彈性城市建設(shè)與長(zhǎng)三角水環(huán)境治理研究（2006~）

彈性城市建設(shè)與長(zhǎng)三角水環(huán)境治理研究（2006~）

彈性城市是指有“彈性”的城市，城市彈性是指城市中的個(gè)人、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、政府和基礎(chǔ)設(shè)施等適應(yīng)變化尤其是負(fù)面變化的能力，無(wú)論在慢性（長(zhǎng)期性）壓力和急性（突發(fā)性）沖擊之下都能生存、調(diào)適和發(fā)展。[1]城市彈性包括經(jīng)濟(jì)彈性（經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)外部變化甚至動(dòng)蕩的能力）、社會(huì)彈性（社會(huì)系統(tǒng)在社會(huì)變遷下自我調(diào)適和修復(fù)的能力）和物理彈性（生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物等應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，也有文獻(xiàn)將其細(xì)分為自然彈性和物理彈性，狹義的物理彈性僅指基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力）。[2]本報(bào)告關(guān)注的焦點(diǎn)是城市在氣候變化條件下應(yīng)對(duì)水災(zāi)害的能力。本報(bào)告致力于探究在氣候變化條件下，上海面臨哪些水災(zāi)害，上海為應(yīng)對(duì)這些水災(zāi)害采取了哪些措施，哪些應(yīng)對(duì)水災(zāi)害的舉措需要長(zhǎng)三角城市的協(xié)同、此類合作的現(xiàn)狀與問題如何，以及上海與鄰近區(qū)域之間應(yīng)采取哪些措施來(lái)完善此類合作。一氣候變化條件下上海的水災(zāi)害在氣候變化條件下，上海主要面臨這樣幾種水災(zāi)害：在枯水期，上海來(lái)水減少易造成或加劇咸潮；在汛期，易造成臺(tái)風(fēng)—暴雨—內(nèi)澇災(zāi)害；存在一定水污染問題，造成水質(zhì)性缺水，而太湖上游輸入型污染加劇了水質(zhì)性缺水。（一）枯水期上游來(lái)水減少加劇咸潮入侵上海目前有黃浦江上游、青草沙、陳行、東風(fēng)西沙四個(gè)水源地，在氣候變化條件下，冬春之際，后三者易受咸潮入侵的影響，危及上海供水安全。近年來(lái)，受氣候變化和南水北調(diào)減少上游來(lái)水等多重因素影響，上海咸潮入侵有加劇趨勢(shì)，表現(xiàn)為秋冬季初次入侵時(shí)間提前、頻率提高、單次咸潮持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)、鹽分濃度更高、上溯距離更遠(yuǎn)。[3]上海咸潮多發(fā)生于冬春缺水之際，如2014年2月，上海遭遇史上最嚴(yán)重咸潮，歷時(shí)19天，陳行、青草沙兩水源地取水口的氯化物濃度遠(yuǎn)超國(guó)家地表水標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為250mg/L，當(dāng)時(shí)最高實(shí)測(cè)值在3000mg/L之上）。[4]咸潮對(duì)上海沿江水源地的威脅是不言而喻的，受2014年2月咸潮影響的供水人口就有約200萬(wàn)[5]。咸潮加劇的原因之一是氣候變化帶來(lái)的海平面上升。2015年，上海海平面較常年高105毫米；預(yù)計(jì)到2045年，上海海平面將上升75～150毫米。在易發(fā)生咸潮的季節(jié)，2015年11月和12月，上海海平面比常年同期高144毫米和182毫米，為1980年以來(lái)同期最高。[6]在此背景下，2016年2月23日，上海遭遇咸潮入侵7天，氯化物濃度最高達(dá)714mg/L（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為250mg/L），青草沙和陳行水庫(kù)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，方保證向市民正常供水。[6]咸潮加劇的原因之二是氣候變化帶來(lái)的降水量波動(dòng)，其表現(xiàn)之一是枯水期的干旱持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)、程度更深。根據(jù)ZhangDan等（2015年）的研究，1979～2000年，長(zhǎng)江流域水文干旱事件的平均持續(xù)時(shí)間為6個(gè)月，平均缺水程度為85毫米；2000年之后，這兩個(gè)數(shù)值分別增加到10.7個(gè)月和281毫米。[7]2016年，鄱陽(yáng)湖再次發(fā)生大旱，湖床幾乎完全裸露，10月14日的星子站水位比常年同期平均值低4.75米。[8]長(zhǎng)江中游旱情是否會(huì)導(dǎo)致2016～2017年之交長(zhǎng)江口徑流量過少、咸潮增加，令人無(wú)法樂觀。南水北調(diào)、長(zhǎng)江上游大型水電站群等工程可能會(huì)對(duì)長(zhǎng)江口徑流量造成較大影響。不過，根據(jù)《三峽水庫(kù)優(yōu)化調(diào)度方案》（2009年），在枯水期，三峽水庫(kù)反而是增加長(zhǎng)江口徑流量的。需要注意的是，在三峽更上游的長(zhǎng)江及其支流上，還有約10個(gè)大型水電站，其總庫(kù)容之和超過三峽水庫(kù)，這些水庫(kù)若不能全面制定并落實(shí)優(yōu)化調(diào)度方案，將可能在枯水期對(duì)長(zhǎng)江口徑流量產(chǎn)生較大負(fù)面影響。總體而言，上海的長(zhǎng)江干流來(lái)水量相比十年前有所減少，這將提高咸潮發(fā)生的概率。據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì)，上海的長(zhǎng)江干流來(lái)水量多年平均值為9335億立方米；而2006～2014年，這一數(shù)值降到8473億立方米，減少了9.24%，且波動(dòng)很大（見圖1），最低年份即2011年僅有7127億立方米。[9]圖1上海2006～2014年長(zhǎng)江干流來(lái)水量（二）汛期易受臺(tái)風(fēng)—暴雨—洪澇災(zāi)害如表1和圖2所示，上海在汛期易遭受臺(tái)風(fēng)和暴雨襲擊。而且，2008年之后，年度暴雨的次數(shù)有明顯增加；2013年開始，年度大暴雨和特大暴雨的次數(shù)有增加跡象；2003～2015年，上海汛期降雨呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。表1上海2002～2015年汛期暴雨次數(shù)和臺(tái)風(fēng)情況圖22003～2015年上海汛期降水量強(qiáng)度較大的臺(tái)風(fēng)和暴雨襲擊時(shí)，郊區(qū)和城區(qū)都會(huì)發(fā)生災(zāi)情。郊區(qū)會(huì)發(fā)生農(nóng)田被淹、房屋倒塌、人員被迫轉(zhuǎn)移等情況；城區(qū)會(huì)發(fā)生馬路積水，民宅和商鋪進(jìn)水，地下空間（地下立交、地下步道、地鐵、地下商場(chǎng)等）封閉，防汛堤處滲水、河水倒灌，汽車底盤被淹致拋錨等。最危急的情形是“臺(tái)風(fēng)+暴雨+天文大潮+上游洪水”同時(shí)到來(lái)，一般在這種情況下，上海受災(zāi)人口超10萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失超10億元，并可能出現(xiàn)人員傷亡。2016年汛期，太湖出現(xiàn)史上第二高水位——4.87米，太湖水位頂托給上海雨水外泄造成更大困難。[10]（三）輸入型污染加劇水質(zhì)性缺水上海自身就存在較多水污染，造成水質(zhì)性缺水問題。如2015年主要河流斷面中有85.3%差于Ⅲ類水，超標(biāo)項(xiàng)目主要是氨氮、總磷，淀山湖輕度富營(yíng)養(yǎng)化；2016年1～9月中，占上海供水量1/4的黃浦江上游水源地（閔行西界取水口）有4個(gè)月水污染超標(biāo)，不達(dá)標(biāo)指標(biāo)涉及溶解氧、BOD、氨氮。[11]此外，從表2可見，由于太湖流域的輸入型污染仍然較嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了上海的水質(zhì)性缺水（而長(zhǎng)江來(lái)水并無(wú)嚴(yán)重輸入型污染）。表2中所示2016年三個(gè)月份，淀山湖的水質(zhì)都是劣Ⅴ類，而其主要污染物為總磷、總氮（即出現(xiàn)水體富營(yíng)養(yǎng)化），此類污染物主要來(lái)自生活污染、禽畜養(yǎng)殖污染和農(nóng)業(yè)面源污染。淀山湖的上游是急水港，蘇州境內(nèi)的急水港大橋斷面水質(zhì)一般為Ⅲ類或Ⅳ類，流入上海的淀山湖邊急水港橋斷面處水質(zhì)進(jìn)一步惡化為劣Ⅴ類。在這兩個(gè)斷面之間，急水港流經(jīng)蘇州周莊鎮(zhèn)和上海商榻鎮(zhèn)，周邊還有蘇州同里鎮(zhèn)，水質(zhì)的惡化與這些區(qū)域的生活污染、農(nóng)業(yè)污染排放不無(wú)關(guān)聯(lián)。對(duì)其中一些旅游地而言，旅游業(yè)固然對(duì)繁榮經(jīng)濟(jì)大有裨益，但如果不遵循生態(tài)化的原則加以組織和開發(fā)，其排放的生活污染將遠(yuǎn)大于一般的小城鎮(zhèn)。表2上海及周邊城市若干斷面地表水水質(zhì)表2上海及周邊城市若干斷面地表水水質(zhì)-續(xù)表在太湖入太浦河處（蘇州廟港斷面），水質(zhì)一般為Ⅱ類，而太浦河流至丁柵大橋處水質(zhì)降為Ⅲ或Ⅳ類。在這兩處之間，太浦河沿岸及其周邊有若干工業(yè)或旅游業(yè)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)（前者如蘇州紡織業(yè)重鎮(zhèn)盛澤，后者如嘉興西塘），它們的工業(yè)或生活污水給太浦河帶來(lái)較大壓力。此外，從表2來(lái)看，雖然長(zhǎng)江來(lái)水污染并不嚴(yán)重，但未來(lái)長(zhǎng)江來(lái)水水質(zhì)仍然要取決于蘇州、南通等市的產(chǎn)業(yè)布局。在氣候?yàn)?zāi)害來(lái)臨時(shí)保證供水穩(wěn)定性是適應(yīng)氣候變化的重要方面，而上游來(lái)水污染影響水源地安全，顯然不利于上海在這方面增強(qiáng)氣候變化的適應(yīng)能力。其中，來(lái)自急水港—淀山湖的污染將對(duì)黃浦江上游水源地松浦大橋取水口造成影響，來(lái)自太湖—太浦河的污染將對(duì)該水源地金澤水庫(kù)取水口帶來(lái)影響。二上海應(yīng)對(duì)水災(zāi)害的措施上海已經(jīng)采取了一系列應(yīng)對(duì)水災(zāi)害的措施：對(duì)于咸潮，已經(jīng)為水源地制定了應(yīng)急預(yù)案，并已經(jīng)考慮到用蘇州瀏河水源地應(yīng)急；對(duì)于暴雨—洪澇災(zāi)害，除了傳統(tǒng)的海塘、江堤、抽水、排澇等基礎(chǔ)設(shè)施，海綿城市的建設(shè)將上海的雨水管理能力提升到了一個(gè)新高度；對(duì)于太湖流域輸入型污染，上海已經(jīng)與上游區(qū)域形成一些合作應(yīng)對(duì)機(jī)制。（一）為咸潮制定應(yīng)急預(yù)案并已考慮用外地水源應(yīng)急上海有關(guān)部門已經(jīng)在黃浦江上游建設(shè)金澤水庫(kù)作為應(yīng)急備用水源，它可以在緊急狀態(tài)下連續(xù)2天為全市供水；加上青草沙水庫(kù)的一部分應(yīng)急淡水儲(chǔ)備，一共能夠在緊急事態(tài)下為全市供水3天。在發(fā)生咸潮或其他污染事故時(shí)，上海各水源地可實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)調(diào)度”，即將黃浦江上游水源地的原水調(diào)度到長(zhǎng)江沿岸水庫(kù)來(lái)。在遭遇一般程度災(zāi)害的情況下，這種做法完全能滿足應(yīng)急需要；但是若發(fā)生持續(xù)時(shí)間特別長(zhǎng)的咸潮，金澤水庫(kù)加上青草沙水庫(kù)應(yīng)急儲(chǔ)水將難以應(yīng)付。為應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，就需要安排更多應(yīng)急水源。利用外地水源應(yīng)急是一種可選方案，而上海市政府已經(jīng)將其納入考慮。如蘇州現(xiàn)有四個(gè)沿長(zhǎng)江水源地，其中太倉(cāng)市的浪港和瀏河離上海最近，在技術(shù)上完全可以建設(shè)通向上海的應(yīng)急供水管道。而且這兩個(gè)水源地的水質(zhì)一般為Ⅱ類，優(yōu)于上海的青草沙水庫(kù)。[12]2016年，上海市政府已責(zé)成水務(wù)、環(huán)保等部門就連通瀏河—寶鋼—陳行水庫(kù)進(jìn)行深入研究。[13]（二）防汛工作隨海綿城市建設(shè)走向新階段上海的防汛工作一方面是建好傳統(tǒng)的海塘、江堤、抽水、排澇等基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)具有防災(zāi)減災(zāi)作用的濕地保護(hù)與建設(shè)也頗為重視；另一方面，更重要的是，海綿城市建設(shè)將上海雨洪管理推向一個(gè)新階段。1.傳統(tǒng)防汛抗洪設(shè)施的建設(shè)上海傳統(tǒng)的防汛抗洪設(shè)施可概括為“千里海塘+千里江堤+區(qū)域排澇+城鎮(zhèn)排水”。在排水除澇方面，上海采取建設(shè)強(qiáng)排水系統(tǒng)、擴(kuò)大雨水管、采用新型雨水口、配備功能強(qiáng)大的移動(dòng)泵車、建設(shè)應(yīng)急排水隊(duì)伍等措施。截至2016年8月，上海已建成220個(gè)強(qiáng)排水系統(tǒng)（規(guī)劃建設(shè)253個(gè)），并以1臺(tái)/10平方千米的標(biāo)準(zhǔn)配備移動(dòng)泵車。[14]2016年，《上海市除澇標(biāo)準(zhǔn)》制定完成（此乃全國(guó)首例），其目標(biāo)為到2020年和2025年除澇能力分別達(dá)到15年和20年一遇（目前上海大部分地區(qū)除澇能力只能達(dá)到1～3年一遇，甚至低于5年一遇的國(guó)標(biāo)）。[15]2.具有減災(zāi)防災(zāi)作用的濕地保護(hù)與建設(shè)上海同樣重視具有減災(zāi)防災(zāi)作用的濕地保護(hù)與建設(shè)，用了10年時(shí)間將濕地保護(hù)率提高了12個(gè)百分點(diǎn)，新建設(shè)濕地5000多公頃。目前全市濕地面積近40萬(wàn)公頃，其中約85%為自然濕地，約15%為人工濕地。對(duì)抵御臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮具有重要價(jià)值的近海與海岸濕地約占3/4；相形之下，湖泊濕地與河流濕地不足（分別只有約6000公頃和7000公頃），在抵御湖泊與河流汛情方面不能起到較大作用。[16]3.海綿城市建設(shè)：以先進(jìn)的調(diào)蓄理念進(jìn)行雨洪管理中央政府相關(guān)部門在2014～2015年之交開始推進(jìn)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，所謂海綿城市建設(shè)，就是要以先進(jìn)的“調(diào)蓄”理念來(lái)進(jìn)行雨洪管理，而不僅僅是排水除澇。也就是說(shuō)，在雨洪多水時(shí)“蓄水”，在雨洪過后，需要“用水”時(shí)再將其提取出來(lái)；不僅要“蓄水”，而且要“凈水”，使其成為“可用之水”；在“蓄水”之前，要注意“滲水”，即改變城市中不滲水的硬地面較多的現(xiàn)狀，多建可滲水地面。因此，海綿城市建設(shè)不僅重視“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”（鋼筋水泥的市政設(shè)施），更重視“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”（綠地、林地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)），在建筑、小區(qū)、道路、廣場(chǎng)中也注重植草溝、滲水磚等技術(shù)的使用。上海2015年末出臺(tái)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見和技術(shù)導(dǎo)則，2016年入選第二批國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)名單，并于2016年11月4日公布了《上海市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》（公示文本），根據(jù)該規(guī)劃，上海不同圈層海綿城市的建設(shè)路徑和目標(biāo)定位如表3所示。表3上海不同圈層海綿城市建設(shè)路徑和目標(biāo)定位就內(nèi)圈的低影響開發(fā)（及專門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）而言，上海的海綿城市建設(shè)舉措可歸納為以下四個(gè)方面：（1）重視綠地建設(shè)，并在其中采用有利于滲水、蓄水的技術(shù)，如雨水花園、下沉式綠地；（2）建設(shè)海綿型建筑、小區(qū)、道路、廣場(chǎng)；（3）建設(shè)更強(qiáng)大的排澇系統(tǒng)，并在其中采用海綿型的技術(shù)，如深層排水調(diào)蓄管道（即所謂的“深隧”，首先沿蘇州河河床之下建設(shè)，2016年開工，并將與沿河建筑、小區(qū)、道路等下方的此類工程聯(lián)網(wǎng)）；（4）注重“初期雨水”的截流和污染治理。上海海綿城市建設(shè)的總體目標(biāo)是到2020年讓海綿城市區(qū)域擴(kuò)展到200平方千米；上海市相關(guān)部門將全市劃分為15個(gè)管控分區(qū)，因地制宜地開展海綿城市建設(shè)，其中，位于浦東、松江、普陀等區(qū)的三個(gè)先行試點(diǎn)區(qū)域，到2020年80%的雨水要用“調(diào)蓄”（蓄水—回用）方式而不是傳統(tǒng)的排水除澇方式管理。（三）防治水污染以緩解水質(zhì)性缺水上海多措并舉防治水污染，以緩解水質(zhì)性缺水困局。主要包括：水源地的環(huán)境整治、生態(tài)補(bǔ)償和上游來(lái)水預(yù)警，污水廠擴(kuò)建和提標(biāo)，工業(yè)污水深度治理，實(shí)施農(nóng)業(yè)源減排工程，以及保護(hù)和建設(shè)水生態(tài)系統(tǒng)。2015年，上海COD和氨氮排放量比上一年分別減排11.39%和4.57%，比五年前分別減排25.15%和18.40%，超額完成國(guó)定目標(biāo)。2016年，上海還完成了建成區(qū)截污納管攻堅(jiān)戰(zhàn)。而且，上海注重與鄰近區(qū)域合作，減少輸入型污染，下文將有詳述。三與鄰近區(qū)域的現(xiàn)有合作機(jī)制及其問題由于水環(huán)境、水生態(tài)的互通性，上海的水質(zhì)受到上游輸入型污染的影響。上海要減少水污染、緩解水質(zhì)性缺水等問題，僅靠自身努力是無(wú)法取得成功的，必須依靠和周邊區(qū)域合作。對(duì)于上海與周邊區(qū)域的水環(huán)境合作而言，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，邊界聯(lián)合執(zhí)法和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等實(shí)踐已存在多時(shí)并取得一定效果；上海還將與江蘇共建重要的防汛抗洪設(shè)施。不過，仍然存在現(xiàn)有協(xié)調(diào)架構(gòu)難以滿足彈性城市合作需要、缺乏有力經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、未能就咸潮來(lái)襲建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、濕地等生態(tài)系統(tǒng)未能互連互通、未能形成信息共享與科研合作機(jī)制等不足之處。（一）上海維護(hù)水安全離不開與上游合作由于水體或水生態(tài)系統(tǒng)是跨行政邊界互通的，上海的水環(huán)境必然要受到周邊區(qū)域的影響，如前文所述，位于上海西部邊境的黃浦江水源地水質(zhì)就受到太湖流域上游蘇州、嘉興等相關(guān)城鎮(zhèn)的影響。因此，上海要保護(hù)水環(huán)境、緩解水質(zhì)性缺水等問題，僅依靠自身努力是無(wú)法成功的，離不開與周邊區(qū)域的合作。（二）現(xiàn)有水環(huán)境與防洪合作機(jī)制上海和其周邊城市已經(jīng)在省級(jí)、城市、區(qū)縣層面形成了一些水環(huán)境合作機(jī)制，它們對(duì)減少上海水污染、緩解上海水質(zhì)性缺水、提高上海在氣候變化條件下維護(hù)供水穩(wěn)定的能力是有一定積極意義的。此外，上海還將與江蘇在太湖流域共建重大排水防洪工程。1.建立水環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在組織方面，上海與周邊城市已存在若干水環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（見表4），在其協(xié)調(diào)下，上海與周邊區(qū)域形成了多層次的水環(huán)境治理合作，如圍繞淀山湖（太湖外圍湖泊）治理的省級(jí)層面上?！K合作，城市層面上?！K州合作，區(qū)縣層面青浦—昆山—吳江合作等。表4現(xiàn)有長(zhǎng)三角水環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)2.邊界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制已形成在環(huán)境與水務(wù)等方面，上海與周邊城市之間已形成邊界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。在水務(wù)條線，早在2005年，就自上而下地形成了《太湖流域“一湖兩河”水行政執(zhí)法聯(lián)合巡查制度》。近年來(lái)逐步出現(xiàn)并發(fā)展起地方政府相關(guān)部門自發(fā)的聯(lián)合行動(dòng)，如上海青浦、江蘇蘇州、浙江嘉興的水務(wù)部門2014年建立邊界聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度，上海和江蘇邊界處雙方水務(wù)執(zhí)法部門開展長(zhǎng)江采砂專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法等。在環(huán)保條線，上海金山、浙江嘉興等地之間形成區(qū)縣層面的環(huán)保聯(lián)動(dòng)監(jiān)管制度。從以上信息來(lái)看，上海與周邊城市的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法主要是在太湖流域，較少涉及長(zhǎng)江流域，長(zhǎng)江流域的聯(lián)合執(zhí)法主要限于水務(wù)條線。如上海與南通之間就沒有環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，但這兩個(gè)城市相互的水環(huán)境影響又是不容小視的。3.應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制已建立就省級(jí)層面而言，2009年，滬蘇浙之間就跨界污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)簽約；2010年，浙皖之間簽訂相關(guān)協(xié)議；2013年，形成了滬蘇浙皖三省一市的跨界污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。就地級(jí)市層面而言，2014年，《滬蘇浙邊界區(qū)域市級(jí)環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》簽訂，在沿邊界的上海區(qū)縣和蘇浙地級(jí)市之間形成一系列應(yīng)急合作機(jī)制，如在邊界3千米范圍內(nèi)聯(lián)合檢查重點(diǎn)企業(yè)、通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)源信息、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、共享監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、共建預(yù)警系統(tǒng)等。4.省際流域雙向生態(tài)補(bǔ)償即將試點(diǎn)流域雙向生態(tài)補(bǔ)償是指在兩個(gè)行政區(qū)域交界處的水體斷面進(jìn)行監(jiān)測(cè)，若其水質(zhì)達(dá)到規(guī)定或約定標(biāo)準(zhǔn)，下游需補(bǔ)償上游；反之，上游需補(bǔ)償（或曰賠償）下游。該制度能有效促進(jìn)上游行政區(qū)域?qū)ο掠嗡h(huán)境負(fù)責(zé)。這一制度在一省內(nèi)部容易實(shí)施，如江蘇省從2009年開始在太湖流域執(zhí)行，從2014年開始在全省執(zhí)行。根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所課題組赴蘇州、南京等地的調(diào)研，在該制度實(shí)施后，江蘇各市、縣、區(qū)治理水環(huán)境的積極性顯著提高。長(zhǎng)三角跨省的流域雙向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則正待啟動(dòng)試點(diǎn)：在嘉興王江涇鎮(zhèn)，滬蘇浙跨省流域雙向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案正在等待環(huán)保部批復(fù)，這是蘇州市在2015年聯(lián)合滬浙兩地申報(bào)的。5.在太湖流域共建重大防洪工程根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)劃，2017年，上海將與江蘇在太湖流域開工共建重大防洪工程——吳淞江泄洪工程。該工程上海段有53千米（占總長(zhǎng)度約45%），建成后，來(lái)自太湖的相當(dāng)一部分洪水將從青浦斜插上海市境西北部，在寶山處直入長(zhǎng)江。即通過大規(guī)模分流，減少太湖洪水對(duì)青浦地區(qū)、黃浦江沿線、蘇州河沿線（尤其是中心城區(qū)）的沖擊。（三）現(xiàn)有合作機(jī)制的不足本報(bào)告試圖從協(xié)調(diào)架構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、水災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、生態(tài)系統(tǒng)連通、技術(shù)與信息合作等方面[17]來(lái)審視上海與鄰近區(qū)域在彈性城市建設(shè)方面開展合作的基礎(chǔ)與不足之處。1.現(xiàn)有相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制在議題和地域上覆蓋面不足從協(xié)調(diào)架構(gòu)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有上海和鄰近區(qū)域之間圍繞水管理或環(huán)境管理的協(xié)調(diào)機(jī)制（如表4所示）存在以下不足之處。其一，未能將彈性城市建設(shè)的一些重要方面納入合作議題，如防汛抗洪、海綿城市。其二，長(zhǎng)江委、太湖局和三省一市環(huán)保聯(lián)席會(huì)議，均只限于某一條線（如環(huán)保或水務(wù)）的跨區(qū)域協(xié)調(diào)，但彈性城市建設(shè)是一個(gè)涉及多個(gè)條線的系統(tǒng)性工程，包括環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)（負(fù)責(zé)濕地建設(shè)）等，單一條線的協(xié)調(diào)難以滿足合作建設(shè)彈性城市的需要。其三，長(zhǎng)江委、太湖局和太湖流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議納入?yún)f(xié)調(diào)的地理范圍或是只覆蓋長(zhǎng)江干流，或是只覆蓋太湖流域，但上海與鄰近區(qū)域圍繞彈性城市的合作地域既包括長(zhǎng)江干流又包括太湖流域，覆蓋范圍僅限于其中一處的協(xié)調(diào)機(jī)制很難滿足此類合作的需要。2.在已涵蓋的水環(huán)境議題上缺乏有力經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制雖然上海與鄰近區(qū)域已經(jīng)開展了不少水環(huán)境治理方面的合作，但由于缺乏有力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，這種合作的成效與上海保護(hù)水源地的需求之間尚有較大差距。從自身利益出發(fā)，上游一般傾向于將水污染較重的產(chǎn)業(yè)布局在靠近下游的河湖邊界處，而此處可能接近下游區(qū)域的水源地。對(duì)于邊界處的太湖流域水體水質(zhì)，上海需要其達(dá)到水源地的標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ類；而江浙將該處定位為生態(tài)緩沖區(qū)，水質(zhì)目標(biāo)只有Ⅳ或Ⅴ類。上海希望建設(shè)太浦河“清水走廊”，但這有損于上游區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與河道通航利益。在這種背景下，太浦河、急水港等河流承受了相當(dāng)大的工業(yè)和生活污染壓力，如來(lái)自太湖（蘇州廟港附近）的干凈水經(jīng)過太浦河到金澤水庫(kù)（上海應(yīng)急備用水源地）附近，水質(zhì)也會(huì)明顯下降（見表2），無(wú)法滿足水源地建設(shè)的要求。[18]3.應(yīng)急聯(lián)動(dòng)—生態(tài)系統(tǒng)連通—信息共享等合作欠缺此外，圍繞彈性城市建設(shè)，上海與周邊區(qū)域在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、生態(tài)系統(tǒng)互連互通、技術(shù)與信息合作等方面有所欠缺。其一，就應(yīng)急聯(lián)動(dòng)而言，雖然有跨界污染事故的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但針對(duì)咸潮來(lái)襲的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制卻未能建立起來(lái)。如前文所述，上海已經(jīng)在考慮建設(shè)連接蘇州瀏河水源地和上海寶鋼—陳行水源地的工程，在技術(shù)上亦并無(wú)較大障礙；難點(diǎn)在于相關(guān)方利益的協(xié)調(diào)，故這種合作目前只能停留在研究階段。其二，就生態(tài)系統(tǒng)互連互通而言，上海與鄰近區(qū)域之間缺乏圍繞濕地建設(shè)的合作。在上?！K州、上?！闻d邊界處共同建設(shè)濕地，可以形成覆蓋較大范圍的整塊濕地，從而在抗擊洪水、調(diào)蓄雨水、凈化污水方面更好地發(fā)揮整體效能。然而，上海及其周邊城市尚未在跨界濕地建設(shè)方面開展合作。只有嘉興提出其北部的濕地要與上海青浦、松江的旅游資源對(duì)接，但那只是旅游業(yè)合作，并非海綿城市建設(shè)的合作。其三，就技術(shù)與信息合作而言，上海與鄰近區(qū)域之間圍繞彈性城市建設(shè)的信息共享與科研合作機(jī)制尚未建立。以海綿城市建設(shè)為例，至少長(zhǎng)三角城市間的數(shù)據(jù)共享、經(jīng)驗(yàn)交流、技術(shù)推廣對(duì)于各自提高海綿城市的建設(shè)效率是有益的。然而，可能是因?yàn)閲?guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)尚處于探索階段，各城市自身尚未積累起足夠經(jīng)驗(yàn)，上海與鄰近區(qū)域并未感受到就海綿城市建設(shè)交換基礎(chǔ)信息和經(jīng)驗(yàn)的必要性，更遑論開展信息或技術(shù)合作。四完善與鄰近區(qū)域圍繞彈性城市的合作在協(xié)調(diào)架構(gòu)方面，上海可以聯(lián)合其他省份充實(shí)提高長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議的功能，使應(yīng)對(duì)氣候變化成為其主要議題，并在應(yīng)對(duì)氣候變化名義下將水務(wù)、林業(yè)等部門納入聯(lián)席會(huì)議。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制方面，中央政府有關(guān)部門已經(jīng)就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)補(bǔ)償提出了一些指導(dǎo)意見，以此為契機(jī)，上?？梢栽诹饔螂p向生態(tài)補(bǔ)償之外探索多樣化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。還要考慮若太浦河的航運(yùn)和兩岸污染難以避免，如何借助工程措施將其航運(yùn)和污染分流。此外，對(duì)于水源地在應(yīng)對(duì)咸潮時(shí)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的連通、彈性城市建設(shè)的信息共享與科研合作，上海都需要探索與鄰近區(qū)域合作的機(jī)制。（一）充實(shí)提高長(zhǎng)三角環(huán)保聯(lián)席會(huì)議的功能如前文所述，現(xiàn)有圍繞長(zhǎng)三角彈性城市建設(shè)合作的協(xié)調(diào)架構(gòu)要么不具有綜合性（如三省一市環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議），要么在地域上不能同時(shí)涵蓋長(zhǎng)江干流和太湖流域（如太湖流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議），我們需要建立一個(gè)統(tǒng)合多個(gè)條線、涵蓋地域足夠廣泛的協(xié)調(diào)架構(gòu)。可行的辦法是，充實(shí)長(zhǎng)三角三省一市環(huán)保聯(lián)席會(huì)議或太湖流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議的功能，后者固然有統(tǒng)合多個(gè)條線的優(yōu)勢(shì)，但其牽頭單位是中央政府相關(guān)部門（國(guó)家發(fā)改委），上?；蜷L(zhǎng)三角其他省市很難在其中發(fā)揮主動(dòng)作用。因此，相比之下，充實(shí)提高前者的功能是一個(gè)更好的選擇?？梢宰寫?yīng)對(duì)氣候變化成為三省一市環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議的主要議題，聯(lián)席會(huì)議的名稱亦可改為“環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)席會(huì)議”，然后在應(yīng)對(duì)氣候變化的名義下將水務(wù)、林業(yè)（負(fù)責(zé)濕地建設(shè)）等部門納入聯(lián)席會(huì)議，即體現(xiàn)大環(huán)保概念。為適應(yīng)這一變化，聯(lián)席會(huì)議的牽頭者可以改為統(tǒng)籌管理環(huán)保、水務(wù)、林業(yè)部門的副市長(zhǎng)（副省長(zhǎng)）。（二）采用多樣化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式促進(jìn)合作雖然蘇州主動(dòng)提出在滬蘇浙之間試點(diǎn)省際流域雙向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，正在等待環(huán)保部批復(fù)階段，但總的來(lái)說(shuō)，上海與鄰近區(qū)域的水環(huán)境合作是缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的，而且該省際流域雙向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從試點(diǎn)啟動(dòng)到推廣又需很多時(shí)日。2016年初，中央政府相關(guān)部門就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污染防治出臺(tái)指導(dǎo)意見，提出可采取多樣化的生態(tài)補(bǔ)償（經(jīng)濟(jì)激勵(lì)）機(jī)制，如下游經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)可幫助上游發(fā)展產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)人才、共建園區(qū)等。[19]上海也可以借鑒這一思路，創(chuàng)新對(duì)太湖流域上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償（經(jīng)濟(jì)激勵(lì)）方式，促使其在維護(hù)上海水環(huán)境方面提供幫助或合作。1.將本市水源地生態(tài)補(bǔ)償延伸到周邊相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上海市相關(guān)法規(guī)已經(jīng)就本市水源地生態(tài)補(bǔ)償作出規(guī)定[20]。在對(duì)太湖流域上游地區(qū)共同維護(hù)上海水環(huán)境提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，上海首先可以考慮能否將本市的水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制延伸到蘇州、嘉興范圍內(nèi)鄰近本市邊境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上海可以嘗試為此和蘇州、嘉興協(xié)商，簽約并建立履行契約的監(jiān)督機(jī)制。2.幫助鄰近區(qū)域完善基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系上海可以為蘇州、嘉興完善基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系提供部分資金，或者上海在完善基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系時(shí)，與蘇州、嘉興協(xié)商將其太湖流域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入統(tǒng)籌安排。該基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系將指導(dǎo)農(nóng)民減少面源污染，包括節(jié)約化肥與農(nóng)藥的使用、研發(fā)和推廣環(huán)境影響更小的化肥與農(nóng)藥、建立有機(jī)肥原料收集—生產(chǎn)—銷售體系、指導(dǎo)并補(bǔ)貼農(nóng)民使用有機(jī)肥等。3.上海的綠色供應(yīng)鏈管理對(duì)接鄰省的行業(yè)水管理長(zhǎng)三角很多企業(yè)是上海大型企業(yè)的供貨商，以上海大型企業(yè)的綠色供應(yīng)鏈管理為抓手，可以對(duì)這些企業(yè)的環(huán)境行為產(chǎn)生一定約束力。上海在推動(dòng)企業(yè)綠色供應(yīng)鏈管理方面走在全國(guó)前列，經(jīng)過三年試點(diǎn)后，于2016年推出了“100+企業(yè)綠色鏈動(dòng)項(xiàng)目”。當(dāng)然，靠近上海邊界的鄰省鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，不少企業(yè)的供貨對(duì)象未必是上海企業(yè)，也可能是跨國(guó)公司。對(duì)此，上?？梢月?lián)合跨國(guó)公司建立覆蓋面更廣、功能更強(qiáng)大的綠色供應(yīng)鏈管理網(wǎng)絡(luò)。在具體做法上，可以借鑒“APEC綠色供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)”。上海的綠色供應(yīng)鏈管理可以和鄰省的行業(yè)水管理相對(duì)接。自2013年以來(lái)，WWF一直在長(zhǎng)三角工業(yè)園區(qū)或工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)推廣行業(yè)水管理或水管理創(chuàng)新，在太浦河流域的蘇州盛澤鎮(zhèn)就有此類項(xiàng)目。行業(yè)水管理激發(fā)企業(yè)主動(dòng)性，發(fā)動(dòng)企業(yè)自治，并聯(lián)合政府、社區(qū)等利益相關(guān)者共同治理水污染，以其“自下而上”的方式對(duì)政府“自上而下”的環(huán)境管理形成補(bǔ)充。上海的綠色供應(yīng)鏈管理網(wǎng)絡(luò)和蘇州等地的行業(yè)水管理機(jī)制對(duì)接起來(lái)，可以形成一個(gè)更廣范圍的企業(yè)環(huán)境自治和自律網(wǎng)絡(luò)。上海的綠色供應(yīng)鏈管理對(duì)接鄰省的行業(yè)水管理，不僅是對(duì)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加的一種約束，也可以為其發(fā)展與上海對(duì)接乃至與國(guó)際對(duì)接的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈提供機(jī)會(huì)，通過提高其環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)水平等促使其向國(guó)際化方向發(fā)展。4.以資金和技術(shù)幫助太浦河—急水港流域企業(yè)節(jié)水治水上海可以設(shè)立一定財(cái)政項(xiàng)目，資助蘇州、嘉興境內(nèi)太浦河流域和蘇州境內(nèi)急水港流域的工業(yè)企業(yè)節(jié)水治水，以減輕其對(duì)黃浦江上游水源地的影響。除了以上節(jié)水技改項(xiàng)目和提升污水治理設(shè)施，上海還可以資助這些企業(yè)開展水足跡和水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為其后續(xù)的節(jié)水治水項(xiàng)目提供指導(dǎo)。當(dāng)然，設(shè)立此類資助項(xiàng)目的前提之一是蘇州和嘉興兩地配合，嚴(yán)格要求新進(jìn)入上述區(qū)域的工業(yè)企業(yè)達(dá)到更嚴(yán)苛的用水和排污標(biāo)準(zhǔn)，以防出現(xiàn)一邊推進(jìn)節(jié)水治污、一邊大量新污染企業(yè)涌入的情形。除了以資金幫助太湖流域上游相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)水治污，上海還可以借助本市高校、研究院所的力量，針對(duì)前述區(qū)域內(nèi)的主要產(chǎn)業(yè)（如盛澤鎮(zhèn)的紡織產(chǎn)業(yè)、周莊鎮(zhèn)的旅游產(chǎn)業(yè)）研發(fā)節(jié)水治污新技術(shù)，從而以提供先進(jìn)技術(shù)的方式幫助其減少水污染。5.將碳交易覆蓋全長(zhǎng)三角助力水環(huán)境治理上海是首批試點(diǎn)碳交易的7省市之一，以其先行優(yōu)勢(shì)成為長(zhǎng)三角環(huán)境能源交易的中心。若上海利用這一地位、爭(zhēng)取中央有關(guān)部委支持，將碳交易覆蓋到全長(zhǎng)三角區(qū)域（至少覆蓋到對(duì)上海環(huán)境有直接影響的蘇州、無(wú)錫、嘉興等地），對(duì)該區(qū)域水環(huán)境治理亦有所裨益。因?yàn)榻ㄔO(shè)濕地亦能形成碳匯，將碳匯在碳交易市場(chǎng)上出售能夠?yàn)闈竦亟ㄔO(shè)增加一筆收益。6.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)要配合以更嚴(yán)厲的聯(lián)合執(zhí)法在上海及其周邊城市范圍內(nèi)，對(duì)企業(yè)減少水污染的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制需要以更嚴(yán)格的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法來(lái)配合。若是從相關(guān)資助項(xiàng)目或碳交易項(xiàng)目獲益的企業(yè)偷排污染，是對(duì)資金提供方利益的極大損害；若其他企業(yè)偷排，也會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。太湖流域已有的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法需要加強(qiáng)，而上海、南通等地在長(zhǎng)江沿岸缺乏環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的情況需及時(shí)得到改善。（三）就太浦河航運(yùn)和污染分流展開深入研究如果因?yàn)橹T多利益糾葛，太浦河無(wú)法終止航運(yùn)功能，蘇州、嘉興境內(nèi)的兩岸污染也無(wú)法減少，就需要深入研究如何讓太浦河的航運(yùn)和污染分流出去?？蛇x方案之一是沿著太浦河一側(cè)另外開挖一條清水河道，將干凈的水從太湖水流入太浦河口附近引入金澤水庫(kù)。如果以明渠形式開挖仍然無(wú)法避免兩岸向其排放污水，可以考慮采用修建暗管的方式建設(shè)。可選方案之二是沿著太浦河一側(cè)另外開挖一條臟水河道，用于承接兩岸和航運(yùn)污染，而讓太浦河成為一條清水河道。將以上兩個(gè)方案歸納起來(lái)，太浦河和與之平行的新開河道，一條是清水河道，另一條是臟水河道；也可以讓其中一條河道只承擔(dān)接收污水的功能，另一條河道則承擔(dān)航運(yùn)功能，后者水質(zhì)將相對(duì)清潔，可利用其為金澤水庫(kù)供水?？蛇x方案之三是待吳淞江泄洪工程建成，利用該水道分流太浦河大部分的航運(yùn)功能，從而讓太浦河完全終止通航，小部分不能從吳淞江泄洪工程分流的船舶可以經(jīng)由急水港—淀山湖—黃浦江等水道分流。（四）連通蘇州水源地以完善咸潮應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制如前文所述，上海與鄰近區(qū)域之間已經(jīng)就跨界污染事故建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但水源地應(yīng)對(duì)咸潮來(lái)襲的聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍未建立。與蘇州水源地連通來(lái)獲得咸潮時(shí)的應(yīng)急供水是一個(gè)可行選擇，但前提是需要在上海、蘇州之間為此建立較好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。上海一方面可以在水權(quán)交易的框架下和蘇州建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制并創(chuàng)新水權(quán)交易方式，另一方面可以在瀏河水源地附近建設(shè)對(duì)蘇州和上海雙方都有利的生態(tài)工程。2016年，《水權(quán)交易管理暫行辦法》出臺(tái)，從國(guó)家層面到長(zhǎng)江流域，相關(guān)的交易平臺(tái)（如中國(guó)水權(quán)交易所）、交易規(guī)則、監(jiān)管體系正在加緊建設(shè)中。水權(quán)交易提供了一個(gè)很好的框架，上海和蘇州可以在這一框架下就跨界利用異地水源地應(yīng)急展開利益協(xié)調(diào)，并根據(jù)應(yīng)急用水的特點(diǎn)創(chuàng)新水權(quán)交易方式。上海與蘇州之間圍繞水源地應(yīng)急用水的交易可以實(shí)行“兩部制”——“合理數(shù)量的水權(quán)期權(quán)+高價(jià)購(gòu)買超額用水”。上?？梢韵蛱K州購(gòu)買一定數(shù)量的水權(quán)期權(quán)，在一定時(shí)期或季節(jié)可以平時(shí)價(jià)格或較低價(jià)格向蘇州購(gòu)水。這種購(gòu)買水權(quán)期權(quán)的行為可以被視作買保險(xiǎn)——以小額投入購(gòu)買對(duì)方提供的降低風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)，蘇州要為上海安排一定的應(yīng)急用水儲(chǔ)備。這部分水權(quán)期權(quán)合理數(shù)量的確定需要先行精確計(jì)算來(lái)襲咸潮超出上海自身原水調(diào)度能力（金澤水庫(kù)+一部分青草沙水庫(kù)儲(chǔ)備）的概率以及在此情形下對(duì)外部應(yīng)急用水的需求量。但如果在極端情況下，上海對(duì)蘇州應(yīng)急用水的需求超過此額度，就需要以高價(jià)購(gòu)水。因?yàn)楫?dāng)用水量超過蘇州為上海在咸潮多發(fā)季節(jié)常備的應(yīng)急用水儲(chǔ)備，它就需要以更高成本向后者供水，如利用它境內(nèi)的“一網(wǎng)調(diào)度”機(jī)制從其他水源地調(diào)水。而且，此時(shí)水價(jià)的確定要考慮到咸潮發(fā)生時(shí)干凈的水資源變得更為稀缺這一因素。甚至可以考慮在將來(lái)長(zhǎng)三角水權(quán)交易發(fā)展起來(lái)后，采取季節(jié)性水價(jià)的模式，枯水期水價(jià)采用高水價(jià)