公共服務(wù)的角度看，“各自為政”的服務(wù)體系成本高、效率低、缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，無法保障普遍均等的公共文化服務(wù)。建設(shè)完備的公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的全覆蓋和均等化，必須界定各級(jí)政府公共文化服務(wù)事權(quán)的劃分。應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府的職能、公共文化服務(wù)體系建設(shè)的客觀規(guī)律和發(fā)展要求，明確各級(jí)政府公共文化服務(wù)主體地位的定位。一是縣級(jí)政府是基層公共文化服務(wù)體系的管理主體和公共文化服務(wù)的實(shí)施主體?？h級(jí)公共文化服務(wù)體系是國家公共文化服務(wù)體系最基本的單元（或稱最基礎(chǔ)的層級(jí)），具有系統(tǒng)性和完整性。它具有以下特點(diǎn)：第一，縣級(jí)公共文化服務(wù)體系基本涵蓋了公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)比較完整的服務(wù)體系。第二，縣級(jí)政府實(shí)施對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共文化服務(wù)的全面管理，承擔(dān)著基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)的責(zé)任。第三，縣級(jí)公共文化服務(wù)體系具有系統(tǒng)性。我國公共文化服務(wù)體系包括了公共圖書館系統(tǒng)、文化館系統(tǒng)、博物館（美術(shù)館）系統(tǒng)、廣電系統(tǒng)、影劇院系統(tǒng)、數(shù)字化服務(wù)系統(tǒng)（文化信息資源共享工程）等，這些系統(tǒng)都設(shè)到縣一級(jí)，因此縣公共文化服務(wù)體系具備系統(tǒng)性。第四，縣級(jí)政府承擔(dān)著基層公共文化服務(wù)供給的責(zé)任，是承上啟下、連接城鄉(xiāng)的樞紐，是公共文化服務(wù)的實(shí)施主體。國家和省、市對(duì)基層公共文化服務(wù)資源的配送，如“三下鄉(xiāng)”、“四進(jìn)社區(qū)”、“送歡樂下基層”、“送書到村”等公益性文化活動(dòng)，要由縣統(tǒng)一組織實(shí)施?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確自己基層公共文化服務(wù)管理主體和實(shí)施主體的地位，以縣（區(qū)）為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為依托，以村（社區(qū)）為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)人民群眾為服務(wù)對(duì)象，建成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共文化服務(wù)體系，為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)體系“廣覆蓋、均等化”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[10]二是地市級(jí)政府是公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌管理主體和公共文化服務(wù)體系的建設(shè)主體。地市級(jí)政府具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，它不直接承擔(dān)基層公共文化服務(wù)體系的具體管理和實(shí)施職能，主要承擔(dān)公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)職能，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展、統(tǒng)籌公共文化服務(wù)體系的全局發(fā)展。地市級(jí)政府有較強(qiáng)的財(cái)力和人才支撐，能夠?yàn)閰^(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)，特別是城鄉(xiāng)基層公共文化服務(wù)給予有力的支持，在一個(gè)較大的區(qū)域能推進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化?！笆晃濉逼陂g各地創(chuàng)建的公共圖書館總分館管理模式，如嘉興模式、蘇州模式、佛山模式、東莞模式、深圳模式等，主要是在地市級(jí)，這是和地市級(jí)公共文化服務(wù)體系的特點(diǎn)分不開的。與縣級(jí)公共文化服務(wù)體系比較，地、市具有較強(qiáng)的公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，地市級(jí)公共文化服務(wù)體系是涵蓋公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給全過程的、體系健全、規(guī)模適中、比較完備的公共文化服務(wù)體系。國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作，確定在地市級(jí)區(qū)域，更有助于集成、整合、提升公共文化服務(wù)體系建設(shè)成果，研究和解決公共文化服務(wù)體系建設(shè)中深層次和根本性問題，更有助于加強(qiáng)理論研究，完善制度設(shè)計(jì)，整合文化資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化發(fā)展，為我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)探索經(jīng)驗(yàn)、提供示范，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化，進(jìn)一步推動(dòng)公共文化服務(wù)向廣覆蓋、高效能轉(zhuǎn)變。[11]地市級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確自己公共文化統(tǒng)籌管理主體和公共文化服務(wù)體系建設(shè)主體地位，以基層為重點(diǎn)，發(fā)揮地市級(jí)政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、以城帶鄉(xiāng)，整合資源、均衡發(fā)展，推進(jìn)均等化等方面的職能，努力建設(shè)具有地域特點(diǎn)的、覆蓋全區(qū)域的、比較完備的公共文化服務(wù)體系。[12]三是公共文化服務(wù)宏觀管理主體和決策主體。國家和省級(jí)政府都是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和決策主體，但其主體定位有所不同。國家是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和戰(zhàn)略決策主體，其職能主要體現(xiàn)為：確定文化發(fā)展戰(zhàn)略和核心價(jià)值理念，提出公共文化服務(wù)的宗旨、原則、目標(biāo)；制定全國公共文化服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃；制定全國性的公共文化服務(wù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)；確定公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)；維護(hù)文化安全；等等。省級(jí)政府是公共文化服務(wù)宏觀管理的主體和執(zhí)行決策主體。其主要職責(zé)體現(xiàn)為：制定本省公共文化服務(wù)政策法規(guī)和相關(guān)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)；制定本省公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)本省公共文化服務(wù)均衡發(fā)展；搭建公共文化服務(wù)制度平臺(tái)；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)給予財(cái)力支持；實(shí)施公共文化服務(wù)績效的檢測(cè)評(píng)價(jià)、監(jiān)管考核和行政問責(zé)工作。我國地域廣闊，各地區(qū)自然環(huán)境、人口數(shù)量和密度、文化特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，國家制定的公共文化政策、法規(guī)只能是比較原則的，具有普遍適用性。需要省級(jí)政府根據(jù)國家的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和本省的實(shí)際，制定本省公共文化服務(wù)的具體政策和實(shí)施辦法。（三）公共文化服務(wù)政策法規(guī)建設(shè)與政府公共文化服務(wù)主體責(zé)任法治化總體上看，我國公共文化服務(wù)法規(guī)有兩大類，一類是分散在各類法規(guī)中的有關(guān)公共文化服務(wù)的條款，如公民的文化權(quán)益在憲法、著作權(quán)法中作了規(guī)定；社會(huì)辦公益性公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的興辦，在國務(wù)院有關(guān)“民辦非企管理”和“社團(tuán)管理”的行政法規(guī)中作了規(guī)定等。另一類是專門的公共文