政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的地位與作用-對(duì)三鹿奶粉事件的反思

政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的地位與作用對(duì)三鹿奶粉事件的反思

9月份曝光的三鹿奶粉事件讓舉國(guó)感到震驚和憤怒。在事件發(fā)生后，政府采取了強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)措施：一是，追究有關(guān)人員的責(zé)任。石家莊市委書記被免職；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局長(zhǎng)引咎辭職；警方開始刑事偵查。二是，質(zhì)檢總局開始全國(guó)性調(diào)查，對(duì)乳制品企業(yè)實(shí)行駐廠監(jiān)督員制度，并對(duì)乳制品實(shí)行批批檢驗(yàn)。三是，衛(wèi)生部要求衛(wèi)生部門實(shí)行免費(fèi)救治的政策，各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)墊付資金，全力救治病人。我們?cè)趯?duì)政府應(yīng)對(duì)此次危機(jī)迅速、有力稱道的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)的產(chǎn)品安全監(jiān)管制度進(jìn)行反思。我們發(fā)現(xiàn)有許多值得思考和糾正的問題，主要表現(xiàn)在政府在此次事件中承擔(dān)了許多不該承擔(dān)的責(zé)任。究其原因，是因?yàn)檎诋a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中沒有擺正自己的位置，做出了不甚恰當(dāng)?shù)臎Q策和行為。一是，免檢制度以及產(chǎn)品加貼“QS”標(biāo)志。據(jù)了解，出現(xiàn)問題的奶粉均貼有質(zhì)檢總局批準(zhǔn)的“QS”標(biāo)志。其中，有些企業(yè)產(chǎn)品還是國(guó)家免檢產(chǎn)品。“QS”標(biāo)志是工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證標(biāo)志。工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證是由《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》規(guī)定的一類行政許可?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》規(guī)定，企業(yè)必須在其產(chǎn)品或者包裝、說明書上標(biāo)注生產(chǎn)許可證標(biāo)志。質(zhì)檢總局在其《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》中規(guī)定生產(chǎn)許可證的標(biāo)志為“QS”標(biāo)志。由“質(zhì)量安全”英文（QualitySafety）字頭（QS）和“質(zhì)量安全”中文字樣組成。產(chǎn)品免檢制度是由質(zhì)檢總局頒布的《產(chǎn)品免予質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》規(guī)定的一類制度，其核心內(nèi)容是：免檢產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)免予各級(jí)政府部門的質(zhì)量監(jiān)督抽查。因免檢有效期為三年，所以，確定為免檢產(chǎn)品，至少可以享受三年的免檢待遇。列為免檢產(chǎn)品的基本條件是：產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或者嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求；產(chǎn)品經(jīng)省級(jí)以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)三次以上（含三次）監(jiān)督檢查均為合格。因此，貼上免檢標(biāo)志的產(chǎn)品，意味著質(zhì)量是穩(wěn)定的、合乎規(guī)定要求的?！癚S”標(biāo)志和免檢標(biāo)志已經(jīng)深入人心，企業(yè)也奉其為自身的榮耀，成為質(zhì)量合格的象征。然而，許可僅僅是監(jiān)管部門在企業(yè)申請(qǐng)行政許可時(shí)的狀態(tài)評(píng)判，并不是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過程的監(jiān)督。發(fā)放許可充其量只是證明其具備生產(chǎn)資格，并不能證明企業(yè)可以必然生產(chǎn)出合格、安全的產(chǎn)品。因此，取得許可和質(zhì)量安全之間沒有必然聯(lián)系。但是，按照質(zhì)檢總局制定發(fā)布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》的規(guī)定，只要取得許可就必須加貼“質(zhì)量安全”的QS標(biāo)志，等于是政府在發(fā)放生產(chǎn)許可的同時(shí)就擔(dān)保了企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量安全。試想，老百姓在看到了三鹿奶粉等含毒奶粉包裝上的由政府質(zhì)量監(jiān)管部門規(guī)定的QS標(biāo)志和免檢標(biāo)志時(shí)，當(dāng)然會(huì)因?yàn)橄嘈耪嘈帕嗽撈髽I(yè)及其產(chǎn)品。按照法律原則，契約雙方如果在執(zhí)行合同過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體之一。那么，在此次出現(xiàn)的大面積的毒奶粉侵害人體健康特別是嬰幼兒的健康時(shí)，提供質(zhì)量擔(dān)保的政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任？因此，如果政府監(jiān)管部門只重生產(chǎn)前許可，輕許可后的監(jiān)督，然后再擔(dān)保被許可的企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量安全，其結(jié)果必然可能導(dǎo)致不安全、不合格產(chǎn)品合法地流向市場(chǎng)，并使其更隱蔽，更不宜被察覺，危害性更高。所以，從這個(gè)角度分析許可是一種最簡(jiǎn)單、最省事，然而也是最不保險(xiǎn)的管理方式。政府這種對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的擔(dān)保行為，混淆了企業(yè)責(zé)任與政府責(zé)任。產(chǎn)品質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)負(fù)責(zé)，而不是由政府許可出來的，更不是免檢出來的。政府只負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，通過制定標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)規(guī)范以及監(jiān)督管理，確保企業(yè)生產(chǎn)出來的產(chǎn)品是合格的。同時(shí)，政府的信用被企業(yè)不法行為透支和損害，人們對(duì)政府的信任將大打折扣。政府對(duì)企業(yè)加大處罰和監(jiān)管力度有可能被誤解為免除責(zé)任的造勢(shì)?！癚S”標(biāo)志與免檢制度也與依法行政原則相悖?！秶?guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了依法行政的六項(xiàng)基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)是《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予監(jiān)督管理部門應(yīng)盡的法定職責(zé)。法定職責(zé)意味著必須履行，不能放棄。否則，就是不作為的瀆職行為。賦予企業(yè)產(chǎn)品免檢待遇，就是意味著政府監(jiān)督管理部門認(rèn)為該企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量沒有問題，是一種典型的擔(dān)保。賦予企業(yè)免檢資格后，就等于將質(zhì)量保證的責(zé)任全部拱手交給了企業(yè)，一旦企業(yè)放棄了質(zhì)量責(zé)任，則全社會(huì)將會(huì)為此承擔(dān)代價(jià)。此次三鹿奶粉事件就充分暴露了這一問題。因此，國(guó)務(wù)院及時(shí)將免檢制度予以廢除是完全正確的。但是，QS標(biāo)志制度依然存在，使得政府再次可能因不合格產(chǎn)品印有政府規(guī)定的“質(zhì)量安全”標(biāo)簽而導(dǎo)致社會(huì)危害、政府信譽(yù)蒙羞的危險(xiǎn)并未消除。二是，對(duì)乳制品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行駐廠監(jiān)督員制度。[1]質(zhì)檢總局將派出5000多名監(jiān)督員進(jìn)駐乳制品廠進(jìn)行監(jiān)督，并要求所有的乳制品須批批檢驗(yàn)三聚氰胺等有毒有害物質(zhì)，經(jīng)檢驗(yàn)合格由監(jiān)管員簽字后，方可出廠銷售；如果出現(xiàn)質(zhì)量問題，監(jiān)督員將承擔(dān)責(zé)任。這一制度似乎是在加強(qiáng)管理，其實(shí)操作起來很難，并會(huì)產(chǎn)生許多嚴(yán)重問題。據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的數(shù)據(jù)，我國(guó)規(guī)模以上乳制品加工企業(yè)717家，5000多名監(jiān)督員相對(duì)于如此眾多的企業(yè)以及復(fù)雜的乳制品生產(chǎn)過程而言，實(shí)在是微不足道。如此艱巨的任務(wù)，對(duì)這些監(jiān)督員實(shí)在是任重道遠(yuǎn)。這種政府深入插手具體企業(yè)運(yùn)作的情況，突破了企業(yè)生產(chǎn)與政府監(jiān)管之間的界限，政府監(jiān)管部門成了企業(yè)的質(zhì)量檢驗(yàn)科，如同警察變成了企業(yè)的保安！企業(yè)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，政府負(fù)責(zé)質(zhì)量，這是何等的危險(xiǎn)。如此做法，等同于國(guó)家已經(jīng)正式將全中國(guó)的乳制品行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量安全托付給了這5000名政府派出的監(jiān)督員。如果經(jīng)駐廠監(jiān)督員監(jiān)督后的產(chǎn)品還發(fā)生安全問題，這不是哪個(gè)人負(fù)責(zé)的問題，而是可能帶來社會(huì)災(zāi)難，政府的信譽(yù)可能會(huì)破產(chǎn)！現(xiàn)在可以說奶制品的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任人已經(jīng)變成了政府，企業(yè)反而無須對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)?？茖W(xué)的管理模式應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)企業(yè)自律，自覺守法，政府隨時(shí)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督；企業(yè)整個(gè)生產(chǎn)活動(dòng)符合良好生產(chǎn)管理規(guī)范的要求。一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，政府要及時(shí)做出反應(yīng)，企業(yè)要承擔(dān)完全的質(zhì)量責(zé)任。坦率地說，如果說質(zhì)檢總局是在用駐廠監(jiān)督員的辦法來糾正過去的監(jiān)管不力的缺失，那么他們此次確實(shí)是開錯(cuò)了藥方，我們相信用錯(cuò)誤的方法來解決問題不會(huì)有正確的結(jié)果，甚至?xí)霈F(xiàn)更壞的結(jié)果。那么，政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中到底處于什么樣的地位與作用？問題的核心與本質(zhì)是政府權(quán)力的分配與使用，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。從本質(zhì)而言，政府的監(jiān)管是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，是解決消費(fèi)者信息不對(duì)稱、降低產(chǎn)生負(fù)外部性的行為水平或負(fù)外部性的一種手段。政府監(jiān)管有直接和間接兩種方式。直接的監(jiān)管方式包括制定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布命令、發(fā)放許可證等。間接的監(jiān)管方式主要是通過法律、經(jīng)濟(jì)等政策工具并遵循市場(chǎng)規(guī)律、借助市場(chǎng)機(jī)制的力量引導(dǎo)被監(jiān)管者朝著降低市場(chǎng)外部性的目標(biāo)前進(jìn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的角度而言，政府能力是社會(huì)發(fā)展總體能力的一部分，政府的管理是有成本的，其人力資源、財(cái)力和管理能力是有限的。政府管理成本直接表現(xiàn)為行政成本。改革開放以來，中國(guó)的行政成本占財(cái)政支出的比例不斷提高。據(jù)中央編委的研究，我國(guó)行政成本呈現(xiàn)以下幾方面的特征：[2]首先，政府行政管理支出占財(cái)政支出的比例呈持續(xù)增加趨勢(shì)。改革開放以來，我國(guó)財(cái)政支出占GDP的比重不斷下降的同時(shí)，其中的行政管理支出卻不斷上升。改革開放前的1978年，我國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出的比重只有4.7%，1998年則達(dá)到14.8%，按照國(guó)際貨幣基金組織的口徑是15.6%。在國(guó)際比較中是屬于比較高的。高收入國(guó)家平均為9.5%，其中德國(guó)為6.9%；上中等收入國(guó)家平均為12.3%。第二，不透明與腐敗的成本過高。據(jù)美國(guó)《商業(yè)周刊》轉(zhuǎn)引“卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)”學(xué)者裴敏新的報(bào)告指出，貪污腐敗每年給中國(guó)造成的賦稅與關(guān)稅損失占GDP的8%左右。第三，政府部門運(yùn)作成本偏高。從政府部門的投入與產(chǎn)出看，中國(guó)政府在1996年以1元的行政經(jīng)費(fèi)，產(chǎn)出了57元的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。到了2001年，這個(gè)數(shù)字下降到27元，政府部門運(yùn)作成本越來越“昂貴”。所以從根本上而言，政府的監(jiān)管權(quán)限應(yīng)當(dāng)是有邊界的。十七大報(bào)告提出“四個(gè)分開”，即政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，更全面更具體地明確了政府在哪些社會(huì)領(lǐng)域的退出機(jī)制，“有所為有所不為”，切實(shí)減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。依法行政應(yīng)當(dāng)成為政府行使權(quán)力的基本原則。國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的主要職能表現(xiàn)為四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；市場(chǎng)監(jiān)管職能；社會(huì)管理和公共服務(wù)；維持正常的社會(huì)秩序，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人利益不受侵犯。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的定位是：政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)，變“無限政府”為“有限政府”，騰出行政資源管好該管的事，提供應(yīng)提供的服務(wù)，才能更好地“推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”?！坝邢拚弊钤缡怯?guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期著名的哲學(xué)家、激進(jìn)的政治思想家洛克于1689年在其政治哲學(xué)名著《政府論》中提出來的。從政治學(xué)和法學(xué)的角度而言：有限政府，即權(quán)力有著明確邊界并受到嚴(yán)格限制的政府。有關(guān)有限政府的理論闡述，是一種試圖協(xié)調(diào)個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，在公民個(gè)人的適當(dāng)自由和政府權(quán)力的適當(dāng)范圍之間尋求平衡的政府理論，其深層次的動(dòng)因是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)正確與合理區(qū)分市民社會(huì)與政治國(guó)家邊界的訴求。[3]有限政府理論標(biāo)志著政治文明的認(rèn)知從以國(guó)家為本位的“國(guó)家主義”向以公民權(quán)利為本位的憲政主義的轉(zhuǎn)變，從以政府權(quán)力為本位的“國(guó)家全能主義”向“國(guó)家與社會(huì)平衡發(fā)展、分權(quán)而治”的價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變。[4]這也代表了我國(guó)政府理論的認(rèn)知過程。打造有限權(quán)力政府的目標(biāo)既關(guān)系到行政效率和政府形象、社會(huì)公平與正義的問題，更涉及公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。那么，政府如何通過有限的管理能力來履行其職責(zé)，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理與服務(wù)的功能？三鹿奶粉事件凸顯的是政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全。因此，關(guān)鍵是要建立一種風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，使政府行為更加理性，利用政府有限而強(qiáng)有力的資源使我們的社會(huì)遠(yuǎn)離危險(xiǎn)，有序發(fā)展。通過風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來獲得理性的政府行為有以下幾個(gè)方面的含義。一是，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來保護(hù)政府決策的科學(xué)性。風(fēng)險(xiǎn)來自于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和未來的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是科學(xué)管理的現(xiàn)實(shí)需要，最初用于股票、國(guó)防領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為危害識(shí)別、危害特征描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征描述4個(gè)步驟。[5]危害識(shí)別的目的首先是明確社會(huì)公共領(lǐng)域的危害是什么。危害特征描述主要是通過試驗(yàn)、調(diào)查、數(shù)學(xué)模型等來推導(dǎo)和獲取社會(huì)危害的嚴(yán)重程度及其與社會(huì)群體反應(yīng)之間的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。暴露評(píng)估，即評(píng)估人們接觸到社會(huì)危害的所有信息，包括接觸時(shí)間、頻率、環(huán)節(jié)及其相應(yīng)劑量等。風(fēng)險(xiǎn)描述就是對(duì)以上環(huán)節(jié)的結(jié)論進(jìn)行分析、判定和總結(jié)，確定是否有害及其概率等，最終以某種結(jié)論和形式等表述出來，為政府提供科學(xué)決策依據(jù)。二是，通過風(fēng)險(xiǎn)管理來保證政府監(jiān)管的高效率。風(fēng)險(xiǎn)管理是政府及其主管部門在對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化組合各種風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的控制，妥善處理風(fēng)險(xiǎn)所致的結(jié)果，以期以最小的成本達(dá)到最大的安全保障的過程。隨著社會(huì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，現(xiàn)實(shí)生活中的風(fēng)險(xiǎn)因素越來越多，風(fēng)險(xiǎn)管理變得越來越必要和迫切。人們想出種種辦法來對(duì)付風(fēng)險(xiǎn)，但無論采用何種方法，風(fēng)險(xiǎn)管理的一條基本原則是：以最小的成本獲得最大的保障。因此，通過風(fēng)險(xiǎn)管理，政府監(jiān)管行為能夠以最少的成本獲得最大的社會(huì)效益。三是，通過風(fēng)險(xiǎn)交流來保證政府監(jiān)管行為的透明度。簡(jiǎn)單而言，風(fēng)險(xiǎn)交流就是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的信息和意見的交流與互動(dòng)。[6]政府監(jiān)管領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)交流，要求政府作為監(jiān)管者，與被監(jiān)管對(duì)象、社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體就風(fēng)險(xiǎn)的分析過程、風(fēng)險(xiǎn)信息充分進(jìn)行信息交流、共享和互動(dòng)，聽取多方意見，為監(jiān)管提供深厚的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)交流的基本目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)各方充分參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理過程，在增進(jìn)社會(huì)各方（尤其是被監(jiān)管者）對(duì)政府監(jiān)管決策及決策過程足夠了解的基礎(chǔ)上，政府作出一致、透明和有效的監(jiān)管決策和監(jiān)管行動(dòng)。通過風(fēng)險(xiǎn)分析，政府將風(fēng)險(xiǎn)信息和社會(huì)意見轉(zhuǎn)化為管理知識(shí)和智力成果，從而作出合理透明的決策，履行公共管理職能?！坝邢拚辈荒艹蔀橐痪渲挥欣碚撘饬x上的口號(hào)，而應(yīng)當(dāng)變?yōu)槲覀冋膶?shí)際行動(dòng)。政府職能的無限擴(kuò)張，表現(xiàn)為政府越來越多地承擔(dān)本來完全可以由市場(chǎng)或者企業(yè)自己去履行和完成的事情，或是把政府權(quán)力深入到純粹屬于經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)域。此次三鹿奶粉事件，企業(yè)向政府報(bào)告之時(shí)已經(jīng)是在隱瞞了近一年之久以后，但盡管如此，地方政府仍然要求繼續(xù)瞞報(bào)，不要求企業(yè)召回問題產(chǎn)品。在整個(gè)過程中我們看到的是企業(yè)利益與地方政府利益緊密地結(jié)合在一起，大家共同忽視的就是人民大眾的利益。政