我國行政權(quán)威鏈上的放權(quán)改革及其局限性

我國行政權(quán)威鏈上的放權(quán)改革及其局限性（1980~2013）

本文試圖證明，不從根本上改變政府與企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系，不割斷政府對企業(yè)的行政權(quán)威鏈，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的改革是不可能取得實質(zhì)性進展的。必須把國有資金的原生所有權(quán)與企業(yè)法人所有權(quán)分開，確立新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才能使企業(yè)做到自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束。一改革前的社會主義經(jīng)濟體制，是以一個實行高度集權(quán)的科層等級制的“國營大工廠”為核心組織起來的大科層體制，科層制的行政指揮原則具有普遍效力，市場則被擠壓而趨于萎縮。引入市場的改革就是要變革這一近乎純粹的科層結(jié)構(gòu)體制，而代之以科層與市場適當結(jié)合的社會主義新體制。改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是改變作為體制核心的國營經(jīng)濟的大科層結(jié)構(gòu)，為此必須完全割斷政府與企業(yè)的行政權(quán)威鏈，實現(xiàn)國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)獨立，這是國有經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)的根本性變革。人們對國營企業(yè)改革的這一性質(zhì)一開始缺乏清晰的認識，改革之初理論討論中的一件事比較能夠說明問題。20世紀70年代我國改革起步時，一些力主改革的經(jīng)濟學(xué)家批評斯大林關(guān)于國營企業(yè)之間交換的產(chǎn)品不是商品，只具有商品外殼的觀點，認為“全民所有制企業(yè)既然有獨立性”，“有相對獨立的經(jīng)濟利益”，那么“全國所有制經(jīng)濟內(nèi)部交換的產(chǎn)品仍然具有商品性”。[1]經(jīng)濟學(xué)家們也許想論證全民所有制經(jīng)濟內(nèi)部可以引入市場關(guān)系，但用既有體制的實際狀況作論據(jù)，給人的印象似乎是傳統(tǒng)體制的國營經(jīng)濟內(nèi)部原本就存在著市場結(jié)構(gòu)，這種觀點現(xiàn)在已經(jīng)很難成立了。從傳統(tǒng)體制的實際狀況看，斯大林并沒有錯，全民所有制經(jīng)濟內(nèi)部不存在商品交換，理由是這里只有一個統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)，不存在不同所有者之間的交換。認為企業(yè)擁有某種獨立權(quán)限和獨立利益，它們之間的交換就是商品交換，這在邏輯上很不嚴密。任何科層單位在上級指定的權(quán)限范圍內(nèi)都有相對自主的決策權(quán)，在行政性分權(quán)充分發(fā)展的組織中這一點尤其明顯，但并不能說明商品交換的存在?？茖咏Y(jié)構(gòu)本來就是調(diào)整個人利益與組織利益關(guān)系的體系，它通過適當?shù)募詈捅O(jiān)控機制，誘使科層成員從個人利益出發(fā)的行為與組織利益盡量保持一致。因此，任何一級科層單位集體利益的相對獨立性是科層結(jié)構(gòu)的題中應(yīng)有之義，它也不能說明商品交換的存在。如果人們不想抹殺科層結(jié)構(gòu)與市場結(jié)構(gòu)的根本區(qū)別，那就應(yīng)當承認，在一個完整的科層結(jié)構(gòu)中市場因素的作用十分有限。不改變整個國有經(jīng)濟的組織結(jié)構(gòu)，不割斷政府與企業(yè)間的行政指揮鏈，企業(yè)獨立的市場主體地位就不能確定，商品關(guān)系就不能在國有經(jīng)濟內(nèi)部生根。從對斯大林觀點的缺乏說服力的批評可以看出，在這個問題上，我們在改革初期的認識是模糊的。二我國國營企業(yè)的改革是利用大科層結(jié)構(gòu)的自組織功能起步的，其措施主要包括：①政府通過與企業(yè)的行政權(quán)威鏈自上而下地放權(quán)；②政府加大對勞動者的經(jīng)濟激勵程度，強化企業(yè)勞動集體的獨立利益。改革選擇這樣的起步方式應(yīng)該說有它的必然性，因為全民所有制經(jīng)濟內(nèi)部當時除了科層組織因素之外，不具備任何可供利用的組織手段。這些改革措施也確實使國營經(jīng)濟內(nèi)部的市場因素增大了，特別在企業(yè)的產(chǎn)品決策中，市場信號的作用明顯加強。由于對科層結(jié)構(gòu)與市場結(jié)構(gòu)的差別缺乏足夠的認識，由于對改革最初級階段的順利進展的盲目樂觀，許多人一度相信，大科層內(nèi)部的“放權(quán)、激勵”過程將直接導(dǎo)致企業(yè)“自主經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展，自我約束”的改革目標的實現(xiàn)。政府對企業(yè)的行政權(quán)威鏈的斷裂以及企業(yè)產(chǎn)權(quán)形式改革的必要性完全沒有引起重視，只是在改革進行了相當一段時間之后，人們才逐步發(fā)現(xiàn)既有的大科層結(jié)構(gòu)與試圖引入的市場結(jié)構(gòu)存在相互排斥的一面，發(fā)現(xiàn)改革中的國營企業(yè)的行為仍然與市場結(jié)構(gòu)所要求的獨立主體行為有很大差別，國家試圖通過市場間接調(diào)控企業(yè)的意圖屢屢落空，宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了一系列困難和問題。人們在實踐中學(xué)習(xí)，逐步理解前期改革措施的局限性以及使國有經(jīng)濟的組織結(jié)構(gòu)根本轉(zhuǎn)變的必要性。我們從以下三個方面來討論這一問題。第一，利用行政權(quán)威鏈的放權(quán)改革不可能改變政府與企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系。擴大企業(yè)自主權(quán)的改革措施是大科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部的職權(quán)下放過程，它沿著既有的行政權(quán)威鏈自上而下地進行，任何時候都只能依賴而不能切斷這種行政聯(lián)系。通過下放權(quán)力，科層內(nèi)部的職權(quán)分配發(fā)生變化，但這與市場交換中產(chǎn)權(quán)讓渡的性質(zhì)完全不同。上下級之間的職權(quán)劃分不具有排他性。下級服從上級是科層組織的基本原則之一，在科層組織原則的范圍內(nèi)，企業(yè)找不到任何防止上級收回權(quán)限的法律根據(jù)。擴權(quán)過程與職責(zé)相對應(yīng)是科層組織的又一重要原則，但下級職責(zé)的增加也不意味著上級職責(zé)的減少。上級按既定的組織目標向下分配職責(zé)和權(quán)限，并且對這一目標的最終實現(xiàn)負責(zé)；放權(quán)使得上級在全部過程中的實際決策任務(wù)減輕，但加大了它對下級行為的監(jiān)督和控制責(zé)任，說到底，上級仍然要對下級是否適當行使職權(quán)、履行職責(zé)承擔責(zé)任。只要政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系沒有割斷，強調(diào)政企職責(zé)分開一點也不能改變上下級責(zé)任的連帶性。改革中兩個引人注目的實際問題與此直接有關(guān)。其一，政府機構(gòu)對所屬企業(yè)的“慈父主義”保護。改革中的企業(yè)確實已經(jīng)受到市場競爭的壓力，但這種壓力對其生存并不構(gòu)成威脅。企業(yè)的存在和運轉(zhuǎn)是其政府主管部門的相應(yīng)權(quán)力和利益繼續(xù)存在的前提，而且無論從責(zé)任還是權(quán)力的角度看，維持企業(yè)的生存和發(fā)展還是這些政府機構(gòu)的基本職責(zé)。其二，政府對企業(yè)過多的行政干預(yù)。盡管中央政府明確表示了逐步減少對企業(yè)行政干預(yù)的意圖，干預(yù)的頻率和力度卻始終保持在相當高的水平上。究其原因，行政隸屬關(guān)系仍然具有決定性的作用，它不僅提供了政府對企業(yè)進行干預(yù)的必要的組織手段和法權(quán)依據(jù)，而且也產(chǎn)生了政府干預(yù)的重要動機。為了維持落后企業(yè)的生機，政府要求經(jīng)濟效益較好的企業(yè)“扶持貧困”。對先進企業(yè)來說這是難以忍受的負擔，政府不利用行政權(quán)威，企業(yè)不會輕易從命。由此造成的干預(yù)與反干預(yù)的摩擦，進一步強化了政府的干預(yù)動機。所有這些從兩方面妨礙了企業(yè)行為的合理化，一方面，頻繁的不可預(yù)測的行政干預(yù)使得企業(yè)行為經(jīng)常突然偏離正常軌道；另一方面，行政干預(yù)的明顯平均主義色彩影響企業(yè)決策，它鼓勁后進企業(yè)尋求政府保護，并且嚴重傷害先進企業(yè)進一步提高經(jīng)濟效率的積極性。第二，通過行政權(quán)威鏈進行的放權(quán)改革不可能使政府與企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系超越勞動合同的范圍，因此企業(yè)行為必然以勞動收入最大化為目標。大科層結(jié)構(gòu)中政府對企業(yè)的授權(quán)可以采取兩種方式。一般情況下，上級主管部門總是把正式職權(quán)授予企業(yè)管理者；在特殊情況下，政府也可以選擇將企業(yè)權(quán)限直接授予企業(yè)全體職工或部分職工的方式，即將企業(yè)勞動集體在整體上看作一個行政等級，由職工代表大會接受授權(quán)，履行職責(zé)。兩種情況下，政府與企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系都具有勞動合同的性質(zhì)。在前一種情況下，政府要求企業(yè)管理者承擔對企業(yè)的經(jīng)營管理職責(zé)，并為此支付給管理勞動者與其承擔的職責(zé)相稱的報酬；在后一種情況下，政府要求企業(yè)勞動者集體提供使企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的全部勞動，并且使職工工資總額與企業(yè)經(jīng)濟效益直接掛鉤。無論哪一種情況，企業(yè)主體都被理解為一個勞動主體，企業(yè)的獨立利益都被看作勞動收入。盡管中國的改革從未在二者間做出明確選擇，改革措施往往在兩種選擇間搖擺，但把政府與企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系當作勞動的合同關(guān)系，卻是基本一貫的立場?？茖咏M織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系是建立在勞動合同基礎(chǔ)上的，一個不觸動科層框架的分權(quán)改革很難超出勞動合同的范圍構(gòu)造新的經(jīng)濟關(guān)系。隨之而來的是改革中“工資侵蝕利潤”的頑疾。隨著企業(yè)權(quán)利的擴大，企業(yè)決策越來越明顯地偏向勞動收入，忽視資金效率。統(tǒng)計數(shù)字表明，改革以來企業(yè)工資總額的增長幅度始終大于利潤增長幅度。實際情況比統(tǒng)計數(shù)字所表明的還要嚴重，企業(yè)財務(wù)決策普遍傾向?qū)⒈M可能多的工資性、福利性以及經(jīng)營者消費性費用攤?cè)氤杀?，從而直接侵蝕利潤，經(jīng)濟學(xué)家將所有這些現(xiàn)象概括為“工資侵蝕利潤”。造成這一現(xiàn)象的原因是雙重的。一方面，原有的高度集權(quán)的國有資產(chǎn)管理體系正在瓦解，國營大工廠實現(xiàn)“高級贏利”[2]的全部手段逐步削弱，中央政府集中財力擴大再生產(chǎn)以壯大國有經(jīng)濟的能力也已明顯削弱。另一方面，以企業(yè)法人所有權(quán)為軸心的分權(quán)的國有資產(chǎn)管理體系尚未成形，資產(chǎn)管理的大量實際決策權(quán)限沉淀到企業(yè)一級，但企業(yè)決策以勞動收入為第一目標，而將資產(chǎn)利益放在次要位置。國家希望企業(yè)決策人成為其資產(chǎn)利益的代理人，為此它努力構(gòu)建某種激勵機制，企圖誘使企業(yè)的勞動收入目標與國有資產(chǎn)增值目標最大限度地趨于一致。現(xiàn)代代理理論的分析表明，這是十分艱巨的任務(wù)，而當一個所有者面對著千千萬萬代理人的時候，問題就更加嚴重。工資（獎金）與利潤掛鉤的改革措施最能說明問題的全部困難所在。不管理論家們?yōu)榱私忉屵@一政策措施如何重新定義工資、獎金、利潤等經(jīng)濟學(xué)范疇，措施的實質(zhì)性內(nèi)容總歸是用勞動報酬去刺激資本產(chǎn)出率。一方面，為了強化所有權(quán)職能，必須使利潤最大化成為企業(yè)經(jīng)營的目標函數(shù)；另一方面，由于企業(yè)主體追求勞動收入最大化，使勞動收入與利潤掛鉤就成為所有者重塑企業(yè)目標的唯一可能的選擇。政策設(shè)計者的目標是顯而易見的，他們希望企業(yè)從關(guān)心勞動收入出發(fā)的行為能夠與利潤增長的資產(chǎn)目標相一致。但是，利潤與一般的經(jīng)濟指標不同，它不僅可以通過提高勞動的質(zhì)與量從而增加企業(yè)凈產(chǎn)值的途徑實現(xiàn)，而且可以通過壓縮工資總額提高利潤在凈產(chǎn)值中的份額的途徑實現(xiàn)，在后一場合利潤與工資的變動方向完全相反。掛鉤措施能夠激勵企業(yè)勞動集體通過前一途徑提高利潤，卻不能制止同一勞動集體通過壓縮利潤的途徑去增加工資。對企業(yè)勞動者來說，通過前一途徑增加工資需要較高的勞動成本，而通過后一途徑增加工資，除了要冒一定的風(fēng)險（如果國家所有者的監(jiān)控效率不高，這種風(fēng)險就不會很大）之外，花費的勞動成本極低。因此，即使在工資與利潤以高的比率掛鉤時，企業(yè)決策者的理性行為仍然不會與所有者的要求吻合，他們對提高國有資金利潤率，以及用企業(yè)利潤自我積累的積極性，肯定是不大的。第三，只要上述放權(quán)激勵改革的性質(zhì)不變，國有企業(yè)的獨立產(chǎn)權(quán)就不可能確立，企業(yè)自負盈虧就始終難以實現(xiàn)。匈牙利經(jīng)濟學(xué)家亞諾什·科爾內(nèi)提出的“硬預(yù)算約束”概念較全面地說明了企業(yè)自負盈虧所需要的經(jīng)濟條件，它包括：①企業(yè)應(yīng)當是價格的接受者而不是制定者，它不能自動將漲價因素轉(zhuǎn)嫁給消費者；②稅收制度應(yīng)當是硬的，它有客觀的度量標準，不允許“一戶率”和任何個別的稅收減免；③信貸制度應(yīng)當是硬的，貸款需要有完全擔保，并且必須如期歸還，否則將訴諸法律，強制執(zhí)行；④不存在無償?shù)模ò鄢ㄘ浥蛎浺蛩貙嶋H上無償?shù)模﹪覔芸睢3]在此前提下，企業(yè)完全以其經(jīng)營收入抵付支出，市場競爭將無情地實行優(yōu)勝劣汰，虧損和破產(chǎn)將隨時對企業(yè)生存構(gòu)成威脅。做不到這些，企業(yè)自負盈虧就不可能真正實現(xiàn)。而在利用行政權(quán)威鏈的放權(quán)改革中，這些恰恰是做不到的。首先作為企業(yè)行政上級的政府機構(gòu)擁有軟化企業(yè)預(yù)算約束的充分條件，它所承擔的國民經(jīng)濟管理和國有資產(chǎn)管理的兩重職能，保證了它在任何情況下都能利用各種行政手段軟化稅收制度、軟化信貸制度等，從而給自己的行政下屬提供有效的慈父主義保護。因此，只要政府與企業(yè)的隸屬關(guān)系沒有割斷，政府對企業(yè)的慈父主義態(tài)度不改變，中央決策者一切硬化企業(yè)預(yù)算約束的圖謀都注定要落空，國營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)邊界就注定是模糊的。其次，由于企業(yè)決策目標向勞動收入傾斜，企業(yè)還不具備作為一個獨立法人應(yīng)當具有的權(quán)利能力和行為能力，企業(yè)自負盈虧缺乏實施的充分依據(jù)。事實上，在放權(quán)改革的過程中，作為企業(yè)行政上級的政府機構(gòu)始終扮演著國有資產(chǎn)所有者代表的角色，為了防止勞動利益侵害資產(chǎn)利益，它不僅對企業(yè)管理者實行監(jiān)控，而且在以下幾方面直接插手企業(yè)的資金管理：①規(guī)定企業(yè)的工資與獎金標準、工資總額及其增長幅度，以防止企業(yè)勞動基金的過度膨脹；②以稅收、銀行利息和其他形式集中企業(yè)毛利的絕大部分，并且繼續(xù)承擔大量的擴大再生產(chǎn)的投資職能，掌握新建擴建項目的審批權(quán)；③壓低固定資產(chǎn)的折舊率，事實上收回折舊基金的大部分，并且通過更新改造項目的審批集中使用這部分資金。可見，無論從擴大再生產(chǎn)還是簡單再生產(chǎn)的角度看，企業(yè)的資金使用放權(quán)都不充分，改革中的國營企業(yè)未像政策文件所承認的那樣成為擁有獨立產(chǎn)權(quán)的法人。一方面，產(chǎn)權(quán)邊界是模糊的，另一方面，資產(chǎn)權(quán)利是不充分的，企業(yè)還怎么能夠依據(jù)一個獨立產(chǎn)權(quán)來自負盈虧呢！由于不能真正實行企業(yè)自負盈虧，舊體制固有的國營企業(yè)的低效率下的擴張沖動仍然十分高亢?？茽杻?nèi)在《短缺經(jīng)濟學(xué)》中論證了社會主義企業(yè)在“軟預(yù)算約束”條件下必然的擴張沖動和投資饑渴，既然“用于投資的支出預(yù)算約束很軟”，“結(jié)果是每一次投資都自動證明自己是正當?shù)摹保敲赐顿Y就沒有任何風(fēng)險，自愿放棄投資就毫無意義；既然投資意味著國家無償撥款，或者近乎無償?shù)摹百J款”，那么企業(yè)的理性行為就沒有理由“謝絕贈予”了。[4]改革既然沒有改變軟預(yù)算約束的條件，那么它只會進一步刺激企業(yè)擴張沖動。一方面，企業(yè)至少在產(chǎn)品競爭中已經(jīng)感到相當?shù)膲毫?，市場?guī)律迫使它擴大規(guī)模以求保持或者擴大競爭優(yōu)勢；另一方面，改革強化了企業(yè)經(jīng)營者的“錯誤的職能忠誠心”，企業(yè)自主權(quán)的擴大使經(jīng)營者感受到強烈的個人成就感，并且企業(yè)的擴張的確也意味著更大的資產(chǎn)管理權(quán)和更高的行政職位、更多的個人貨幣收入和非貨幣收入，等等。其實，片面強調(diào)本部門業(yè)務(wù)重要性的職能忠誠心并不僅僅在企業(yè)這一個行政層次上滋長，在國民經(jīng)濟的眾多決策主體中，只有從全局利益出發(fā)的中央政府才會產(chǎn)生約束擴張的明顯意愿。但是，每當它清醒地意識到必須這樣做的時候，卻總是沮喪地發(fā)現(xiàn)幾乎所有的地方政府和各產(chǎn)業(yè)部門對此都很不積極。除非重新強調(diào)集權(quán)控制，否則整個經(jīng)濟發(fā)展“過熱”的問題就無法制止。中央當局被置于真正的兩難境地。一方面，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)遠未落實，企業(yè)行為與獨立商品經(jīng)營者的行為模式相去甚遠，改革必須繼續(xù)進行；另一方面，越是放權(quán)工資侵蝕利潤的現(xiàn)象越難控制，低效率的擴張沖動越難控制，宏觀經(jīng)濟的平衡就越難維持。三實踐給出的結(jié)論非常明顯，改革不能滿足于在國有經(jīng)濟的大科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部引入一部分市場因素，改革必須實行從大科層結(jié)構(gòu)到科層與市場相結(jié)合的結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)變。為此，政府與企業(yè)之間的行政權(quán)威鏈必須割斷：①兩者間的上下級關(guān)系必須終止，政府不再把企業(yè)作為下屬機構(gòu)，企業(yè)不再有上級政府主管部門，不再有行政等級；②政府不再直接任免企業(yè)官員，也不再承擔對企業(yè)管理的行政監(jiān)控責(zé)任；③政府不再劃定企業(yè)職責(zé)和職權(quán)范圍，不再向企業(yè)下達直接的計劃指令或承包指標；④政府不再承擔國有資產(chǎn)的管理職能，國有經(jīng)濟內(nèi)部的資金分配將主要通過市場進行，政府不再充當企業(yè)的“老板”角色；⑤國有企業(yè)必須尋找與國家行政權(quán)力分開的另一基本權(quán)力來源，企業(yè)的目標、利益、責(zé)任、權(quán)限等都應(yīng)當來自真正現(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)。這一切并不排除政府認為必要時對企業(yè)的直接干預(yù)（如工資和物價管制等），但這類干預(yù)具有暫時性質(zhì)，并且直接以國家的政治主權(quán)為依據(jù)，不僅對國有企業(yè)，而且對任何其他所有制形式的企業(yè)都有同等效力。為此必須在堅持國有制的前提下實行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立：①國家的宏觀經(jīng)濟管理職能應(yīng)當與國有資產(chǎn)管理職能分開，宏觀經(jīng)濟管理職能由政府承擔，國有資產(chǎn)管理職能則由獨立于整個政府