廣州老年福利政策的發(fā)展：現(xiàn)狀、特點(diǎn)與建議（1996~2014）

廣州老年福利政策的發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)與建議（1996~2014）

一中國(guó)老年福利的相關(guān)研究老年社會(huì)福利既具有一般社會(huì)福利制度的共性，又體現(xiàn)老年人生理、心理特征的特殊性，是根據(jù)老年人年齡的特殊需要和身體特點(diǎn)由社會(huì)提供給他們的物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)。廣義的老年福利是指政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、家庭等主體按照法律、部門規(guī)章制度及相關(guān)程序、規(guī)范和要求，在老齡生活保障、老齡醫(yī)療保障、老齡日常照料等方面提供的管理與服務(wù)。一般包括老年人收入補(bǔ)貼、老年人醫(yī)療保健、老年人日常生活服務(wù)、老年人精神慰藉等社會(huì)項(xiàng)目（劉燕、阮凱，2011）。我國(guó)在老年人社會(huì)福利建設(shè)上起步較晚，相關(guān)研究始于20世紀(jì)80年代，近幾年隨著我國(guó)老齡化程度的加深與社會(huì)保障體系的完善，這一領(lǐng)域吸引了更多國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，相關(guān)研究明顯增多。近年來，關(guān)注的問題主要有我國(guó)老年福利的制度與機(jī)構(gòu)建設(shè)（胡湛、彭希哲，2012）、香港以及其他國(guó)家與地區(qū)的老年福利和養(yǎng)老服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示（郭瑜，2012；王建云，2014）、特殊老年人福利與照料（景躍軍、李元，2014）、養(yǎng)老模式與產(chǎn)業(yè)（聶建明，2014）。并且在碩、博士畢業(yè)論文中，也出現(xiàn)為數(shù)較多的關(guān)于老年福利、養(yǎng)老服務(wù)等個(gè)案研究，這進(jìn)一步反映老年福利、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域逐漸成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。已有的老年福利研究可大致分為老年福利理論與實(shí)證研究?jī)纱笾黝}，理論探討主要圍繞老年福利的定義、老年福利多元供給主體及其互動(dòng)、老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景及策略等進(jìn)行。（一）老年福利的理論研究1.老年福利的定義與特點(diǎn)首先，老年福利的概念可以看作是老年保障概念的延伸。福利與保障是社會(huì)保障領(lǐng)域里兩個(gè)經(jīng)?；煊玫母拍睢！按蟾＠钡挠^點(diǎn)認(rèn)為，（社會(huì)）保障是（社會(huì)）福利中的物質(zhì)保障的范疇，其目的是為了滿足基本生活需要。而（社會(huì)）福利既包括低層次的基本生活需要，也提供一般（社會(huì)）保障所不包含的精神服務(wù)與社會(huì)服務(wù)。因而，（社會(huì)）福利可以看作是基于社會(huì)職責(zé)，在（社會(huì)）保障的基礎(chǔ)上，保護(hù)和延續(xù)有機(jī)體的生命力（王振耀，2009）。與老年保障制度相比，老年福利制度①福利內(nèi)容較為寬泛：既包括對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)保障，也包括精神健康、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、休閑娛樂、文化需求、特殊及日常照料等一系列內(nèi)容。②福利供給主體更加多元：在政府主導(dǎo)的前提下，廣大的社會(huì)公共部門與社會(huì)工作者同時(shí)參與到老年福利設(shè)施建設(shè)與服務(wù)供給中。③福利目標(biāo)旨意更高：老年福利不只滿足于保障老年人基本生活，還追求在實(shí)現(xiàn)老年人參與社會(huì)發(fā)展的更高層次的目標(biāo)（陳銀娥，2004；王振耀，2009；彭華民，2002；甘鳳梅，2008）。以上特點(diǎn)也構(gòu)成了老年福利區(qū)別于其他福利領(lǐng)域的重要特點(diǎn)。其次，老年福利作為社會(huì)福利概念的具體組成部分，其概念也有廣義與狹義兩個(gè)維度。鄭功成（2009）認(rèn)為，廣義的社會(huì)福利是旨在解決廣大社會(huì)成員在各個(gè)方面的福利待遇問題、提高整體社會(huì)成員生活水平的一系列福利制度安排；狹義的社會(huì)福利則是特指針對(duì)兒童、老人、殘障人士等的社會(huì)化照顧與服務(wù)。彭華民（2002）指出，廣義的老年人社會(huì)福利包括老人社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，是國(guó)家和社會(huì)通過社會(huì)化的福利投入，以滿足和改善老年人的物質(zhì)、精神需要的社會(huì)政策。狹義的老人社會(huì)福利特指根據(jù)老年人的特殊需求，由社會(huì)提供給老年人的特殊的、照顧性的物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)。還有的學(xué)者直接將老年福利的對(duì)象縮小為弱勢(shì)老人群體（MacnicolJ，2000）?？傮w而言，盡管不同國(guó)家和地區(qū)的學(xué)者對(duì)老年人社會(huì)福利內(nèi)涵的界定有不同的理解，國(guó)內(nèi)學(xué)者的定義也各有側(cè)重，但都強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)多方通過社會(huì)化手段，全面提升老年人的物質(zhì)、精神生活質(zhì)量。一般將老年社會(huì)福利視作社會(huì)福利體系中的一個(gè)專門領(lǐng)域，與殘疾人社會(huì)福利、兒童社會(huì)福利、婦女社會(huì)福利等并列。本文的“老年福利”采取狹義定義，指社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系之外的、柔性的、起補(bǔ)充性作用的老年社會(huì)福利政策。主要內(nèi)容有養(yǎng)老福利補(bǔ)貼、老年社會(huì)救助和老年優(yōu)惠政策、特殊老人服務(wù)和老年發(fā)展政策等。2.老年福利的理論源流與基礎(chǔ)縱向地看，老年福利概念源流于福利理論。亞當(dāng)·斯密“看不見的手”的自由放任與自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)早期的福利經(jīng)濟(jì)理論產(chǎn)生重大影響。1920年，庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1920）的出版標(biāo)志著福利經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一門分支學(xué)科正式誕生，使福利這一課題形成完整的理論體系并在經(jīng)濟(jì)學(xué)界產(chǎn)生重大影響。在福利國(guó)家論的視角下逐漸形成對(duì)福利國(guó)家發(fā)展的共識(shí)，即通過福利國(guó)家政策來維持和發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平（胡玉潔，2007）。橫向地看，老年福利可以在功能學(xué)理論、沖突理論、社會(huì)交換理論、符號(hào)互動(dòng)理論、現(xiàn)代化理論、福利國(guó)家理論、社會(huì)生物學(xué)理論以及哈貝馬斯、布迪厄、吉登斯等社會(huì)學(xué)家關(guān)于老年福利的相關(guān)思想（劉燕、阮凱，2011）中找到理論基礎(chǔ)。此外，還有學(xué)者探究老年福利制度中的法律安排（楊志超，2012）等。3.老年福利的制度與供給主體伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代老年福利是一項(xiàng)正式的制度安排，是一種體現(xiàn)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策交互作用、協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展型社會(huì)政策：老年福利制度本身的發(fā)展就是社會(huì)文明進(jìn)步的見證?？v觀老年福利制度的發(fā)展過程，經(jīng)濟(jì)因素、道德因素、政治因素和社會(huì)因素是影響其發(fā)展進(jìn)程的主要因素。其中經(jīng)濟(jì)因素發(fā)揮著舉足輕重的作用，同時(shí)社會(huì)因素中諸如社會(huì)變遷、社會(huì)成員分化、社會(huì)矛盾激化等等也都直接或者間接地影響著老年福利制度的發(fā)展。西方老年福利的實(shí)踐經(jīng)歷了從剩余性福利到制度性福利再到發(fā)展性福利的過程。羅曼尼斯克因認(rèn)為社會(huì)福利的發(fā)展是從慈善走向公平，社會(huì)福利是一個(gè)從剩余性社會(huì)福利向發(fā)展性社會(huì)福利逐漸轉(zhuǎn)變的連續(xù)譜（田凱，2001）。在我國(guó)，老年福利的發(fā)展一方面受到中國(guó)整體社會(huì)福利的制約與影響。另一方面，中華“家”文化、“孝”文化的源遠(yuǎn)流長(zhǎng)又使得我國(guó)老年福利有其自身的特殊性。簡(jiǎn)言之，我國(guó)老年福利制度的發(fā)展與我國(guó)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素緊密相關(guān)，走過了一條從家庭養(yǎng)老（李銀河，2009）、到“家庭——政府及機(jī)關(guān)單位”養(yǎng)老（劉同昌，2007）、再到多元主體合作模式的轉(zhuǎn)變路徑。（二）老年福利的實(shí)證研究我國(guó)關(guān)于老年福利的實(shí)證研究大部分集中在以下幾方面。1.西方老年福利模式研究縱觀老年福利發(fā)展的實(shí)踐，西方老年福利制度走過了一條“剩余性福利——制度性福利——發(fā)展性福利”的歷程，其中經(jīng)濟(jì)因素、道德因素、政治因素和社會(huì)因素是影響其發(fā)展進(jìn)程的主要因素（田凱，2001）。我國(guó)學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注以美國(guó)為代表的歐美獨(dú)立型老年福利模式、以瑞典等北歐國(guó)家為代表的斯堪的納維亞模式、以日本等東亞國(guó)家為代表的同居型模式和我國(guó)香港模式。概括地說，獨(dú)立型老年福利模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)支持老年人的家庭，以專業(yè)性的上門服務(wù)支持老年人在家庭生活的能力。斯堪的納維亞模式以瑞典為典型，以國(guó)家稅收作為福利金來源，強(qiáng)調(diào)惠普性。同居型模式因?yàn)楦蠔|亞國(guó)家的家庭與養(yǎng)老觀念，因而在儒家文化圈國(guó)家較為常見，日本政府鼓勵(lì)老年人與子女分而不離的養(yǎng)老方式，推行了一系列有利于家庭養(yǎng)老的社會(huì)政策（胡玉潔，2007）。我國(guó)香港家庭贍養(yǎng)的實(shí)踐以及從家庭單一責(zé)任向社會(huì)共同責(zé)任轉(zhuǎn)變的經(jīng)歷為內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化的進(jìn)程中有效分配資源、管理資金與服務(wù)方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與啟示。2.我國(guó)老年福利現(xiàn)狀研究在中國(guó)，養(yǎng)老模式正在經(jīng)歷由家庭養(yǎng)老到社會(huì)化養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的封建時(shí)期里，家庭是承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主要單位。古代的統(tǒng)治階級(jí)主要通過立法維護(hù)孝文化價(jià)值觀和老人對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)，即家長(zhǎng)制，來實(shí)現(xiàn)與鞏固家庭養(yǎng)老模式（段秋關(guān)、王立民，2005；瞿同組，2006），即所謂的“養(yǎng)兒防老”。從1911年中華民國(guó)成立至1949年新中國(guó)成立，大家庭式的生活方式仍然沒有改變，依舊由家庭主要承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，但社會(huì)化老年福利有了一定提升（陶立群，2002；王子今、劉悅斌、常宗虎，2002），各地縣一級(jí)地區(qū)基本上建立救濟(jì)院和養(yǎng)老所（王子今、劉悅斌、常宗虎，2002）。新中國(guó)成立至今，我國(guó)已形成了一個(gè)以憲法為依據(jù)，由相關(guān)的法律法規(guī)組成的保護(hù)老年人合法權(quán)益的制度體系。近年來，在黨和政府的關(guān)心與支持下，各級(jí)民政部門建立健全了保護(hù)特困老人基本生活權(quán)益的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，通過推廣福利社會(huì)化、專業(yè)化，逐步形成國(guó)家-市場(chǎng)-社區(qū)-家庭為主體的老年福利與服務(wù)體系（甘鳳梅，2008）。綜合我國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究，廣義層面上的中國(guó)特色的老年人社會(huì)福利服務(wù)體系主要包括收入福利、醫(yī)療福利、日常照料福利、精神慰藉福利等（陶立群，2002）。近年來，關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老（朱鳳華，2004；王莉莉，2014）等研究顯著增長(zhǎng)。狹義層面的老年福利體系內(nèi)容則主要由老年津貼、老年救助、老年優(yōu)待、老年發(fā)展等組成。3.老年福利比較研究老年福利的比較研究包括國(guó)際層面國(guó)家或地區(qū)間比較或國(guó)內(nèi)層級(jí)不同省市、鄉(xiāng)村間的比較等。國(guó)外學(xué)者在國(guó)際比較方面的研究源于20世紀(jì)。西方從事老年福利國(guó)際比較的學(xué)者和研究有很多，例如柯林·吉列恩與《全球養(yǎng)老保障：改革與發(fā)展》（2002）、日本佛教大學(xué)的樸光俊及《東亞地區(qū)社會(huì)保障比較研究的意義和課題：有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題》（2005）等。國(guó)內(nèi)這一方面的研究成果也頗為豐富，例如《港臺(tái)與內(nèi)地老年福利津貼經(jīng)濟(jì)保障對(duì)比》（高雨芹，2010）、《日韓老年福利比較及其啟示》（劉袁平，2006）、《西方老年福利制度及我國(guó)的思考》（劉靜林，2005）等等。二廣州市發(fā)展老年福利事業(yè)的政策框架與實(shí)踐截至2013年底，廣州市共有60歲以上戶籍老年人133.04萬，占戶籍人口總數(shù)的15.98%[1]，2015年預(yù)計(jì)超過140萬，占戶籍人口的比重超過16%，2020年將達(dá)到180萬人，預(yù)計(jì)到2050年占戶籍人口的比重高達(dá)29.87%，屆時(shí)空巢老人、80周歲以上高齡老人分別占老年人口的45%和16%，空巢老人總數(shù)已超過52萬。其中，失能、半失能老人呈上升趨勢(shì)。而目前除廣州市戶籍老人外，非戶籍常住老人、港澳老人對(duì)廣州市養(yǎng)老床位也有需求[2]。客觀地說，廣州市目前存在相當(dāng)龐大的老齡人口，面臨較大的老齡化壓力與挑戰(zhàn)，老齡事業(yè)發(fā)展處在關(guān)鍵時(shí)期。（一）廣州市老年福利事業(yè)的政策體系中華人民共和國(guó)《憲法》第十四條、第四十四條、第四十五條對(duì)老年福利權(quán)給予明確規(guī)定，尤其第四十五條第一款“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的規(guī)定更是為老年福利權(quán)提供了憲法依據(jù)；1996年10月1日我國(guó)頒布專門針對(duì)老年福利的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，并在2012年對(duì)該法做出修訂；《民法通則》規(guī)定老年人應(yīng)受到法律保護(hù)；《勞動(dòng)法》確保勞動(dòng)者在年老時(shí)應(yīng)獲得幫助或補(bǔ)償；《婚姻法》明確子女對(duì)父母承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，對(duì)拒絕承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)并造成惡劣后果的行為，將依據(jù)《刑罰》進(jìn)行處罰。國(guó)家也通過不斷完善老年人立法的方式為老齡事業(yè)的發(fā)展提供制度保障。《國(guó)家級(jí)福利院評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000年）》、《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》、“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計(jì)劃綱要（2001-2005年）》、《城市社會(huì)福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《關(guān)于老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)維護(hù)老年人合法權(quán)益工作的意見》等一系列法規(guī)與政策的出臺(tái)已基本建立起一套涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、生活和護(hù)理、權(quán)益維護(hù)、精神文化生活的老齡政策法規(guī)體系。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和中央政策的指導(dǎo)下，廣州市結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和老齡工作實(shí)際，頒布相關(guān)的政策制度來積極配合與貫徹全國(guó)、全省老年福利政策。2001年廣州市委、市政府發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老齡工作的通知》，首次發(fā)布《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》，2001年5月廣州市政府常務(wù)會(huì)議通過《廣州市老年人優(yōu)待辦法》，2003年廣州市老齡工作委員會(huì)頒布《廣州市老年人優(yōu)待證管理暫行規(guī)定》，同年根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001-2005年）》，2006年制定《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，2009年廣州市民政局發(fā)布《關(guān)于報(bào)送90歲至99歲老人長(zhǎng)壽保健金發(fā)放情況的通知》，2010年發(fā)布《廣州市民政局、廣州市財(cái)政局關(guān)于向全市80周歲以上長(zhǎng)者統(tǒng)一發(fā)放長(zhǎng)壽保健金的通知》，2010年印發(fā)《廣州市星光老年之家管理辦法》，2011年廣州市民政局聯(lián)合廣州市財(cái)政局制定《關(guān)于擴(kuò)大我市長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金發(fā)放范圍和提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的工作程序的通知》、《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、新出臺(tái)《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》，2014年廣州市民政局印發(fā)《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候試行辦法》、《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》等。形成以《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》為中心，《廣東省老年人權(quán)益保障條例》、《廣州市老年人優(yōu)待辦法》為法規(guī)規(guī)章，一系列規(guī)范性文件為保障實(shí)施的政策體系[3]?？v觀2000年后廣州市老齡工作政策，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含的政策思路以及未來可能的趨勢(shì)。第一，老年福利與老齡服務(wù)意識(shí)逐漸加強(qiáng)。廣州市老年福利與老齡服務(wù)事業(yè)起步于2000年，以黨中央、國(guó)務(wù)院開展老年福利與老齡服務(wù)工作為精神，結(jié)合廣州市地方實(shí)際，在廣州市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以及廣州市民政局、財(cái)政局、人力資源和社會(huì)保障局等相關(guān)部門的緊密配合下，陸續(xù)推出針對(duì)老年人的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和權(quán)益保障法規(guī)；將進(jìn)一步擴(kuò)大老年福利范圍，落實(shí)在社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的推行中。第二，老年福利資金投入不斷增加，長(zhǎng)壽保健金覆蓋面逐步擴(kuò)大。2009年第九次全市民政局局長(zhǎng)信息交流會(huì)議議定，廣州市長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金僅90歲至99歲高齡老人發(fā)放[4]；2010年向全市80周歲以上具有廣州市戶籍的長(zhǎng)者、駐穗部隊(duì)由部隊(duì)服務(wù)管理的離退休干部、計(jì)劃或尚未移交地方安置的離退休干部發(fā)放長(zhǎng)壽保健金[5]；2011年擴(kuò)大長(zhǎng)壽保健金發(fā)放范圍，向70～79周歲長(zhǎng)者發(fā)放，同時(shí)提高現(xiàn)行80周歲以上長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金標(biāo)準(zhǔn)[6]。第三，老年福利從救助、優(yōu)待走向全面發(fā)展。廣州市老年人福利最早從老年人社會(huì)救助起步，向全市老年人提供經(jīng)濟(jì)、法律救助等；2011年修改后的《廣州市老年人優(yōu)待辦法》提高了老年人的優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，部分優(yōu)待項(xiàng)目惠及非戶籍老人；近年來，為提升老年人幸福生活指數(shù)，老年福利在豐富老年人精神文化方面做出更大努力，老年大學(xué)課程更加豐富、新穎，老年藝術(shù)團(tuán)辦得有聲有色，廣州老年人的晚年生活豐富多彩。第四，廣州市老年福利與老齡服務(wù)在具備適度普惠性的同時(shí)，突出對(duì)特殊老人群體的照料。經(jīng)過十多年的實(shí)踐發(fā)展，廣州市老年福利覆蓋面已有了明顯擴(kuò)大，部分優(yōu)待項(xiàng)目惠及非廣州戶籍老人，在適度普惠性上做出了較大成績(jī)。同時(shí)也充分考慮老年群體的特殊性，對(duì)高齡、“三無”（無勞動(dòng)能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人，低保低收入老人，殘疾老人等特殊群體實(shí)行重點(diǎn)照料，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展精神。（二）廣州市老年福利事業(yè)的實(shí)踐廣州市自1992年就進(jìn)入人口老齡化城市行列。1999年末，全市60歲以上老年人口占全市總?cè)丝诘?2%。預(yù)計(jì)到2030年，全市老年人占總?cè)丝?5%。老齡問題已成為廣州市不容忽視的重大社會(huì)問題。廣州人口老齡化進(jìn)程比全省要快。廣東省在1996年進(jìn)入人口老齡化階段，比全國(guó)早約4年，廣州市則更早，而且進(jìn)程將以比全省更急促的步伐邁進(jìn)。全省預(yù)計(jì)在21世紀(jì)40年代中期人口老齡化水平達(dá)25%，而廣州市則預(yù)計(jì)在21世紀(jì)30年代中期即達(dá)此水平，而且負(fù)擔(dān)更重[7]。自千禧年始，在狹義的老年福利政策框架下，廣州市具體針對(duì)不同年齡段、特殊老年群體等開展社會(huì)化養(yǎng)老福利的各項(xiàng)實(shí)踐。1.廣州市老年福利津貼（1）企業(yè)退休人員生活補(bǔ)貼。2007年10月廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《關(guān)于提高本市企業(yè)退休人員生活保障水平的方案（暫定名）》。廣州將對(duì)本市已參加本市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2006年6月30日（含本日）以前的企業(yè)退休人員發(fā)放生活補(bǔ)貼[8]。同年11月采取“普調(diào)”+“年值”+“限幅”的辦法上調(diào)每月生活補(bǔ)貼，廣州企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保障是同期全國(guó)所有省會(huì)城市中的最高水平[9]。（2）試點(diǎn)農(nóng)村60歲以上老人養(yǎng)老補(bǔ)貼。2009年廣東試點(diǎn)農(nóng)村60歲以上老人領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)貼工作，試點(diǎn)縣符合條件的老人每月可拿55元的補(bǔ)貼。[10]（3）高齡老人津貼。廣州市老年福利津貼是由廣州市政府及其相關(guān)部門對(duì)達(dá)到法定退休年齡但未達(dá)到相應(yīng)收入標(biāo)準(zhǔn)，不享有基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的老年人發(fā)放的一種非繳費(fèi)型的生活補(bǔ)貼。高齡老人津貼的具體執(zhí)行辦法由各地方行政機(jī)關(guān)制定，目前廣州市各區(qū)縣老年福利津貼的發(fā)放起點(diǎn)為具有廣州市戶籍的70周歲以上的高齡老人。自2010年7月起，廣州市對(duì)具有本市戶籍且年滿80歲及以上的老年人發(fā)放高齡老人津貼。津貼最低標(biāo)準(zhǔn)按年齡呈階梯式分布：80～89歲老人每人50元/月；90～99歲老人每人100元/月；100歲及以上老人每人200元/月。津貼以現(xiàn)金的形式按月存入老人的個(gè)人賬戶。[11]2011年7月，廣州市將長(zhǎng)壽保健金發(fā)放范圍擴(kuò)大至70周歲以上長(zhǎng)者，并提高80周歲以上長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的區(qū)（縣級(jí)市）采取更高標(biāo)準(zhǔn)。[12]2.廣州市老年社會(huì)救助老年社會(huì)救助是老年群體在低于生活底線、面臨困境時(shí)，通過申請(qǐng)程序得到國(guó)家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金、物質(zhì)或是其他任何形式的救助以脫離困境。2003年，廣州市財(cái)政全額撥款500萬元，啟動(dòng)“廣州市社會(huì)化管理退休人員特困救助資金”，以后每年增加投入300萬元。2003年12月31日實(shí)施《廣州市社會(huì)化管理退休人員特殊困難臨時(shí)救助暫行辦法》，在經(jīng)濟(jì)、法律、生活、醫(yī)療、住房和心理等方面為老人提供救助。（1）經(jīng)濟(jì)救助。廣州市主要通過完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、推進(jìn)養(yǎng)老金制度、擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面以及老年福利津貼制度等方式，針對(duì)無收入和低收入的老年群體提供經(jīng)濟(jì)救助。在廣州市敬老月期間，100周歲以上老年人由其戶籍所在地的區(qū)、縣級(jí)市人民政府發(fā)放每人不少于1000元的慰問金。（2）法律救助。近年來，老年人合法權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，主要侵權(quán)行為有贍養(yǎng)糾紛、扶養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、房產(chǎn)糾紛和其他侵犯老年人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為。2000年初廣東省司法廳選派工作人員擔(dān)任各地老齡工作機(jī)構(gòu)、涉老福利機(jī)構(gòu)的法律顧問，設(shè)立老年人服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，開展遺囑、再婚老人的婚前財(cái)產(chǎn)、遺產(chǎn)繼承等各類公證業(yè)務(wù)[13]。2003年廣州市法律援助中心推出了十項(xiàng)便民措施，對(duì)老年人法律援助工作實(shí)行政策傾斜，對(duì)無行動(dòng)能力的孤寡老人實(shí)行上門服務(wù)；向符合條件的老年人發(fā)放法律援助證[14]。（3）生活救助。廣州市針對(duì)無法獨(dú)立生活的高齡老人和殘疾老人，積極興辦養(yǎng)老院、托老所、老年公寓等。2014年8月，《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》透露，將在2014年至2020年期間，每年動(dòng)工建設(shè)8100張養(yǎng)老床位，在原十區(qū)范圍內(nèi)新選址53處地塊建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)[15]。同時(shí)，廣州市公辦養(yǎng)老院免費(fèi)接納“三無”老人（無勞動(dòng)能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力），向低保低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。（4）醫(yī)療救助。2005年廣州在全國(guó)率先推出對(duì)退休人員的特殊困難救助，納入社區(qū)管理的退休職工除了享受醫(yī)療保險(xiǎn)之外還可享受特殊困難救助[16]。2012年出臺(tái)的《廣州重特大疾病醫(yī)療救助試行辦法》將兒童和老年人報(bào)銷比例相對(duì)提高了10%，同時(shí)施行的還有《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》[17]。市各公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)專設(shè)老年人優(yōu)先服務(wù)窗口，持卡老人普通門診掛號(hào)免費(fèi)；各基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)老年人建立健康檔案，為轄區(qū)內(nèi)65周歲以上的老年人每年進(jìn)行一次定點(diǎn)免費(fèi)體檢和保健指導(dǎo)[18]。（5）住房救助。對(duì)租住公房的孤寡老人或贍養(yǎng)者無撫養(yǎng)能力的老年人免收租金；優(yōu)先保障符合廉租房申請(qǐng)的老年人戶，并給予一定的優(yōu)待。[19]3.廣州市老年人優(yōu)待2001年10月廣州市根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定頒布《廣州市老年人優(yōu)待辦法》。2011年廣州市法制辦向市民征求《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》建議，草案提高了老年人的優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，部分優(yōu)待項(xiàng)目擴(kuò)大到非戶籍老人。新出臺(tái)的《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》設(shè)定多種老年人優(yōu)待項(xiàng)目，例如半價(jià)或免費(fèi)乘坐廣州市行政區(qū)域內(nèi)線路公共汽（電）車、過江輪渡和地鐵；半價(jià)或免費(fèi)進(jìn)入未免費(fèi)開放的公辦公園、景點(diǎn)、博物館、紀(jì)念館、烈士紀(jì)念建筑物、公共圖書館等。[20]4.廣州市老年人發(fā)展服務(wù)廣州市各區(qū)縣開辦了數(shù)量較多的老年大學(xué)，開設(shè)鋼琴、舞蹈、書法、烹飪等各式課程，大大豐富了老年人的精神生活；海珠區(qū)在人力資源和社會(huì)保障局及退休人員管理辦公室的指導(dǎo)下，于1996年成立退休人員文藝團(tuán)隊(duì)——海珠藝術(shù)團(tuán)，多次參加國(guó)際、全國(guó)、全省文藝演出，廣受好評(píng)。貧困老年人參加老年大學(xué)（學(xué)校）學(xué)習(xí)，憑廣州市老年人優(yōu)待卡、五保證、廣州市最低生活保障金領(lǐng)取證和廣州市低收入困難家庭證享受學(xué)費(fèi)全免或半價(jià)優(yōu)待。[21]5.廣州市特殊老人服務(wù)針對(duì)廣州市特殊老人群體，如“三無”老人、低保低收入老人、殘疾老人、高齡老人，已實(shí)行社會(huì)化管理，在市區(qū)內(nèi)居住并已交納了特殊人員安置費(fèi)，但本人不愿意在養(yǎng)老院實(shí)行終身安置的孤寡退休人員等，廣州市制定了《廣州市社會(huì)化管理特殊人員參加居家養(yǎng)老暫行辦法》《廣州市社會(huì)化管理退休人員特殊困難臨時(shí)救助暫行辦法》《關(guān)于規(guī)范我市養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)問題的通知》《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候試行辦法》《廣州市殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)先行市工作方案（2014-2016年）》等一系列專項(xiàng)政策。在實(shí)踐方面，廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先為“三無”老人、低保低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)，通過特殊保障通道入住的農(nóng)村“五?！崩夏耆?，免費(fèi)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其供養(yǎng)費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政部門保障。生活不能完全自理的低保、低收入困難家庭老年人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)按照廣州市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍收取。通過特殊保障通道入住的農(nóng)村“五保”老年人，免費(fèi)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其供養(yǎng)費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政部門保障。[22]對(duì)殘障老人群體則建立困難殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的增長(zhǎng)機(jī)制，探索建立殘疾人綜合津貼制度。確保困難殘疾人納入社會(huì)救助體系，優(yōu)先納入保障房、廉租房和農(nóng)村危房改造的范圍，以及為80歲以上高齡老人免費(fèi)安裝平安鐘等等[23]。三廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)與面臨挑戰(zhàn)廣州市的老年福利事業(yè)形成了以法律為基石、普惠為出發(fā)點(diǎn)、公共財(cái)力為支撐、均衡化為目標(biāo)、多方主體聯(lián)動(dòng)發(fā)展為推動(dòng)力、持續(xù)照料為形式的發(fā)展特點(diǎn)（張凡，2011）。下文在總結(jié)廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及成績(jī)的基礎(chǔ)上，主要分析未來面臨的挑戰(zhàn)。（一）廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)普惠化為緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化的矛盾，廣州市于2005年開始推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，全市各條街道都設(shè)立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部，組建了服務(wù)隊(duì)伍，為轄區(qū)內(nèi)所有有需求的老年人提供日常生活照顧、精神慰藉、心理輔導(dǎo)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)護(hù)保健、緊急救助等服務(wù)，同時(shí)政府對(duì)“三無”孤老、特困、殘疾等特殊困難老人，老年烈屬、殘疾軍人等優(yōu)撫對(duì)象，獨(dú)居老人等老年人實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)。經(jīng)過近十年發(fā)展，初步形成了政府主導(dǎo)、多元參與、服務(wù)多樣的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局，逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家老人提供了多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。目前，全市共建有153個(gè)家庭綜合服務(wù)中心、146個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)部、1460個(gè)社區(qū)星光老年之家、1113個(gè)農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)、24個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心、120個(gè)日間托老服務(wù)機(jī)構(gòu)，32所粗具規(guī)模的老年大學(xué)。堅(jiān)持政府保障基本，由政府出資為1.3萬“三無”老人、低保低收入困難家庭老人等6類對(duì)象和社會(huì)化管理特殊人員購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。免費(fèi)為3.5萬戶80周歲以上老年人安裝“平安通”緊急呼援服務(wù)系統(tǒng)，累計(jì)處理緊急呼援等服務(wù)3.37萬宗。通過發(fā)揮社會(huì)力量，將家庭綜合服務(wù)中心等居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，有效激發(fā)了運(yùn)營(yíng)活力，為居家老年人提供生活照料、家政服務(wù)、餐飲配送、文化教育、文體康樂、康復(fù)保健、心理慰藉、信息支援、緊急援助等養(yǎng)老服務(wù)。[24]2.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化2012年廣州率先成立全國(guó)首家致力于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民間組織——廣東省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)會(huì)，邁開廣州養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新步伐。[25]2014年廣州市又將率先為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)，日前專門成立了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)專家委員會(huì)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重大決策提供政策咨詢、理論指導(dǎo)和技術(shù)支持；開展跟蹤研究和接受委托參與或組織對(duì)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃并進(jìn)行研究和論證；還將圍繞老年人要求解決的焦點(diǎn)問題，開展咨詢服務(wù)活動(dòng)，提出切實(shí)可行的解決方法。與此同時(shí)，還將在全國(guó)率先加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，制定行業(yè)公約，建立產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，制定誠(chéng)信企業(yè)、產(chǎn)品評(píng)定機(jī)制等。[26]廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院在2014年首次開設(shè)中職“老年人服務(wù)與管理”專業(yè)，專業(yè)課程設(shè)置將涵蓋老年護(hù)理、老年康復(fù)、老年醫(yī)學(xué)和老年社會(huì)工作四大板塊，涉及教授養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)與管理、老年護(hù)理學(xué)、老年病學(xué)、老年社會(huì)工作、老年心理學(xué)等核心課程。畢業(yè)生可在各類養(yǎng)老、托老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心、鎮(zhèn)街居家養(yǎng)老服務(wù)部、NGO組織和老年大學(xué)等從事老年服務(wù)與管理工作。若干年后可成為各級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主管人員、養(yǎng)老行業(yè)高級(jí)技師、養(yǎng)老行業(yè)策劃與組織人員、社會(huì)工作組織主管與負(fù)責(zé)人，或自己創(chuàng)辦老年服務(wù)機(jī)構(gòu)。[27]3.老年福利電子化2009年廣州市首發(fā)老年人社會(huì)保障卡，該卡集成社?？ㄅc老年人優(yōu)待卡的全部功能，實(shí)現(xiàn)就醫(yī)、乘車、消費(fèi)、享受優(yōu)待“一卡通”[28]，既方便老年人出行，也有利于實(shí)現(xiàn)提升政府工作電子化程度。4.老齡事業(yè)國(guó)際化廣州市憑借與港澳相鄰的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過《老年人優(yōu)待辦法》啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民高齡老人政府津貼制度試點(diǎn)工作，吸引港澳投資者在珠三角地區(qū)興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人福利機(jī)構(gòu)，積極推動(dòng)老年事業(yè)國(guó)際化。[29]2010年廣州友好老年公寓在這方面做出有益探索，它總結(jié)外國(guó)養(yǎng)老院的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，創(chuàng)立全國(guó)第一家“開放式”養(yǎng)老院。公寓設(shè)立社工公關(guān)部，專門負(fù)責(zé)公寓的對(duì)外公共關(guān)系；成立實(shí)踐基地，定期在公寓舉行活動(dòng)；成立老年大學(xué)，開設(shè)舞蹈班、歌詠班、詩(shī)畫班等；發(fā)揮老年人余熱，邀請(qǐng)身體健康、熱心公益、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、文化水平較高的老人去大中小學(xué)幼兒園講學(xué)。與國(guó)際接軌、同時(shí)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的運(yùn)行管理機(jī)制，為其贏得“養(yǎng)老服務(wù)放心機(jī)構(gòu)十佳單位”、“全國(guó)愛心護(hù)理工程示范單位”等一系列稱號(hào)和殊榮。[30]（二）廣州老年福利事業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)一方面，對(duì)照“十二五”規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，廣州老齡福利事業(yè)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，對(duì)比香港等老年社會(huì)福利發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐，廣州老年社會(huì)福利服務(wù)存在的問題與差距則更加明顯。香港的老年社會(huì)福利體系主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年社會(huì)救助及老年福利組成，其中老年福利體系具體包括長(zhǎng)者社區(qū)支援服務(wù)、安老院舍服務(wù)和長(zhǎng)者醫(yī)療與健康服務(wù)（劉祖云、田北海，2008）。香港老年服務(wù)提供模式具有普惠范圍廣、專業(yè)程度高、志愿性強(qiáng)的特點(diǎn)，福利經(jīng)費(fèi)來源多元且比例較為均衡，并能充分調(diào)動(dòng)與整合各類老齡福利資源以提升整體服務(wù)效益。相比之下，廣州市老年福利事業(yè)主要存在以下問題。1.老年福利資金來源單一廣州老年福利資金主要由政府財(cái)政撥款，集體投入、發(fā)行福利彩票等方式籌集股票。而社會(huì)福利社會(huì)化還應(yīng)該通過投資主體的多元化來籌集更多的老年人社會(huì)福利所需的資金，社會(huì)福利的供給如果能夠及時(shí)、有效的滿足老年人日益增長(zhǎng)的社會(huì)福利需求，那么可以減輕勞動(dòng)年齡人口的養(yǎng)老壓力。正在確定中的新型福利制度的經(jīng)費(fèi)來源主要包括：政府財(cái)政撥款，集體投入、發(fā)行福利彩票、社會(huì)捐獻(xiàn)、服務(wù)收費(fèi)。多元化的資金籌集方式愈顯突出，其中，社會(huì)組織和個(gè)人將在投資中扮演著越來越重要的角色。2.為老服務(wù)資源缺乏優(yōu)化整合，為老服務(wù)體系尚未形成近年來，廣州市政府在為老服務(wù)方面投入了不少人力、物力和財(cái)力，也建成了一批敬老樓（院）、“星光老年之家”、老人活動(dòng)中心等社區(qū)服務(wù)設(shè)施設(shè)備，為養(yǎng)老服務(wù)提供了一定的條件。但對(duì)這些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理，行政色彩很濃，況且部門與部門之間缺乏溝通和合作，沒有基本的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督管理機(jī)制。實(shí)際上現(xiàn)在開設(shè)的老齡社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目并不少，但是這些服務(wù)項(xiàng)目缺乏有機(jī)整合和統(tǒng)一管理，養(yǎng)老公共服務(wù)資源的整合達(dá)不到邊際效益最大化，達(dá)不到專業(yè)要求，一定程度上忽視對(duì)老年人的心理健康的重視。[31]就目前來看，普遍存在對(duì)老年人的心理健康的重要性認(rèn)識(shí)不足、老年心理咨詢工作發(fā)展緩慢的問題。并且由于社區(qū)居家養(yǎng)老模式不成熟，“9064”（90%的老年人在社會(huì)保障體系和服務(wù)體系支持下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%左右的老人由社區(qū)提供日間照料和托老服務(wù)，4%的老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）的養(yǎng)老體系尚未完成，更全面的為老服務(wù)實(shí)施乏力。3.老年福利城鄉(xiāng)差異較大目前廣州市公辦老年福利機(jī)構(gòu)主要向具有廣州市戶籍的城鎮(zhèn)老年人傾斜，未能覆蓋農(nóng)村及非戶籍老齡人口。例如，于2014年1月20日起正式施行《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）面向符合《試行辦法》的60周歲及以上、具有本市戶籍、無暴力傾向且精神狀況穩(wěn)定、無傳染性疾病并且自愿入住的老年人實(shí)現(xiàn)床位在線申請(qǐng)。目前可以申請(qǐng)輪候入住的是廣州市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括正在運(yùn)營(yíng)的廣州市老人院、越秀區(qū)東山福利院、海珠區(qū)社會(huì)福利院、荔灣區(qū)荔灣頤樂園、白云區(qū)社會(huì)福利服務(wù)中心、黃埔區(qū)福利院、花都區(qū)養(yǎng)老院、番禺區(qū)社會(huì)福利院、從化市敬老院和增城市頤養(yǎng)院；也可以提前輪候正在建設(shè)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括廣州市第二老人院、海珠區(qū)老年公寓、天河區(qū)第一老人院、南沙區(qū)老人院、蘿崗區(qū)福利院和增城市養(yǎng)老院。而農(nóng)村敬老院和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未被