淺議自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架

淺議自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架淺議自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架

自然資源審計(jì)工程的實(shí)施有利于國(guó)家自然資源專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理的平安和完整，同時(shí)也有利于催促各部門(mén)實(shí)施自然資源相關(guān)的法律法規(guī)。但是自然資源審計(jì)僅僅停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)上，不利于實(shí)現(xiàn)自然資源審計(jì)的目的，自然資源績(jī)效審計(jì)迫在眉睫。

一、自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)的概念

〔一〕自然資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)的概念

按照?辭海》中的定義，自然資源一般指“天然存在并有利用價(jià)值的自然物，如土地、礦藏、氣候、水利、生物、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來(lái)源和布局場(chǎng)所〞。自然資源具有兩重性，既是人類(lèi)生存和開(kāi)展的根底，又是環(huán)境要素。自然資源具有下列三個(gè)特征：有限性，即資源的數(shù)量；區(qū)域性，即指資源分布的不平衡；整體性，每個(gè)地區(qū)的自然資源要素彼此有生態(tài)上的聯(lián)系，形成一個(gè)整體。自然資源的定義、特征決定了自然資源績(jī)效審計(jì)不僅僅具有績(jī)效審計(jì)的一般性，更具有其本身的特殊性。所以自然資源績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開(kāi)展，根據(jù)法律法規(guī)和人們認(rèn)知的共同規(guī)范，對(duì)政府和企事業(yè)單位有關(guān)自然資源的配置、管理、利用等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證工作，促進(jìn)國(guó)家良性治理和可持續(xù)開(kāi)展。

二、自然資源績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

自然資源績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)可以分為：最終目標(biāo)、根本目標(biāo)和具體目標(biāo)。自然資源績(jī)效審計(jì)的最終目標(biāo)是發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)〞功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良性治理目標(biāo)。自然資源績(jī)效審計(jì)的根本目標(biāo)是促進(jìn)自然資源的配置、管理和利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性。根本目標(biāo)規(guī)定了審計(jì)的目標(biāo)和方向，寓于具體目標(biāo)之中；具體目標(biāo)那么說(shuō)明審計(jì)的具體職責(zé)和任務(wù)，是審計(jì)目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)，自然資源績(jī)效審計(jì)的具體目標(biāo)要根據(jù)不同的審計(jì)資源的類(lèi)型來(lái)確定。

三、自然資源績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

自然資源績(jī)效審計(jì)的對(duì)象是自然資源的一系列的管理活動(dòng)，其管理活動(dòng)主要包括有關(guān)自然資源的資金的收支、管理和利用，自然資源開(kāi)發(fā)、愛(ài)護(hù)、利用的，自然資源政策的執(zhí)行情況等。因此自然資源績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然資源的配置、管理和利用的一系列活動(dòng)，具體分為自然資源政策執(zhí)行績(jī)效審計(jì)、自然資源資金使用績(jī)效審計(jì)、自然資源開(kāi)發(fā)績(jī)效審計(jì)、自然資源利用績(jī)效審計(jì)、自然資源愛(ài)護(hù)績(jī)效審計(jì)。其中政策執(zhí)行貫通于自然資源資金使用、開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的全過(guò)程。

四、自然資源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

目前已有許多學(xué)者從單項(xiàng)資源出發(fā)來(lái)構(gòu)建資源審計(jì)，但是還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的自然資源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。如，徐泓和曲婧在?自然資源績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初探》中認(rèn)為應(yīng)該從政策、資金、自然資源的開(kāi)發(fā)愛(ài)護(hù)、利用和收益這五個(gè)方面來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系。這些研究為我們?cè)谧匀毁Y源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了思路。自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架建立的一個(gè)難點(diǎn)就是自然資源種類(lèi)繁多，特點(diǎn)不一，高度概括自然資源的共性實(shí)屬不易，其次自然資源的特點(diǎn)不同導(dǎo)致其管理的部門(mén)設(shè)置不同，自然資源績(jī)效審計(jì)最終落腳點(diǎn)在責(zé)任。

〔一〕自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架構(gòu)建辦法

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建辦法主要有：根據(jù)審計(jì)的程序或者內(nèi)容構(gòu)建、借助平衡計(jì)分卡及其應(yīng)用原理構(gòu)建、圍繞“三E〞、“五E〞構(gòu)建等。自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架的構(gòu)建應(yīng)該根據(jù)審計(jì)的內(nèi)容來(lái)建立。首先，按內(nèi)容構(gòu)建合乎自然資源多樣性特征。自然資源種類(lèi)繁多，包括土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、空氣資源等，每種資源的特征都不一樣，導(dǎo)致資源的具體開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)情況也不一樣；其次，按內(nèi)容構(gòu)建合乎資源的管理要求。

〔二〕自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建原那么

自然資源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原那么分為整體性原那么和單個(gè)指標(biāo)選取原那么。整體性原那么包括系統(tǒng)性原那么和層次性原那么。系統(tǒng)性是指要將資源和環(huán)境看成人與自然這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，指標(biāo)的構(gòu)建要反饋?zhàn)匀毁Y源對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各因素的影響，各指標(biāo)的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)關(guān)聯(lián)性和整體性；層次性是指要在系統(tǒng)的指標(biāo)的根底上根據(jù)各指標(biāo)之間因果聯(lián)系，從多維度來(lái)反饋?zhàn)匀毁Y源績(jī)效審計(jì)的目的。單個(gè)指標(biāo)的選取應(yīng)該考慮自然資源有限性、區(qū)域性和整體性的特征，采用科學(xué)性、區(qū)域性和可操作性原那么。科學(xué)性是指指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)遵循自然資源的特征和開(kāi)展規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)開(kāi)展的態(tài)度選取指標(biāo)，把握科學(xué)開(kāi)展規(guī)律，使評(píng)價(jià)的指標(biāo)能夠科學(xué)的反映自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性；區(qū)域性是指具體指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域間自然資源的差別，反饋區(qū)域間的特色，發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，到達(dá)資源節(jié)約集約利用，和可持續(xù)開(kāi)展；可操作性是指指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循理論與實(shí)踐相結(jié)合的原那么，指標(biāo)的選取要考慮數(shù)據(jù)的可獲取性，指標(biāo)的代表性，防止指標(biāo)指標(biāo)體系的臃腫。

〔三〕自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架的構(gòu)建

自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架是根據(jù)自然資源審計(jì)的內(nèi)容，按照系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性、區(qū)域性和可操作性的原那么，評(píng)價(jià)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性而構(gòu)建的。自然資源績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架如圖1所示：

圖1自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)框架

圖2自然資源績(jī)效審計(jì)屬性層與一級(jí)指標(biāo)之間的關(guān)系

從圖1中可以看出，該評(píng)價(jià)指標(biāo)框架包括兩個(gè)指標(biāo)層、一個(gè)屬性層和一個(gè)規(guī)范層。屬性層即為自然資源績(jī)效審計(jì)所圍繞的內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性。一級(jí)指標(biāo)是自然資源績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，二級(jí)指標(biāo)中的政策執(zhí)行情況和

資金使用情況始終貫通于自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和愛(ài)護(hù)的全過(guò)程，因此將這兩項(xiàng)作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容的子塊。二級(jí)指標(biāo)中應(yīng)當(dāng)還包括還應(yīng)當(dāng)包括與資源開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性有關(guān)的其它指標(biāo)，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該根據(jù)具體資源的開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的內(nèi)容來(lái)定。自然資源評(píng)價(jià)規(guī)范分為定性規(guī)范和定量規(guī)范。定性規(guī)范主要包括國(guó)家制定的方針政策、法律法規(guī)和地方性法規(guī)，定量規(guī)范包括預(yù)先確定好的規(guī)范或預(yù)算規(guī)范、歷史規(guī)范和外部規(guī)范。從圖2中可以看出，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性始終貫通于自然資源開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)審計(jì)的全過(guò)程，且自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)之間是相互關(guān)聯(lián)的，三者構(gòu)成自然資源管理的統(tǒng)一體。

〔四〕以土地資源為例構(gòu)建自然資源績(jī)效審計(jì)指標(biāo)

對(duì)土地資源進(jìn)行績(jī)效審計(jì)有利于落實(shí)耕地愛(ài)護(hù)和節(jié)約資源的根本國(guó)策。對(duì)土地資源進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的第一步是必須了解所審計(jì)土地范圍的根本情況，示例各土地類(lèi)型的面積。在此根底上再進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、利用、愛(ài)護(hù)的績(jī)效審計(jì)。

從廣義上來(lái)說(shuō)土地開(kāi)發(fā)是指采用一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)伎倆，擴(kuò)大土地有效利用范圍的活動(dòng)，土地開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地、增加建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的一種有效途徑。土地開(kāi)發(fā)形式主要包括對(duì)尚未利用土地的開(kāi)墾和利用〔狹義上的土地開(kāi)發(fā)〕、對(duì)已利用土地的整治〔土地整理〕和對(duì)已利用土地的復(fù)墾〔土地復(fù)墾〕三種。土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)一般由基層政府組織作為建設(shè)工程實(shí)施，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定可分為四個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、工程完成情況、開(kāi)發(fā)功效情況。

土地利用是人類(lèi)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的，通過(guò)各種使用活動(dòng)對(duì)土地長(zhǎng)期性或周期性的經(jīng)營(yíng)，土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定可分為四個(gè)個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、農(nóng)用地利用情況、建設(shè)用地利用情況。土地愛(ài)護(hù)是指對(duì)已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃所確定各類(lèi)土地資源用途、范圍〔面積〕、布局，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定、法律、法規(guī)、方法、規(guī)章實(shí)行行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的管理與愛(ài)護(hù)，確保各類(lèi)土地資源得到合理的永續(xù)利用。

土地愛(ài)護(hù)是指對(duì)已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃所確定各類(lèi)土地資源用途、范圍〔面積〕、布局，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定、法律、法規(guī)、方法、規(guī)章實(shí)行行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的管理與愛(ài)護(hù)，確保各類(lèi)土地資源得到合理的永續(xù)利用。對(duì)土地愛(ài)護(hù)情況績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)定主要分為耕地愛(ài)護(hù)和違法違規(guī)用地查處四個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、耕地質(zhì)量情況、地力提升情況。

關(guān)于評(píng)價(jià)規(guī)范，土地資源評(píng)價(jià)規(guī)范分為定性評(píng)價(jià)規(guī)范和定量評(píng)價(jià)規(guī)范。其中定性評(píng)價(jià)規(guī)范有：?國(guó)發(fā)2022〔100〕號(hào)》、?國(guó)有土地地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、?國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理方法》、?根本農(nóng)田愛(ài)護(hù)條例》、?農(nóng)用土地開(kāi)發(fā)土地出讓金方法》、?土地儲(chǔ)藏管理方法》、?土地登記方法》、?土地復(fù)墾條例》、?土地調(diào)查條例》等；定量評(píng)價(jià)規(guī)范有國(guó)家土地利用總體規(guī)劃、土方土地利用總體規(guī)劃、方案等。