我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)模式

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)模式

黨的十六大報(bào)告指出：“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)?！备母飮?guó)有資產(chǎn)管理體制是堅(jiān)持并完善社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義本質(zhì)的現(xiàn)實(shí)需要，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求，是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整及國(guó)有資產(chǎn)保值增值的必然選擇。在實(shí)踐中，應(yīng)把握國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本理論前提，吸收國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，明晰政府的角色定位，探索出符合中國(guó)實(shí)際的國(guó)有資產(chǎn)管理體制目標(biāo)模式。一國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的理論前提與目標(biāo)定位（一）國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的理論前提深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)該牢牢把握好基本的理論前提，才能在改革過程中少走彎路、錯(cuò)路，實(shí)現(xiàn)改革由面的調(diào)整到質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從而確保以“國(guó)家所有，分別代表”，國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合等為核心內(nèi)容的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的全面建立。1.遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制是深化國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重大措施，從一定意義上講，已成為當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵和核心（李榮融，2003）。而國(guó)有企業(yè)具有社會(huì)企業(yè)的一般屬性，國(guó)有資產(chǎn)是社會(huì)資源的一部分，因此，國(guó)有資產(chǎn)尤其是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（國(guó)有資本）管理體制改革務(wù)必遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)，塑造自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主體，從而實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能分開、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與營(yíng)運(yùn)分開、出資人所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開。長(zhǎng)期以來，政府在國(guó)有資產(chǎn)管理過程中，存在“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象，由市場(chǎng)完成的，政府卻去超越或代替市場(chǎng)的職能；市場(chǎng)無法調(diào)節(jié)、該由政府完成的地方卻出現(xiàn)“真空狀態(tài)”。這樣使國(guó)有資產(chǎn)管理相當(dāng)混亂乃至國(guó)有資產(chǎn)低效運(yùn)營(yíng)甚至流失。因此，只有遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，尊重市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)性功能，發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“服務(wù)性”功能，即在市場(chǎng)無法調(diào)節(jié)的地方發(fā)揮政府應(yīng)有的輔助性作用，促進(jìn)市場(chǎng)有條不紊地運(yùn)行。這樣才能確保國(guó)有增量資產(chǎn)投入的有效運(yùn)營(yíng)和存量國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)，才能消除國(guó)有資產(chǎn)管理改革過程中的體制性障礙。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求決定了應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分門別類的管理。非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，不需要納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，主要由政府強(qiáng)化責(zé)任與管理機(jī)制；而經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)服從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，“有進(jìn)有退，進(jìn)退有序”，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置與重組。深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，用人機(jī)制也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，即建立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化選人用人機(jī)制，包括選拔、使用、考核、獎(jiǎng)懲、辭退等均采用市場(chǎng)化方式。不可否認(rèn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來，對(duì)市場(chǎng)化用人機(jī)制進(jìn)行了積極的探索并取得了一定成效。但國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理者仍然主要采用行政命令制，抑制了企業(yè)的活力，降低了國(guó)企總體運(yùn)行效率。因此，應(yīng)建立市場(chǎng)化的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置和企業(yè)內(nèi)部的造血機(jī)制，以促進(jìn)國(guó)企綜合效益的提升。這樣，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革才能少受或免受體制性的束縛從而真正在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下運(yùn)作。2.尊重經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)有資本的“資本本性”國(guó)有企業(yè)作為政府的附屬物，既有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又有社會(huì)公共目標(biāo)，在某些情況下，還會(huì)以犧牲經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來滿足公共目標(biāo)。[1]這樣就意味著經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)有資本并不以增值為其唯一目的。而資本的本質(zhì)在于增值，資本的生命在于運(yùn)動(dòng)，資本是在運(yùn)動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)增值及社會(huì)資源的優(yōu)化配置的。由此可見，國(guó)有資本若悖于資本的一般規(guī)律，國(guó)有資本的增值并非源自資本的內(nèi)在動(dòng)力，而主要來自理性經(jīng)濟(jì)人的化身——政府的需要，這樣國(guó)有資本就難以在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)高效地運(yùn)營(yíng)，增值目標(biāo)不能最大化地實(shí)現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革也將難以達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。因此，要使國(guó)有資本逐漸回歸“資本本性”，使其不斷保值增值。同時(shí)，資本是可交換、可交易的，所以應(yīng)消除國(guó)有資本交換和交易的體制性障礙并為其創(chuàng)造流動(dòng)的條件，使國(guó)有資本在流動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)財(cái)富量的增值。固然，國(guó)有資本有其特殊性，但倘若相左于資本的一般屬性，國(guó)有資本也就失去了其作為“資本”的意義。長(zhǎng)期以來，國(guó)有資本只重特殊性而忽略一般屬性，嚴(yán)重影響了國(guó)有資本的有效運(yùn)營(yíng)。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革必須解決國(guó)有資本特殊屬性如何向資本一般屬性復(fù)歸的問題，即要以推動(dòng)國(guó)有資本流動(dòng)為基本原則來促進(jìn)國(guó)有資本的市場(chǎng)化，否則，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革將有悖于預(yù)期。當(dāng)然，對(duì)于承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)有資產(chǎn)，其重在保值并發(fā)揮對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支配和控制作用；而完全在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境中運(yùn)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)明確要求其以資本的本性——利潤(rùn)最大化為目的。從各個(gè)國(guó)家發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來看，國(guó)有資本具有以下明顯特征：（1）國(guó)有資本是由國(guó)家持有的能夠用于增殖的財(cái)富；（2）國(guó)有資本具有流動(dòng)性；（3）國(guó)有資本對(duì)于其他生產(chǎn)要素具有支配力和控制力。[2]3.承認(rèn)和有效界定國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)理論告訴我們：無論產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行初始配置，只要產(chǎn)權(quán)明晰，就可以節(jié)約交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)有效率的制度安排。產(chǎn)權(quán)清晰是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)制勝的前提，是建立法人產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。不承認(rèn)、不界定相關(guān)產(chǎn)權(quán)將導(dǎo)致終極責(zé)任的淡漠和模糊，影響資產(chǎn)的配置效率和經(jīng)濟(jì)效益。而我國(guó)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體不明晰，沒有真正的責(zé)任主體和“問責(zé)”機(jī)制，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與財(cái)產(chǎn)責(zé)任相分離，出資人與受益人不對(duì)稱，即存在“產(chǎn)權(quán)殘缺、出資人缺位、內(nèi)部人控制”等缺陷，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)效益低下，國(guó)有資產(chǎn)流失。在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革過程中，要承認(rèn)和有效界定好國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，牢牢把握產(chǎn)權(quán)清晰這個(gè)前提，把產(chǎn)權(quán)制度改革作為突破口，消除責(zé)、權(quán)、利模糊不清的狀態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)有效率的制度安排。倘若國(guó)有資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)分割給不同部門行使，即任一部門都不具備完整的產(chǎn)權(quán)，那么就無法獨(dú)立行使管理國(guó)有資產(chǎn)的職權(quán)，也無法獨(dú)立承擔(dān)管理責(zé)任，這樣有造成互相推諉、無人管理國(guó)有資產(chǎn)從而加大國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有資產(chǎn)流失的可能性。只有明晰產(chǎn)權(quán)，才能解決國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位的問題。明晰的產(chǎn)權(quán)制度還會(huì)促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)整和流動(dòng)，使國(guó)有企業(yè)的聯(lián)合、兼并、分立、拍賣、破產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成多元化的投資主體，實(shí)現(xiàn)各利益主體的有效制衡和良性互動(dòng)，從而促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略性調(diào)整的順暢進(jìn)行。因此，界定產(chǎn)權(quán)是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要理論前提。（二）國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)定位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，包括法律法規(guī)的制定、出資人制度的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、中央和地方的職責(zé)劃分、產(chǎn)權(quán)組織形式的完善等內(nèi)容，是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的工程。所以改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制應(yīng)建立在明確的目標(biāo)定位的基礎(chǔ)之上，以其引領(lǐng)和推進(jìn)改革。準(zhǔn)確的目標(biāo)定位可為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革提供方向和思路，并為改革的目標(biāo)模式界定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是衡量改革是否成功的重要籌碼。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)定位至關(guān)重要，按照十六大的要求及溫家寶總理在十六屆二中全會(huì)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革目標(biāo)的界定“進(jìn)一步搞好國(guó)有企業(yè)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值”[3]，我們把國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)定位為：提升國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，助推國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。1.要有助于提升國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率新中國(guó)成立至今，國(guó)有資產(chǎn)始終是完善社會(huì)主義制度的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，且國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，其營(yíng)運(yùn)效率的高低直接影響到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延的提升。然而，囿于歷史的局限、政府的干預(yù)及路徑依賴，國(guó)企既承擔(dān)社會(huì)職能，又有經(jīng)濟(jì)職能，致使國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率相對(duì)低下，資產(chǎn)大量閑置，影響了國(guó)企效益的提高（這里的效益是指由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而非通過壟斷利潤(rùn)獲得的效益）。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)最大的承載主體——國(guó)有企業(yè)內(nèi)部缺乏切實(shí)有效的約束和激勵(lì)機(jī)制也影響了國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率的提高，制約了國(guó)企在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。因而，國(guó)資管理體制改革的基本出發(fā)點(diǎn)就是提升國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。不僅是經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)也要提升營(yíng)運(yùn)效率，這樣才能最大化地利用國(guó)有資產(chǎn)，減少乃至避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。在選擇國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式時(shí)，務(wù)必以國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率的提升為基準(zhǔn)。2.能夠推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整主要以企業(yè)、資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面為重點(diǎn)展開。在企業(yè)層面，著力形成多元化的有序格局，絕大部分國(guó)企將改制成股份制企業(yè)、混合所有制企業(yè)。因此，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革要界定清楚國(guó)有企業(yè)的參與領(lǐng)域、參與深度以及組織形式，關(guān)鍵的國(guó)企必須“絕對(duì)控股”或“相對(duì)控股”，集中發(fā)揮國(guó)企的特定作用，以適應(yīng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退，進(jìn)退有序”的戰(zhàn)略性調(diào)整。在資產(chǎn)層面，國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，其不僅存在于國(guó)有企業(yè)，還分布在股份制企業(yè)、混合所有制企業(yè)以及企事業(yè)單位中。在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革過程中，如何強(qiáng)化出資人職能、監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)、盤活國(guó)有資產(chǎn)、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置是難點(diǎn)又是重點(diǎn)，要特別注重國(guó)有資產(chǎn)的存量重組與增量運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的適度集中。所以，必須有效界定產(chǎn)權(quán)，明晰和確定國(guó)有資產(chǎn)的最終責(zé)任人，管人、管事和管資產(chǎn)結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有效落實(shí)。經(jīng)濟(jì)層面上的戰(zhàn)略性調(diào)整是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益的宏觀角度提出的，它的主要著眼點(diǎn)在于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的合理分工，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有效地運(yùn)行。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革要注重國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制和主導(dǎo)作用，有所為，有所不為，注重并發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不同優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展與和諧社會(huì)的有效構(gòu)建。3.可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值國(guó)有資產(chǎn)是資產(chǎn)的一般范疇，其存在的本質(zhì)是在運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)保值增值，且只有國(guó)有資產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定地保值增值，形成“再生”機(jī)制，國(guó)有資本收益才有堅(jiān)實(shí)的保障。國(guó)有資產(chǎn)不同形式、不同渠道的流失嚴(yán)重影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，是完善社會(huì)主義制度和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)資管理體制改革提出的迫切要求。一些國(guó)有企業(yè)在改制過程中，以各種各樣的方式低估或低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，甚至私下出售國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失和經(jīng)濟(jì)效益的損失。因此，國(guó)資管理體制改革須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下選擇有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值的方式來構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，落實(shí)產(chǎn)權(quán)責(zé)任人，避免政府多頭管理，實(shí)時(shí)檢查國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)情況和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。二我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理模式的比較分析為了建立適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革開放以來尤其是20世紀(jì)90年代開始，深圳、上海、武漢、遼寧、珠海等地紛紛結(jié)合自身的特點(diǎn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制改革進(jìn)行了積極的探索，并取得了改革的階段性成果，積累了十分有益和寶貴的經(jīng)驗(yàn)，形成了特色鮮明的五種模式。（一）我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的五種模式1.深圳模式：三層次向兩層次過渡深圳作為改革開放的前沿地區(qū)，較早開始探索國(guó)有資產(chǎn)的管理模式。1987年，市政府設(shè)立了深圳市投資管理公司，主要負(fù)責(zé)管理市屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并享有收益權(quán)。1992年9月成立市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，研究國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)作中的重大問題。1993年成立國(guó)有資產(chǎn)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)—國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室。1994年后逐步建立“市國(guó)資委或國(guó)資辦—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有資產(chǎn)控股（參股）企業(yè)”三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)模式。1996年，三家市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的正式運(yùn)作標(biāo)志著“三層次”管理模式的基本建立。第一個(gè)層次是國(guó)資委，國(guó)資委主任由市委市政府一把手負(fù)責(zé)；國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為第二個(gè)層次，是獨(dú)立法人，代表國(guó)家對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇經(jīng)營(yíng)者三大職能，但不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的構(gòu)建和運(yùn)作是核心環(huán)節(jié)。第三個(gè)層次是國(guó)家控股、參股的國(guó)有企業(yè)，其必須按照《公司法》或《民法》的要求展開企業(yè)的運(yùn)營(yíng)工作。經(jīng)過幾年的改革和探索，深圳市國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步完善，形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的較為穩(wěn)定的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)營(yíng)體制的三層次模式。2004年，市委、市政府根據(jù)十六大精神，結(jié)合深圳實(shí)際，調(diào)整原有的“三層次”體制，撤銷資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，即變?yōu)椤皟蓪哟巍蹦Ｊ剑瑴p少委托代理鏈條，以出資人職能為核心，充分體現(xiàn)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。2.上海模式：三個(gè)層次，兩級(jí)管理1993年上海市成立了國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和各部門主要負(fù)責(zé)人組成。隨后成立國(guó)有控股公司和集團(tuán)公司，構(gòu)建第二個(gè)層次，代表國(guó)家對(duì)下屬企業(yè)行使國(guó)有股東的權(quán)利。第三個(gè)層次是第二個(gè)層次所控股和持股的1萬余家企業(yè)，從而形成了“國(guó)資委（國(guó)資辦）—資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（40家國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司）—企業(yè)”的三層次的管理模式。到1995年底，將33家主管局轉(zhuǎn)制為經(jīng)營(yíng)公司或控股公司，使國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)改革、人員分流結(jié)合起來，把撤局、組建公司、改制和授權(quán)經(jīng)營(yíng)同步進(jìn)行，將管資產(chǎn)、管人相一致原則與黨管干部原則相統(tǒng)一，并享有對(duì)控股公司的監(jiān)管權(quán)、考核權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)與收益權(quán)。同時(shí)，上海市以“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”為基本原則，即：市屬國(guó)有資產(chǎn)按“市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)—市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—市屬企業(yè)”的構(gòu)架管理，市、區(qū)兩級(jí)政府所實(shí)行的兩級(jí)管理職能基本相同。上海市的國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)的主要特點(diǎn)是打破了專業(yè)局的行業(yè)壟斷，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了跨行業(yè)的整合與重組。3.武漢模式：三層架構(gòu)1989年，武漢市成立國(guó)有資產(chǎn)管理局。1994年，成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，并組建了武漢市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，授權(quán)其持有市屬24家股份制企業(yè)的國(guó)有股。1997年，武漢市對(duì)工業(yè)進(jìn)行全面重組，撤銷所有工業(yè)主管局，調(diào)整組建了武漢國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、市機(jī)電國(guó)有控股公司、市輕紡化國(guó)有控股公司三大綜合性的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，至此，武漢市形成了“三層架構(gòu)”的管理模式，即在“國(guó)有資產(chǎn)管理部門—國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)—企業(yè)”三層次下實(shí)現(xiàn)“三個(gè)職能”分開：政府作為社會(huì)管理者的職能和作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能分開，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政管理職能和國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作職能分開，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)職能和企業(yè)的個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分開。4.遼寧模式：三個(gè)層次，兩委歸一1999年底，遼寧省成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，直接管理省直屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。2000年4月，國(guó)資委與企業(yè)工委合署辦公，企業(yè)工委承擔(dān)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)和企業(yè)黨建與監(jiān)督稽查工作。兩委的合署辦公，完成了遼寧國(guó)有資產(chǎn)管理體制中政府這一層次的架構(gòu)，在政府的管轄下，組建了24家大型控股集團(tuán)，構(gòu)成了體制的第二層次，所有權(quán)下的管理職能，統(tǒng)一集中到“兩委”，國(guó)有企業(yè)則是第三層次。兩委的合署辦公促使國(guó)有資產(chǎn)管理從實(shí)體管理轉(zhuǎn)為價(jià)值管理，促進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。5.珠海模式：一委兩局，三層架構(gòu)1999年4月，珠海市成立市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理局并設(shè)立中共珠海市委企業(yè)工作委員會(huì)、珠海市企業(yè)董事管理局，統(tǒng)稱“一委兩局”，采取“三塊牌子，一套班子”的方式運(yùn)作。“一委兩局”對(duì)資產(chǎn)公司和授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體以及一類企業(yè)進(jìn)行直接管理，其他企業(yè)按照分類、分層管理原則歸口到上一級(jí)產(chǎn)權(quán)主體管理?！耙晃瘍删帧弊鳛閲?guó)有資產(chǎn)所有者代表，能夠集中行使選擇經(jīng)營(yíng)者、重大決策、資產(chǎn)收益的使用、占有、處置和收益等職能，實(shí)現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)三結(jié)合。在建立和完善一委兩局管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，搭建了國(guó)有資產(chǎn)管理部門—資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)—企業(yè)的三層架構(gòu)，形成了以監(jiān)督、管理、運(yùn)營(yíng)為主要內(nèi)容的三個(gè)體系。在珠海市“一委兩局，三層架構(gòu)”的模式指導(dǎo)下，國(guó)有資產(chǎn)管理體系形成了“權(quán)責(zé)明晰、利益一致、上下聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管有力”的“金字塔”格局。（二）五種模式的共性與不足1.五種模式的共性第一，國(guó)有資產(chǎn)管理部門—資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)—企業(yè)的三層架構(gòu)基本相同。國(guó)有資產(chǎn)管理部門主要任務(wù)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行管理，促進(jìn)其保值增值；國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)主要行使出資人職能；國(guó)有企業(yè)則進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三層次模式有利于形成政府與企業(yè)之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)政企分開，政資分開，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮企業(yè)的積極性，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體。第二，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。長(zhǎng)期以來，政府對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行多頭管理，形成“五龍治水”乃至“九龍治水”的格局，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象嚴(yán)重，管資產(chǎn)和管人、管事相脫節(jié)，造成國(guó)有資產(chǎn)的低效運(yùn)行，影響國(guó)有資產(chǎn)保值增值。這五種模式，各具特色，但都致力于改變產(chǎn)權(quán)的殘缺現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一及管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合。深圳以出資人為核心，以產(chǎn)權(quán)紐帶為主線，并在投資公司設(shè)立黨委促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)確到位；上海實(shí)行兩級(jí)管理，明確市屬企業(yè)受市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的管理，而市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)管理市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，切實(shí)有效地落實(shí)終極責(zé)任人；武漢將“三個(gè)職能”分開的目的也是基于明晰和界定產(chǎn)權(quán)的考慮，使責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一；遼寧將企業(yè)工委與國(guó)資委合署辦公促進(jìn)管資產(chǎn)、管人、管事的相結(jié)合；珠海的一委兩局、三個(gè)體系等亦是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的有益探索。第三，五種模式在結(jié)合各地實(shí)際的基礎(chǔ)上都取得了一定的成效。深圳沒有僵化已有的國(guó)有資產(chǎn)管理模式，而是與時(shí)俱進(jìn)，在不同的歷史時(shí)期采取不同的模式，從“三層次”過渡到“兩層次”，取得了顯著的改革成果。2009年，深圳市屬國(guó)有企業(yè)共完成營(yíng)業(yè)收入657.4億元，比上年增長(zhǎng)7.1%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)173.2億元，同比增長(zhǎng)51.7%，截至2009年底，深圳市屬國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)達(dá)到3030億元，[4]提前實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。同年，上海市國(guó)資委出資監(jiān)管企業(yè)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入7830億元，同比增長(zhǎng)7.9%；累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額381.48億元，同比增長(zhǎng)43%。[5]遼寧、武漢、珠海的國(guó)有資產(chǎn)管理改革的成效亦很顯著，部分地方國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)成倍增長(zhǎng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)效益大幅提升。2.五種模式的內(nèi)在矛盾第一，依然存在一定的出資人缺位和內(nèi)部人控制現(xiàn)象。三層架構(gòu)中的第二層——資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司盡管一定程度上實(shí)現(xiàn)了政企分開和政資分開，但其帶有濃厚的行政色彩，不能切實(shí)有效地履行國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)代表還會(huì)與企業(yè)的管理層結(jié)成利益共同體，形成新的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。第二，政府的多重目標(biāo)與國(guó)有資本保值增值的沖突。政府的目標(biāo)是多重性的，而國(guó)有資本的本質(zhì)在于保值增值，國(guó)有資本的管理機(jī)構(gòu)——國(guó)資部門在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，可能會(huì)以犧牲國(guó)有資本的利潤(rùn)最大化來配合政府社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣，就可能造成國(guó)有資本的保值增值與政府的目標(biāo)發(fā)生沖突。第三，地方政府國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法律認(rèn)可問題難以得到保障。十六大報(bào)告中指出“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”，可能會(huì)出現(xiàn)新的國(guó)有產(chǎn)權(quán)和地方政府產(chǎn)權(quán)界定的問題。地方政府實(shí)際上控制著地方國(guó)有企業(yè)，然而法律上缺乏對(duì)地方政府實(shí)際控制權(quán)的承認(rèn)，地方政府的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，這樣地方政府不能切實(shí)承擔(dān)起對(duì)國(guó)有資本的相應(yīng)責(zé)任，不利于國(guó)有資本穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)和保值增值。在貫徹十六大基本精神的基礎(chǔ)上，國(guó)資管理體制模式的建立可以總結(jié)借鑒我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)，但不能全盤吸收。應(yīng)克服五種模式存在的矛盾，建立健全國(guó)有資產(chǎn)法律法規(guī)，明晰出資人職責(zé)和政府定位，全面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革順利、有效地進(jìn)行。三發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式的借鑒價(jià)值發(fā)達(dá)國(guó)家基本都擁有一定規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)，在國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)模式方面，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)探索和建立適合我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式具有借鑒價(jià)值和啟示意義。從管理層次的角度看，可以把發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理模式劃分為“三層次模式”和“兩層次模式”。采用“三層次模式”的主要有英國(guó)、西班牙、意大利、奧地利、新加坡等，這些國(guó)家在政府和企業(yè)之間設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并通過產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)來實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；“兩層次模式”是指不設(shè)中間層進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理，而由政府直接管理企業(yè)，美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、巴西等國(guó)家采用這種模式?！叭龑哟文Ｊ健庇欣谡蠓珠_、政資分離，比較適用于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，“兩層次模式”有助于國(guó)有企業(yè)真正成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，從而及時(shí)做出有效決策。而從管理權(quán)力的集中程度看，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式可以分為三種：集權(quán)管理模式、分權(quán)管理模式、集權(quán)與分權(quán)結(jié)合模式，本章著重介紹這三種模式。（一）發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制的三種代表模式1.日本、韓國(guó)的集權(quán)管理模式國(guó)有資產(chǎn)的集權(quán)管理模式主要以日本、韓國(guó)為代表。在這種模式下，政府對(duì)企業(yè)的管理基本上是政企合一，高度集權(quán)，企業(yè)的權(quán)限極小。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍、投資規(guī)模及方向、產(chǎn)品價(jià)格、借貸和發(fā)債等都置于議會(huì)或政府的嚴(yán)控之下，國(guó)企利潤(rùn)部分或全部上繳國(guó)庫(kù)。日本是“政府主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，采用高度集權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式。在民營(yíng)化改革后，日本的國(guó)有企業(yè)比重減小，并主要分布在交通、電力、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、煙草等行業(yè)。日本的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式主要由經(jīng)營(yíng)方式和監(jiān)管模式兩部分組成。第一，日本采取直接經(jīng)營(yíng)和間接經(jīng)營(yíng)兩種方式經(jīng)營(yíng)國(guó)企。郵政、國(guó)有森林和草原、印刷、造幣、酒精專賣等五種企業(yè)交由中央直接經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)均由政府掌握，利潤(rùn)上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政彌補(bǔ)。特殊法人事業(yè)、第三部門、國(guó)有民營(yíng)企業(yè)等采取間接經(jīng)營(yíng)，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)留給企業(yè)用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，虧損由財(cái)政給予一定的補(bǔ)貼。第二，日本對(duì)國(guó)企采取自上而下的行政性監(jiān)管，即具有嚴(yán)格的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式，主要包含三方面的內(nèi)容。首先，國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、撤銷、經(jīng)營(yíng)范圍、投資規(guī)模和方向、產(chǎn)品價(jià)格等受政府和議會(huì)的嚴(yán)格控制和監(jiān)督，企業(yè)的自主權(quán)很小。其次，國(guó)企的預(yù)決算受政府和國(guó)會(huì)的監(jiān)控，資金籌措與運(yùn)用、預(yù)決算的制定與執(zhí)行一般都要經(jīng)過國(guó)會(huì)或主管大臣的審批。再者，日本國(guó)企實(shí)行決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)一體化模式，董事會(huì)是最高的決策機(jī)構(gòu)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)。韓國(guó)原屬于政府多個(gè)部門分工、共管國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理模式。韓國(guó)的國(guó)企主要分布在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的部門，也是采用集權(quán)型的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式，所有權(quán)和控制權(quán)掌握在政府手中。然而，1998年韓國(guó)開始實(shí)施國(guó)有企業(yè)管理體制改革并制定《國(guó)有企業(yè)基本法》，廢止了綜合部門和企業(yè)主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，成立了國(guó)有企業(yè)管理委員會(huì)。政府只對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并建立了較為有效的激勵(lì)機(jī)制，從而降低了集權(quán)程度，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了企業(yè)經(jīng)營(yíng)與決策自主權(quán)，激發(fā)了企業(yè)活力，調(diào)動(dòng)了企業(yè)生產(chǎn)積極性。2.美國(guó)、瑞典的分權(quán)管理模式以美國(guó)、瑞典等國(guó)為代表的國(guó)家主要采用高度分權(quán)的模式管理國(guó)有資產(chǎn)，在該模式下市場(chǎng)是自由競(jìng)爭(zhēng)的，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)完全自由。美國(guó)作為當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，采取所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分開的分權(quán)模式管理國(guó)有資產(chǎn)。美國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)主要分布在公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、郵政、電力、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性領(lǐng)域，所有權(quán)屬于國(guó)會(huì)。美國(guó)的部分國(guó)企由國(guó)會(huì)授予政府直接經(jīng)營(yíng)，但大部分國(guó)企在國(guó)家所有的前提下都出租給私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)，并且以合同的法律形式予以監(jiān)管，承租企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，政府不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)和銷售，但享有資產(chǎn)收益權(quán)。美國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式有幾個(gè)特點(diǎn)：一是國(guó)有資產(chǎn)有明確的法律邊界，即中央和地方分級(jí)所有國(guó)有資產(chǎn)。二是國(guó)有資產(chǎn)的組建和管理有專門的立法，且各種議案必須得到國(guó)會(huì)的審議通過才能付諸實(shí)施，國(guó)會(huì)既立法又監(jiān)督執(zhí)法，防止政府“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”。三是審計(jì)署對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)收支、債務(wù)等進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督和控制，公民亦可向議會(huì)舉報(bào)國(guó)企的舞弊行為，由議會(huì)轉(zhuǎn)審計(jì)署進(jìn)行調(diào)查并作出處理決定。四是國(guó)資管理體制中包含較完善的激勵(lì)和約束機(jī)制。激勵(lì)方式有年薪制、股票期權(quán)制以及精神激勵(lì)機(jī)制。而來自立法機(jī)構(gòu)、政府、外部董事和審計(jì)的外部約束和完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形成的自我約束機(jī)制則構(gòu)成了強(qiáng)有力的約束機(jī)制。瑞典的國(guó)有資產(chǎn)比重相對(duì)較大，議會(huì)擁有國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)并授予政府管理權(quán)。政府對(duì)企業(yè)實(shí)行間接管理，不采用行政命令方式干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，賦予國(guó)企充分的自主權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)以追逐資本的本性——利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。瑞典政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督主要通過股東大會(huì)和監(jiān)事會(huì)來實(shí)行，并且有明確的法律約束。瑞典工業(yè)部的國(guó)有企業(yè)處是營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是：制定企業(yè)章程、決定企業(yè)變更和宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)及利潤(rùn)分配、任免董事會(huì)成員、審批企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表等。其他事項(xiàng)的決策權(quán)全部下放給企業(yè)。瑞典在分權(quán)管理模式下，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體受政府的間接調(diào)控，以市場(chǎng)為導(dǎo)向優(yōu)化配置國(guó)有資產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，較好地實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)的有效運(yùn)營(yíng)和保值增值。3.英國(guó)、法國(guó)的集權(quán)與分權(quán)結(jié)合模式英、法、意、德等國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理采取集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理模式。國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中享有相對(duì)充分的自主權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且政府也采取適當(dāng)手段對(duì)國(guó)企進(jìn)行宏觀調(diào)控，在易產(chǎn)生壟斷的國(guó)企部門，國(guó)家鼓勵(lì)私人資本參與競(jìng)爭(zhēng)。這里主要介紹英國(guó)和法國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式。英國(guó)主要通過國(guó)有化運(yùn)動(dòng)形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)，并使國(guó)有化公司分布在鐵路、煤炭、石油、鋼鐵、通信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中占據(jù)舉足輕重的地位。英國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)主要由貿(mào)易和工業(yè)部以及財(cái)政部負(fù)責(zé)，現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制主要有以下四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，英國(guó)議會(huì)是國(guó)有資產(chǎn)的最高管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)議會(huì)通過明確專門的立法管理國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、改組及非國(guó)有化等重大問題。并授予各主管部門具體管理國(guó)有資產(chǎn)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)企的投資、補(bǔ)貼等進(jìn)行審批和監(jiān)督。第二，強(qiáng)調(diào)公司治理結(jié)構(gòu)的改善及激勵(lì)和約束體系的建立，只設(shè)董事會(huì)，由主管大臣任命董事會(huì)成員，并賦予董事會(huì)較大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。第三，實(shí)行計(jì)劃和實(shí)際績(jī)效報(bào)告制。國(guó)有企業(yè)要定期提交下一年的中期計(jì)劃，內(nèi)含經(jīng)營(yíng)目標(biāo)設(shè)定及資金需求計(jì)劃。同時(shí)，要提交經(jīng)營(yíng)報(bào)告副本，以了解公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)績(jī)效。第四，授權(quán)國(guó)家企業(yè)局監(jiān)管國(guó)有股股權(quán)。國(guó)家企業(yè)局不直接干預(yù)子公司的日常生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，但國(guó)家企業(yè)局會(huì)對(duì)公司的財(cái)務(wù)狀況和計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格的審查，并要求所有參股企業(yè)向其提交公司年報(bào)、年度計(jì)劃等以便企業(yè)局了解各家公司的經(jīng)營(yíng)情況。法國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府指導(dǎo)下的“混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，國(guó)有化程度較高，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理采取國(guó)家調(diào)控和自由競(jìng)爭(zhēng)、計(jì)劃指導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制相輔相成的集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的模式。法國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)主要存在于能源、交通、原材料、加工制造、金融保險(xiǎn)等壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有公司。國(guó)有公司選取股份制作為其最基本的制度和經(jīng)營(yíng)形式，內(nèi)部組織一般實(shí)行董事會(huì)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，董事會(huì)由國(guó)家代表、企業(yè)代表與企業(yè)有關(guān)專家及知名人士組成。國(guó)家控股一般只限于總公司（母公司）的股份，并由財(cái)政部代表國(guó)家控股，而分公司和子公司由國(guó)有化金融機(jī)構(gòu)間接控股，國(guó)家不干預(yù)它們的經(jīng)營(yíng)管理，但母子公司形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的控股、參股關(guān)系。國(guó)有公司在承擔(dān)公共和福利事業(yè)等責(zé)任的基礎(chǔ)上，享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。同時(shí)，政府通過明確國(guó)有資產(chǎn)管理部門、明確的立法、任命董事、派駐監(jiān)察員、設(shè)立國(guó)家審計(jì)法院等多管齊下的方式實(shí)施對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。（二）三種模式的啟示意義與借鑒價(jià)值分析總結(jié)以上發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式，我們發(fā)現(xiàn)盡管各國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制由于其國(guó)情、歷史背景、經(jīng)濟(jì)文化等的不同而存在差異，但總結(jié)并借鑒它們的共性和成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)建立適合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式是大有裨益的。1.國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式的選擇要與本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功的國(guó)有資產(chǎn)管理模式都是結(jié)合特定的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)、政治、文化來摸索和制定的。日本的集權(quán)式管理的形成是建立在其強(qiáng)大的中央集權(quán)制度和特定的社會(huì)文化基礎(chǔ)之上的；美國(guó)自由市場(chǎng)和法治理念促其選擇分權(quán)模式；法國(guó)的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使其傾向選擇集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理模式。因此，成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不能照搬照抄任一國(guó)家的模式，而必須根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，并適當(dāng)吸收和借鑒其他國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地建立與完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式，使我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)并保值增值，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)面廣量大且分布的不平衡性也決定了我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理模式選擇不能盲目跟風(fēng)，而應(yīng)結(jié)合國(guó)情及我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的特殊性，選定有利于提升經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率的管理模式。2.立法明晰產(chǎn)權(quán)邊界和出資人職能法律具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性決定了要有專門的法律來界定政府、國(guó)資委與企業(yè)以及中央與地方的責(zé)、權(quán)、利等關(guān)系，這樣才不致政策朝令夕改而使國(guó)資管理混亂無序。上述國(guó)家?guī)缀醵加斜容^完備的立法來明晰產(chǎn)權(quán)的邊界問題，如美國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)中央與地方分級(jí)所有，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分開，國(guó)會(huì)既立法又監(jiān)督執(zhí)法，保證政府管理到位。且立法中明確規(guī)定特定的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職能，如韓國(guó)一直設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，瑞典工業(yè)部的國(guó)有企業(yè)處作為營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)有制定企業(yè)章程、決定企業(yè)變更和宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)及利潤(rùn)分配等，這樣，出資人的職能和邊界清晰，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的干預(yù)較為規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)相對(duì)穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理立法滯后，且缺乏統(tǒng)一性，使部門利益爭(zhēng)奪加劇，尤其是法律上的產(chǎn)權(quán)虛置及出資人職能模糊影響了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的透明度及營(yíng)運(yùn)效果。十六大提出的“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”已是一個(gè)極大的進(jìn)步，不過我們?nèi)孕柙趯?shí)踐中借鑒經(jīng)驗(yàn)以使我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理真正走上以市場(chǎng)為導(dǎo)向的法制化進(jìn)程。3.政府的直接管理和間接管理相結(jié)合，雙重職能相分開大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都把國(guó)有資產(chǎn)區(qū)分為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并相應(yīng)地形成政府的直接管理和間接管理。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的公益性目標(biāo)和政府的社會(huì)目標(biāo)一致，只要求保值即可，可采用政府直接管理的方式運(yùn)作。但經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的目標(biāo)主要是增值，若采用政府直接管理的方式，其作為資產(chǎn)所有者和公共管理者的雙重職能難免混淆，有時(shí)可能會(huì)為了公共目標(biāo)而犧牲社會(huì)目標(biāo)，這樣不利于資產(chǎn)的有效運(yùn)營(yíng)和最大化增值。因此，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，可在國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和企業(yè)之間設(shè)置中間層次的國(guó)有資產(chǎn)控股公司負(fù)責(zé)管理企業(yè)，這樣有利于減少行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開以及雙重職能的分開。簡(jiǎn)言之，政府應(yīng)讓競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化的原則運(yùn)作，使其擁有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，政府不應(yīng)干預(yù)這類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而只能是間接調(diào)控。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)來說，政府可以直接控制產(chǎn)品的生產(chǎn)和價(jià)格，企業(yè)自身只有極小的自主權(quán)。4.完善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部約束機(jī)制發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)一般采用股份制的組織形式，國(guó)家依法向公司派出董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)分別行使所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而經(jīng)營(yíng)管理則由經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選聘的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)。這樣的公司法人治理結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，決策、管理和監(jiān)督等權(quán)利相互制衡，從而形成自運(yùn)行的內(nèi)部約束機(jī)制。美國(guó)、法國(guó)等國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理模式基本上包含通過有效的公司治理結(jié)構(gòu)形成的自我約束機(jī)制。此外，這些國(guó)家還有嚴(yán)格的外部監(jiān)督。會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)部門、新聞媒體、公眾輿論等都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)構(gòu)成了有形和無形的監(jiān)督，包括非上市公司在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)都將經(jīng)營(yíng)狀況以年報(bào)、考核評(píng)價(jià)報(bào)告等形式對(duì)外公布，這樣對(duì)國(guó)有企業(yè)形成外部的壓力和監(jiān)督，可以減少由于信息不對(duì)稱而可能導(dǎo)致的內(nèi)部人控制問題。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)尚未完成改制，行政化的管理方式還較普遍。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革也要嚴(yán)格根據(jù)《公司法》的要求建立與完善法人治理結(jié)構(gòu)，形成內(nèi)在的約束機(jī)制和外在的監(jiān)督模式，保障出資人權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。四國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中的政府定位政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，同時(shí)又是社會(huì)管理者，能否對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的定位關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的成敗。而且我國(guó)的大多數(shù)改革都是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變革，國(guó)有資產(chǎn)改革一定程度上也帶有較深的政府烙印，政府是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中極其重要的制度供給者，從這個(gè)意義上講，政府的合理定位尤為重要。黨的十六大報(bào)告為政府的定位指明了方向，報(bào)告指出：“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和方式。各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。”因此，根據(jù)十六大報(bào)告的要求，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的條件下，要區(qū)別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府作為經(jīng)濟(jì)組織者的定位，把握新的歷史條件，準(zhǔn)確地對(duì)政府角色進(jìn)行定位，使政府不缺位、不越位、不錯(cuò)位，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的順利進(jìn)行。（一）定位之一：國(guó)有資產(chǎn)的出資人1.堅(jiān)持政企分開中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行國(guó)有資產(chǎn)的出資人職責(zé)，即政府要把自己的角色定位于國(guó)有資產(chǎn)的所有者和出資人代表，而不是作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者，不能干預(yù)國(guó)企的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響企業(yè)獨(dú)立完整的法人地位。歷史證明，政府過分的行政干預(yù)將使企業(yè)缺乏活力，經(jīng)營(yíng)效率低下，國(guó)有資產(chǎn)難以最大化地保值增值。因此，在國(guó)資管理體制改革中，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理企業(yè)的方式和機(jī)關(guān)行政的辦事效率，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，讓國(guó)企真正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置。2.堅(jiān)持政資分開政府要把國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能和公共管理職能分開，即堅(jiān)持政資分開，把國(guó)有資本出資人代表的職責(zé)授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，克服政府“婆婆加老板”的現(xiàn)象。政府主要承擔(dān)公共管理職能，而國(guó)有資產(chǎn)管理部門專司“管資產(chǎn)、管人和管事”的國(guó)有資產(chǎn)管理職能，并向本級(jí)政府負(fù)責(zé)，這樣一定程度上回避了二者相互混淆與掣肘的問題，有利于國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)。3.明晰中央政府和地方政府的權(quán)利定位根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)明晰才能實(shí)現(xiàn)有效率的制度安排。因此，要界定清楚中央政府和地方政府的行使出資人職能的權(quán)利邊界，即國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)所有的權(quán)利邊界。涉及國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的國(guó)有資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源性資產(chǎn)等應(yīng)納入中央政府的出資人權(quán)利范疇，其他國(guó)有資產(chǎn)則屬于地方政府的出資人權(quán)利邊界，且讓出資人享有國(guó)有資本的剩余索取權(quán)，這樣有利于明晰產(chǎn)權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一。（二）定位之二：宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者1.創(chuàng)建有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境在國(guó)資管理體制改革過程中，政府要“有所為，有所不為”，集中精力為國(guó)企的發(fā)展創(chuàng)建有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的平穩(wěn)與否，通貨膨脹率和失業(yè)率的高低、國(guó)際收支的順差與逆差等問題都不同程度地影響國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行狀況，尤其在金融危機(jī)的背景下，營(yíng)造良性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境更是國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革順利推行的基本保障。所以，政府要致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的平衡，有效控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，創(chuàng)造穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，克服產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的矛盾，為國(guó)企創(chuàng)造需求，充分發(fā)揮國(guó)企的生產(chǎn)能力，并制定行之有效的財(cái)政和貨幣政策，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。2.培育良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入發(fā)展與完善，只有培育公平、平等、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能更好地實(shí)現(xiàn)資源的有效利用與優(yōu)化配置。國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體的一部分，有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，亦需要有一個(gè)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的良性運(yùn)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展帶有較深的政府烙印，承擔(dān)較多的社會(huì)職能，政府應(yīng)放活國(guó)有企業(yè)，真正落實(shí)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而使其可以和非國(guó)有企業(yè)一起平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在給國(guó)有企業(yè)松綁的基礎(chǔ)上，培育良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，政府可從以下兩方面入手：第一，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。培育和發(fā)展各類市場(chǎng)，建立各生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的市場(chǎng)體系，消除商品的流通障礙和壁壘，反對(duì)壟斷，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，建立良好的市場(chǎng)行為規(guī)范；打擊走私活動(dòng)、制止假冒偽劣行為及權(quán)錢交易等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，凈化市場(chǎng)環(huán)境；健全中介服務(wù)體系，為國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)建充分的市場(chǎng)空間。第二，法制和法治雙管齊下。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府要健全法制建設(shè)，使國(guó)資管理體制改革既有規(guī)則限制，又有法律保障；有了法制，還要善用法治，適時(shí)地運(yùn)用法律手段來規(guī)范市場(chǎng)主體，嚴(yán)懲不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，為國(guó)企改革創(chuàng)造良好的法律環(huán)境?？傊?jiǎng)?chuàng)造自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的有序進(jìn)行。3.營(yíng)造積極的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)愈演愈烈的經(jīng)濟(jì)全球化加速了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際化，國(guó)有企業(yè)也要適應(yīng)全球化和我國(guó)對(duì)外開放的要求走出國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，積極有效地運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。然而西方國(guó)家企業(yè)的并購(gòu)風(fēng)潮、跨國(guó)公司的急劇擴(kuò)張等都加劇了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)要在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，迫切需要政府為其搭建積極有利的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。具體而言，政府要打破貿(mào)易壁壘，發(fā)揮其統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用避免企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)相壓價(jià)、盲目競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的發(fā)生；政府要在發(fā)揮本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)據(jù)點(diǎn)，并加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)與國(guó)際大型企業(yè)的人才、信息技術(shù)等方面的合作，為其創(chuàng)造全方位、多層次、寬領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易和投資環(huán)境，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，發(fā)揮多米諾骨牌的良性效應(yīng)。（三）定位之三：全民的代理人與國(guó)資委的授權(quán)人在我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，委托代理鏈條較為冗長(zhǎng)和復(fù)雜，主要表現(xiàn)為以下的層級(jí)關(guān)系：國(guó)家→政府→國(guó)資委→國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司→國(guó)有企業(yè)→國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。而政府在其間扮演了雙重角色，既是國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者——全體國(guó)民的代理人，又是國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的授權(quán)人，委托國(guó)資委履行出資人職能。1.國(guó)有資產(chǎn)終極所有者的代理人全民是國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者，而政府作為當(dāng)前條件下最權(quán)威的代表，全民與政府形成了國(guó)有資產(chǎn)委托代理鏈條中最初始的委托代理關(guān)系。政府要牢記自己是國(guó)有資產(chǎn)終極所有者的代理人，貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨，履行好代理人的職能，接受全民的監(jiān)督，保障所有者的權(quán)益。而公共選擇理論告訴我們：政府是理性經(jīng)濟(jì)人的化身。那么政府出于其多元目標(biāo)的考慮，可能會(huì)發(fā)生委托人與代理人的目標(biāo)沖突，進(jìn)而不能保證國(guó)有資產(chǎn)的有效運(yùn)營(yíng)和保值增值的最大化實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮我黨的政治優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)民主和法制建設(shè)，建立有效的公眾監(jiān)督機(jī)制，最大限度地縮小并彌合政府與全民的目標(biāo)差距。這樣，國(guó)有資產(chǎn)的有效運(yùn)營(yíng)才有保障，國(guó)民直接或間接地享有國(guó)有資本的分紅收益才有政治基礎(chǔ)。2.國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的授權(quán)人設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的目的是為了解決產(chǎn)權(quán)虛置的問題，使國(guó)有資產(chǎn)具備人格化的產(chǎn)權(quán)主體。政府作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表是授權(quán)主體，委托國(guó)資委管理國(guó)有資產(chǎn)。既然是授權(quán)，政府只應(yīng)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督，并享有國(guó)有資本的剩余索取權(quán)，但不應(yīng)干涉國(guó)資委的獨(dú)立決策。然而，在當(dāng)前的體制下，政府的意志決定著國(guó)資委的行為，國(guó)有公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高層經(jīng)理人員仍是政府派出的，國(guó)資委缺乏決策的獨(dú)立性及權(quán)威性，無法真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)，從而弱化對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督和約束，增加委托代理風(fēng)險(xiǎn)，致使企業(yè)內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重。因此，不論是中央政府還是地方政府，都要界定清楚其作為授權(quán)人的職責(zé)，不能控制和決定國(guó)資委的獨(dú)立決策，讓國(guó)資委有權(quán)通過向企業(yè)派出董事參與公司治理，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡。當(dāng)然，國(guó)資委是否會(huì)盡心盡責(zé)地監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)也是政府不愿放權(quán)的原因之一。根據(jù)重復(fù)博弈的委托代理模型，政府可以和國(guó)資委建立長(zhǎng)期的委托代理關(guān)系，進(jìn)行多次的重復(fù)博弈，從而根據(jù)大數(shù)定律來確定國(guó)資委的監(jiān)管是否有效。同時(shí)，要給予國(guó)資委以激勵(lì)機(jī)制，并建立有效的信息機(jī)制和清晰的信息傳導(dǎo)路徑，克服棘輪效應(yīng)，使其管理國(guó)有資產(chǎn)既有動(dòng)力又有約束機(jī)制。這樣，政府就可以真正向公共管理職能回歸，不再執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理職能，對(duì)國(guó)資委從控制和決定轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和授權(quán)。五新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式設(shè)計(jì)黨的十六大確立了深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的新型框架和基本思路，促使國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得顯著成績(jī)，如出資人職能逐步到位、公司法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度逐步建立等。然而國(guó)有資產(chǎn)的立法、政府和國(guó)資委的定位、中央和地方的權(quán)限劃分、國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任等都需要進(jìn)一步明晰和完善。且從國(guó)有資產(chǎn)管理體制的歷史變遷來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的性質(zhì)、框架、運(yùn)行模式等均有差別。因此，我們有必要在新的歷史條件下，按照十六大確立的框架和思路，設(shè)計(jì)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的全面推進(jìn)與順利完成。從理論、國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)建立中央與地方分級(jí)所有基礎(chǔ)之上的國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司—企業(yè)的三層次模式，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的分類管理，實(shí)現(xiàn)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式的構(gòu)建。（一）設(shè)計(jì)目標(biāo)模式的基本原則1.“分級(jí)所有”原則為了解決國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中的出資人缺位問題，并充分發(fā)揮中央和地方的積極性，十六大提出在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)享有所有者權(quán)益”的雙層出資人體制模式。這就意味著中央和地方政府從“分級(jí)管理”已轉(zhuǎn)為“分級(jí)所有”。同時(shí)，十六大報(bào)告還明確了中央和地方的權(quán)能范圍，即“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”，這有利于解決中央政府對(duì)龐大的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理而引致的低效問題。因此，在設(shè)計(jì)新型的國(guó)有資產(chǎn)管理體制目標(biāo)模式時(shí)，要按照“分級(jí)所有”的原則，讓中央和地方分級(jí)行使出資人職責(zé)，并分別建立中央和地方兩級(jí)資產(chǎn)并列運(yùn)行的監(jiān)管體系。通過逐級(jí)授權(quán)，明確界定各自管理國(guó)有資產(chǎn)的范圍，負(fù)責(zé)所轄國(guó)有資產(chǎn)的管理、處置和收益等，有利于發(fā)揮各級(jí)政府有效管理國(guó)有資產(chǎn)的積極性，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的明晰化，進(jìn)而從整體上落實(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理和營(yíng)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)其保值增值的目標(biāo)。2.“政資分開”原則政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能常常混一，形成政府多頭管理及產(chǎn)權(quán)模糊的局面。針對(duì)此問題，十六大要求“中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”。在目標(biāo)模式設(shè)計(jì)過程中，中央政府和地方政府應(yīng)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并通過國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)生投資關(guān)系，進(jìn)而形成所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離。政府專注于管理社會(huì)公共事務(wù)，授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，改變“多龍治水”的局面，使政府作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的管理職能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能嚴(yán)格分離，促使產(chǎn)權(quán)清晰，出資人真正到位。3.“分類管理”原則我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，情況復(fù)雜，分類監(jiān)管十分必要。在美國(guó)，國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管，甚至對(duì)每家政府企業(yè)一一立法，我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，盡管不能對(duì)專門的企業(yè)立法，但有必要對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分類管理。涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)不能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，應(yīng)將其納入政府的集權(quán)管理以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理的職能；涉及產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)服務(wù)等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)納入分權(quán)管理，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，政資分開，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)授權(quán)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。4.“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”原則倘若政府只是從名義上設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并決定國(guó)資委的決策，那么長(zhǎng)期以來存在的管資產(chǎn)和管人、管事相分割，多頭管理又無人負(fù)責(zé)的問題就不能得到實(shí)質(zhì)性解決。因此，在政企分開、政資分開的基礎(chǔ)上，要真正賦予國(guó)資委作為出資人代表的權(quán)利，享有出資人的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。同時(shí)國(guó)資委要履行出資人義務(wù)，管理好經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。遵循“三統(tǒng)一三結(jié)合”原則，才是真正落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利與責(zé)任主體，才有助于提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率。（二）構(gòu)建目標(biāo)模式的總體框架在滿足基本原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的模式，新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制目標(biāo)模式的基本框架是：分級(jí)所有前提下的國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司——企業(yè)的三層次模式，即“分級(jí)所有，三層管理”的體制模式架構(gòu)（如圖12-1所示）?！胺旨?jí)所有”使中央和地方政府能夠因地制宜地管理和運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，解決產(chǎn)權(quán)主體的“缺位”和“虛位”問題；“三層管理”有利于政企分開，政資分開，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。圖12-1國(guó)有資產(chǎn)管理體制目標(biāo)模式的總體框架圖第一，監(jiān)管層——中央與地方兩級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。中央與地方兩級(jí)國(guó)資委分別代表中央和地方政府對(duì)所監(jiān)管企業(yè)行使出資人職責(zé)，與政府形成國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系。按照十六大、十六屆三中全會(huì)以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的規(guī)定，國(guó)資委的職能定位是監(jiān)管國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，即國(guó)資委不干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，監(jiān)管層主要職責(zé)有：派出監(jiān)事、任免并考核企業(yè)負(fù)責(zé)人、完善公司治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值、維護(hù)出資人權(quán)益等，國(guó)資委要按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立完善的選人用人機(jī)制，推進(jìn)其職責(zé)的順利完成。同時(shí)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委與地方國(guó)資委不是行政上的隸屬關(guān)系，而是監(jiān)管業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。監(jiān)管層的目標(biāo)是“建立國(guó)家所有，中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”。第二，營(yíng)運(yùn)層——中央與地方兩級(jí)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。倘若將我國(guó)面廣量大的國(guó)有資產(chǎn)全部交給國(guó)資委管理，國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率和質(zhì)量將難以保證。因此，要在國(guó)資委和經(jīng)營(yíng)性國(guó)企之間設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)這一特殊法人主體。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)由國(guó)資委授權(quán)設(shè)立，主要以持股運(yùn)作方式從事國(guó)有股權(quán)管理和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)資委和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)形成了以產(chǎn)權(quán)為紐帶的委托代理關(guān)系，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以其所代理的國(guó)有產(chǎn)權(quán)對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)，并以出資額為限對(duì)處于經(jīng)營(yíng)層的企業(yè)履行出資人職責(zé)。在營(yíng)運(yùn)層的構(gòu)建上，可將行業(yè)特點(diǎn)相似的國(guó)有企業(yè)通過資產(chǎn)重組建立國(guó)有控股公司，亦可以大中型企業(yè)為骨干形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)政企分開與政資分開。當(dāng)然，各地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況選擇是否需要建立營(yíng)運(yùn)層，如果地方國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較小，可考慮選用兩層次模式，減少因委托代理鏈條過長(zhǎng)而造成的效率損失。營(yíng)運(yùn)層的目標(biāo)是“探索有效的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和方式”。第三，經(jīng)營(yíng)層——中央國(guó)有企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)。包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最終主體，負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在經(jīng)營(yíng)層上，國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換為法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。中央國(guó)企和地方國(guó)企依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的責(zé)任。國(guó)有企業(yè)應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。董事會(huì)和股東代表大會(huì)作為所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)；從職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)選聘的經(jīng)理人員行使經(jīng)營(yíng)權(quán)；監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。公司制的運(yùn)作模式有助于實(shí)現(xiàn)所有權(quán)