東京都區(qū)域環(huán)境協(xié)作發(fā)展及對上海啟示

東京都區(qū)域環(huán)境協(xié)作發(fā)展及對上海啟示(1945~2024)

在長三角區(qū)域一體化已是大勢所趨背景下，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素流動日益頻繁，產(chǎn)業(yè)鏈也在區(qū)域空間內(nèi)優(yōu)化重組，區(qū)域內(nèi)分工和協(xié)作日益密切。與此同時(shí)，屬地管理的環(huán)境治理模式在區(qū)域一體化趨勢下效果越來越不明顯，面對這種狀況，區(qū)域環(huán)境協(xié)作顯然非常重要。東京都位于日本關(guān)東平原南部，面積2188平方千米，人口1322萬。通常，研究東京都區(qū)域問題，常涉及東京都市圈與東京首都圈概念，其中東京都市圈包括東京都、琦玉縣、神奈川縣與千葉縣；而東京首都圈由東京都與其周邊八縣（埼玉縣、神奈川縣、千葉縣、群馬縣、櫪木縣、茨城縣和山梨縣）構(gòu)成。通過將東京都環(huán)境戰(zhàn)略與東京首都圈的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)聯(lián)，不難看出，東京都環(huán)境戰(zhàn)略發(fā)展的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與東京首都圈的區(qū)域規(guī)劃時(shí)間點(diǎn)高度吻合（見表1）。這說明東京都環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變是以首都圈規(guī)劃為基礎(chǔ)，注重區(qū)域發(fā)展協(xié)同對區(qū)域環(huán)境治理的作用。表1東京都環(huán)境戰(zhàn)略發(fā)展階段與首都圈規(guī)劃的時(shí)間對比一東京都區(qū)域環(huán)境協(xié)作的現(xiàn)狀及發(fā)展東京在區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制——九都縣市首腦會議環(huán)境問題對策委員會——中一直發(fā)揮核心和引領(lǐng)作用，通過制度化機(jī)制在低碳、大氣污染、東京灣水質(zhì)改善和綠化等領(lǐng)域展開區(qū)域合作。在1979年之前，區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制尚未成型，東京都與周邊縣市的環(huán)境協(xié)作主要通過首都圈的基本規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，通過東京都城市功能的轉(zhuǎn)移、工業(yè)企業(yè)的遷移來充分利用區(qū)域的環(huán)境承載力。九都縣市首腦會議（東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、埼玉市、千葉市、橫濱市、川崎市、相模原市）起源于1979年的七都縣首腦會議，之后的埼玉市、相模原市分別在2008年與2010年加入。九都縣市面積合計(jì)為13560平方千米、人口約3567萬。其與環(huán)境相關(guān)的是下設(shè)的廢棄物問題委員會和環(huán)境問題對策委員會。環(huán)境問題對策委員會主要的職責(zé)是：①氣候減緩與適應(yīng)的區(qū)域及國際合作；②東京灣水質(zhì)改善、下水道建設(shè)與改造等；③大氣中氮氧化物、細(xì)微顆粒物削減；④區(qū)域綠化合作；⑤區(qū)域環(huán)境保護(hù)與城市建設(shè)等。在該機(jī)構(gòu)中東京是連接國際和國內(nèi)環(huán)境治理的重要節(jié)點(diǎn)。圖1九都縣市環(huán)境協(xié)同治理基本框架二區(qū)域環(huán)境協(xié)作下的東京都環(huán)境戰(zhàn)略發(fā)展東京都環(huán)境戰(zhàn)略的發(fā)展與東京首都圈區(qū)域基本規(guī)劃的時(shí)間節(jié)點(diǎn)吻合，在此背景下，東京都環(huán)境戰(zhàn)略發(fā)展經(jīng)歷了六個(gè)階段：戰(zhàn)后復(fù)興與公害規(guī)制時(shí)期（1945～1960年）、公害管理體制整備擴(kuò)充期（1960～1975年）、環(huán)境保護(hù)應(yīng)對時(shí)期（1976～1985年）、向綜合的環(huán)境管理邁進(jìn)（1986～2000年）、低碳城市建設(shè)時(shí)期（2001～2014年）、新的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（2015～2024年）。每一個(gè)階段中，區(qū)域合作都發(fā)揮著巨大的作用，同時(shí)也對東京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口特征、能源發(fā)展、環(huán)境管理有著重要的影響。下為東京都區(qū)域發(fā)展與環(huán)境戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系（詳見表2）。表2東京都區(qū)域發(fā)展與環(huán)境戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系續(xù)表續(xù)表續(xù)表續(xù)表續(xù)表三東京未來十年的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略隨著日本東京奧運(yùn)會臨近，東京都政府意識到2020年奧運(yùn)會只是通往未來東京的必經(jīng)之路，目的是使東京成為世界上最好的城市。為此，2014年12月東京都政府發(fā)布了新的城市戰(zhàn)略《創(chuàng)造未來：東京長期遠(yuǎn)景》（CreatingtheFutrue：TheLong-TermVisionforTokyo）[1]，以創(chuàng)建一個(gè)能夠促進(jìn)成熟的社會繼續(xù)成長的社會系統(tǒng)。該戰(zhàn)略共提出兩大基本目標(biāo)與八大戰(zhàn)略，目標(biāo)一是舉辦有史以來最成功的奧運(yùn)會；目標(biāo)二是解決城市面臨的種種挑戰(zhàn)，并確保城市未來可持續(xù)發(fā)展。針對奧運(yùn)會成功舉辦，提出了三個(gè)戰(zhàn)略措施，即成功的東京奧運(yùn)會（為運(yùn)動員提供最好的比賽環(huán)境，并繼承和發(fā)揚(yáng)奧運(yùn)遺產(chǎn)）、基礎(chǔ)設(shè)施更新（打造世界上最便利的城市）、Omotenashi（最傳統(tǒng)和優(yōu)雅的服務(wù)款待世界各地游客）；東京都計(jì)劃利用十年的時(shí)間（到2024年）解決城市面臨的問題，并提出了五個(gè)戰(zhàn)略，即維護(hù)公共安全，增強(qiáng)居民信任，打造世界級的安全典范；更先進(jìn)的福利系統(tǒng)，支撐未來居民生活；提高國際競爭力，打造領(lǐng)先的全球城市；城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；多摩地區(qū)和島嶼的保護(hù)與發(fā)展。（一）未來東京的人口特征未來東京面臨著許多挑戰(zhàn)，但最為緊迫和最大的挑戰(zhàn)來自于人口。據(jù)東京都政府等機(jī)構(gòu)預(yù)測，東京都2020年人口規(guī)模將達(dá)到峰值，為1336萬，隨后人口規(guī)模不斷下降，到2060年將達(dá)到1036萬，區(qū)部人口規(guī)模也呈同樣的趨勢。同時(shí)，老齡化也將不斷加劇，65歲以上人口數(shù)量占人口總量比重從2010年的20.4%，增加到2060年的39.2%。這些問題對東京的發(fā)展產(chǎn)生了極大的制約作用。（二）可持續(xù)環(huán)境戰(zhàn)略1.將東京都建成智慧能源城市大范圍的能源管理和氫能源的廣泛引入等措施能夠?qū)崿F(xiàn)高效節(jié)能、用能便利及災(zāi)害防御，確保東京在長期內(nèi)可持續(xù)發(fā)展。東京都碳排放限額和交易制度的實(shí)施、保溫住宅的推廣（如零能耗建筑）、家庭能源管理系統(tǒng)的安裝能夠穩(wěn)步促進(jìn)東京成為世界上領(lǐng)先的節(jié)能城市。同時(shí)，東京都要求商業(yè)部門安裝熱電系統(tǒng)，在2024年，應(yīng)用規(guī)模將達(dá)到60MW，預(yù)計(jì)到2030年，東京的能源消費(fèi)總量比2000年下降30%。在可再生能源方面，東京要求到2024年可再生電力比重由2012年的6%上升到20%，同時(shí)光伏太陽能的安裝規(guī)模到2024年達(dá)到1000MW。氫能是清潔能源之一，東京都政府希望到2020年氫能轎車規(guī)模達(dá)到6000輛，氫能公交車達(dá)到100輛以上，氫能供應(yīng)設(shè)施達(dá)到35家。2.人與自然和諧共處美麗的自然環(huán)境是成熟城市必不可少的組成部分。為此，東京將采取三項(xiàng)主要措施來實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。一是建設(shè)綠色城市，不僅對公園、公共空間、私人建筑進(jìn)行綠化，還需對稀有物種的棲息地進(jìn)行保護(hù)。二是建設(shè)清潔的濱水環(huán)境，利用污水處理設(shè)施水平提高（預(yù)計(jì)到2023年污水存儲能力達(dá)到170立方米）等措施，改進(jìn)水質(zhì)。三是清潔空氣和舒適空間，采取各種措施減少汽車、輪船等污染源的污染物排放，計(jì)劃到2024年P(guān)M2.5滿足環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)減少中心城區(qū)的熱島效應(yīng)，增強(qiáng)城市的舒適度。3.增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的彈性與安全性對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行可持續(xù)維護(hù)和管理，確保將高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施傳遞給下一代。一是利用尖端技術(shù)對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)；二是系統(tǒng)翻新和功能升級，包括橋梁使用壽命延長及下水道的翻新。4.為老齡化社會重構(gòu)開發(fā)城市結(jié)構(gòu)未來城市結(jié)構(gòu)的一大選擇是對建成區(qū)進(jìn)行重新開發(fā)，建成緊湊型城市。城市可以通過提供高質(zhì)量的住宅和大型的綜合住宅進(jìn)行重建和翻新，為居民提供舒適和安全的生活。一是緊湊型社區(qū)，通過住宅、商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、高端服務(wù)、育兒設(shè)施及交通站點(diǎn)的融合建設(shè)，為社區(qū)增添活力。二是在老齡人口增長的地區(qū)，重新整修基礎(chǔ)房屋，促進(jìn)公共區(qū)域的無障礙通行。三是盤活空閑房產(chǎn)。四東京都區(qū)域環(huán)境協(xié)作對上海環(huán)境發(fā)展的借鑒東京都環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過程是對環(huán)境和發(fā)展關(guān)系逐漸認(rèn)識的過程，既有成功經(jīng)驗(yàn)，如低碳城市建設(shè)將有助于繼續(xù)保持全球城市領(lǐng)導(dǎo)力；也有負(fù)面教訓(xùn)，如公害管理體制整備擴(kuò)充期，雖明確“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”為大方針，但在實(shí)施過程中，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先導(dǎo)向影響了環(huán)境保護(hù)的實(shí)施效果。（一）東京都在環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中教訓(xùn)東京在環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的教訓(xùn)主要在表現(xiàn)兩個(gè)方面：①環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的協(xié)調(diào)。在戰(zhàn)后復(fù)興階段，百業(yè)待興，為了將生產(chǎn)力恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，東京都雖然制定了公害應(yīng)對政策，但在政策執(zhí)行中，常常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，大力發(fā)展重化工業(yè)。在經(jīng)濟(jì)高速增長階段，東京都環(huán)境管理明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)果從1945年到1975年的30年，東京環(huán)境污染日益加重，甚至產(chǎn)生惡劣的公害事件。②前期階段，未采取綜合性環(huán)境政策，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭”現(xiàn)象。在前三個(gè)階段，環(huán)境管理總是被環(huán)境污染牽著走，出現(xiàn)什么樣的污染就采取什么樣的措施，沒有通盤考慮污染物減排的協(xié)同性，這表現(xiàn)在能源戰(zhàn)略在一開始并未作為環(huán)境戰(zhàn)略的一部分。（二）上海與東京都環(huán)境發(fā)展對比——以大氣污染為例相較于上海，東京環(huán)境發(fā)展起步早，且成效顯著。主要污染物的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)在1970年左右已經(jīng)設(shè)定，并不斷提標(biāo)。以大氣污染為例，東京的二氧化硫濃度不斷下降，至2013年，已經(jīng)達(dá)到0.006mg/m3，遠(yuǎn)低于上海的0.024mg/m3，二氧化氮的濃度在2013年為0.037mg/m3，低于上海的0.048mg/m3，可吸入顆粒物的濃度是上海的1/4。從三種污染物的濃度看，上海的空氣質(zhì)量水平相當(dāng)于東京的1990～2000年的第四階段。圖2東京與上海的空氣質(zhì)量對比從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，東京的經(jīng)濟(jì)總量是上海的3.2倍，人均是上海的5.5倍，從歷史看，上海的人均GDP相當(dāng)于東京在20世紀(jì)70年代末的水平。圖3東京與上海的人均GDP對比從上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略看，上海正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，第二產(chǎn)業(yè)尤其是重工業(yè)還將在未來20年內(nèi)占據(jù)很大的比例，這就使上海在未來面臨更多的傳統(tǒng)工業(yè)污染。同時(shí)，隨著人口的增加，生活型污染尤其是生活垃圾的處置將困擾著上海的發(fā)展。再者，全球城市戰(zhàn)略的提出，更表明上海將承擔(dān)更多的國際責(zé)任，氣候變化應(yīng)對問題是不得不面對的難題。所以，與東京的環(huán)境問題不同，上海在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還面臨著多種環(huán)境問題并存、時(shí)間更加緊迫、外部壓力更加巨大、環(huán)境需求更廣的局面。（三）東京都區(qū)域環(huán)境協(xié)作對上海環(huán)境發(fā)展的借鑒1.環(huán)境戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型相互促進(jìn)東京都的環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型起始于城市發(fā)展一個(gè)階段，完成于另一個(gè)階段，這也從側(cè)面說明環(huán)境戰(zhàn)略是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型服務(wù)的。如在戰(zhàn)后復(fù)興與公害規(guī)制時(shí)期，環(huán)境戰(zhàn)略實(shí)施有助于解決城市發(fā)展面臨的一些突出矛盾，避免這些矛盾影響城市轉(zhuǎn)型升級；在公害管理體制整備擴(kuò)充期，環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施有利于城市講究健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級；環(huán)境保護(hù)應(yīng)對時(shí)期，環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施能夠從源頭來影響城市的發(fā)展，從而更好地塑造城市未來；在綜合環(huán)境管理方面，環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施是為了促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展；而低碳城市建設(shè)時(shí)期，環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施是為了使東京繼續(xù)保持在全球城市中的領(lǐng)導(dǎo)力。上海現(xiàn)在正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，正努力建成具有領(lǐng)導(dǎo)力的全球城市，這就需要上海在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)等方面都做好轉(zhuǎn)型發(fā)展，而環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型可以促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，上海城市轉(zhuǎn)型的目標(biāo)、路徑等都必須充分參考環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于上海環(huán)境污染的復(fù)合型，以及時(shí)間緊迫性，上海環(huán)境戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變不必按照傳統(tǒng)環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的階段來制定，而是采取更加綜合、激進(jìn)的環(huán)境戰(zhàn)略。2.重大活動是城市乃至區(qū)域環(huán)境問題解決的絕佳契機(jī)1964年的東京奧運(yùn)會對東京都乃至東京首都圈發(fā)展都具有很大的促進(jìn)作用。到2020年，東京將再一次舉辦奧運(yùn)會，從籌備過程看，這無疑又為城市發(fā)展提供難得的機(jī)遇。而上海應(yīng)該爭取重大活動舉辦權(quán)，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好的契機(jī)。當(dāng)前，世界上最有影響力的大型體育賽事是夏季奧運(yùn)會和足球世界杯。值得一提的是，紐約至今還未舉辦過奧運(yùn)會，但在積極申辦中。大型賽事主辦權(quán)將采取“輪流坐莊制”的形式，即不能在同一大洲連續(xù)舉辦兩次。從賽事的舉辦規(guī)則上看，2032年奧運(yùn)會、2036年奧運(yùn)會、2040年奧運(yùn)會與2030年足球世界杯、2034年足球世界杯、2038年足球世界杯和2042年足球世界杯，上海均有機(jī)會申辦。3.區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理要與區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合環(huán)境問題是跨行政邊界的。區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題需要區(qū)域內(nèi)的城市來共同治理。環(huán)境戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以城市產(chǎn)業(yè)、功能格局、人口發(fā)展為依托和出發(fā)點(diǎn)。早在1953年，日本就在《首都圈整治法》中將東京都與其周邊地區(qū)作為一體化的區(qū)域法定規(guī)劃對象，到目前為止，日本已經(jīng)制定了五次首都圈規(guī)劃：第一次首都圈基本規(guī)劃（1958～1975年）的主要內(nèi)容是在建成區(qū)周圍設(shè)定綠化帶，控制建成區(qū)擴(kuò)張與衛(wèi)星城市建設(shè)；第二次首都圈基本規(guī)劃（1968～1975年）的主要內(nèi)容是城市空間改造、城市和綠地空間的協(xié)調(diào)與推進(jìn)衛(wèi)星城市建設(shè)；第三次首都圈基本規(guī)劃（1976～1985年）的主要內(nèi)容是擺脫單一中心型結(jié)構(gòu)，促進(jìn)商務(wù)核心城市發(fā)展與充實(shí)周邊地區(qū)社會文化功能，形成不依賴于東京都心的大都市外圍地區(qū)；第四次首都圈基本規(guī)劃（1986～2000年）的主要內(nèi)容是形成以商務(wù)核心城市為中心的自立型都市圈和多核多圈層的區(qū)域結(jié)構(gòu)；第五次首都圈基本規(guī)劃（1999～2015年）主要著眼于解決周圍地區(qū)對東京都心的依賴與單一中心結(jié)構(gòu)所帶來的問題，強(qiáng)化都心與近郊區(qū)之間的功能布局和聯(lián)系，促進(jìn)新的城市空間配置，推動環(huán)狀核心城市群的形成。以上五個(gè)規(guī)劃都是由日本中央政府制定的。而1999年，東京都提出的“首都圈大都市區(qū)構(gòu)想”（2000～2025年）的主要理念是“提高首都圈的國際競爭力，提升市民生活質(zhì)量、促進(jìn)國內(nèi)外交流、加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)圈內(nèi)七個(gè)縣市的區(qū)域性聯(lián)系、發(fā)揮圈域整體聚集效應(yīng)，提高首都圈乃至全國的發(fā)展活力、創(chuàng)造與環(huán)境共生的首都大都市圈”。[2]其中與環(huán)境直接相關(guān)的內(nèi)容有東京灣水質(zhì)改善一體化措施、大氣污染對策、廢棄物回收處理的聯(lián)系等；這三項(xiàng)內(nèi)容都是將區(qū)域一體化作為環(huán)境戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。長三角大氣污染防治協(xié)作機(jī)制起始于上海世博會的環(huán)境保障工作，并于2014年1月以長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的形式固定下來。該機(jī)制實(shí)施了近兩年，取得了明顯的成效。2015年上半年，區(qū)域內(nèi)共淘汰中小燃煤鍋爐和窯爐10026臺，淘汰黃標(biāo)車和老舊車輛33.6萬輛，基本完成國家下達(dá)的四大行業(yè)543家企業(yè)，1027條生產(chǎn)線的治理工作。近年來，長三角區(qū)域融合的趨勢越來越明顯，這就要求未來的產(chǎn)業(yè)、功能、能源等在區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化配置。而上海作為長三角的龍頭，勢必應(yīng)該在區(qū)域融合中發(fā)揮引領(lǐng)作用。而環(huán)境戰(zhàn)略區(qū)域融合是區(qū)域融合的落腳點(diǎn)和有力抓手，當(dāng)前，長三角