文化遺產(chǎn)事業(yè)如何在新形勢下增強經(jīng)濟社會貢獻

文化遺產(chǎn)事業(yè)如何在新形勢下增強經(jīng)濟社會貢獻？

本章要點：1.文化遺產(chǎn)事業(yè)在全面深化改革背景下、在依法加強對文物合理利用的方向下，對經(jīng)濟社會的貢獻可能更大?！笆濉币詠淼南嚓P(guān)測算也證明了這一點：文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的貢獻持續(xù)增長，2012年的貢獻值高達642.5億元，且產(chǎn)出與投入的比例保持了較高水平。2.目前還存在著三類制度障礙，對文化遺產(chǎn)事業(yè)增強貢獻產(chǎn)生了三方面負作用：影響了利用的總量，造成利用的效率不高，易使利用有損保護。借助新形勢，必須全面深化這些方面的制度改革。3.從擴大正面貢獻的角度看，應(yīng)完善相關(guān)制度建設(shè)。如在文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟貢獻中占“大頭”的文物旅游，存在著文物資源在旅游市場上巨大的吸引力與文物旅游在旅游產(chǎn)業(yè)中很小產(chǎn)值占比的巨大反差。文物部門需要與旅游部門配合，緊扣新型城鎮(zhèn)化要求，在依法“保護為主”、規(guī)范利用的基礎(chǔ)上，通過文物確權(quán)制度、經(jīng)營機制等多方面的制度改革，創(chuàng)新文物利用方式，擴大文物利用范圍，使文物真正活起來。4.從抑制負面影響的角度看，對于文物保護可能在局部區(qū)域帶來的暫時的負面經(jīng)濟影響，應(yīng)該建立健全文物相關(guān)補償機制，從制度層面明確“為何補、誰來補、補什么、補多少、怎么補”，使補償機制具有建立和運行的可操作性。2013年文化遺產(chǎn)藍皮書的第二章，從文化遺產(chǎn)事業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系來全面分析其貢獻。在2014年這個時間點來看待及計量文化遺產(chǎn)事業(yè)的這些貢獻，需要聯(lián)系這一年所發(fā)生的國家大事，與時俱進地去審視這些貢獻。只有這樣，才能把握文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的機遇。2013～2014年的相關(guān)大事包括黨的十八屆三中、四中全會《決定》出臺、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺和從中央領(lǐng)導到行業(yè)工作對文物利用的重視等。尤其是新型城鎮(zhèn)化從理念落到實處，成為未來一定時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展的“主干道”。在新型城鎮(zhèn)化和全面深化改革的背景下，文物系統(tǒng)自身的發(fā)展方向也發(fā)生了重要變化：加強對文物規(guī)范、合理的利用，其重要性得到空前的重視。為此，在以往的研究基礎(chǔ)上，本章得到以下四個方面創(chuàng)新性的研究成果：①全面探討了增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻的機遇和要求，主要從兩個層次出發(fā)分析機遇：宏觀發(fā)展背景帶來的機遇和行業(yè)發(fā)展背景帶來的機遇。中央文件強調(diào)了全面深化改革和依法治國，新型城鎮(zhèn)化背景給文物工作帶來了“新”變化，國家公園體制建設(shè)也使文物系統(tǒng)加強保護利用有了新的平臺和手段。文物系統(tǒng)在新形勢下，應(yīng)該在“依法保護”的基礎(chǔ)上，通過改革完善配套制度，加強合理利用。②增強文化遺產(chǎn)事業(yè)的貢獻，目前還存在三方面制度障礙。這些制度或者影響了利用的總量，或者造成利用的效率不高，或者易使利用有損保護。③通過相關(guān)制度改革和配套機制建設(shè)，可以增強文化遺產(chǎn)事業(yè)的正面貢獻。例如，經(jīng)濟貢獻中的“大頭”來自文物旅游，通過文物旅游可以使文化遺產(chǎn)中的文化融入國民的文化生活并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種“加工”，需要文物系統(tǒng)加強相關(guān)制度建設(shè)，以與其他系統(tǒng)（如旅游系統(tǒng)）配合起來：文物系統(tǒng)在空間和業(yè)務(wù)兩個領(lǐng)域劃定界限，以使這種“加工”不會危及資源保護。同時，文物系統(tǒng)參與到商品“制造”中，使旅游系統(tǒng)的商品具有更高的文化含量、與當?shù)匚幕o密的結(jié)合度和更多的推陳出新的機會。④增強文化遺產(chǎn)的貢獻，也要建立補償機制，消除文化遺產(chǎn)可能帶來的局部的暫時的負面經(jīng)濟影響。在以往文化遺產(chǎn)藍皮書的基礎(chǔ)上，本章完善了有關(guān)大遺址保護項目對經(jīng)濟社會發(fā)展影響的個性分析，明確了文物相關(guān)補償概念，將影響分析和文物相關(guān)補償概念都轉(zhuǎn)化為考慮正反兩方面影響的測算技術(shù)路線[1]，在大遺址項目案例基礎(chǔ)上構(gòu)建了常態(tài)化的文物相關(guān)補償測算方法，為制定全面、合理、可操作的文物相關(guān)補償機制提供了技術(shù)支撐。通過以上內(nèi)容的完善，我們能更加有理有據(jù)地說明：在全面深化改革和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下，在文物系統(tǒng)及相關(guān)系統(tǒng)的改革配合下，文化遺產(chǎn)事業(yè)必須也有機會做出更大的貢獻。1增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻的機遇和要求2013年文化遺產(chǎn)藍皮書主題報告第二章深入分析了文化遺產(chǎn)事業(yè)在“五位一體”建設(shè)中的全面貢獻：文化遺產(chǎn)事業(yè)并非財政的“包袱”，而是社會建設(shè)和文化建設(shè)的主力軍，發(fā)揮著舉足輕重的作用，在生態(tài)文明建設(shè)中也有不可替代的貢獻。即便是僅僅計算經(jīng)濟貢獻這一次要的貢獻，文化遺產(chǎn)事業(yè)所帶來的收益也遠遠大于其獲得的財政投入。而文化遺產(chǎn)事業(yè)所做出貢獻的大小，取決于文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展面臨的背景。這一背景包括宏觀背景和行業(yè)背景兩個層次。從宏觀背景來看，“新型城鎮(zhèn)化”和“全面深化改革”是國家未來一定時期的大戰(zhàn)略、大舉措，文化遺產(chǎn)事業(yè)必須審勢而動。2013～2014年，“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化從理念轉(zhuǎn)化為國家政策：①2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，在新型城鎮(zhèn)化中要“提高歷史文物保護水平”，要“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈……要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)”。②2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》指出，“發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設(shè)成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。注重在舊城改造中保護歷史文化遺產(chǎn)、民族文化風格和傳統(tǒng)風貌，促進功能提升與文化文物保護相結(jié)合”。發(fā)揮文化遺產(chǎn)的貢獻成為新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。全面深化改革是文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的另一大背景。2013年11月發(fā)布的《決定》，提出“推進文化體制機制創(chuàng)新”的改革目標。其中，完善文化管理體制、建立健全現(xiàn)代文化市場體系、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等，涉及文物系統(tǒng)。鑒于文化遺產(chǎn)事業(yè)要全面發(fā)揮貢獻還面臨著諸多體制機制障礙，全面深化改革的總體部署為文物系統(tǒng)破解這些障礙提供了新的機遇。從行業(yè)背景來看，在“依法保護”的基礎(chǔ)上加強對文物的合理利用，借勢國家公園體制建設(shè)，成為文物系統(tǒng)新的重大方向。首先，中央領(lǐng)導越來越重視對文物的合理利用，對這一領(lǐng)域“頻繁”做出重要指示。2013年12月，習近平總書記在主持政治局集體學習時強調(diào)，提高國家文化軟實力，要“努力展示中華文化獨特魅力……要系統(tǒng)梳理傳統(tǒng)文化資源，讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來”。這種讓文物“活起來”的提法，顯然要求加強對文物的利用，以全方位、多渠道體現(xiàn)文物價值。其次，文物系統(tǒng)內(nèi)部也出現(xiàn)了強化文物合理利用的工作部署。2014年7月21日，加強文物合理利用工作交流會在銀川召開。這是國家文物局首次召開全國性會議對文物合理利用進行討論。勵小捷局長指出了實踐中存在文物利用“不夠”和“不當”的問題以及下一步改進的方向。這次交流會在新中國歷史上具有里程碑的意義，表明國家層面真正將加強對文物的合理利用作為未來文物工作與保護同等重要的核心領(lǐng)域。最后，建設(shè)國家公園體制成為文物合理利用制度創(chuàng)新的新渠道。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“建立國家公園體制”的制度改革目標。國家公園體制已在多個國家被證明是實現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護和利用雙贏的先進制度。建立國家公園體制這一目標的提出，為文物系統(tǒng)創(chuàng)新體制機制、將大遺址保護等納入國家公園體系創(chuàng)造了條件。文物系統(tǒng)若抓住這個機遇，不僅可統(tǒng)籌解決較大規(guī)模文化遺產(chǎn)地管理難的問題，也是未來文物工作在國家層面主流化的重要渠道。1.1增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻的新機遇新型城鎮(zhèn)化、全面深化改革是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的“主干道”。將文化遺產(chǎn)事業(yè)納入其中，加上文物系統(tǒng)自身對文物合理利用的日益重視，這些發(fā)展背景給增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻帶來了若干新的機遇。機遇一：以人為本的新型城鎮(zhèn)化要求文化遺產(chǎn)事業(yè)全面惠及人民。新型城鎮(zhèn)化的“以人為本”，是要讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。“望得見山、看得見水”是指生態(tài)環(huán)境上的宜居，是環(huán)保事業(yè)所應(yīng)追求的目標，但真正構(gòu)成“鄉(xiāng)愁”的是城鎮(zhèn)化中的文化特色，是具有文化魅力、獨一無二的文化遺產(chǎn)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以經(jīng)濟指標為綱。文化遺產(chǎn)由于阻礙了土地開發(fā)、礦產(chǎn)等資源的使用以及限制了部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，自然被視為“包袱”。新型城鎮(zhèn)化將對文化遺產(chǎn)的保護和利用與文化特色的彰顯、城鎮(zhèn)功能的提升相結(jié)合，賦予了文化遺產(chǎn)更重要的價值。在保護好的前提下，要求拓展文化遺產(chǎn)的合理利用空間，全面惠及人民。北京、上海、杭州等發(fā)達城市都將文化遺產(chǎn)的公益性利用納入基本公共服務(wù)體系之中，在深化博物館免費開放、拓展文化遺產(chǎn)的利用范圍和方式、吸納多元主體參與遺產(chǎn)價值開發(fā)等方面與時俱進，使文化遺產(chǎn)發(fā)揮貢獻成為新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。機遇二：全面深化改革為破解體制機制障礙、充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)貢獻創(chuàng)造了條件。雖然文化遺產(chǎn)對經(jīng)濟社會的貢獻是全方位的，但以往的文化遺產(chǎn)藍皮書對該貢獻的測算表明，文化遺產(chǎn)的貢獻受制于若干體制機制的限制，無法得到充分發(fā)揮。這些體制機制障礙，或影響了利用的總量，造成利用的效率不高；或者易使利用有損保護。文化遺產(chǎn)要發(fā)揮更大的經(jīng)濟貢獻，要抑制暫時的、局部的負面影響，都必須依靠改革創(chuàng)新，消除體制機制障礙。但文物系統(tǒng)要實現(xiàn)體制機制改革，單靠部門力量難以實現(xiàn)，必須借助于國家層面，以更高的視野、更大的力度來推進改革事業(yè)。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體部署，為文物系統(tǒng)提供了極佳的改革氛圍，有助于文化遺產(chǎn)事業(yè)借助中央推進改革的決心和支持深化文物系統(tǒng)自身的改革事業(yè)，破除文化遺產(chǎn)發(fā)揮貢獻所面臨的管理體制、資金機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制等方面的障礙。機遇三：多輪驅(qū)動和市場配置資源促使文化遺產(chǎn)向文化資源轉(zhuǎn)化。要實現(xiàn)向文化資源轉(zhuǎn)化，文化遺產(chǎn)事業(yè)還需要在實踐中找到抓手。產(chǎn)業(yè)是公認的促進文化資源價值開發(fā)和效率提升的最佳手段，也是吸納市場主體、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用的關(guān)鍵因素。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為主要動力的城鎮(zhèn)化，依靠的是資金、土地、勞動力等要素的投入。文化遺產(chǎn)在其中的作用不大。新型城鎮(zhèn)化中文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)迅速興起，為靜態(tài)的文物向活態(tài)的文化資源轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件。這種以利用促進保護的方式，其效果已經(jīng)被諸多案例所證實，改變了文物系統(tǒng)以往“談用色變”的氛圍。市場配置資源的要求，為市場主體和社會主體參與文化遺產(chǎn)事業(yè)奠定了理論基礎(chǔ)，為文化遺產(chǎn)的保護提供了重要補充。市場的發(fā)展，倒逼文物管理體制不斷改革，使文物越來越“依法”成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。機遇四：國家公園體制建設(shè)使文物系統(tǒng)加強保護利用有了新的平臺和手段。國家公園體制是國際公認的兼顧遺產(chǎn)保護和利用的整體效果最好的制度。其核心理念是“保護為主”和“全民公益性為主”，既能夠?qū)崿F(xiàn)遺產(chǎn)的妥善保護，又能在科學研究、教育普及、公眾游憩等方面提供最佳的遺產(chǎn)地利用方式。黨的十八屆三中全會《決定》提出的“建立國家公園體制”，為文物系統(tǒng)加強文化遺產(chǎn)的保護利用提供了新機遇[2]。文物系統(tǒng)在法律法規(guī)、管理體制、資金結(jié)構(gòu)上初步具備了納入國家公園體系的基礎(chǔ)。未來通過國家公園體制對合適的文化遺產(chǎn)地進行整合，不僅有利于實現(xiàn)對遺產(chǎn)地的統(tǒng)一、規(guī)范、高效管理，也是文化遺產(chǎn)事業(yè)與國家接軌、全面發(fā)揮其經(jīng)濟社會貢獻的重要渠道。1.2增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻的新要求新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、全面深化改革的推進和對文物合理利用的強調(diào)，同樣意味著，中央對增強文化遺產(chǎn)事業(yè)貢獻有了一些新要求。不認清這些要求，相關(guān)改革舉措就可能“不審勢，即寬嚴皆誤”[3]。要求一：用更大的力度、更全的手段保護文物。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的迅速擴張，給文物安全帶來了巨大的威脅。在房地產(chǎn)開發(fā)熱潮當中，首當其沖的是體量龐大、難以進行隔離式保護的不可移動文物（特別是大遺址）。土地開發(fā)和房地產(chǎn)業(yè)的高收益、損壞文物的低風險（主要是由法律規(guī)定的懲罰力度有限且執(zhí)法不嚴導致的），造成了地方政府和開發(fā)商對文物缺乏敬畏之心，甚至有意破壞。這樣的后果是：據(jù)第三次全國不可移動文物普查統(tǒng)計，已登記的不可移動文物共有766722處，其中17.77%保存狀況較差，8.43%保存狀況差，約4.4萬處不可移動文物已消失。同時，對文物周邊環(huán)境的開發(fā)性破壞也直接影響了文物本體保護的效果；對于大量的歷史文化街區(qū)、歷史名城，缺乏整體保護的考慮，使對文物的“原真性、完整性”保護難以實現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化對文物保護的要求更高，“記得住鄉(xiāng)愁”要求必須強調(diào)整體保護。另外，大規(guī)模、快速城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，也要求文物系統(tǒng)改進文物保護的手段，加強信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在文物整體保護方面的應(yīng)用。要求二：用更規(guī)范的方式、更廣泛的渠道利用文物。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下的利用問題可分為“利用不當”和“利用不夠”兩個方面：①新型城鎮(zhèn)化背景下，首先要解決“利用不當”問題，即在做好“依法保護”工作的基礎(chǔ)上，以更規(guī)范的方式來利用文物。“不規(guī)范”意味著文物的經(jīng)濟效益被放在了首位，而公益性被嚴重忽略。2012年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》（國發(fā)〔2012〕63號），對規(guī)范利用進行了界定，明確了“違法轉(zhuǎn)讓、抵押國有不可移動文物，將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，過度開發(fā)利用文物資源，擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑”等五大違法違規(guī)行為，確定了在新型城鎮(zhèn)化背景下文物合理利用的范圍。②換個角度，有諸多文物利用不夠。例如，通過數(shù)以十億元計的中央財政專項資金修繕完畢的晉東南古建筑群，在教育、科研、經(jīng)濟等方面都未發(fā)揮應(yīng)有的功能，其重要價值難以體現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化下，要解決“利用不夠”問題，需要通過相關(guān)體制機制改革，以更多但更規(guī)范的渠道更廣泛地利用文物。這包括：在文物保護規(guī)劃、維修方案中，對利用的措施進行整體考慮；拓展博物館館藏文物的利用方式，提高其利用頻率，通過內(nèi)部人事和安全制度改革，提升高品質(zhì)博物館的文物展出率，完善不同博物館共享文物、共同策展的激勵機制等[4]。2文化遺產(chǎn)事業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻本部分繼續(xù)沿用以往文化遺產(chǎn)藍皮書的技術(shù)路線，對文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟貢獻進行測算（見圖主2-1）。2012年的貢獻數(shù)據(jù)繼續(xù)呈增長趨勢且呈現(xiàn)出強勁的增長潛力。這種多年持續(xù)的增長態(tài)勢，“鞏固”了文化遺產(chǎn)事業(yè)并非財政包袱的判斷。圖主2-1文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟社會貢獻測算技術(shù)路線2.1文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的貢獻測算經(jīng)過測算，2012年全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的全部貢獻合計為642.5億元，比2001年的91.0億元名義上增長了6.06倍（按2001年可比價格計算，實際增長近3.4倍）[5]，年均名義增長率為19.5%（實際增長率為14.4%）。這個經(jīng)濟產(chǎn)出是對其財政投入的2.9倍[6]。而且，隨著文物旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，文物系統(tǒng)的經(jīng)濟貢獻從總量角度而言還處于“上升期”，文化遺產(chǎn)事業(yè)在經(jīng)濟建設(shè)戰(zhàn)場上還是生力軍。以下詳細解釋這些數(shù)據(jù)的來源構(gòu)成[7]。2.1.1直接貢獻只從經(jīng)濟角度而言，文物系統(tǒng)為社會提供的全部最終成果（即文物系統(tǒng)增加值[8]）是文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟最為直接的貢獻。2001～2012年全國文物系統(tǒng)增加值變化情況見圖主2-2和圖主2-3。圖主2-22001～2012年全國文物系統(tǒng)增加值逐年變化情況圖主2-3“十五”期間與“十一五”期間全國文物系統(tǒng)增加值對比如圖主2-2和圖主2-3所示，全國文物系統(tǒng)增加值總體上保持了較快的增長勢頭，從2001年的15.0億元增長至2012年的107.8億元，名義上增長了6.2倍（按2001年可比價格計算，實際增長近3.5倍），年均名義增長率為19.7%（實際增長率高達14.6%）。從“十五”和“十一五”兩個時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值是“十五”期間的約2.2倍（按可比價格計算約為1.7倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率為12.3%，實際增長率僅為7.7%）低于“十五”期間（年均名義增長率為21.1%，實際增長率為17.1%）。從“十二五”初期的情況來看，全國文物系統(tǒng)增加值從2010年的69.9億元增加到2012年的107.8億元，年均名義增長率為24.2%，實際增長率為18.6%，遠遠高于“十一五”期間的平均增速。2.1.2間接貢獻文化遺產(chǎn)對國民經(jīng)濟的貢獻，除了直接貢獻（即文物系統(tǒng)增加值）外，還包括系統(tǒng)外間接貢獻，主要涉及文物系統(tǒng)保護維修支出帶動的建筑業(yè)增加值、文物流通經(jīng)營增加值和文物旅游增加值三個方面。2001～2012年各項增加值的情況如下。（1）文物系統(tǒng)保護維修支出帶動的建筑業(yè)增加值[9]2001～2012年，全國文物系統(tǒng)保護維修支出帶動建筑業(yè)增加值變化情況見圖主2-4和圖主2-5。圖主2-42001～2012年全國文物系統(tǒng)保護維修支出帶動建筑業(yè)增加值變化情況圖主2-5“十五”期間與“十一五”期間全國文物系統(tǒng)保護維修支出帶動建筑業(yè)增加值對比如圖主2-4所示，全國文物系統(tǒng)保護維修支出帶動建筑業(yè)增加值從2001年的1.1億元增長至2012年的13.0億元，名義上增長了10.8倍（按2001年可比價格計算，實際增長近6.4倍），年均名義增長率為25.1%（實際增長率高達19.9%）；“十一五”期間有較快增長，2011年有所回落，2012年又有所回升；這12年中，除2004年、2006年和2011年較上年有所回落外，其余年份均呈上升態(tài)勢。從不同時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值是“十五”期間的2.9倍（按可比價格計算為2.2倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率為76.0%，實際增長率為66.2%）遠遠高于“十五”期間（年均名義增長率僅為4.3%，實際增長率為0.8%）；與“十一五”末期相比，2012年全國文物系統(tǒng)保護維修支出名義上增加了2.9%（按2001年可比價格計算，實際上下降了1.8%），帶動建筑業(yè)增加值名義增長率為16.4%（按2001年可比價格計算，實際增長率為11.0%）。（2）文物流通經(jīng)營增加值2001～2012年，全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)增加值見圖主2-6和圖主2-7。圖主2-62001～2012年全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)增加值變化情況圖主2-7“十五”期間與“十一五”期間全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)增加值對比總的來看，2001～2012年，全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)增加值保持了高速增長態(tài)勢，從2001年的1.0億元增長至2012年的25.9億元，名義上增長了24.9倍（按2001年可比價格計算，實際增長15.1倍），年均名義增長率為35.1%（實際增長率高達29.3%）；除2002年、2006年、2008年、2012年較上年有所回落外，其余年份均呈上升態(tài)勢。從不同時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值是“十五”期的3.5倍（按可比價格計算為2.8倍）；相對增速上，“十五”期間增速（年均名義增長率高達96.2%，實際增長率為89.7%）高于“十一五”期間（年均名義增長率為33.1%，實際增長率為26.4%），但均屬于快速增長；與“十一五”末期相比，2011年全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)增加值上漲了63.3%（按2001年可比價格計算，實際上漲52.4%），低于“十五”期間平均增速，但是遠遠高于“十一五”期間增速；2012年，全國文物藝術(shù)品拍賣市場成交額出現(xiàn)明顯下降，同比下滑265億元，下降幅度達47.9%，主要是受市場大環(huán)境影響，上拍量和成交率普遍降低，高價拍品劇減。（3）文物旅游增加值文化遺產(chǎn)藍皮書課題組自2007年開展相關(guān)工作以來，一直利用國家旅游局的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析方法量化分析文物系統(tǒng)通過旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟貢獻，并將這種貢獻與文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的整體貢獻進行比較。在測算文物旅游增加值時，必須明確文物旅游對國民經(jīng)濟的貢獻有兩個方面：——直接經(jīng)濟貢獻，來自文物系統(tǒng)有關(guān)單位的門票收入；——間接經(jīng)濟貢獻，來自文物系統(tǒng)帶動的旅游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值（不包括門票收入）。此處的文物旅游增加值包括直接經(jīng)濟貢獻和間接經(jīng)濟貢獻兩部分（即門票收入在測算文物旅游增加值時存在重復計算）。具體而言，2001～2012年全國文物旅游增加值逐年變化情況見圖主2-8和圖主2-9。圖主2-82001～2012年全國文物旅游增加值變化情況圖主2-9“十五”期間與“十一五”期間全國文物旅游增加值對比2001～2012年，全國文物旅游增加值總體上保持了較快增長，從2001年的79.2億元增長至2012年的532.2億元，名義上增長了5.7倍（按2001年可比價格計算，實際增長近3.2倍），年均名義增長率為18.9%（實際增長率高達13.9%）；除2003年可能受“非典”疫情影響較上年有所回落、2008年由于金融危機使入境和國內(nèi)旅游收入有明顯下滑而較上年略有減少外，其余年份均呈不同上升態(tài)勢。從三個時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值合計為1148.5億元，是“十五”期間562.1億元的2.0倍（按可比價格計算為1.6倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率僅為8.1%，實際增長率為2.6%）低于“十五”期間（年均名義增長率為19.6%，實際增長率為15.6%）；“十二五”前期文物旅游增加值年均增長34.8%（實際增長28.9%），明顯高于“十一五”期間平均增速。進入“十二五”期間，文物旅游業(yè)的發(fā)展速度開始回升。2.1.3總體貢獻2001～2012年，全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的全部貢獻見圖主2-10和圖主2-11。圖主2-102001～2012年全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟全部貢獻變化情況圖主2-11“十五”期間與“十一五”期間全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟全部貢獻對比總的來看，2001～2012年，全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟全部貢獻保持了較快增長，從2001年的91.0億元增長至2012年的642.5億元，名義上增長了6.06倍（按2001年可比價格計算，實際增長近3.4倍），年均名義增長率為19.5%（實際增長率高達14.4%）；除2003年和2008年較上年有所回落，其余年份均呈上升態(tài)勢。從“十五”和“十一五”兩個時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值是“十五”期間的2.2倍（按可比價格計算為1.7倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率僅為11.7%，實際增長率為6.1%）明顯低于“十五”期間（年均名義增長率為21.1%，實際增長率為17.1%）。其原因可能是2008年下半年開始蔓延全球的金融危機對境內(nèi)外觀光旅游造成了影響。2012年，文物旅游增加值比上年增長了42.6%（實際增長39.4%），表明文物旅游發(fā)展態(tài)勢轉(zhuǎn)好；文物旅游增加值占旅游總增加值的比例增加到4.7%，表明文物旅游發(fā)展與旅游業(yè)整體發(fā)展之間的速度差距略有縮小。“十五”和“十一五”期間，全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟貢獻構(gòu)成對比見圖主2-12。圖主2-12“十五”期間與“十一五”期間全國文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟貢獻構(gòu)成從貢獻份額來看，占“大頭”的依然是間接貢獻中的文物旅游增加值（扣除重復計算）——占到3/4左右，其次是文物系統(tǒng)增加值（占18%左右），再次是文物流通經(jīng)營增加值（占4%左右），最后是文物系統(tǒng)保護維修支出帶動建筑業(yè)增加值（僅占1%左右）。從貢獻份額來看，可以得出這樣一個重要結(jié)論：文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟貢獻的“大頭”來自其間接經(jīng)濟貢獻，而這種貢獻的“大頭”又來自文物旅游。這是因為“十一五”期間，全國文物旅游對國民經(jīng)濟的全口徑貢獻值為1070.2億元，占文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟全部貢獻1435.0億元的74.6%。2012年，全國文物旅游對國民經(jīng)濟貢獻的下限值為376.6億元，占文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟貢獻下限值的77.3%。換言之，文物旅游貢獻值在文化遺產(chǎn)事業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻中的占比在進一步提高。2.1.4投入產(chǎn)出分析2001～2012年，全國文物系統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)出和財政投入比例變化情況見圖主2-13和圖主2-14。圖主2-132001～2012年文物系統(tǒng)投入產(chǎn)出年度變化圖主2-14“十五”期間與“十一五”期間文物系統(tǒng)產(chǎn)出與投入的比例變化如圖主2-14所示，從“十五”和“十一五”兩個時期對比情況來看，文物系統(tǒng)產(chǎn)出與投入的比例總體經(jīng)歷了從上升到下降兩個階段。分析其原因，主要有五點：一是文物旅游收入的非正常減少（主要是受全球金融危機和博物館全面免費開放的影響）；二是旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始結(jié)構(gòu)升級[10]；三是財政撥款的基數(shù)已較高且還在快速增長[11]，造成產(chǎn)出與投入的比例相對下降；四是對文物系統(tǒng)利用重視不夠，致使產(chǎn)出效率不高，文物旅游的發(fā)展相對于財政投入而言速度慢、增幅?。晃迨俏奈锵到y(tǒng)的管理體制、管理水平和服務(wù)能力等方面還有待改善。隨著文物工作越來越受到重視，文物投入穩(wěn)步增長，但是文物利用和資金使用效率還不高，文物系統(tǒng)對五大建設(shè)的作用未得到充分發(fā)揮。2.2博物館系統(tǒng)對國民經(jīng)濟的貢獻測算2008年起，中國文化文物系統(tǒng)的博物館開始全面免費開放。這是中國文化遺產(chǎn)事業(yè)在民生領(lǐng)域的重大亮點。免費之后，博物館對國民經(jīng)濟的貢獻發(fā)生了什么變化？以下計量文化文物系統(tǒng)博物館的直接經(jīng)濟貢獻和間接經(jīng)濟貢獻，并專門分析博物館旅游的增加值變化情況。2.2.1直接貢獻博物館全面免費開放以后，其直接經(jīng)濟貢獻被弱化。因此，只能通過博物館事業(yè)增加值（以下簡稱博物館增加值）衡量博物館對國民經(jīng)濟的直接貢獻[12]。2001～2012年，全國博物館增加值變化情況見圖主2-15和圖主2-16。圖主2-152001～2012年全國博物館增加值逐年變化情況圖主2-16“十五”期間與“十一五”期間博物館增加值對比總的來看，2001～2012年，全國博物館增加值保持了較好的增長勢頭，從2001年的8.9億元增長至2012年的52.2億元，名義上增長了4.9倍（按2001年可比價格計算，實際增長約2.6倍），年均名義增長率為17.4%（實際增長率高達12.5%）；除2003年和2007年較上年有所減少外，其余年份均呈不同上升態(tài)勢。從三個時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值合計為134.4億元，是“十五”期間66.3億元的2.0倍（按可比價格計算僅為1.6倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率僅為13.7%，實際增長率為8.0%）低于“十五”期間（年均名義增長率為22.4%，實際增長率為18.4%）；2010～2012年，年均名義增長率為17.2%（實際增長率為11.6%），高于“十一五”期間平均增速，低于“十五”期間平均增速。2012年以來，隨著博物館財政投入的加大以及博物館拓展服務(wù)范圍、發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如紀念品銷售，文物巡展，社會文物鑒定、咨詢、修復服務(wù)等）提高經(jīng)營收入，全國博物館增加值增速略有上漲。2.2.2間接貢獻博物館對國民經(jīng)濟的間接貢獻，主要涉及博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值和博物館旅游增加值兩個方面。有別于對文物系統(tǒng)的測算，此處不考慮全國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)的貢獻。下邊將逐一進行回顧與評價。（1）博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值2001～2012年，全國博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值變化情況見圖主2-17和圖主2-18。圖主2-172001～2012年全國博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值變化情況圖主2-18“十五”期間與“十一五”期間全國博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值對比總的來看，2001～2012年，全國博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值增長緩慢，從2001年的0.5億元增長至2012年的1.9億元，名義上增長了2.8倍（按2001年可比價格計算，實際增長1.4倍），年均名義增長率為12%（實際增長率高達7.3%）；除2004年和2007年有明顯下降趨勢，其余年份均基本保持增長態(tài)勢。從不同時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值合計為3.5億元，是“十五”期間2.5億元的1.4倍，按可比價格計算為1.1倍；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率為19.8%，實際增長率為13.1%）遠遠高于“十五”期間（年均名義增長率為-4.5%，實際增長率為-7.7%）；與“十一五”末期相比，2011年名義增長率為11.9%（實際增長率為4.4%），比“十一五”期間的平均增速低。2012年的名義增長率大幅提高到72.7%（實際增長率為71.4%）。（2）博物館旅游增加值博物館對國民經(jīng)濟貢獻的“大頭”來自博物館旅游。2001～2012年，全國博物館旅游增加值變化情況見圖主2-19和圖主2-20。圖主2-192001～2012年全國博物館旅游增加值變化情況圖主2-20“十五”期間與“十一五”期間全國博物館旅游增加值對比總的來看，2001～2012年，全國博物館旅游增加值保持了較快增長，從2001年的61.8億元增長至2012年的287.0億元，名義上增長了3.6倍（按2001年可比價格計算，實際增長1.9倍），年均名義增長率為15.0%（實際增長率為10.1%）。與“十一五”末期相比，2011年博物館旅游增加值增長率為17.9%（實際增長率為9.7%）。2012年，博物館旅游增加值增長率為24.1%（實際增長率為21.4%）。2011年和2012年均高于“十一五”期間的平均增速?！笆濉逼陂g，負面因素的影響逐漸消失，且隨著整修后的博物館陸續(xù)開放和新一批博物館的建成，博物館旅游的發(fā)展逐步提速。這種態(tài)勢近期不會有變化。2.2.3全部貢獻2001～2012年，全國博物館對國民經(jīng)濟的全部貢獻見圖主2-21和圖主2-22。圖主2-212001～2012年全國博物館對國民經(jīng)濟全部貢獻變化情況圖主2-22“十五”期間與“十一五”期間全國博物館對國民經(jīng)濟全部貢獻對比總的來看，2001～2012年，博物館對國民經(jīng)濟的全部貢獻保持了穩(wěn)定增長，從2001年的67.5億元增長至2012年的325.2億元，名義上增長了3.8倍（按2001年可比價格計算，實際增長近2.0倍），年均名義增長率為15.4%（實際增長率為10.5%）；除2002年、2003年和2008年較上年有所回落，其余年份均呈上升態(tài)勢。從三個時期對比情況來看，絕對數(shù)量上，“十一五”期間增加值合計為777.9億元，是“十五”期間381.9億元的2.0倍（按可比價格計算為1.6倍）；相對增速上，“十一五”期間增加值的平均增速（年均名義增長率為15.4%，實際增長率為9.6%）略高于“十五”期間（年均名義增長率為10.2%，實際增長率為6.5%）；進入“十二五”期間，2011年博物館對國民經(jīng)濟貢獻值增長了16.7%（實際增長率為8.6%），2012年博物館對國民經(jīng)濟貢獻值比2011年增長了23.5%（實際增長率為20.7%），均高于“十一五”期間的平均增速。盡管2008年博物館全面免費開放后，博物館的直接貢獻下降，但博物館輻射和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如紀念品出售和展品交流、個性化服務(wù)等）而產(chǎn)生的間接貢獻逐漸提升?！笆濉焙汀笆晃濉逼陂g全國博物館對國民經(jīng)濟的全部貢獻的構(gòu)成對比見圖主2-23。圖主2-23“十五”期間與“十一五”期間全國博物館對國民經(jīng)濟貢獻構(gòu)成對比從貢獻份額來看，占“大頭”的依然是間接經(jīng)濟貢獻中的博物館旅游增加值，占到82%左右；其次是博物館增加值，占17%左右；再次是博物館修繕費支出帶動建筑業(yè)增加值，僅占1%左右。2.2.4投入產(chǎn)出分析2001～2012年，全國博物館投入產(chǎn)出變化情況見圖主2-24和圖主2-25。圖主2-242001～2012年博物館投入產(chǎn)出年度變化圖主2-25“十五”期間與“十一五”期間博物館投入產(chǎn)出變化2014年文化遺產(chǎn)藍皮書計算結(jié)果表明：“十五”期間全國博物館對國民經(jīng)濟貢獻是同期財政投入的5.9倍，“十一五”期間為3.6倍，2011年和2012年均為2.7倍。盡管投入基礎(chǔ)的增大是這種產(chǎn)出與投入比例下降的主因，但2001～2012年投入與產(chǎn)出增速之間的倒掛也是原因之一。這種狀況說明博物館的經(jīng)濟功能發(fā)揮得還不夠。在保證財政撥款穩(wěn)定增長的同時，博物館需要審視其管理體制、管理水平等方面的不足，考慮如何通過改善管理來提高行業(yè)的產(chǎn)出水平。3文物旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機遇和制度改革需求增強文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟社會貢獻，首先要抓住機遇，通過制度改革擴大正面貢獻。對文化遺產(chǎn)事業(yè)經(jīng)濟貢獻的測算表明，其正面貢獻的“大頭”來自文物旅游（占文物系統(tǒng)經(jīng)濟社會總貢獻的約3/4[13]）。文化遺產(chǎn)只是一種資源，要使其從資源轉(zhuǎn)化為市場需要的產(chǎn)品再到商品，需要“加工”：只有通過文物旅游等方式，在依法保護的基礎(chǔ)上對文化遺產(chǎn)進行“加工”，才能使文化遺產(chǎn)中的文化成為國民的文化生活。當然，與旅游的一般業(yè)態(tài)相比，文物旅游有其特殊性：文化遺產(chǎn)資源的特性決定了文物旅游活動是以產(chǎn)業(yè)而非事業(yè)的方式進行，文物旅游既要符合文化遺產(chǎn)事業(yè)的政策法規(guī)，也要符合旅游產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)律[14]。在新背景和新形勢下，對于作為正面貢獻主體的文物旅游，文物部門應(yīng)充分把握相關(guān)機遇，建立和完善相關(guān)制度。3.1文物旅游發(fā)展面臨的新形勢3.1.1國家相關(guān)規(guī)劃對文物旅游的新定位文物旅游發(fā)展背景的最大變化，在于國家層面的相關(guān)規(guī)劃對文物工作有了新的表述。2013年以來，陸續(xù)發(fā)布了十八屆三中和四中全會《決定》、中央城鎮(zhèn)化工作會議文件和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》。這些上位文件是全面深化改革和推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的綱領(lǐng)，其中多個領(lǐng)域直接或間接涉及文物工作。再對比《文物事業(yè)2020年目標》（見圖主1-1），我們可以清楚地分析哪些國家大目標與文物中期事業(yè)目標、文物近期重點工作關(guān)聯(lián)，這些關(guān)聯(lián)的點為發(fā)展文物旅游提供了哪些機遇。（1）《決定》《決定》中有三項改革領(lǐng)域與文物系統(tǒng)重點目標密切相關(guān)：①“構(gòu)建現(xiàn)代公共文物服務(wù)體系”對應(yīng)文物系統(tǒng)要求自身充分挖掘文物價值，將文物構(gòu)建成優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系的重要內(nèi)容，將文物、博物館的宣傳教育功能納入公共文化服務(wù)體系。②“加快完善現(xiàn)代市場體系”對應(yīng)文物系統(tǒng)要加強文物市場建設(shè)的目標。文物市場體系的有序發(fā)展和滿足公眾需求是構(gòu)建現(xiàn)代市場體系的有機組成部分。③要求文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)和理事會制度的規(guī)定，對應(yīng)文物系統(tǒng)“確立政府主導、社會參與的體制機制”的目標。這有助于建立包括法人治理結(jié)構(gòu)、行業(yè)社會組織，社會力量充分參與的文物管理體制。（2）中央城鎮(zhèn)化工作會議文件城鎮(zhèn)化工作會議提出要“提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平”，其中“保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈”是重要內(nèi)容。這對應(yīng)了文物系統(tǒng)自身提出的“文物保護與城鄉(xiāng)建設(shè)有機結(jié)合，成為建設(shè)美麗中國的積極力量”的目標。通過在全國建成50個以上生態(tài)博物館和社區(qū)博物館、30個考古遺址公園，推出一批古村落保護利用試點和文物保護樣板工程，能夠有效地優(yōu)化人居環(huán)境，提升城鎮(zhèn)建設(shè)水平。將對大遺址、古村落、古民居等的保護利用納入城鄉(xiāng)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)總體布局，將成為新型城鎮(zhèn)化中生態(tài)文明建設(shè)的新亮點。（3）《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》規(guī)劃中有三項改革領(lǐng)域與文物系統(tǒng)重點目標密切相關(guān)：①“發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新”對應(yīng)了文物系統(tǒng)實現(xiàn)文物保護與城鄉(xiāng)建設(shè)有機結(jié)合，使文物系統(tǒng)成為建設(shè)美麗中國的積極力量的目標。②規(guī)劃中提出了加強文物保護和合理利用的內(nèi)容，對應(yīng)了文物系統(tǒng)“強化文物保護”的目標。在舊城改造中保護文物，加強對歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、民族風情小鎮(zhèn)文化資源的挖掘和文化生態(tài)的整體保護，是提升文物保護水平的關(guān)鍵內(nèi)容。③規(guī)劃提出建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系和現(xiàn)代文化市場體系，對應(yīng)了文物系統(tǒng)加強文物市場建設(shè)和發(fā)揮文物價值的目標。文物系統(tǒng)既要成為公共文化服務(wù)的主要提供者，也要成為文物市場的重要建設(shè)者（見表主2-1）。表主2-1國家相關(guān)規(guī)劃與文物工作目標的關(guān)聯(lián)通過梳理全面深化改革和新型城鎮(zhèn)化相關(guān)文件，可以看出其中多處內(nèi)容涉及文物工作，且與《文物事業(yè)2020年目標》聯(lián)系緊密，為文化遺產(chǎn)事業(yè)在新型城鎮(zhèn)化中全面增強貢獻創(chuàng)造了條件。文物旅游作為貢獻的大頭，也有了新的發(fā)展機遇。①文物旅游成為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要組成部分。文物系統(tǒng)中的文物保護單位是公共文化服務(wù)體系的重要載體。發(fā)展文物旅游，是利用產(chǎn)業(yè)的方式將這些載體串聯(lián)起來，提升文物展出效率和服務(wù)半徑，促使文物旅游作為基本公共文化服務(wù)內(nèi)容之一，向標準化、均等化方向發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化越來越強調(diào)通過文物旅游充分挖掘文物的多元價值，將文物作為構(gòu)建優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系的重要內(nèi)容，全面發(fā)揮文物、博物館的宣傳教育功能，使之成為公共文化服務(wù)體系的重要支撐。②構(gòu)建現(xiàn)代市場體系，為市場主體參與文物旅游創(chuàng)造條件。長期以來，文物管理體制中的經(jīng)營機制受限于事業(yè)單位的管理體制，沒有提供市場主體參與文物經(jīng)營的范圍和途徑，經(jīng)營機制既不“規(guī)范”，也不“高效”。文物旅游作為經(jīng)營的重點，也是市場配置文物資源的領(lǐng)域。上位文件為市場主體參與文物合理利用和經(jīng)濟價值開發(fā)破除了觀念上的障礙，有利于文物系統(tǒng)探索政企分開的管理機制和市場主體參與的經(jīng)營機制改革。③文物保護利用與城鎮(zhèn)化建設(shè)有機結(jié)合，有利于更全面地拓展文物貢獻。新型城鎮(zhèn)化明確提出文物保護與城鎮(zhèn)化建設(shè)水平、城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮之間的關(guān)系，要求在新型城鎮(zhèn)化中“保護歷史文化遺產(chǎn)、民族文化風格和傳統(tǒng)風貌”。融入城鎮(zhèn)化建設(shè)中的文物越來越成為重要的旅游資源。3.1.2旅游部門如何抓住新形勢文物旅游面臨的另一個變化，是作為相關(guān)系統(tǒng)的旅游部門已經(jīng)在新的形勢下迅速找準了定位。在全面深化改革和新型城鎮(zhèn)化的大趨勢下，旅游行業(yè)聞風而動。例如，《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），緊扣黨的十八屆三中全會《決定》，幾乎“力所能及、搜腸刮肚”地提出了旅游業(yè)的重要發(fā)展方向及其改革措施[15]。該意見明確了文物旅游的基本原則——堅守法律底線、加大對文物保護的資金投入、明確和落實文物保護的相關(guān)責任等，對文物規(guī)范利用起到較好的指導作用。同時，該意見進一步明確了文物旅游建設(shè)、規(guī)模以及監(jiān)管方面的若干原則：明確文物旅游開發(fā)建設(shè)的審批事項；文物旅游的發(fā)展要符合景區(qū)游客承載標準；要加強對文物旅游的指導和監(jiān)管。在涉及文物的旅游工作上，旅游系統(tǒng)已經(jīng)走在了文物系統(tǒng)的前面。旅游系統(tǒng)的工作緊扣新型城鎮(zhèn)化背景，有利于促進文物旅游的持續(xù)健康發(fā)展。文物部門要像旅游系統(tǒng)一樣，適應(yīng)新形勢，緊扣新型城鎮(zhèn)化的要求。3.2文物部門如何把握新機遇和迎接挑戰(zhàn)——以文物旅游為例文物系統(tǒng)順應(yīng)新形勢的最重要方面，就是各級文物部門要為旅游活動劃定界限，使文化遺產(chǎn)資源“加工”的過程“合理合法”。在此基礎(chǔ)上，文物系統(tǒng)要積極參與旅游商品的開發(fā)，使旅游商品具有更高的文化含量、與當?shù)匚幕o密的結(jié)合度和更多的推陳出新的機會。只有這樣，才能使文物旅游的發(fā)展得到文物和旅游兩個系統(tǒng)的共同推進。第一，文物部門劃定相關(guān)界限，使這種“加工”不會危及資源保護。《國務(wù)院關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》指出，在旅游開發(fā)建設(shè)中，“存在有的地方違法轉(zhuǎn)讓、抵押國有不可移動文物，將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，過度開發(fā)利用文物資源、導致文物破壞或損毀，甚至擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑等問題”。這是旅游活動不遵守文物系統(tǒng)的相關(guān)法律法規(guī)的直接后果。文物系統(tǒng)參與文物旅游，有助于劃定旅游行為的“紅線”——不能給文物安全帶來風險。這一紅線通過劃定兩個界限來解決：①文物旅游活動的空間范圍界限。在全面落實不可移動文物的“四有”（有保護管理機構(gòu)、有保護范圍、有保護標識、有保護檔案）前提下，明確空間上哪些區(qū)域可以允許市場主體以特許經(jīng)營的方式進行開發(fā)利用。對于文化遺產(chǎn)景區(qū)，要明確核心區(qū)范圍。該范圍內(nèi)只允許以公益性的形式利用，非核心區(qū)則可以適當允許經(jīng)營性力量進入。例如，甘肅省于2002年頒布了《甘肅敦煌莫高窟保護條例》，對莫高窟的保護范圍做了嚴格的限定，將其劃分為重點保護區(qū)和一般保護區(qū)。保護區(qū)內(nèi)特別是重點保護區(qū)內(nèi)，由敦煌研究院負責保護和利用，嚴格限制經(jīng)營活動的開展，對少數(shù)經(jīng)營活動實行嚴格審批。在保護區(qū)外，不限制市場主體的參與，通過市場化途徑提高旅游開發(fā)的水平和質(zhì)量，帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展。②文物旅游的業(yè)務(wù)范圍界限。應(yīng)明確哪些業(yè)務(wù)可以采用產(chǎn)業(yè)化的方式進行經(jīng)營。不能將文物本體作為企業(yè)資產(chǎn)來經(jīng)營。針對文物本體的門票銷售等業(yè)務(wù)，無疑應(yīng)以事業(yè)方式進行管理，因為這部分業(yè)務(wù)屬于公共服務(wù)的一部分，具有較強的公益性。而對于消費彈性較大的非核心業(yè)務(wù)——旅游餐飲、住宿、娛樂休閑、后勤服務(wù)及衍生品等，可以允許經(jīng)營性力量進入，但是在經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營質(zhì)量、價格水平上要實行嚴格的監(jiān)管。對空間范圍和業(yè)務(wù)范圍的劃分，有助于明確政府和市場的界限、公益性和經(jīng)營性的界限，在依法合規(guī)的范圍內(nèi)讓文物旅游產(chǎn)業(yè)“唯利是圖”，從而真正兼顧保護與利用。第二，文物系統(tǒng)參與商品“制造”，使旅游系統(tǒng)的商品具有更高的文化含量、與當?shù)匚幕o密的結(jié)合度和更多的推陳出新的機會。《國務(wù)院關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》要求文物旅游既“上正軌”，也“提速度”。其中，“提速度”指的就是文物旅游的大發(fā)展，即擴大文化遺產(chǎn)事業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻，使之全面惠及民生。文物系統(tǒng)應(yīng)提升旅游產(chǎn)品與地方文化的結(jié)合度，原因即在于文物所代表的地方特色文化，彰顯了一種旅游體驗上的差異性。這種差異性正是旅游的重要動機之一。同時，文物也可促進旅游產(chǎn)品推陳出新，因為文化遺產(chǎn)資源的開發(fā)程度不斷加強，如大遺址有了新的考古發(fā)現(xiàn)、在文物的信息還原上有了新發(fā)現(xiàn)等，有助于旅游商品的升級換代。通過《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于進一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護工作的意見》兩個文件，可以發(fā)現(xiàn)，文物工作和旅游產(chǎn)業(yè)二者之間存在著有機的聯(lián)系。在依法“保護為主”、規(guī)范利用的基礎(chǔ)上，文物實現(xiàn)與旅游系統(tǒng)更深入的結(jié)合，既能促進旅游產(chǎn)業(yè)的改革發(fā)展，也有助于文物系統(tǒng)像旅游行業(yè)一樣緊扣《決定》，通過體制機制改革，做好文物利用文章。3.3文物旅游發(fā)展面臨的制度障礙在這樣的機遇下，文物系統(tǒng)和旅游系統(tǒng)的配合，理論上應(yīng)該顯著提高文物旅游的產(chǎn)值規(guī)模。但目前的情況可一言以蔽之：存在著文物資源在旅游市場上巨大的吸引力與文物旅游在旅游產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)值占比很小的巨大反差。可從兩個方面來認識這種反差：①從文物旅游占全部旅游業(yè)產(chǎn)值的比例來看，“十二五”前期比“十一五”期間均值有所下降，其后略有回升，但比例仍然較低（2012年為4.7%）[16]。這表明文物旅游的發(fā)展速度明顯落后于旅游業(yè)整體發(fā)展的速度。這種落后有兩個方面的原因：第一，測算原因。本書技術(shù)報告第二章指出了由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法滿足測算文物旅游多次波及效果的要求，因此在測算文物旅游發(fā)展水平時僅僅測算了第一次波及效果[17]，沒有對文物旅游對文化產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)等相關(guān)行業(yè)的帶動作用進行延伸測算。因此，文物旅游在旅游行業(yè)中的發(fā)展情況是被低估的。第二，制度原因。文物系統(tǒng)自身還面臨著一系列體制機制問題，或影響了文物利用總量的提升，或造成利用效率不高，或造成利用有損保護。文物系統(tǒng)在這些體制機制上認識不清、改革力度不足，導致文物旅游無法像旅游產(chǎn)業(yè)那樣以改革創(chuàng)新帶動高速發(fā)展。②文物旅游產(chǎn)值過低。這與文物吸引力因子在旅游吸引力因子中的重要地位完全不匹配。2012年文化遺產(chǎn)藍皮書技術(shù)報告第二章曾分析：由于測算文物吸引力因子的方法偏保守，因此文物吸引力因子是被低估的[18]。在這種情況下，2012年文物吸引力因子占觀光旅游吸引力因子的比例上，入境旅游達到2.6%～4.1%（方法三），國內(nèi)旅游更是占到9.1%～16.7%。其他相關(guān)研究所測算的文物吸引力因子，顯著高于文化遺產(chǎn)藍皮書采用保守算法的結(jié)果[19]。這表明文物吸引力因子在旅游吸引力因子中占據(jù)重要的位置[20]。事實上，其他渠道的調(diào)查也都在強化這一點。例如，2014年11月，由中國旅游報社發(fā)起、中國旅游輿情傳播智庫公布的《美國來華旅游輿情調(diào)查報告》反映，美國游客對中國主要景區(qū)認知度排名前6位和前20位中的80%都是文化遺產(chǎn)（見圖主2-26）。這充分說明了文物的旅游吸引力在整個旅游資源中的重要地位，也展現(xiàn)了文物旅游未來的發(fā)展空間。圖主2-26美國游客對中國主要景區(qū)的認知度排序若從制度層面探究成因，這種文物吸引力占比與文物旅游增加值占比的巨大反差，必然涉及文物保護單位和博物館在劃定旅游活動相關(guān)界限、參與旅游商品“制造”兩方面工作中遇到的制度障礙。首先，文物系統(tǒng)參與旅游商品“制造”缺乏機制和條件。按照“統(tǒng)一、規(guī)范”的標準來看，文物旅游管理體制還存在較多的問題（2013年文化遺產(chǎn)藍皮書主題報告第三章已有詳細說明）。管理成員方面的多頭管理、權(quán)責不清，導致難以對文物旅游進行有效的行業(yè)管理，是影響文物旅游良性發(fā)展的重要因素。管理規(guī)則方面，缺少針對文物旅游的統(tǒng)一、規(guī)范且具有可操作性的管理規(guī)章和標準，只能一定范圍內(nèi)借鑒文物系統(tǒng)中的相關(guān)規(guī)定來解決問題。在相關(guān)規(guī)定強調(diào)“保護為先”的氛圍中，這種借鑒難以起到預期的效果。在基層文物保護單位中，各項基礎(chǔ)工作（如場館建設(shè)、“四有”、“五納入”等）不達標，在保護要求尚且無法滿足的情況下，發(fā)展文物旅游缺乏條件。另外，從公益性利用的角度而言，文物系統(tǒng)內(nèi)部還存在著一些過度強調(diào)保護的制度，限制了文物合理流動和展出的效率。例如，存在過于嚴苛的文物庫房制度，缺乏館際文物資源共享機制和交流溝通機制，沒有建立起文物策展人人事制度等，在文物旅游中造成了文物展出率低、資源流動不暢等問題，阻礙了文物參與旅游商品“制造”。從經(jīng)營性利用的角度而言，市場主體和社會主體參與文物旅游開發(fā)也缺乏機制和條件。例如，文物系統(tǒng)沒有劃定相應(yīng)的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍，也沒有針對文物資源的特點建立起相應(yīng)的特許經(jīng)營機制，導致市場主體和社會主體雖然有需求參與文物利用，但既沒有途徑，也沒有保障。其次，文物管理和經(jīng)營的制度界限不明或不合理。從管理方式上看，文物保護單位和博物館多以行政管理機構(gòu)或事業(yè)單位的體制進行管理，保證文物利用的公益性是這類管理方式的根本。因此，文物系統(tǒng)應(yīng)劃定空間界限和業(yè)務(wù)界限，管理單位自身不應(yīng)開展經(jīng)營活動。但是目前的制度并非如此：以財政撥款為主、市場和社會渠道補充的資金機制中，市場和社會渠道相對滯后且地域差距明顯，造成文物管理機構(gòu)整體資金不足，無法滿足公益性利用的需要，造成許多文物保護單位和博物館的管理機構(gòu)不得不以各種違規(guī)的方式開展經(jīng)營活動。這些活動缺乏監(jiān)督和規(guī)范，導致相關(guān)部門難以把握保護與利用的“度”，出現(xiàn)若干損毀文物的案例。4文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展可能帶來的其他影響——以大遺址為例增強文化遺產(chǎn)的貢獻，還必須消除文化遺產(chǎn)保護可能帶來的負面影響。其中，建立健全大遺址項目文物的相關(guān)補償機制尤為重要。大遺址不能采用封閉、隔離式保護，必然會對周邊區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生一定程度上的負面影響，即其總體經(jīng)濟影響有可能是負值。在這種情況下，大遺址保護項目需要對周邊區(qū)域進行補償。2014年藍皮書對不同類型大遺址的負面影響做了分析，并以良渚為例進行了具體測算[21]。大遺址可按照以下三個方面進行劃分：發(fā)揮經(jīng)濟社會貢獻的“可能性”（核心是空間位置）、“可操作性”（核心是管理方式）以及所面臨的管理問題（保護和利用狀況）。不同類別的大遺址，可能產(chǎn)生的負面影響和補償方式不盡相同，具體可從以下三個方面分析。首先，空間位置是決定性因素，直接影響到大遺址對周邊社區(qū)的影響方式和程度。位于大城市建成區(qū)的大遺址項目，其經(jīng)濟社會貢獻通常比較全面，尤其是間接經(jīng)濟貢獻可能巨大（如土地開發(fā)價值較高）。因此，通過市場手段可使這種正外部性內(nèi)部化，大遺址保護項目可成為區(qū)域發(fā)展的重要抓手。地處西安城區(qū)是大明宮遺址公園全面發(fā)揮經(jīng)濟社會貢獻，且能夠采用市場運作模式的關(guān)鍵因素。其次，經(jīng)濟社會貢獻全面的項目，補償方式也可以多樣化。例如，陜西大明宮國家考古遺址公園本身的經(jīng)濟社會貢獻已經(jīng)很大，其存在的部分負面影響也可以通過多種渠道實施補償（主要體現(xiàn)在政府政策和補償資金投入、大型企業(yè)投融資兩個方面）。補償方式多樣化使得大明宮有能力對周邊企業(yè)和居民進行大規(guī)模保護性征拆。但是有些項目則難以補償，如河南殷墟大遺址項目，由于限耕限挖、維持生活原貌等保護措施必然損害當?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活各項利益，因此若大規(guī)模遷移則會產(chǎn)生較高的安置成本。無論中央政府、地方政府還是企業(yè)，都難以負擔搬遷的巨大費用，難以負擔構(gòu)建替代產(chǎn)業(yè)體系的費用，因此補償方式有限。最后，主要體現(xiàn)為社會貢獻的大遺址項目，則主要局限于政府補償。由于土地、旅游等經(jīng)濟價值不高，地處小城市非建成區(qū)、農(nóng)村聚居點、荒野的大遺址的經(jīng)濟貢獻有限，主要體現(xiàn)為社會貢獻。其市場投入和社會投入不足，主要由政府對負面的影響進行補償。對于這一類的大遺址保護項目，重點在于補償專項資金的用途要合理，不能主要用于相關(guān)樓堂館所的建設(shè)。例如，遼寧牛河梁遺址地處農(nóng)村地帶，經(jīng)濟開發(fā)價值不高，對周邊的貢獻主要體現(xiàn)在社會貢獻上。牛河梁的投入主要依靠國家文物局、遼寧省政府、朝陽市政府等政府投入，絕大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施和樓堂館所的建設(shè)，用于改善民生的部分不多，尚沒有建立合理、全面的補償資金使用機制。要全面評價大遺址的貢獻，需要建立兼顧兩方面的技術(shù)路線，同時明確不同類型大遺址的差別，并建立相應(yīng)的補償機制來彌補負面影響?；谇笆龇治觯?jīng)過調(diào)整后的大遺址保護項目的經(jīng)濟社會貢獻測算技術(shù)路線[22]如圖主2-27所示。對于大遺址可能產(chǎn)生的負面作用，對其補償?shù)臏y算主要包括以下四方面內(nèi)容：①征地拆遷或搬遷及居民安置過程中耗費的成本。對于根據(jù)保護規(guī)劃的要求，必須將大遺址保護區(qū)域或者周圍相關(guān)保護區(qū)域內(nèi)的居民遷出的，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當依照國家有關(guān)規(guī)定予以妥善安置，并給予合理補償。②限制原住民生產(chǎn)生活方式、范圍和強度。分布于鄉(xiāng)村或荒野的大遺址項目，對土地管制用途（如限耕限挖）導致的可能的機會成本損失。分布于城市和人口較密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大遺址，相關(guān)產(chǎn)業(yè)（商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)和服務(wù)業(yè)等）發(fā)展導致的可能的機會成本損失。③管護成本。在大遺址的保護區(qū)域及其周圍相關(guān)保護區(qū)域內(nèi)居住的居民承擔遺址的管護工作和相關(guān)勞務(wù)的補貼。④私人所有文物維修或與保護相關(guān)的建設(shè)工程的補貼。非國家所有的不可移動文物，被列為各級文物保護單位的，其所有者如果難以承擔文物的看護及修繕工作，可以向當?shù)匚奈镄姓芾頇C構(gòu)申請補助。補助的內(nèi)容包括文物看護的勞務(wù)補貼和文物修繕工作的必要開支。圖主2-27大遺址保護項目經(jīng)濟社會貢獻測算的技術(shù)路線要構(gòu)建具備全面性和可行性的大遺址補償機制，必須清晰回答以下五個問題（見表2-2）。為何補？為了確保大遺址得到保護而控制利益相關(guān)者（尤其是大遺址保護范圍內(nèi)的原住民）的負外部性以及直接用于保護的修繕成本和勞務(wù)成本投入。補給誰？補償對象包括三個主體：①當?shù)卣a償資金用于彌補因限制地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展而造成的財政收入減少等；②原住民，補償資金用于彌補征地拆遷、搬遷人口、居民安置過程中耗費的成本以及限耕限挖控制造成的生計損失；③保護機構(gòu)，補償資金用于對大遺址的文物監(jiān)測、保護、管理評估、考核等成本。誰來補？資金來源考慮以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，地方政府依據(jù)財力配套部分資金。補償主體首先是中央政府和地方省級人民政府，其次是享受文化遺產(chǎn)服務(wù)的單位和個人。在實施文物保護補償?shù)某跗陔A段，中央政府作為文化服務(wù)接受者的集中代表給予文化服務(wù)提供者補償。補多少？按照以下三個步驟確立補償數(shù)額：①根據(jù)年度的搬遷安置計劃，結(jié)合征拆補償標準和征拆量的統(tǒng)計，計算大遺址保護征拆補償標準。②根據(jù)不同種植類型耕地面積、耕種收入水平，結(jié)合不同控制區(qū)的補償級別，確定限耕限挖補償標準。③通過計算保護區(qū)內(nèi)外居民平均收入差值，確定保護區(qū)內(nèi)居民替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展補償標準。怎么補？大遺址的補償方式包括以下三類：①直補，政府通過財政補貼直接將資金補貼給被補償對象；②以獎代補，政府設(shè)立獎勵標準對從事遺址保護的組織和個人進行獎勵；③產(chǎn)業(yè)扶持，通過對遺址區(qū)產(chǎn)業(yè)的扶持，解決遺址區(qū)農(nóng)民的就業(yè)，提升其收入水平。表2-2大遺址項目補償機制的內(nèi)容5從制度角度看文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)揮貢獻的障礙文物旅游要發(fā)揮更大經(jīng)濟貢獻，大遺址保護要抑制暫時的、局部的負面影響，都必須依靠制度建設(shè)。事實上，對整個文化遺產(chǎn)事業(yè)而言，要把握各方面機遇，順應(yīng)加強文物合理利用的發(fā)展方向，還有許多類似的問題阻礙了文化遺產(chǎn)事業(yè)增強貢獻。因此，必須“從普遍存在的問題中尋找制度成因”，從若干案例中歸納出普遍問題。經(jīng)過梳理，有以下三方面的制度，分別或共同影響了文物利用的總量，造成利用的效率不高，或者易使利用有損保護。這些制度的不合理或缺失，是文化遺產(chǎn)事業(yè)在新時期增強貢獻的障礙，需要在未來全面改革。5.1影響文物利用總量的制度這樣的制度，對增大文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟貢獻，尤其對文物旅游擴大發(fā)展規(guī)模、提高發(fā)展效益的負面影響較大。最主要的是文物旅游管理在“統(tǒng)一、規(guī)范”標準上所面臨的問題：管理不“統(tǒng)一”，文物旅游管理政出多門、權(quán)責不明，難以實現(xiàn)有效的行業(yè)管理；管理不“規(guī)范”，缺少針對文物旅游的統(tǒng)一、規(guī)范且具有可操作性的管理規(guī)章和標準。同時，文物系統(tǒng)的基層管理機構(gòu)權(quán)能較低，保護基礎(chǔ)工作薄弱，保護要求尚不能滿足，難以拓展利用的范圍和程度，制約了文物利用總量的提高。其次，還有一些形成利用禁區(qū)但并非保護真正需要的制度。從文化遺產(chǎn)事業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻計量中，我們可以發(fā)現(xiàn)文物旅游的貢獻尤其是博物館的貢獻中，大量高品質(zhì)文物資源因為文物庫房制度過于苛嚴而難以變成旅游資源：客觀上，將部分藏品對安全系數(shù)的要求擴展到整個文物庫房，將文物庫房變成利用的禁區(qū)。大部分博物館傾向于將藏品的安全和保護作為第一要務(wù)，盡量減少藏品與外界接觸的機會，減少藏品的提用次數(shù)，對如何有效地利用藏品則考慮得很少。博物館系統(tǒng)沒有把藏品被充分有效地利用來滿足公眾和社會的需要，作為衡量博物館工作的標尺。主觀上，博物館工作中存在著“重藏輕用”的思想。許多制度的本意，將博物館定位為文物收藏機構(gòu)，其主要職責在于收藏，而非滿足公眾文化需求。5.2造成利用效率不高的制度利用效率不高的制度障礙主要源自文物系統(tǒng)的資金機制和經(jīng)營機制。文物保護單位的資金機制和經(jīng)營機制是確保文物保護單位實現(xiàn)“合理利用”的制度保障。資金機制上，呈現(xiàn)以財政撥款為主、市場和社會渠道相對滯后的局面，且地域差距明顯。文物保護單位資金整體不足是影響利用效率的主要“瓶頸”之一。經(jīng)營制度上，沒有劃分空間范圍和業(yè)務(wù)范圍。經(jīng)營對文物保護單位管理來說有三方面意義：①經(jīng)營本身是一種利用方式，是商業(yè)化的利用方式。這種方式具有活動范圍大、活動效率高和參與人積極性高等特點，可以顯著增強文物資源的文化影響力。②經(jīng)營是重要的資金來源渠道。在文物保護單位的財政、社會和市場三條資金渠道中，經(jīng)營是市場渠道的主要方式。③經(jīng)營可使不可移動文物在一定范圍內(nèi)按照某種方式成為產(chǎn)業(yè)資源，而產(chǎn)業(yè)資源需要可持續(xù)利用，這就使相關(guān)政府部門以及營利性社會力量可能致力于資源保護。換言之，經(jīng)營可能使更多的利益相關(guān)者參與到文物保護中來。然而，由于沒有空間范圍的劃分，公益性和非公益性的難以實現(xiàn)平衡、政府與市場范圍不明確，阻礙了利用效率的提高。在博物館發(fā)展文物旅游過程中，沒有建立全面的博物館館藏文物共享機制和進行策展人制度等人事制度創(chuàng)新，也是文物利用效率不高的重要原因。目前，館際文物資源共享機制和交流溝通機制不暢，嚴重限制了文物的合理流動，導致博物館總體展出率偏低。2012年，國家文物局對中央和地方共建的9個博物館館藏文物展出率進行統(tǒng)計，其中最高的不足5.0%，最低的僅1.2%，平均不足2.8%；新建的一些市縣博物館，館藏文物還無法滿足基本陳列[23]。策展人人事制度[24]不健全也阻礙了文物參與旅游商品“制造”。當前，國有博物館的展陳人員多側(cè)重于器物研究，舉辦器物類展覽方面的能力較強，但從事歷史文化傳播相關(guān)展覽的能力較為局限；國有博物館尚沒有建立起自己的策展人培養(yǎng)體系，缺乏成熟的策展人特別是展覽內(nèi)容設(shè)計人才，對此類人才的需求非常迫切。5.3容易造成利用有損保護的制度首先，沒有建立文物相關(guān)補償機制。這種機制的缺失，對大遺址的影響較為明顯。部分大遺址項目區(qū)（如良渚大遺址）已經(jīng)初步構(gòu)建了文物相關(guān)補償機制，出臺了直補、以獎代補和產(chǎn)業(yè)扶持等多種類型的補償措施。然而，大遺址項目整體上尚沒有建立完善的文物相關(guān)補償機制，造成大遺址的利用和建設(shè)對周邊經(jīng)濟社會產(chǎn)生的負面影響無法彌補。從概念和機制設(shè)計的角度看，應(yīng)構(gòu)建具備全面性和可行性的大遺址補償機制，從制度上明晰“為何補、補給誰、誰來補、補多少、怎么補”五個問題的答案和操作細節(jié)。另外，大遺址的類型差異較大，不同空間位置、不同管理方式、不同保護利用狀況的大遺址，所產(chǎn)生的負面影響不盡相同，補償方式也應(yīng)該有所差別。其次，文物經(jīng)營機制不健全造成經(jīng)營超過保護的“度”。中國在文物經(jīng)營機制建設(shè)上仍處于摸索期。許多文物經(jīng)營機制難以合理把握保護與利用的“度”，難以保證公益性。文保單位既當“裁判員”，又當“運動員”的現(xiàn)象十分普遍。從目前來看，文物保護單位的經(jīng)營活動方式，可總結(jié)為三類：①整體交由企業(yè)經(jīng)營；②地方政府或文物保護單位管理機構(gòu)成立全資或份額較大的公司，由這個國有企業(yè)來開展經(jīng)營活動；③特許經(jīng)營，即企業(yè)負責合法合規(guī)范圍內(nèi)且與保護、展示活動關(guān)系不大的業(yè)務(wù)（如餐飲、住宿等）。從目前文物系統(tǒng)的情況來看，第②種是主流，第①種最近幾年被屢禁而難止，第③種則