救助管理取代收容遣送之后研究路徑

“救助管理”取代“收容遣送”之后研究路徑

一問題的提出及研究的意義流浪乞討現(xiàn)象自原始公社解體以來就長期存在。即使人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)，中國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的階段，流浪乞討現(xiàn)象依然存在，甚至有進(jìn)一步加劇的趨勢。就是在祖國的首都北京，近年來流浪乞討人員三三兩兩地散落在街頭鬧市、交通要津、涉外場所、地鐵過道等各種繁華地帶，施展種種手段向行人討要錢物，成為城市一道奇特的風(fēng)景。流浪乞討現(xiàn)象的存在導(dǎo)致了一系列的社會(huì)問題，造成了一些社會(huì)危害和不良影響，嚴(yán)重地影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)的良性運(yùn)行和發(fā)展。首先，流浪乞討人員散布于城市各個(gè)角落，尤其是集中在城市的主要商業(yè)街道、交通樞紐、旅游景點(diǎn)等地方，他們蓬頭垢面、衣衫襤褸、隨意倒臥，正如著名作家畢淑敏所言，他們?nèi)绱蟪鞘忻佳凵系囊活w瘤，嚴(yán)重影響了市容市貌和城市形象。其次，流浪乞討人員一些死纏爛打、強(qiáng)討惡要的行乞方式嚴(yán)重影響了市民的正常生活，削弱了市民的同情心，增強(qiáng)了市民對流浪乞討人員的冷漠、厭惡和排斥。最后，流浪乞討群體往往是誘發(fā)城市犯罪和社會(huì)不安定的主要群體，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。流浪乞討人員中有不少人借乞討之名、行違法犯罪之實(shí)；有的流浪乞討團(tuán)伙沆瀣一氣，坑、蒙、拐、騙、偷，嚴(yán)重破壞了社會(huì)的治安秩序。目前我國流浪乞討群體有擴(kuò)大化趨勢，流浪乞討者的大量涌入，給城市的社會(huì)秩序、治安管理、城市形象等都帶來非常不利的負(fù)面影響。如果不加以認(rèn)真研究和解決，那么十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建繁榮富強(qiáng)、文明進(jìn)步、美滿和諧的社會(huì)目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此城市流浪乞討問題進(jìn)入了我們的研究視野。關(guān)注和研究流浪乞討問題，其意義在于以下幾點(diǎn)。第一，研究流浪乞討問題，有助于有效地幫助流浪乞討人員這一特殊弱勢群體。由于我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城市社會(huì)問題也逐漸暴露，城市流浪乞討人員越來越多，他們的存在形成了一個(gè)特殊而又不小的弱勢群體。流浪乞討人員是生活在社會(huì)底層的弱勢人群，例如，殘疾人、老年人、兒童、貧困人口等，由于生理性、自然性、社會(huì)性的原因，喪失了自我生存的能力而不得不依靠乞討謀生。這就需要政府和社會(huì)的關(guān)注，為他們提供各種各樣的幫助，以保護(hù)他們。第二，研究流浪乞討問題，有助于促進(jìn)我國相關(guān)救助管理制度的發(fā)展與完善。由于我國流浪乞討人員救助管理制度出臺(tái)倉促、實(shí)施時(shí)間較短，在救助過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。例如，就流浪乞討人員而言，新出臺(tái)的救助管理制度強(qiáng)調(diào)被救助者的意愿，采用“自愿原則”，而有的流浪乞討人員不愿去求助，有的因智障、精神問題不會(huì)去求助，由此救助制度無人可救。對救助站的工作而言，由于被救助對象復(fù)雜而難以甄別、有的救助對象難以處理、救助資金來源渠道單一、資金規(guī)模較小等，同時(shí)缺乏配套的相關(guān)措施和監(jiān)督機(jī)制等，給救助工作帶來了困難。這使得我國的社會(huì)救助制度的實(shí)施未達(dá)到預(yù)期效果。本研究旨在通過對流浪乞討人員救助管理制度存在的問題進(jìn)行研究，提出標(biāo)本兼治的救助模式，以發(fā)展和完善我國城市流浪乞討人員的救助管理制度，完善我國的社會(huì)救助體系。第三，研究并推動(dòng)解決流浪乞討問題，有助于緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。21世紀(jì)的中國正致力于全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建和諧社會(huì)。而流浪乞討人員往往成為相關(guān)社會(huì)問題的制造者，諸如高犯罪率、擾亂社會(huì)秩序、破壞社會(huì)治安、妨礙社會(huì)穩(wěn)定與正常運(yùn)行。我們必須正視這一時(shí)期產(chǎn)生的各種社會(huì)問題，尤其要客觀認(rèn)識(shí)因流浪乞討引發(fā)的這些社會(huì)問題，并努力預(yù)防、抑制、化解、消除因流浪乞討而產(chǎn)生的社會(huì)問題，使社會(huì)機(jī)制進(jìn)入良性運(yùn)行、和諧調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。本研究將通過對大中城市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀、形成機(jī)制以及救助管理制度的研究，致力于使流浪乞討人員擺脫生存困境，逐步實(shí)現(xiàn)自立，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。二國內(nèi)外相關(guān)研究評(píng)析及本研究的目標(biāo)通過對國外流浪乞討人員救助制度的歷史演變的研究，從中可以看出它們有這樣幾個(gè)特點(diǎn)。其一，流浪乞討人員的救助制度受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的影響而不斷變化著。要以發(fā)展、變化的眼光對待流浪乞討人員救助制度的建構(gòu)和實(shí)施，不斷地完善它，使之能更好地為流浪乞討人員、社會(huì)弱勢群體服務(wù)。其二，流浪乞討人員救助制度的理念不斷成熟和完善。國外流浪乞討人員救助制度經(jīng)歷了由單純的道德譴責(zé)到寬容理解、強(qiáng)制收容到尊重關(guān)懷的過程。其三，對流浪乞討人員的救助方式趨向多樣化。國外流浪乞討人員救助方式由最初單純地為其提供基本物質(zhì)生活資料，到逐步關(guān)心他們的精神健康和精神需求，為其提供基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；救助方式改為賦權(quán)模式，通過為受助對象提供教育機(jī)會(huì)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使之具有一技之長，能夠靠自己的雙手自食其力。其四，突出了政府責(zé)任，并將政府與民間救助組織相結(jié)合，使救助主體多元化。如英國由最初政府并不為流浪乞討人員提供救濟(jì)，到通過發(fā)動(dòng)民間組織實(shí)施救助，到后來國家對流浪乞討人員的基本立場變?yōu)閷ζ溥M(jìn)行管理、改造和救濟(jì)。美國政府與社區(qū)組織、民間組織合作為受助者提供幫助，取得了明顯的效果。國外特別是西方發(fā)達(dá)國家流浪乞討人員救助管理制度的上述變化是和學(xué)者長期、比較科學(xué)的調(diào)查研究與學(xué)術(shù)探討分不開的。相對于發(fā)達(dá)國家的相關(guān)研究，我國就顯得很不足。2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)就非常倉促，很多東西尚未通過慎重思考，使其在實(shí)施中面臨重重困難。目前我國相關(guān)研究的缺陷主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。第一，就事論事，缺乏一定的學(xué)理基礎(chǔ)。相關(guān)救助管理制度的建立與完善是以對流浪乞討現(xiàn)象的科學(xué)分析為前提的。對流浪乞討現(xiàn)象的研究涉及社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、人口學(xué)、行為科學(xué)、公共管理、社會(huì)保障等多個(gè)學(xué)科。而我國目前的相關(guān)研究更多地表現(xiàn)為就事論事。第二，方法簡單、傳統(tǒng)，系統(tǒng)運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)研究方法的研究非常罕見。對轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的大規(guī)模的城市流浪乞討現(xiàn)象需要借助抽樣調(diào)查、問卷、訪談、參與或非參與觀察、文獻(xiàn)分析等多種方法及技術(shù)手段。我國在這方面的研究尚不多見。第三，比較研究嚴(yán)重不足。我國作為一個(gè)后發(fā)型國家，西方很多成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法包括相關(guān)救助管理制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)都可以作為我們的借鑒與參考。而我們的比較研究存在嚴(yán)重不足，對西方相關(guān)救助管理制度形成、演變的理念基礎(chǔ)，基本框架的現(xiàn)狀等缺乏必要的了解。本項(xiàng)研究將力求避免我國相關(guān)研究中存在的上述種種問題，從多學(xué)科的視角，運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)研究的科學(xué)方法與手段，并借助必要的比較研究，全面、系統(tǒng)、科學(xué)地揭示我國社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象的特點(diǎn)及其形成的復(fù)雜機(jī)制，揭示流浪乞討這一另類生存方式的基本特點(diǎn)及其演變趨勢，分析現(xiàn)行相關(guān)救助管理制度存在的問題和缺陷，從而使我國對這一社會(huì)問題的控制建立在科學(xué)、合理、高效的基礎(chǔ)上。三研究對象及若干關(guān)鍵概念的界定本報(bào)告的研究對象為我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討人員的救助管理制度。通過對北京市流浪乞討人員的問卷調(diào)查、訪談、街頭觀察，細(xì)致梳理和詳細(xì)分析這一社會(huì)弱勢群體的生存現(xiàn)狀、形成機(jī)制、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展趨勢，以揭示城市救助管理制度的運(yùn)行狀況及其存在的問題，探索完善之策。探索城市流浪乞討人員救助管理制度的運(yùn)行狀況及其完善之策，離不開對轉(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討人員的生存狀態(tài)、演變趨勢及流浪乞討這一現(xiàn)象形成機(jī)制的系統(tǒng)研究。因此，本報(bào)告的關(guān)鍵概念有兩個(gè)，即“流浪乞討人員”與“救助管理制度”。1.流浪乞討人員“流浪乞討人員”，俗稱“乞丐”“叫花子”“要飯的”“頂砂鍋”等，是與人類文明相伴而生的社會(huì)現(xiàn)象?！渡n頡篇》上說“乞，謂行匄也?！保▽O星衍，1985：82）“丐”字還寫作“匃”“匄”，現(xiàn)查到的解釋大致有下面幾點(diǎn)：求愿曰匃（轉(zhuǎn)引自文廖勝平，2010）；匃，求也（張輯，1985：35）；丐，乞也（張自烈，2013）。這表明流浪乞討人員古已有之，時(shí)至今日依然存在的流浪乞討現(xiàn)象在歷史上是常態(tài)而不是某個(gè)社會(huì)或者某個(gè)階段所特有的。也就是說，人類歷史始終存在一類“以乞討為生的群體”，它的規(guī)模根據(jù)情況而變化，但是它的存在是客觀而連貫的?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中對“流浪乞討人員”的解釋是生活沒有著落而專靠向人要飯、要錢過活的人（《現(xiàn)代漢語詞典》，2002）。但這一概念無法涵蓋生活并非完全沒有著落、以乞討為生活方式以及通過乞討獲得更多收入的那部分流浪乞討人員。為了能夠幫助那些真正需要幫助的流浪乞討人員，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》對被救助的流浪乞討人員進(jìn)行了限定。根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的規(guī)定，“城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象”。然而在研究過程中我們發(fā)現(xiàn)，北京各救助站在實(shí)際所救助的對象外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過救助管理辦法的規(guī)定。根據(jù)實(shí)際情況和救助政策未來發(fā)展的趨勢，我們在本報(bào)告中對“流浪乞討人員”做出了涵蓋范圍更廣的界定，所謂流浪乞討人員是指因各種原因定期或不定期出現(xiàn)在城市，通過特定的“印象管理”方式博取人們的同情和憐憫，以非勞動(dòng)形式獲取生存資源（主要包括錢財(cái)、食物、衣物等）的流動(dòng)人口。目前，許多學(xué)者在相關(guān)的研究中，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對流浪乞討人員進(jìn)行了分類（見表1-1）?！鶕?jù)流浪乞討人員的乞討成因可分為：生理性社會(huì)弱者，指殘疾人、老年人、處境困難的兒童；自然性社會(huì)弱者，指生態(tài)脆弱地區(qū)人口、災(zāi)民；社會(huì)性弱者，指下崗失業(yè)人員、高校貧困生、城市農(nóng)民工、庫區(qū)移民?！鶕?jù)流浪乞討人員的乞討動(dòng)機(jī)可分為：求生存型、好逸惡勞型、奉獻(xiàn)型、脫貧致富型、流浪型、不能自拔型（被迫乞討，其失去實(shí)質(zhì)的人身自由，包括兒童、殘疾人）?！鶕?jù)流浪乞討人員的貧困屬性可分為：（1）按收入的絕對水平分類：絕對貧困，相對貧困；（2）按有無導(dǎo)致貧困的特殊原因的分類：常態(tài)貧困（無特殊致貧原因的貧困）、特殊貧困（特殊原因?qū)е碌呢毨Вㄒ虿　⒁蚣彝埲?、因?jīng)營失敗、因其他意外事件致貧）；（3）按有無脫貧希望的分類：暫時(shí)性貧困、永久性貧困?！雌蜇さ拇嬖诜绞娇煞譃椋洪L期乞討型，把乞討作為長期且主要的生活來源和生活方式；臨時(shí)遇難型，少數(shù)是因偶發(fā)的客觀原因而不得不暫時(shí)淪為乞丐，通?？陀^的原因去除后不再乞討，例如，上訪沒錢、旅游丟錢包、親人失散的人等。表1-1流浪乞討人員分類分類標(biāo)準(zhǔn)劃分類別乞討成因生理性自然性社會(huì)性乞討動(dòng)機(jī)求生存型奉獻(xiàn)型脫貧致富型流浪型不能自拔型好逸惡勞型存在方式長期乞討型臨時(shí)遇難型貧困屬性收入絕對水平絕對貧困相對貧困導(dǎo)致貧困原因常態(tài)貧困特殊貧困有無脫貧希望暫時(shí)性貧困永久性貧困表1-1流浪乞討人員分類除此之外的劃分還有：根據(jù)流浪乞討人員的乞討方式——挾技、殘疾、行乞、詭托、強(qiáng)索；根據(jù)流浪乞討人員的具體情況——貧困或不滿足現(xiàn)實(shí)生活狀況和遇到有特殊困難的人員乞討，精神病流浪者、閑雜人員“職業(yè)”乞討，組織未成年兒童團(tuán)伙乞討，算命看相、馴導(dǎo)動(dòng)物雜耍、游戲撲克牌等變相乞討。在本報(bào)告中，我們根據(jù)此次調(diào)查，從乞討動(dòng)機(jī)、乞討成因、乞討方式等維度對城市流浪乞討人員進(jìn)行綜合分類和界定?！R時(shí)遇難型：由于種種偶發(fā)原因（如上訪、旅游、出差等）陷入困境，自身無法滿足基本生活需求，需要被救助的流浪乞討人員?！骼诵停河蓚€(gè)人特定的價(jià)值觀、人生觀所決定，或由于家庭關(guān)系不睦、厭倦家庭生活等原因離家，主動(dòng)選擇“流浪”作為主要生活方式的人?！笊嫘停河捎谧匀?、個(gè)人、社會(huì)的原因家庭陷入貧困，致使個(gè)體無法維持正常的生活而以流浪乞討作為生存手段的人?！瞰I(xiàn)型：以奉獻(xiàn)為目的，以乞討為手段，給家庭成員提供所需的生存或發(fā)展條件的流浪乞討人員。——脫貧致富型：為了改善生活條件，達(dá)到自己滿意的生活狀況而把乞討作為主要謀生手段的流浪乞討人員。——好逸惡勞型：有勞動(dòng)能力，卻貪圖享樂而不愿勞動(dòng)，假裝困難博得人們同情，從而獲取物質(zhì)利益的流浪乞討人員。——受控制型：失去自主選擇生存方式的自由，被迫通過乞討為他人獲取財(cái)物的流浪乞討人員。——其他類型：因其他原因（如不滿足現(xiàn)狀或缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)），采取各種手段（如算命看相、馴導(dǎo)動(dòng)物雜耍、游戲撲克牌等），自愿或被迫以流浪乞討為生，從而成為流浪乞討人員。2.救助管理制度本報(bào)告所涉及的“救助管理制度”，全稱應(yīng)是“城市流浪乞討人員救助管理制度”。這個(gè)概念是從廣義上使用的，是針對流浪乞討人員或針對流浪乞討問題的各種社會(huì)控制政策、法規(guī)、措施、辦法的總稱。這樣一來，2003年出臺(tái)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及在此前長期實(shí)施的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》等都涵蓋在“救助管理制度”這個(gè)概念之下。狹義的“救助管理制度”是指在2003年國務(wù)院出臺(tái)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及民政部隨后頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》等文件基礎(chǔ)上形成的目前正在實(shí)施的針對城市生活無著的流浪乞討人員的救助管理制度。2003年6月20日，溫家寶總理簽署國務(wù)院第381號(hào)令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》?！掇k法》共18條，包括對在城市生活無著的流浪乞討人員進(jìn)行救助的原則、救助站設(shè)立和管理、為求助人員提供的救助內(nèi)容、救助站工作人員的行為，以及違反者責(zé)任追究等?！掇k法》自2003年8月1日起施行，1982年5月國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，民政部于2003年7月21日發(fā)布24號(hào)令，公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，與救助管理辦法同時(shí)施行。該細(xì)則共24條，對救助管理工作的操作進(jìn)行了具體規(guī)定。四研究內(nèi)容及擬解決的關(guān)鍵問題1.本報(bào)告主要研究內(nèi)容（1）城市流浪乞討人員的基本情況。這一部分以北京為樣本，根據(jù)問卷調(diào)查和深入訪談的數(shù)據(jù)資料，描述現(xiàn)階段城市流浪乞討人員的基本特征，包括性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況、文化程度結(jié)構(gòu)、職業(yè)層次結(jié)構(gòu)等。（2）轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象形成的原因。——對現(xiàn)有的關(guān)于流浪乞討現(xiàn)象形成的理論做概述、比較、評(píng)論，提出自己的假設(shè)?！獙D(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象形成的一般性原因展開分析，包括宏觀層次的原因（歷史因素、自然因素、社會(huì)因素、文化因素），微觀層次的原因（個(gè)人因素、家庭因素）。——對轉(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象形成的特殊性原因（轉(zhuǎn)型因素）展開分析。包括市場經(jīng)濟(jì)體制與流浪乞討、城鄉(xiāng)差別的擴(kuò)大與流浪乞討、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的虛化與流浪乞討、社會(huì)保障的缺失與流浪乞討、價(jià)值觀念的變化與流浪乞討等?！獙Σ煌愋偷牧骼似蛴懶纬傻木唧w原因做具體分析。主要對轉(zhuǎn)型時(shí)期存在的一些主要的流浪乞討類型的成因結(jié)合實(shí)證材料進(jìn)行具體分析?！谏鲜鲅芯康幕A(chǔ)上，試圖運(yùn)用社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、行為科學(xué)等學(xué)科的相關(guān)理論就我國轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象的形成機(jī)制提出一個(gè)分析模型。（3）城市流浪乞討人員的生存狀態(tài)?！獙α骼似蛴懭藛T選擇進(jìn)入大中城市的動(dòng)機(jī)與過程進(jìn)行研究，包括流動(dòng)的原因和動(dòng)機(jī)、流動(dòng)的方向（流出地和流入地分析）、流動(dòng)的過程?！獙α骼似蛴懭藛T收入水平與生活狀況的研究。通過問卷調(diào)查，結(jié)合訪談和街頭觀察，探討流浪乞討人員的實(shí)際收入水平，分析收入水平在不同年齡、身體狀況、行乞方式、行乞年限等類別流浪乞討人員之間的差別，對流浪乞討人員的收入分配、生活狀況進(jìn)行分析研究。探索職業(yè)乞討占全部流浪乞討人員的比例。——對流浪乞討人員的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究，主要揭示流浪乞討現(xiàn)象是一種個(gè)體行為還是一種群體或團(tuán)體行為、團(tuán)體行為在多大程度上存在、團(tuán)體乞討行為的特點(diǎn)及其社會(huì)危害?！獙α骼似蛴懭藛T的社會(huì)態(tài)度及未來預(yù)期進(jìn)行研究，揭示他們選擇流浪乞討這樣一種非主流的生存方式的主觀原因。——結(jié)合上述實(shí)證研究的材料揭示轉(zhuǎn)型時(shí)期我國城市流浪乞討現(xiàn)象的特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢：包括職業(yè)化傾向、團(tuán)體化（組織化）傾向、相對集中化趨勢（相對集中于大中城市）、長期化趨勢，等等。（4）城市流浪乞討人員救助管理制度的演變及新制度的運(yùn)行分析。首先，概述我國相關(guān)救助管理制度的演變（從“收容遣送”到“救助管理”），分析救助管理制度出臺(tái)的背景（收容遣送制度的異化）及其基本特點(diǎn)［政策制定部門對流浪乞討人員的假設(shè)的轉(zhuǎn)變；政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變（從無限管制型向有限服務(wù)型轉(zhuǎn)變）和社會(huì)政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變（對流動(dòng)人口的社會(huì)政策從社會(huì)控制型向社會(huì)治理型的轉(zhuǎn)變）］。其次，從救助站及受助人兩個(gè)不同角度分析研究現(xiàn)行救助管理制度的優(yōu)勢與不足?！戎尽！熬戎芾怼敝贫鹊膬?yōu)點(diǎn)是體現(xiàn)了政府的人文關(guān)懷精神；不足之處在于制度的一些規(guī)定操作性差；普遍反映制度軟弱。制度對制度實(shí)施者賦權(quán)不足，沒有賦予工作人員必要的管理職能，造成工作人員實(shí)際上的弱勢；對救助工作者的保護(hù)不夠，他們的人身安全、健康等不時(shí)地要面對威脅；人員隊(duì)伍建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急；等等?！笾?。分析現(xiàn)行制度下的求助者的類型，大致可分為感激政府型、趁機(jī)揩油型、無所謂型、排斥抵觸型、憤世嫉俗型等。結(jié)合實(shí)證研究分析現(xiàn)行制度下求助者的“應(yīng)然”和“實(shí)然”之間的差異，分析真正的乞丐不愿意接受救助的原因。（5）完善城市流浪乞討人員救助管理制度的總體思路。針對現(xiàn)行相關(guān)救助管理制度的問題與不足，提出改進(jìn)救助管理制度的措施。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過對我國各個(gè)城市實(shí)施相關(guān)制度的實(shí)際做法的比較分析，提出我國城市流浪乞討人員救助管理制度改革的理念基礎(chǔ)、遠(yuǎn)期目標(biāo)（治本）與近期重點(diǎn)（治標(biāo)），探索建立符合我國國情的城市流浪乞討人員的救助主體網(wǎng)絡(luò)，以形成政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭、親屬等各方合力以有效地救助城市流浪乞討人員的途徑。2.擬解決的關(guān)鍵問題本報(bào)告是對我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象比較全面、系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究，這方面的研究過去開展得非常少，可以說是極其罕見；而且作為研究對象的流浪乞討人員又是非常特殊的弱勢群體，因此開展這樣的研究，困難難以想象。本報(bào)告通過克服重重困難，為有效治理這一問題提供科學(xué)的理論依據(jù)。本報(bào)告要解決的關(guān)鍵問題主要包括以下幾個(gè)方面。第一，關(guān)于轉(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象的形成機(jī)制。我國轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象的形成既有一般性原因（可分為不同維度），又有與社會(huì)轉(zhuǎn)型這一時(shí)代背景密切相關(guān)的特殊原因，而不同的流浪乞討類型的存在還有著各自的原因。是什么機(jī)制導(dǎo)致流浪乞討這一現(xiàn)象的出現(xiàn)并在一定時(shí)期內(nèi)長期存在的，本報(bào)告將對此進(jìn)行科學(xué)探討。第二，關(guān)于轉(zhuǎn)型時(shí)期流浪乞討現(xiàn)象的特點(diǎn)與趨勢。這是相關(guān)救助管理制度建立與完善的基本依據(jù)。關(guān)于轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討現(xiàn)象，社會(huì)上的人們存在種種非常模糊、片面的認(rèn)識(shí)。如乞討者的收入水平及消費(fèi)狀況，乞討究竟是臨時(shí)性、偶發(fā)性行為還是職業(yè)性行為，乞討主要是一種有組織的行為還是一種分散性行為，一些人選擇乞討是主動(dòng)的還是被迫的，等等，在所有這些問題上，人們的認(rèn)識(shí)往往是經(jīng)驗(yàn)性的、感性的，而非理性的、科學(xué)的。本報(bào)告通過問卷調(diào)查和訪談、觀察等科學(xué)手段，對上述這些和流浪乞討這一特殊的生存方式密切相關(guān)的問題提出科學(xué)的判斷與結(jié)論。第三，關(guān)于轉(zhuǎn)型時(shí)期城市流浪乞討問題綜合治理模式的建構(gòu)。本報(bào)告基于對城市流浪乞討現(xiàn)象的現(xiàn)狀、趨勢及其形成機(jī)制的科學(xué)分析，結(jié)合發(fā)達(dá)國家治理相關(guān)問題的成熟經(jīng)驗(yàn)，對我國城市流浪乞討問題的綜合治理的理念基礎(chǔ)、目標(biāo)模式、實(shí)施原則與途徑等進(jìn)行科學(xué)的探討，以供相關(guān)制度建設(shè)的實(shí)踐作為參考。五研究方案及可行性分析本報(bào)告運(yùn)用定量研究和定性研究相結(jié)合的方法盡可能深入細(xì)致地研究北京市流浪乞討人員的生存現(xiàn)狀和形成機(jī)制，考察現(xiàn)行城市流浪乞討人員救助管理制度遭遇的挑戰(zhàn)和問題并提出完善之策。1.定量研究：問卷調(diào)查通過設(shè)計(jì)“北京市流浪乞討人員救助管理制度的研究問卷”對北京市各救助站內(nèi)的流浪乞討人員進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷1000份，由受過訓(xùn)練的調(diào)查員（中國人民大學(xué)社會(huì)工作專業(yè)及社會(huì)學(xué)專業(yè)碩士生及本科生、救助站工作人員）采取和調(diào)查對象面對面問答的方式完成。由于調(diào)查對象方面存在的種種不足，調(diào)查開展起來非常困難。最后經(jīng)過調(diào)查員及北京市救助事務(wù)管理中心的多方協(xié)調(diào)，實(shí)際完成并回收有效問卷670份。問卷內(nèi)容涉及流浪乞討人員的背景和經(jīng)歷、接受救助前的生存狀態(tài)、溝通交往渠道、社會(huì)態(tài)度以及接受救助的情況。2.定性研究：文獻(xiàn)法、訪談法、觀察法（1）文獻(xiàn)法我們通過對國內(nèi)外對流浪乞討現(xiàn)象及其社會(huì)控制的官方文獻(xiàn)及研究資料的檢索研究，一方面了解其他國家對待流浪乞討人員的態(tài)度以及構(gòu)建流浪乞討人員救助制度的理念、救助制度的演變等，以期為我國流浪乞討人員救助制度的建構(gòu)與完善提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)；另一方面分析我國自新中國成立初期至今的流浪乞討人員救助管理制度的演變，探討制度變遷緣由、依據(jù)以及制度的效用。另外通過考察學(xué)術(shù)界對流浪乞討現(xiàn)象及其管理制度的關(guān)注和研究，了解目前學(xué)術(shù)界的研究及其欠缺。（2）深入訪談法研