落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設狀況與對策

落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設狀況與對策

省“十一五”規(guī)劃建議提出“實施農民健康工程，健全農村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系，加強農村社區(qū)衛(wèi)生服務中心和衛(wèi)生服務站建設，完善新型農村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在農村三級衛(wèi)生服務網絡中發(fā)揮著承上啟下的作用。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基本醫(yī)療保障水平，是有效緩解農民因病致貧、因病返貧的重大舉措，也是建設社會主義新農村的重要內容。一鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生工作成效顯著2006年，我省認真貫徹落實中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，加快了農村社會事業(yè)建設步伐，全面建立新型農村合作醫(yī)療制度，積極實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能力建設工程，特別是對經濟困難地區(qū)進行了財政支助，對農村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到一定的積極作用。1.加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設備扶持力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能力建設工程已初見成效2005年以來，江蘇省實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能力建設工程，加大了對經濟薄弱地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的設備扶持力度。2005年省安排專項資金7500萬元為經濟困難地區(qū)的300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院裝備儀器設備12215件。2006年省投入9500萬元對蘇北、蘇中經濟薄弱地區(qū)的383所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行基礎設備扶持工作，分兩批進行，至10月底，第一批設備政府集中采購工作已經結束，實際完成設備采購價值1.4億元，其中地方配套資金6900萬元，財政補助資金7900萬元；第二批設備需求統(tǒng)計完成，共計約6000萬元設備總金額已進入采購程序。2006年11月29日，省財政廳、省衛(wèi)生廳隆重舉行儀式，將省財政扶持的280輛價值2700萬元的救護車，交給徐州、淮安、連云港、宿遷、鹽城、泰州、南通等地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。灌南縣2005年利用設備補助款購置了17輛救護車，基本解決了20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病人急救用車問題。同時添置了200mA以上X光機、全自動洗胃機、呼吸機、血球計數(shù)儀、電子胃鏡、心電圖機、超聲波診斷儀等設備。2006年上半年該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診病人較去年同期增加了32.3%。2.加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理人員和技術骨干的培訓力度江蘇省提出“十一五”期間，通過強化和規(guī)范農村衛(wèi)生人員崗位培訓，初步建立一支能夠滿足農民基本醫(yī)療服務需求并具有較高專業(yè)素質的農村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，提高農村衛(wèi)生人員的綜合服務能力，有效保障農村居民健康。到2010年，為全省每個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構培訓3名管理干部、5名技術骨干和4名公共衛(wèi)生人員，完成5萬名鄉(xiāng)村衛(wèi)生技術人員轉崗培訓。為實現(xiàn)上述目標，2006年開始對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的主要管理干部進行全員培訓，接受系統(tǒng)的管理理論、管理技能和宏觀政策理論、基層衛(wèi)生工作方法的學習。11月25日，由江蘇職工醫(yī)科大學負責培訓的366名學員圓滿完成了全部規(guī)定的學習內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長培訓班結業(yè)典禮在南京舉行。同時，省衛(wèi)生廳在全省范圍內對具有相應執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構骨干人員開展培訓工作，至2006年10月，全省共有19553名農村衛(wèi)生技術人員接受培訓。3.大力實施城市醫(yī)院醫(yī)生支援農村醫(yī)療衛(wèi)生機構的工作城市醫(yī)院醫(yī)生支援農村和城市社區(qū)，是迅速提高城鄉(xiāng)基層衛(wèi)生服務能力和水平的有效手段。為提高農村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務能力，江蘇省衛(wèi)生廳制定了《關于城市醫(yī)生晉升職稱前到城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務的意見》，決定建立城市醫(yī)生晉升職稱前到城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務制度。凡在政府舉辦的城市（含縣城區(qū)）二級以上醫(yī)院（含中醫(yī)醫(yī)院、中西醫(yī)結合醫(yī)院）及相應級別的婦幼保健機構、疾病預防控制機構中從事衛(wèi)生專業(yè)技術工作，且需要報考主治（管）醫(yī)師或晉升副主任醫(yī)師的人員，須到城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務1年，其中臨床醫(yī)生到農村醫(yī)療衛(wèi)生機構服務時間不得少于6個月。據(jù)有關部門的不完全統(tǒng)計，截至2006年9月，全省三級和部分二級醫(yī)療機構向縣及縣以下派出醫(yī)療隊310支，共2197人。三級醫(yī)療機構免費接受進修生262人，基層衛(wèi)生機構獲得經費或設備支持總價值248.85萬元。4.設立農村基本公共衛(wèi)生服務專項資金江蘇省政府已明確，從2006年起，各級財政都要按照服務人口設立農村基本公共衛(wèi)生服務專項資金，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生人員從事基本公共衛(wèi)生服務項目的補助。2006年，蘇中、蘇北地區(qū)農村基本公共衛(wèi)生服務專項資金按農村常住人口（含暫住人口）人均不低于6元的標準設立。截至10月底，全省農村基本公共衛(wèi)生服務項目總經費近3.6億元。其中，省級財政設立農村基本公共衛(wèi)生服務專項資金對經濟比較困難的45個縣給予補助，已經預撥70%的補助經費7441萬元。5.積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革各地圍繞經濟社會發(fā)展全局，以科學發(fā)展觀為指導，立足構建和諧社會，不斷深化衛(wèi)生改革。揚州市按照一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦1所公立衛(wèi)生院和以縣為龍頭、鄉(xiāng)為樞紐、村為陣地的原則，各縣（市）都建有一定規(guī)模的縣級衛(wèi)生機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有衛(wèi)生院，健全了縣鄉(xiāng)兩級鄉(xiāng)村一體的農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡，疾病預防、衛(wèi)生監(jiān)督和婦幼保健等公共衛(wèi)生工作得到有效落實。與此同時，通過售、租、股份制改造等形式，先后對50多家非鄉(xiāng)政府所在地衛(wèi)生院實行了產權制度改革。公立醫(yī)療機構普遍推行了經營權和所有權“兩權分離”改革，并通過明確法人經營管理責任等要求，取得了明顯的經濟和社會效益。連云港市堅持“三個不變”（即堅持產權不變、堅持財政補助政策不變、堅持職工身份不變），對48所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實施了“兩權分離”改革。通過改革，破解了管理難、用人難、投入難“三個難題”，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的社會效益、經濟效益和服務質量。據(jù)2006年《江蘇衛(wèi)生年鑒》資料，全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1693所，其中全民所有制的259所，占機構總數(shù)的15.3%；集體性質的987所，占58.3%；合作制的36所，占2.1%；實行股份制的132所，轉為私營等形式的279所。二落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在問題及其原因雖然江蘇省在支持落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設方面做了大量工作，但由于歷史的欠債太多，落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基礎設施、醫(yī)療設備、醫(yī)務人才還遠遠不能適應農村醫(yī)療衛(wèi)生工作的要求。1.主要存在問題（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施差部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋破舊、就醫(yī)環(huán)境差。鹽城全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋建筑中，六七十年代建造的占了30%。全市有23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋面積達不到省農村社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設標準（1500平方米），占鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院總數(shù)的16.54%。即使90年代改建或新建的業(yè)務用房功能配套也不全，灌南縣尚有1所衛(wèi)生院目前既無門診樓也無病房樓。再就是危房占有一定比例。連云港20%左右的衛(wèi)生院有危房，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院危房面積2.1萬平方米，占業(yè)務用房總量的11%。據(jù)有關部門提供的資料，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院占地面積913.58萬平方米，房屋建筑面積535.73萬平方米，其中專業(yè)用房384.92萬平方米，已鑒定的危房面積15.59萬平方米。（2）醫(yī)療設備不僅陳舊，而且嚴重短缺鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療設備普遍陳舊落后，嚴重影響了醫(yī)療衛(wèi)生服務質量的提高。連云港平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有千元以上設備29臺（件），萬元以上設備4臺（件），婦產科專用設備尤其簡陋。2005年，連云港全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院專用設備資產總值4307.9萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有40萬元。不少衛(wèi)生院X光機、B超機使用10年以上，有的衛(wèi)生院甚至連一般的生化檢驗都不能開展?，F(xiàn)有設備不少已經老化，運轉困難，準確率不高，影響了基本醫(yī)療工作的正常開展。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院沒有《江蘇省農村社區(qū)衛(wèi)生服務中心和服務站建設標準》中要求配備的冰箱、空調等公共衛(wèi)生取暖降溫設備，電視、VCD、數(shù)碼相機等健康教育設備，多參數(shù)監(jiān)護儀、心臟除顫儀、輸液泵、500mAX光機及閉路電視系統(tǒng)、高頻電刀、嬰兒暖箱、超聲治療儀、耳鼻喉科綜合治療儀、救護車等急診搶救、診斷、治療設備，更不用說配備康復設備了。（3）醫(yī)務人才匱乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人力資源缺乏，業(yè)務水平相對較低，普遍存在學歷低、技術職稱不高的問題。連云港全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制人數(shù)4180人，實有在職人數(shù)4346人，高級職稱24人，占0.5%，中級職稱670人，占15.4%，初級職稱2580人，占59%；在職人員中，本科學歷42人，占0.9%，大專學歷813人，占18.7%，中專學歷2188人，占50%。江蘇省貧困縣泗洪縣26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，編制人員931人，實有人數(shù)627人，實有人數(shù)占編制人員數(shù)的67.35%，實有人數(shù)中衛(wèi)生技術人員占80%。在職人員中，本科學歷12人，占1.9%，大專學歷75人，占11.96%，中專學歷264人，占42.1%，中專以下學歷占了45%。從在職人員職稱情況看，26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中沒有一個高級職稱，即使中級職稱也只占衛(wèi)生技術人員總數(shù)的4.98%。2.原因分析落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施差、設備陳舊短缺、醫(yī)療衛(wèi)生人才匱乏、服務能力低下的原因主要在于以下幾個方面。（1）各級政府還沒有真正確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略思路，對農村醫(yī)療衛(wèi)生工作重視不夠，投入不足一方面，自20世紀末以來，農村經濟結構發(fā)生了重大的變化，農村費改稅的啟動，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，原由“兩金一費”等支持鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構建設和提供鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員的補助逐漸消失；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度的改革，使農村衛(wèi)生機構失去集體經濟的支撐，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構運行艱難的一個重要因素。同時，一些地方又把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院看作包袱，沒有相應地增加投入。各地普遍反映，政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入占地方財政總支出的比例在逐年下降。鹽城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入，從2001年的2996.65萬元，減至2005年的2504萬元，其占財政總支出的比重由2001年的0.93%降至0.29%。連云港2005年地方財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入專項資金198萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅1.87萬元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，鹽都2005年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入衛(wèi)生事業(yè)費只有119萬元，低于10年前的投入水平，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至就沒有事業(yè)費供給。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院包袱沉重一是非衛(wèi)生技術人員（簡稱衛(wèi)技人員）比重大。《江蘇省農村社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設標準》要求“衛(wèi)技人員應占人員總數(shù)的90%以上”。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院非衛(wèi)技人員比例過大。連云港鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職工中非衛(wèi)技人員占23%。鹽都全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院非衛(wèi)技人員占職工總數(shù)的17%。二是離退休人員負擔重。連云港市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院離退休人員1456人，占在職職工總數(shù)的34%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院14人。在衛(wèi)生院收入增長不明顯的情況下，一方面要保證離退休人員工資，另一方面又要保證在職人員待遇，衛(wèi)生院要想進一步發(fā)展勢必背上沉重的包袱。揚州2005年全市137所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院累計虧損725.61萬元，資產欠債率達25.45%。三是舉辦新型農村合作醫(yī)療，要鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院出人、出房、出電腦，而相應的經費不到位。射陽縣平均每個衛(wèi)生院為經辦合作醫(yī)療墊付16.2萬元，成為鄉(xiāng)衛(wèi)生院新的負擔。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生工作人員處境艱難一是工資低、待遇差。鹽都區(qū)反映，該區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院最近兩次地方補助部分調整都沒有兌現(xiàn)，在職人員月檔案工資拿不全。鄉(xiāng)村醫(yī)生的收入來源更加得不到保障，只能靠“三費一差”來解決，全區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生月工資平均也僅300元左右。二是培訓提高難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生技術人員的培訓機制沒有建立，經費沒有保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生工作條件簡陋，工資待遇沒有保障，業(yè)務水平提高難，致使人才進不來、留不住。一方面醫(yī)療衛(wèi)生院校本、專科畢業(yè)生不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，另一方面成熟人才又在不斷地流失，使得本就人才匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雪上加霜。濱?？h近兩年來有181名鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生技術人員辭職到經濟發(fā)達地區(qū)或到民營醫(yī)院工作。目前，這個有農業(yè)人口82.99萬人的縣，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在職職工只有600人。三進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務能力的建議農民健康工程的順利實施、新型農村合作醫(yī)療的正常運行和基層醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務的有效提供，都需要有較高水平的基層衛(wèi)生機構為支撐。必須按照既定目標，加大工作力度，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務能力。1.進一步提高發(fā)展農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的認識中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義新農村的重要目標之一就是要加快農村經濟社會的發(fā)展。農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是涉及占人口大多數(shù)的農民健康的大事，為農民提供基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務是各級政府義不容辭的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是目前情況下最貼近農民的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，承擔著防病治病的重任。建議各級政府把提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療衛(wèi)生服務能力、保障農民健康作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村的重要任務來規(guī)劃和落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設要按照“無危房，房屋、設備、人才三配套”的標準要求建設，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，分類指導，合理布局，科學安排。2.進一步加大公共財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入要盡快建立起責任明確、渠道清晰、來源穩(wěn)定、補償規(guī)范的農村衛(wèi)生投入體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能夠持續(xù)、協(xié)調、健康發(fā)展。一是加大對鎮(zhèn)村公共衛(wèi)生體系建設的投入。通過前幾年的努力，全省縣以上公共衛(wèi)生建設基本到位，但鎮(zhèn)村公共衛(wèi)生建設嚴重滯后。鎮(zhèn)村從事公共衛(wèi)生人員的基本工資、基本公共衛(wèi)生服務工作經費和基本建設經費都應該屬于公共服務的范圍，應該納入政府財政支出的范圍。二是加大鎮(zhèn)村衛(wèi)生基礎設施投入。國家發(fā)改委與衛(wèi)生部制定了2010年《農村衛(wèi)生服務體系建設與發(fā)展規(guī)劃》，為加快農村衛(wèi)生基礎設施建設，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉型為社區(qū)衛(wèi)生服務中心、村衛(wèi)生室轉型為社區(qū)衛(wèi)生服務站，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設的重點放在基礎設施建設上，按“建設標準”要求進行規(guī)劃與建設。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行全額預算制。以省社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）建設標準和人員配備標準、結構比例進行定編，定編后的人員實行全額預算，明確收入來源的數(shù)額、項目名稱，明確支出的用途、時間、效益評估。基礎設施投入、設備購置、大型修繕都要進行項目認證通過后才能列入年度預算。農村公共衛(wèi)生經費實行項目管理，基本建設項目按國家規(guī)定嚴格實施項目法人責任制，加強監(jiān)督、規(guī)范管理、控制投資，保證工程質量。以縣為單位實行收支兩條線管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的收入要全額存入縣級衛(wèi)生行政部門的專門賬戶，衛(wèi)生行政部門嚴格按照年度預算標準和時序進行下?lián)埽瑢Τ秶?、超標準、超定額的不予安排，因特殊情況需要調整的必須先批準后使用。3.適當提高農村公共衛(wèi)生服務專項資金標準2006年起，江蘇省各級財政按農村常住人口每年不低于6元的標準設立農村公共衛(wèi)生專項基金，省財政按不同經濟類別地區(qū)給予2～4元的補助。但是，從各地調查情況看，農村公共衛(wèi)生服務專項資金的標準較低，根據(jù)蘇中地區(qū)測算，全面做好集預防、保健、健康教育、合作醫(yī)療管理、康復和計劃生育指導等功能“六位一體”的農村公共衛(wèi)生基本服務工作，所需勞務成本按轄區(qū)常住人口計算每人每年13元，如果加上物耗大約人均20元左右。鄰省浙江由財政預算設立農村公共衛(wèi)生服務資金，是按農村常住人口每人每年15元的標準安排。因此，應進一步提高農村公共衛(wèi)生服務專項資金的標準，由各級政府共同分擔，用于補貼或購買直接面向農民的公共