私有化的鏡鑒：哈薩克斯坦土地制度改革的波折、困頓與前景

摘要：隨著中國(guó)-哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)合作走向深入，一些深層次問(wèn)題逐步顯露，其中土地問(wèn)題仍是影響中哈農(nóng)業(yè)合作的關(guān)鍵。哈薩克斯坦獨(dú)立后，其土地制度改革經(jīng)歷了農(nóng)場(chǎng)私有化、農(nóng)地股份化、農(nóng)地私有化和再私有化四個(gè)階段。綜觀哈薩克斯坦近30年的土地制度改革，短期看同時(shí)損失了效率與公平，長(zhǎng)期看效率、公平與穩(wěn)定都有破壞之虞。問(wèn)題的根源在于，如果沒(méi)有一套平衡性的制度安排和國(guó)家治理的現(xiàn)代化，產(chǎn)權(quán)制度的單兵突進(jìn)并不必然帶來(lái)土地資源配置效率的提升，改革公正性的缺失反而有可能將土地問(wèn)題引入困局。對(duì)此，中哈農(nóng)業(yè)合作宜優(yōu)選技術(shù)與人才合作，避免直接的土地經(jīng)營(yíng)或從事“開(kāi)發(fā)性進(jìn)口”，以防有人將矛頭指向中國(guó)“租地?cái)U(kuò)張”并借此影響中哈關(guān)系正常發(fā)展。關(guān)鍵詞：哈薩克斯坦，土地制度，“一帶一路”，轉(zhuǎn)軌國(guó)家1引言近年來(lái)，中國(guó)-哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)合作日趨緊密，為推動(dòng)“一帶一路”國(guó)際合作發(fā)揮了重要的標(biāo)桿性作用。同時(shí)，隨著合作的深入，一些深層次問(wèn)題也逐步顯露。特別是，哈薩克斯坦多次爆發(fā)針對(duì)中國(guó)企業(yè)租地經(jīng)營(yíng)的大規(guī)模抗議活動(dòng)，很多反對(duì)意見(jiàn)直指中國(guó)“租地?cái)U(kuò)張”。2019年，筆者在哈薩克斯坦進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)上述事件的影響將長(zhǎng)期存在，土地問(wèn)題仍是制約中哈農(nóng)業(yè)合作的關(guān)鍵。哈薩克斯坦土地問(wèn)題的背景十分復(fù)雜，該國(guó)歷史上對(duì)土地產(chǎn)權(quán)概念的認(rèn)識(shí)比較模糊，蘇聯(lián)時(shí)期經(jīng)歷了集體化改造，獨(dú)立后又經(jīng)過(guò)了繁復(fù)的私有化改革。要充分理解今天中哈農(nóng)業(yè)合作中遇到的種種問(wèn)題，必須對(duì)哈薩克斯坦獨(dú)立后的土地制度改革進(jìn)行一個(gè)全盤(pán)考察，這是本文研究的出發(fā)點(diǎn)。這一研究至少有兩方面意義。一方面，“一帶一路”國(guó)際合作需要對(duì)各對(duì)象國(guó)家和地區(qū)有一個(gè)清晰全面的認(rèn)識(shí)。但綜觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，國(guó)內(nèi)對(duì)哈薩克斯坦土地問(wèn)題的研究存在不少矛盾與錯(cuò)訛之處，陷入了“介紹情況、情況還沒(méi)有介紹清楚”的尷尬境地；而哈薩克斯坦和俄羅斯學(xué)者的研究又缺少更宏闊的發(fā)展視角，對(duì)土地問(wèn)題的認(rèn)識(shí)帶有明顯的局限性。另一方面，哈薩克斯坦是中亞重要的轉(zhuǎn)軌國(guó)家，對(duì)其土地制度改革歷程進(jìn)行分析具有重要的參照意義。哈薩克斯坦獨(dú)立后進(jìn)行了土地私有化改革，近30年時(shí)間過(guò)去了，這一改革的績(jī)效究竟如何？哈薩克斯坦土地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間形成了何種互動(dòng)關(guān)系？土地制度改革背后有著什么樣的政經(jīng)邏輯？弄清楚這些問(wèn)題不僅能夠?yàn)橥七M(jìn)中哈農(nóng)業(yè)合作提供參考，亦可為中國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革提供借鑒。2哈薩克斯坦土地制度改革總覽哈薩克斯坦共和國(guó)1991年年底宣布獨(dú)立，隨即便開(kāi)啟了非國(guó)有化和私有化改革，土地制度改革是其中的一部分。哈薩克斯坦獨(dú)立后的土地制度改革大致可以劃分為農(nóng)場(chǎng)私有化、農(nóng)地股份化、農(nóng)地私有化和再私有化四個(gè)階段。2.1第一階段：農(nóng)場(chǎng)私有化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的初步調(diào)整(1991—1994年)1991年12月，哈薩克斯坦共和國(guó)宣布獨(dú)立。早在這一年的6—7月，哈薩克斯坦就頒布并施行了《土地改革法》和《非國(guó)有化和私有化法》，規(guī)定了所有制改革的基本規(guī)則和主要程序。此后兩年里，哈薩克斯坦政府又相繼頒布了《關(guān)于加速物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)資產(chǎn)非國(guó)有化和私有化工作措施的總統(tǒng)令》和《關(guān)于農(nóng)工綜合體國(guó)營(yíng)農(nóng)業(yè)、采購(gòu)、加工和服務(wù)性企業(yè)資產(chǎn)私有化補(bǔ)充措施的總統(tǒng)令》。兩項(xiàng)法令對(duì)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊的私有化作出了系列部署[1]。1993年開(kāi)始，哈薩克斯坦著手將原來(lái)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊的財(cái)產(chǎn)(牲畜、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)場(chǎng)設(shè)備、建筑物和土地)以份額形式量化分配給有資格的農(nóng)戶，再由這些人建立以私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)并具有法人權(quán)利的小型企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)戶及其聯(lián)合體。1991—1995年，共有1962個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)了私有化[2]。這一階段的改革實(shí)現(xiàn)的是“農(nóng)場(chǎng)私有化”而非“土地私有化”。通過(guò)改革，農(nóng)場(chǎng)的設(shè)施設(shè)備已經(jīng)實(shí)質(zhì)性私有化了，但土地仍舊為國(guó)家所有。所謂分配給農(nóng)戶的只是一些虛擬的土地份額，這些份額是為了改革重構(gòu)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊的需要而設(shè)立的，并不涉及權(quán)屬調(diào)整。對(duì)于1991年6月通過(guò)的《土地改革法》，納扎爾巴耶夫認(rèn)為，這部法律的使命是“為各種土地經(jīng)營(yíng)管理方式有效地發(fā)揮作用創(chuàng)造法律基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件。與此同時(shí)，這部法律并沒(méi)有推行私有制”[2]。同年7月頒布的《非國(guó)有化和私有化法》規(guī)定土地是哈薩克蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)的專(zhuān)有財(cái)產(chǎn)，并對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)以永久保有或租賃方式獲得土地作出特別限制[1]。也就是說(shuō)，上述法律明確將土地排除在私有化對(duì)象之外。與一般性國(guó)有資產(chǎn)采取的“去國(guó)有化”改革不同，這一階段的土地制度改革主要實(shí)行的是“去集體化”改革。法律上已經(jīng)不再承認(rèn)集體對(duì)土地的支配權(quán)，但仍舊規(guī)定土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)場(chǎng)私有化中將國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊重新登記為農(nóng)場(chǎng)企業(yè)，主要是從名義上理順?biāo)兄脐P(guān)系，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制符合獨(dú)立后的國(guó)家性質(zhì)和法律體系，本質(zhì)上是為國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌奠定合法性框架。2.2第二階段：農(nóng)地股份化與國(guó)營(yíng)和集體農(nóng)業(yè)的解體(1995—2002年)1995年《憲法》允許了私有土地的存在，但不包括農(nóng)用地。該法規(guī)定：“土地及其地下資源、水資源、植物、動(dòng)物及其他自然資源均屬于國(guó)家所有。土地可依據(jù)法律規(guī)定的原則、條件和范圍成為私有財(cái)產(chǎn)?！雹偌{扎爾巴耶夫說(shuō)：“1995年全民公決通過(guò)的國(guó)家憲法在我們歷史上第一次規(guī)定，在哈薩克斯坦，土地既可屬于國(guó)家所有，也可屬于私人所有?！盵2]這一年12月，納扎爾巴耶夫頒布了《關(guān)于土地》總統(tǒng)令(PresidentOrderonLand)，將土地控制權(quán)從國(guó)家移交給農(nóng)場(chǎng)企業(yè)，其中包括向個(gè)人和法人提供為期99年的長(zhǎng)期土地租賃，但仍舊將農(nóng)用地排除在允許私有的土地范圍之外[3]。這一階段改革的重大進(jìn)展在于農(nóng)戶土地份額的實(shí)體化，也就是股權(quán)化?！蛾P(guān)于土地》總統(tǒng)令明確為獲得土地份額的農(nóng)戶頒發(fā)土地股權(quán)證書(shū)，并承認(rèn)這些群體對(duì)土地股權(quán)的永久保有權(quán)。截至1997年，約有2277000份土地股份無(wú)償分配給農(nóng)戶，所涉及的土地面積達(dá)1.18億公頃[4]。納扎爾巴耶夫說(shuō)：土地使用權(quán)已經(jīng)成為民法行為的對(duì)象。土地保有權(quán)可以買(mǎi)賣(mài)、利用和租賃，這種權(quán)利實(shí)際上同土地私有權(quán)已無(wú)多大差別。[2]與上述措施并行的是原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的破產(chǎn)。面對(duì)獨(dú)立后大量國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊經(jīng)營(yíng)困難、資不抵債的困境，哈薩克斯坦政府果斷采取了破產(chǎn)措施。1998—2001年，共有2284個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位被宣布破產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，重新組建了3.5萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)，主要集中在南哈薩克斯坦州和阿拉木圖州[2]，這是南方的情形。而在北方，主要是大型糧食加工企業(yè)通過(guò)垂直整合，組建了一批公司農(nóng)場(chǎng)[4]。農(nóng)戶股權(quán)流轉(zhuǎn)和原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的破產(chǎn)意味著國(guó)營(yíng)和集體農(nóng)業(yè)的實(shí)質(zhì)性解體。到2002年，農(nóng)民的土地股權(quán)基本都完成了第一輪換手，奠定了此后哈薩克斯坦土地產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)(表1)。上述措施為土地制度深化改革鋪平了道路。第一，改革將土地股權(quán)量化到農(nóng)戶，解決了共同共有產(chǎn)權(quán)如何按份分割的問(wèn)題，這是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵一環(huán)。第二，哈薩克斯坦的土地股份從一開(kāi)始就具備占有、使用、收益乃至入股、出租、出售等權(quán)能，這實(shí)際上帶有準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。第三，農(nóng)民通過(guò)土地股份的交易完成了一次作為市場(chǎng)主體的訓(xùn)練，這對(duì)于傳統(tǒng)集體和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而言或許是最為重要的。正如納扎爾巴耶夫所認(rèn)識(shí)到的：“農(nóng)村國(guó)民開(kāi)始習(xí)慣土地所有者的角色，要求他們以最佳方式利用新的機(jī)會(huì)。而正是農(nóng)民意識(shí)的這種變化成為使我們向?qū)嵭型恋厮接兄啤蛲ㄟ^(guò)哈薩克斯坦共和國(guó)新土地法典邁出最堅(jiān)定步伐的一個(gè)臺(tái)階?！盵2]2.3第三階段：農(nóng)地私有化與多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的確立(2003—2014年)2003年，哈薩克斯坦通過(guò)了新的《土地法典》，其最重大、最主要的變化就是實(shí)行農(nóng)地私有制。此外，法律還在最大程度上為農(nóng)地的私有化提供便利條件。例如該法規(guī)定：購(gòu)買(mǎi)者“可以按清冊(cè)價(jià)值(估價(jià))或按政府規(guī)定的相當(dāng)于清冊(cè)價(jià)值75%的優(yōu)惠價(jià)格獲得上述土地所有權(quán)?！@兩種情況下都可以分期付款的方式贖買(mǎi)土地，期限不超過(guò)10年?！盵2]同時(shí)，這部法律仍舊保持了49年的土地使用權(quán)期限，如果農(nóng)民不希望購(gòu)買(mǎi)，而是想繼續(xù)向國(guó)家租賃土地，也是可以的。《土地法典》實(shí)際是一個(gè)各方意見(jiàn)平衡的結(jié)果。改革的背后形成了兩派意見(jiàn)：一派害怕土地會(huì)被大地產(chǎn)商收購(gòu)進(jìn)而引起土地兼并，而另一派則擔(dān)心因?yàn)榇笮娃r(nóng)場(chǎng)解體而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，在2003年《土地法典》中既有防范土地兼并的條款(對(duì)私有土地規(guī)模進(jìn)行限制)，又有防止農(nóng)場(chǎng)解體的條款(對(duì)土地股權(quán)轉(zhuǎn)租進(jìn)行限制)。但由于納扎爾巴耶夫的支持，后一派顯然占據(jù)上風(fēng)。2003年《土地法典》第170條就是上述結(jié)果的反映。該條款規(guī)定：2005年1月1日以前，農(nóng)民必須通過(guò)購(gòu)買(mǎi)將他們的股權(quán)轉(zhuǎn)換為實(shí)體的土地，或者是將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)場(chǎng)企業(yè)。如果到期不能就上述兩種方案中一種達(dá)成協(xié)議，那么他們的股權(quán)將被政府收回[4]。這一條款實(shí)施以后，意味著土地產(chǎn)權(quán)將進(jìn)一步集中到原國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊的管理層、技術(shù)人員手中，進(jìn)而確保他們已經(jīng)建立起來(lái)的農(nóng)場(chǎng)企業(yè)不會(huì)因?yàn)楦母锒指罨蚱飘a(chǎn)。在哈薩克斯坦人看來(lái)這一階段的改革具有里程碑意義。通過(guò)改革，以企業(yè)農(nóng)場(chǎng)和家庭農(nóng)場(chǎng)為主體的多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系得到確立，一部分靠地租的食利者退出了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，土地得以逐步轉(zhuǎn)移到真正從事農(nóng)業(yè)的人手中。納扎爾巴耶夫認(rèn)為：哈薩克斯坦已經(jīng)建立起“文明的土地關(guān)系”，國(guó)家接下來(lái)的任務(wù)是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造條件[2]。2.4第四階段：再私有化與土地制度改革引發(fā)的動(dòng)蕩(2015年至今)盡管法律規(guī)定允許私人擁有土地，但真正實(shí)現(xiàn)了私有的土地比例很低，大量的土地實(shí)際上是以向國(guó)家租賃的名義被私人占有。2004年，國(guó)家出售的農(nóng)地大約為3萬(wàn)公頃，根據(jù)納扎爾巴耶夫的估計(jì)，《土地法典》推行后的10年內(nèi)，將有10%~15%的農(nóng)地會(huì)被贖買(mǎi)[2]。然而實(shí)際情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一數(shù)字。直到2016年也只有130萬(wàn)公頃農(nóng)地歸私人所有，占哈薩克斯坦農(nóng)用地總面積的比重尚不足1%，大部分農(nóng)場(chǎng)是通過(guò)租賃國(guó)家土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)[5]。面對(duì)這一尷尬局面，再加之哈薩克斯坦獨(dú)立后農(nóng)牧業(yè)一蹶不振，促使納扎爾巴耶夫下決心進(jìn)一步推動(dòng)土地的租售和出租，筆者將之稱為“再私有化”。2015年11月哈薩克斯坦立法機(jī)構(gòu)通過(guò)決議，對(duì)現(xiàn)行《土地法典》進(jìn)行修訂。這次法律修訂的核心內(nèi)容主要有兩方面：一是將外國(guó)人租賃哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)用地的最高期限由10年延長(zhǎng)到25年；二是允許通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)向哈薩克斯坦公民低價(jià)出售農(nóng)業(yè)用地。按照哈薩克斯坦政府的說(shuō)法，這次法律修訂的主要目的是促進(jìn)各方面資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以改善該國(guó)農(nóng)業(yè)近年來(lái)持續(xù)疲弱的狀況。2016年1月，納扎爾巴耶夫在《實(shí)現(xiàn)哈薩克斯坦夢(mèng)想之路——國(guó)家百步計(jì)劃》一文中指出，根據(jù)修改和補(bǔ)充后的《土地法》規(guī)定，政府將分階段出售1.8億公頃農(nóng)用耕地。他還表示，土地將通過(guò)拍賣(mài)形式出售給哈薩克斯坦自然人和法人，土地售價(jià)的50%可采取分期付款方式，且付款期限可長(zhǎng)達(dá)10年[6]。按照原定計(jì)劃，新通過(guò)的《土地法》修正案將于2016年7月1日正式實(shí)施。但2016年春，哈薩克斯坦爆發(fā)了針對(duì)《土地法》修訂的大規(guī)模民眾抗議活動(dòng)。鑒于此，納扎爾巴耶夫不得不下令暫停新修正案的實(shí)施，并撤換了國(guó)家經(jīng)濟(jì)部、農(nóng)業(yè)部的多名高級(jí)官員。為應(yīng)對(duì)這一狀況，哈薩克斯坦政府副總理牽頭組建了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的“土地改革委員會(huì)”，吸納了商界、學(xué)界、媒體、非政府組織等各界人士70多人參與，一方面希望開(kāi)展廣泛的分析咨詢工作，另一方面希望借此對(duì)民眾宣傳闡釋改革理念。但這些努力短時(shí)間內(nèi)沒(méi)有取得進(jìn)展。2016年5月，納扎爾巴耶夫發(fā)布總統(tǒng)令，宣布在2021年12月31日之前暫停此次《土地法》修正案相關(guān)內(nèi)容的實(shí)施②。3哈薩克斯坦土地制度改革的總體評(píng)估在土地制度的評(píng)估中，通?？苫凇靶?公平-穩(wěn)定”的三維框架來(lái)進(jìn)行分析。短期看，效率似乎與公平、穩(wěn)定之間存有矛盾；但從長(zhǎng)期來(lái)看，三者實(shí)際是一碼事。沒(méi)有效率很難談得上公平。而不顧公平亦有可能同時(shí)損失效率與穩(wěn)定。3.1效率分析哈薩克斯坦獨(dú)立后來(lái)自蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)投入出現(xiàn)斷崖式減少，而自身又缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)基礎(chǔ)，直接引發(fā)了全國(guó)性的農(nóng)業(yè)危機(jī)。以最重要的農(nóng)機(jī)和化肥為例：1990—1991年，農(nóng)業(yè)部門(mén)能得到4.2萬(wàn)臺(tái)拖拉機(jī)和2.5萬(wàn)臺(tái)聯(lián)合收割機(jī)，而1994年只得到78臺(tái)拖拉機(jī)，聯(lián)合收割機(jī)一臺(tái)也沒(méi)有。蘇聯(lián)解體前，哈薩克斯坦每年施用化肥約120萬(wàn)噸，而1994年僅施用了25萬(wàn)噸[7]。此后哈薩克斯坦不但農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下滑，連耕地?cái)?shù)量也大幅減少，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)能至今也沒(méi)有恢復(fù)。第一，農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量總體偏低，且波動(dòng)很大。自獨(dú)立以來(lái)，哈薩克斯坦農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量始終在低位徘徊。1998年，谷物產(chǎn)量最低時(shí)只有638萬(wàn)噸，2011年最高達(dá)到2683萬(wàn)噸，但也沒(méi)有恢復(fù)到獨(dú)立前水平(圖1)。2007—2017年，哈薩克斯坦谷物產(chǎn)量平均每年在2000萬(wàn)噸左右，不足獨(dú)立前水平的70%；畜牧業(yè)生產(chǎn)能力回升比較顯著，但每年的平均產(chǎn)量也僅在獨(dú)立前水平的70%左右徘徊(圖2)。與此同時(shí)，產(chǎn)量波動(dòng)問(wèn)題始終沒(méi)有解決。尤其是農(nóng)產(chǎn)品，豐年欠年之間的產(chǎn)量波動(dòng)能夠達(dá)到50%，這顯然不是一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系所應(yīng)該具有的狀態(tài)。第二，耕地面積大幅減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單產(chǎn)水平低。耕地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響包括數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面因素，哈薩克斯坦這兩方面都不盡人意。哈薩克斯坦耕地面積比獨(dú)立前減少了500萬(wàn)公頃以上，谷物耕地更是減少了700萬(wàn)公頃以上，且多年來(lái)未得到有效恢復(fù)(圖3)，這在和平時(shí)期的大多數(shù)國(guó)家是不多見(jiàn)的。當(dāng)然這與哈薩克斯坦特定的氣候和地理?xiàng)l件有關(guān)。哈薩克斯坦大部分農(nóng)地處于草原荒漠地帶，長(zhǎng)年干旱少雨，必須依靠大量的灌溉、農(nóng)業(yè)機(jī)械投入才能勉強(qiáng)維持耕作。一旦這些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投入不足，很多土地就會(huì)變?yōu)槭旎牡?，不再適合耕作。能夠勉強(qiáng)維持耕作的土地單產(chǎn)水平也十分低下，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國(guó)，而且很多年份只能達(dá)到耕作條件類(lèi)似的俄羅斯的一半左右(圖4)。第三，即便在大量補(bǔ)貼條件下，企業(yè)農(nóng)場(chǎng)仍舊虧損嚴(yán)重。根據(jù)世界銀行2007年的評(píng)估，1995—2002年(對(duì)應(yīng)上述改革第二階段)，有超過(guò)一半的企業(yè)農(nóng)場(chǎng)處于虧損狀態(tài)，這期間的全部企業(yè)的年平均利潤(rùn)率為-2%，也就是總體虧損，最差的一年(1998年)虧損達(dá)到25.7%(表2)。此后企業(yè)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況有所好轉(zhuǎn)，根據(jù)可獲得的數(shù)據(jù)，哈薩克斯坦大中型企業(yè)農(nóng)場(chǎng)在2013年的利潤(rùn)率為4.5%[10]，2015年時(shí)達(dá)到過(guò)17.7③。總體來(lái)看，企業(yè)農(nóng)場(chǎng)盈利能力仍然波動(dòng)很大，且平均水平與改革初期相比并無(wú)實(shí)質(zhì)性的提升。即便這樣的局面，還是國(guó)家大量補(bǔ)貼的結(jié)果。世界銀行評(píng)估認(rèn)為，哈薩克斯坦企業(yè)農(nóng)場(chǎng)的盈利能力在很大程度上得益于政府的支持和信貸項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的資金很大程度上要?dú)w功于石油收入[4]。從改革初期一直到現(xiàn)在，這樣的補(bǔ)貼一直在繼續(xù)。2014年，依據(jù)“農(nóng)業(yè)企業(yè)—2020”計(jì)劃，為了“恢復(fù)農(nóng)工綜合體的健康”，哈薩克斯坦政府又批準(zhǔn)了“一攬子”刺激方案[8]。第四，哈薩克斯坦農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力看似不弱，但這是靠廣種薄收取得的。1992年以來(lái)，哈薩克斯坦一直穩(wěn)居世界前十大小麥出口國(guó)。哈薩克斯坦小麥在國(guó)際市場(chǎng)上很有競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)貿(mào)易商從哈薩克斯坦向中國(guó)進(jìn)口小麥，加上65%的配額外關(guān)稅仍然有利可圖。但這種競(jìng)爭(zhēng)力是一種廣種薄收、不計(jì)產(chǎn)能的“競(jìng)爭(zhēng)力”。由于缺少完整的國(guó)家戰(zhàn)略和市場(chǎng)主體的充分競(jìng)爭(zhēng)，哈薩克斯坦仍舊沒(méi)有形成土地市場(chǎng)體系、農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)體系、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系以及高素質(zhì)的農(nóng)民體系。直到今天，哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)仍處于“望天收”狀態(tài)。如果按照土地產(chǎn)出率計(jì)算，哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)效率在世界上幾乎墊底；如果按照正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全要素成本計(jì)算，哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)虧損難以估量。據(jù)筆者在北哈薩克斯坦州的調(diào)研，農(nóng)民租種土地每年的租金只要8元人民幣，這顯然不是一個(gè)正常的要素價(jià)格，而更接近于“公地悲劇”下的隨意使用。當(dāng)然有人可能說(shuō)在哈薩克斯坦內(nèi)部諸多要素可以不計(jì)成本，那這只能理解為國(guó)家以折損比較優(yōu)勢(shì)為代價(jià)承擔(dān)了這些損失。這樣的做法在全球化時(shí)代不具有可持續(xù)性。3.2公平分析考察土地制度改革的公平性，通常包括土地?cái)?shù)量平等，分配方式帶來(lái)的機(jī)會(huì)平等及后續(xù)政策傾向的公平等因素。幾個(gè)方面都反映出，哈薩克斯坦的土地制度改革帶有較強(qiáng)的“精英俘獲”色彩，精英階層對(duì)土地資源的非市場(chǎng)化配置擠占了市場(chǎng)的效率空間。第一，初始分配中，土地?cái)?shù)量處于隱性平等狀態(tài)。通過(guò)股權(quán)(證券)方式推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革是原蘇東國(guó)家的一個(gè)典型做法，哈薩克斯坦的土地股份化可以看作這類(lèi)改革的一種形式。改革的預(yù)設(shè)，是將原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的土地資源刨除公共用地之后，以份額形式均分到人。表面上看，這一分配原則不可謂不平等。但實(shí)際上，正如此前在表1中提到的，有18%的份額無(wú)人認(rèn)領(lǐng)或者退還政府；還有28%的人出租土地份額，但后來(lái)份額形式的出租被禁止，這些人也被迫以極低的價(jià)格退出了土地股權(quán)。最終，原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的大部分土地其實(shí)都落于那47%的管理層和技術(shù)人員手中，而這部分人并沒(méi)有足額支付對(duì)價(jià)。第二，分配方式上，官僚精英壟斷多數(shù)獲利機(jī)會(huì)。土地?cái)?shù)量不平等的背后是分配方式的不公平，這幾乎是轉(zhuǎn)軌國(guó)家的通病。研究顯示，農(nóng)村居民普遍認(rèn)為原來(lái)的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)理在農(nóng)業(yè)資產(chǎn)和土地的再分配中起著關(guān)鍵作用[9]。其他一些早期研究者以及筆者的實(shí)地訪談也都證實(shí)了這一點(diǎn)(表3)。精英階層之所以能夠壟斷獲利機(jī)會(huì)，很重要的原因在于信息的不對(duì)稱。哈薩克斯坦的土地改革缺少普遍的動(dòng)員過(guò)程，幾乎沒(méi)有人認(rèn)真地向農(nóng)民解釋他們將獲得的權(quán)利、機(jī)會(huì)和責(zé)任。世界銀行調(diào)查的600戶家庭中，39%的農(nóng)戶回答不知道私有化意味著什么，29%的農(nóng)戶回答從未有人與他們討論過(guò)私有化有關(guān)問(wèn)題[10]。待到2003年《土地法典》頒布時(shí)，類(lèi)似的場(chǎng)景再次出現(xiàn)。如前所述，該法170條規(guī)定了土地股權(quán)購(gòu)買(mǎi)或轉(zhuǎn)讓的相關(guān)事項(xiàng)，但有關(guān)部門(mén)并沒(méi)有向廣大農(nóng)民詳細(xì)闡述具體實(shí)施的法律程序。很多不了解情況的農(nóng)民因?yàn)槿鄙儋Y金而恐慌，而一些有實(shí)力的人則借機(jī)低價(jià)購(gòu)入土地[3]。第三，政策傾向上，低效主體反而得到更多扶持。從改革伊始，哈薩克斯坦的政策就一直強(qiáng)調(diào)大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的好處，不斷通過(guò)宣傳和政策手段敦促農(nóng)民將他們的土地轉(zhuǎn)讓給大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)(主要是企業(yè)農(nóng)場(chǎng))。比較明顯的證據(jù)：①2003—2005年國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合糧食計(jì)劃中的絕大多數(shù)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼都流向了企業(yè)農(nóng)場(chǎng)[11]；②2003年禁止土地股權(quán)流轉(zhuǎn)，受到壓力最大的是家庭農(nóng)場(chǎng)，因?yàn)檫@些農(nóng)場(chǎng)主缺少足夠的資金收儲(chǔ)土地。然而具有諷刺意味的是，哈薩克斯坦企業(yè)農(nóng)場(chǎng)的土地產(chǎn)出率僅僅是家庭農(nóng)場(chǎng)的一半。即使排除掉單個(gè)農(nóng)場(chǎng)因?yàn)橐?guī)模原因帶來(lái)的一部分技術(shù)非效率，企業(yè)農(nóng)場(chǎng)與家庭農(nóng)場(chǎng)之間也顯然存在巨大的效率鴻溝。而且前者在2000—2016年的平均土地產(chǎn)出率也已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后(表4)。也就是說(shuō)，國(guó)家扶持政策長(zhǎng)期投入到低效的生產(chǎn)部門(mén)，出現(xiàn)了資源與效率的錯(cuò)配。這不符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的一般規(guī)則，既損失效率，更不利公平。哈薩克斯坦獨(dú)立以來(lái)對(duì)企業(yè)農(nóng)場(chǎng)的“軟預(yù)算約束”是該國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期低迷的重要原因。3.3穩(wěn)定分析從有關(guān)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)看，哈薩克斯坦應(yīng)當(dāng)劃歸穩(wěn)定國(guó)家之列，自其獨(dú)立近30年來(lái)幾乎沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大的社會(huì)沖突。2022年年初發(fā)生了規(guī)模較大的騷亂，不過(guò)很快就得到了平息，這在一定程度上反映了人們的不滿情緒在上升，人們要求在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行變革的呼聲漸漲[12]?？傮w來(lái)看，哈薩克斯坦土地制度改革至今未對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)明顯沖擊，但隨著一些長(zhǎng)期被遮蔽的問(wèn)題逐步暴露，相關(guān)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)呈上升態(tài)勢(shì)。第一，雖然土地制度改革未對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)明顯沖擊，但未來(lái)預(yù)期不明朗。盡管哈薩克斯坦土地制度改革的公平性并不強(qiáng)，但世界銀行2004年的調(diào)查卻顯示，有59.83%的受訪者認(rèn)為哈薩克斯坦改革中土地分配比較公平[4]。實(shí)際上，即便這一數(shù)據(jù)是當(dāng)時(shí)民眾認(rèn)識(shí)的真實(shí)反映，那么充其量也不過(guò)是一種“直觀性事實(shí)”而非“標(biāo)準(zhǔn)性事實(shí)”。正如前面分析過(guò)的，農(nóng)民實(shí)際上并不真正清楚土地改革的含義與意義。不過(guò)作為一個(gè)客觀情況，這一認(rèn)識(shí)確實(shí)是哈薩克斯坦并不公平的改革卻并未引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的一個(gè)基礎(chǔ)原因。除此之外，還有三個(gè)重要原因也促成了哈薩克斯坦土地改革進(jìn)程中的總體穩(wěn)定。一是糧食供給能夠充分滿足國(guó)內(nèi)需求?？梢哉f(shuō)從蘇聯(lián)時(shí)代后期，哈薩克斯坦人就沒(méi)嘗過(guò)挨餓的滋味。在獨(dú)立后糧食產(chǎn)量最低的年份里，也基本可以保證哈薩克斯坦人民溫飽無(wú)虞。二是土地分配中利益受損者多具有穩(wěn)定的就業(yè)。再回到表1，可以發(fā)現(xiàn)改革中最主要的利益受損者是退休人員、教師、醫(yī)生等社會(huì)事業(yè)工作者以及企業(yè)雇員。盡管行業(yè)不一，但歸根結(jié)底都是有工資收入或養(yǎng)老金的人，這部分人不會(huì)因?yàn)橐稽c(diǎn)土地股權(quán)(況且是收購(gòu)而非直接掠奪)與政府對(duì)立。三是“石油繁榮”帶來(lái)了非農(nóng)收入的提高。在石油天然氣產(chǎn)業(yè)繁榮的時(shí)期，能源產(chǎn)業(yè)給哈薩克斯坦提供了大量低技能、高收入的就業(yè)崗位，有效縮小了城鄉(xiāng)和貧富之間的收入差距[13]。但是上述條件也在發(fā)生改變，近些年每每遇到天然氣價(jià)格波動(dòng)就會(huì)引發(fā)各種抗議行動(dòng)，“石油繁榮”帶來(lái)的穩(wěn)定還能維持多久也是未知數(shù)。第二，土地管理水平較低，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)界的混亂有可能誘發(fā)土地沖突。在世界銀行2019年全球營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中，哈薩克斯坦得分為77.89，在全球排名28位。這個(gè)成績(jī)不但超過(guò)中亞各國(guó)，而且超過(guò)俄羅斯。但其土地管理質(zhì)量指數(shù)得分只有17，排在全球70名開(kāi)外，在中亞也僅高于塔吉克斯坦(表5)。這反映出土地制度已經(jīng)成為哈薩克斯坦發(fā)展的短板。當(dāng)然這一評(píng)估主要是針對(duì)城市土地，可以推想，如若城市尚且如此，農(nóng)村土地管理則更是等而下之。筆者的實(shí)地調(diào)查證明了這一推斷。大量農(nóng)場(chǎng)(村莊)未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的土地測(cè)繪，農(nóng)業(yè)和土地管理部門(mén)都缺少關(guān)于這些農(nóng)場(chǎng)(村莊)完整的地籍資料。大量土地產(chǎn)權(quán)模糊，幾乎成為“公地”；很多小規(guī)模種植根本無(wú)須付費(fèi)，找到空地就可以種。在土地不值錢(qián)的情況下這樣最多是一種核算上的困難，但如果一旦土地價(jià)值大幅上漲，那么必然會(huì)帶來(lái)土地沖突。這樣的例子在很多國(guó)家的高速發(fā)展階段不勝枚舉。第三，土地制度改革的政治邏輯不徹底，在意識(shí)形態(tài)層面存在深刻的糾結(jié)與緊張。前述各個(gè)階段并不能反映政策的邏輯演變，而在很大程度上是意識(shí)形態(tài)的多變性和不確定性在政策層面的反映[3]。這為后來(lái)哈薩克斯坦土地問(wèn)題“政治化”和土地沖突頻發(fā)埋下了伏筆。一是土地政策不穩(wěn)定且難以得到有效執(zhí)行。哈薩克斯坦獨(dú)立以來(lái)近30年時(shí)間里，土地政策調(diào)整缺少一個(gè)一以貫之的指導(dǎo)思想，尤其是租期反復(fù)變動(dòng)(表6)。而在實(shí)際操作中，哈薩克斯坦針對(duì)國(guó)內(nèi)的49年的使用權(quán)期限又往往能夠達(dá)到79年。這79年里包括：④10年的短期使用；⑤20年的初次使用；⑥49年的長(zhǎng)期使用④。此外，還有很多外國(guó)投資商通過(guò)與本國(guó)農(nóng)民的“聯(lián)營(yíng)合作”，繞過(guò)法律上對(duì)外國(guó)人租購(gòu)?fù)恋氐南拗?。二是土地制度改革與宏觀意識(shí)形態(tài)存在沖突。從全局而言，近些年彌漫哈薩克斯坦社會(huì)的主流思想不是“再私有化”而是“再國(guó)有化”。哈薩克斯坦在開(kāi)放發(fā)展中擔(dān)心重要資源落入外國(guó)勢(shì)力控制，于2011年出臺(tái)了《國(guó)家國(guó)有化法》，對(duì)戰(zhàn)略性資源(資產(chǎn))的處置作出特別規(guī)定，其中就包括國(guó)家對(duì)土地的強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓機(jī)制[14]。在這樣的大背景下，2016年啟動(dòng)鼓勵(lì)土地私有化和擴(kuò)大土地開(kāi)放的改革政策會(huì)遭遇抵制也就不足為奇了。4困頓及其本質(zhì)：哈薩克斯坦土地制度改革的政經(jīng)邏輯上述分析比較完整地呈現(xiàn)了改革的過(guò)程和效果，但對(duì)其學(xué)理邏輯的刻畫(huà)則尚顯不足。其中一個(gè)關(guān)鍵的模糊之處在于：理論上講，產(chǎn)權(quán)明晰將有利于激勵(lì)結(jié)構(gòu)和交易結(jié)構(gòu)的改善，進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效率的提升。如果說(shuō)投入斷崖式減少是哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)危機(jī)的直接原因，那么哈薩克斯坦的土地產(chǎn)權(quán)改革為什么沒(méi)能扭轉(zhuǎn)這一困局，反而使農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入了長(zhǎng)期的衰落呢？4.1產(chǎn)權(quán)改革并未扣住哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵命門(mén)譚秋成在對(duì)中東歐國(guó)家集體農(nóng)業(yè)解體的分析中得出一個(gè)很重要的認(rèn)識(shí)：中國(guó)改革是在一個(gè)缺乏分工、自給自足的經(jīng)濟(jì)中起步的，農(nóng)業(yè)部門(mén)與市場(chǎng)和分工網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系薄弱，這時(shí)產(chǎn)權(quán)和積極性是生產(chǎn)力改進(jìn)的決定因素；而中東歐諸國(guó)分工相對(duì)發(fā)達(dá)，影響生產(chǎn)力改進(jìn)的主要是農(nóng)業(yè)內(nèi)部協(xié)作及與之相關(guān)部門(mén)的交易效率。因此在1980—1989年，中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)改革的效果立竿見(jiàn)影，而中東歐國(guó)家的改革則由于對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和生產(chǎn)體系的沖擊而導(dǎo)致生產(chǎn)能力的下滑[15]。哈薩克斯坦獨(dú)立時(shí)的情況與后者非常相似。哈薩克斯坦歷史上以游牧為主，直到1950—1959年蘇聯(lián)大墾荒之后農(nóng)業(yè)才真正起步。蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各加盟共和國(guó)只是舉國(guó)體制下的一個(gè)生產(chǎn)單元，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分單一。哈薩克斯坦主要負(fù)責(zé)糧畜和礦產(chǎn)等基礎(chǔ)產(chǎn)品生產(chǎn)，其他方面的物資幾乎完全靠蘇聯(lián)的工業(yè)體系支撐。作為蘇聯(lián)體制下的一個(gè)生產(chǎn)單元，蘇聯(lián)時(shí)代哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)已經(jīng)深度卷入和依賴蘇聯(lián)整體的產(chǎn)業(yè)部門(mén)分工，其獨(dú)立后施行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革不可能帶來(lái)像中國(guó)那樣大的溢出效應(yīng)。結(jié)果反而是生產(chǎn)裝備的短缺與產(chǎn)權(quán)制度改革在時(shí)間上交疊，改革的正效應(yīng)被短缺遮蔽了。如果說(shuō)哈薩克斯坦獨(dú)立初期的情況是短缺遮蔽了改革，那么此后的情況恐怕就是私有化遮蔽了市場(chǎng)和法治。對(duì)哈薩克斯坦的情況來(lái)說(shuō)，盡管產(chǎn)權(quán)改革不可能在短期內(nèi)帶來(lái)很大的經(jīng)濟(jì)紅利，但從長(zhǎng)期看，如果改革措施到位還是能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。但問(wèn)題是，哈薩克斯坦后續(xù)的改革中只見(jiàn)私有化的盲目挺近，但缺乏政府運(yùn)作和交易網(wǎng)絡(luò)的同步變革，整個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)化和法治化嚴(yán)重缺失，不僅使改革效應(yīng)