美國(guó)廣播電視體制公眾委托模式的確立與演化

美國(guó)廣播電視體制“公眾委托模式”的確立與演化

廣播是有史以來(lái)社會(huì)教育最有力的工具，它能夠被用來(lái)歪曲事實(shí)、誤導(dǎo)公眾思想。在我看來(lái)，廣播是被用作實(shí)現(xiàn)上述目的還是公共利益，是目前最關(guān)鍵的問(wèn)題之一?！裁馈臣s翰·杜威（JohnDewey）新聞業(yè)的神圣條件——從本體上講，沒(méi)有這個(gè)條件，整個(gè)新聞事業(yè)就沒(méi)有意義——是公眾。只要是新聞業(yè)所涉及的范圍，一定是公眾的范圍，新聞業(yè)只要有主顧，這個(gè)主顧就一定是公眾?！侣剺I(yè)的正典圣經(jīng)來(lái)源于新聞媒體與公眾的關(guān)系，是新聞媒體與公眾的關(guān)系形成的結(jié)果。公眾是圖騰，是護(hù)身符，是宗教儀式效忠的目標(biāo)?！蔷鸵?yàn)樵谛侣剺I(yè)的修辭中，“公眾”成為宗教儀式的咒語(yǔ)，不再有人完全知道公眾是什么，在哪里能找到公眾，甚至它是否還會(huì)存在。——〔美〕詹姆斯·凱瑞（JamesCarey）第一節(jié)“公眾委托模式”的確立——《1934年通訊法》的頒布盡管我們不得不承認(rèn)，作為美國(guó)廣播電視制度的一個(gè)初步提案，《1927年廣播法》對(duì)整個(gè)美國(guó)廣播電視制度的確立有著深遠(yuǎn)的影響，但是該法案只是國(guó)會(huì)迫于廣播公司和聽(tīng)眾的雙重壓力，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)新出現(xiàn)的廣播業(yè)的混亂而頒布的一個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急法案，其在頒布之前沒(méi)有經(jīng)過(guò)太多的討論；而在頒布之后，其所締造的臨時(shí)廣播規(guī)制機(jī)構(gòu)聯(lián)邦廣播委員會(huì)（FRC）所采取的一系列規(guī)制措施也引起了社會(huì)各界的爭(zhēng)議：在對(duì)于廣播性質(zhì)持不同觀點(diǎn)的人之間展開(kāi)了激烈的論戰(zhàn)。所以，1927年之后，方興未艾的美國(guó)廣播業(yè)依然處于動(dòng)蕩與不穩(wěn)定之中。美國(guó)廣播電視發(fā)展的歷史表明，20世紀(jì)20年代中期到30年代中期的10年，是美國(guó)廣播業(yè)發(fā)展最迅猛的時(shí)期：正是在1927～1935年，美國(guó)建立了基本的廣播機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范。在當(dāng)時(shí)，整個(gè)美國(guó)通訊業(yè)，包括廣播業(yè)、電話、電報(bào)業(yè)等，都面臨著重大調(diào)整，都需要一項(xiàng)永久性的法規(guī)來(lái)規(guī)制其運(yùn)營(yíng)。然而，在20世紀(jì)前30年，無(wú)論是用來(lái)規(guī)制廣播業(yè)的《1912年無(wú)線電法》《1927年廣播法》，還是試圖解決電報(bào)、電話市場(chǎng)問(wèn)題的Mann-Elkins法規(guī)（1910），Esch-Cummins法規(guī)（1920）以及Willis-Graham法規(guī)（1921）[1]，都無(wú)法滿足飛速發(fā)展的通訊業(yè)的需要——盡管上述所有的法規(guī)和政策都試圖勾勒一個(gè)全國(guó)性的關(guān)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與通訊業(yè)規(guī)制的政策。在這些法律框架之下，所有關(guān)于通訊業(yè)公共載波（communicationcommoncarriage）的法律規(guī)制都存在問(wèn)題：不僅缺乏對(duì)能夠調(diào)動(dòng)規(guī)制者積極性的規(guī)制目標(biāo)的清晰表述，而且在很大程度上缺乏規(guī)制的權(quán)威性。有學(xué)者認(rèn)為，上述法律授予聯(lián)邦廣播委員會(huì)和州際商務(wù)委員會(huì)（ICC）的對(duì)通訊業(yè)的規(guī)制權(quán)力在很大程度上是一紙空文（largelyapaperauthority）[2]。由于沒(méi)有政策指導(dǎo)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的執(zhí)行權(quán)，ICC和FRC在執(zhí)行電話、電報(bào)以及廣播政策時(shí)顯示出極大的不穩(wěn)定性且毫無(wú)熱情，其直接結(jié)果是弱化了政府在涉及公共利益問(wèn)題時(shí)對(duì)公共載波的有效規(guī)制，最終受損的，自然是公共利益。通訊行業(yè)規(guī)制的缺陷早就被意識(shí)到，但首次反映出來(lái)是在1929年。當(dāng)時(shí)，許多人主張，應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)通訊領(lǐng)域?qū)嵭新?lián)合規(guī)制，把規(guī)制電報(bào)電話的機(jī)構(gòu)ICC、規(guī)制廣播電視的機(jī)構(gòu)FRC和對(duì)電報(bào)業(yè)務(wù)有著長(zhǎng)期控制權(quán)的郵政總局（PosterGeneral）等合并到一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)之下。國(guó)會(huì)隨即召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，重點(diǎn)調(diào)查、討論這幾大分裂機(jī)構(gòu)的合并問(wèn)題，但最終并未做出決議。到了羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政的第一年（1933年），合并通訊管理機(jī)構(gòu)的提議再次被提出——當(dāng)然，這樣的提議建立在國(guó)會(huì)和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)研究全國(guó)通訊政策的基礎(chǔ)之上。1934年2月27日，羅斯福提議成立聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）來(lái)集中行使FRC、ICC和郵政總局的權(quán)力。這一提議在產(chǎn)業(yè)界引起巨大反響。第二天，為實(shí)現(xiàn)這三大機(jī)構(gòu)合并的立法程序被引入，新的通訊法（即后來(lái)成為《1934年通訊法》的法律）開(kāi)始起草。正如第一屆羅斯福政府早期的許多新提議一樣，立法程序進(jìn)展迅速。三個(gè)星期內(nèi)參議院舉行了聽(tīng)證會(huì)，眾議院聽(tīng)證會(huì)也在一個(gè)月后舉行。兩份報(bào)告都在當(dāng)年6月1日出臺(tái)，并于次日完成討論，委員會(huì)也在一個(gè)星期內(nèi)召開(kāi)會(huì)議并同意了關(guān)于該法律的一系列決定。整個(gè)過(guò)程剛好歷時(shí)100天。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：該法案頒布的速度應(yīng)該給立法者一些警示，《1934年通訊法》作為一項(xiàng)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)有著決定性影響的法規(guī)，在立法過(guò)程中本來(lái)應(yīng)該有更多更慎重的考慮；然而，從1934年2月27日到6月9日的這段時(shí)間是美國(guó)國(guó)會(huì)第一次也幾乎是最后一次把注意力放在整個(gè)通訊產(chǎn)業(yè)的規(guī)制問(wèn)題上。[3]因此，它成了聯(lián)邦政府對(duì)通訊業(yè)進(jìn)行規(guī)制的唯一法律與政策根源——此后，F(xiàn)CC的一切政策制定和法律限制都可以在《1934年通訊法》［見(jiàn)附錄3］和其后的一系列判例中找到依據(jù)。[4]由于《1934年通訊法》是在合并先前三大聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上制定和頒布的，因此，它在很大程度上體現(xiàn)出對(duì)先前法規(guī)的繼承性?！?934年通訊法》的第二部分（TitleⅡ）包括了《州際商務(wù)法》（InterstateCommerceAct）所涵蓋的內(nèi)容——《州際商務(wù)法》是1910年以來(lái)規(guī)制電話和電報(bào)業(yè)的主要法律；《1934年通訊法》的第三部分（TitleⅢ）基本采納了《1927年廣播法》的框架和要素；第四和第五部分（TitleⅣ和TitleⅥ）提出了當(dāng)時(shí)應(yīng)用在聯(lián)邦規(guī)制中的一些普遍性的管理程序。只有第一部分（TitleⅠ）是通訊法制定者們的原創(chuàng)成果，這一部分宣布了FCC的成立，并概述了通訊法頒布的目的。由此看來(lái)，從內(nèi)容方面看，《1934年通訊法》主要仿效《州際商務(wù)法》，同時(shí)載有許多《1927年廣播法》已制定的法律內(nèi)容，是先前兩部法規(guī)捏合的產(chǎn)物。盡管如此，《1934年通訊法》還是在前兩者的基礎(chǔ)上有所超越。第一，該法在FRC的基礎(chǔ)上成立了FCC[5]。該委員會(huì)為聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)，由7名委員組成，委員由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院批準(zhǔn)任命，任期7年。該委員會(huì)直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，保障和促進(jìn)全國(guó)廣播事業(yè)的正常發(fā)展，審理和裁決廣播通訊方面出現(xiàn)的爭(zhēng)端。[6]作為廣播電視業(yè)的最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CC在美國(guó)廣播電視發(fā)展史中起著重要作用。因此后人評(píng)之為廣播電視電信的“看門人”，并認(rèn)為其是羅斯福政府對(duì)后代產(chǎn)生的重要影響之一。第二，該法第一部分宣布了通訊產(chǎn)業(yè)規(guī)制的總體目標(biāo)，為第二部分和第三部分的規(guī)制政策基本定了調(diào)。這是《1934年通訊法》的原創(chuàng)，它不來(lái)自先前的任何法律及修正案。具體表述如下。（本法案頒布的）目的在于管理用電報(bào)和無(wú)線電進(jìn)行的州際和對(duì)外商業(yè)通訊，通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)有規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，并授予無(wú)線和廣播通訊管理者新的權(quán)威，使得該政策的執(zhí)行更加高效，使之盡可能廣泛地向全體美國(guó)人民提供價(jià)格合理、設(shè)備充足、迅捷、高效、全國(guó)范圍和世界范圍的有線和無(wú)線電通訊服務(wù)，同時(shí)也有國(guó)防的目的……[7]這就規(guī)定了FCC的基本任務(wù)以及其對(duì)廣播電視也進(jìn)行規(guī)制所遵循的基本規(guī)制原則。此外，必須加以說(shuō)明的一點(diǎn)是，該法案繼承了其前身之一——《1927年廣播法》的精神，重申無(wú)線電波屬于全體美國(guó)人民，由FCC按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將該資源委托給商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，F(xiàn)CC在履行管理職責(zé)以及商業(yè)機(jī)構(gòu)在運(yùn)作廣播電視的過(guò)程中所必須遵循的標(biāo)準(zhǔn)是，行為須符合“公共利益、便利及必需”的原則。也就是說(shuō)，《1934年通訊法》確立了《1927年廣播法》所奠定的“公眾委托模式”。筆者將FCC出臺(tái)的針對(duì)私人個(gè)體（廣播電視機(jī)構(gòu)）使用公共資源（電波頻譜）的廣播電視規(guī)制模式界定為“公眾委托模式”。在該模式下，政府授權(quán)FCC，委托廣播機(jī)構(gòu)以公共利益為準(zhǔn)繩代理使用無(wú)線電頻道資源，政府（通過(guò)FCC）對(duì)廣播機(jī)構(gòu)實(shí)行直接的內(nèi)容規(guī)制和間接的結(jié)構(gòu)規(guī)制，其目的在于確保公共利益至上。[8]但是，與《1927年廣播法》一樣，對(duì)于什么是“公共利益”，何為“便利”“必需”，該法規(guī)沒(méi)有給出明確的界定；FCC也沒(méi)有對(duì)之進(jìn)行詳細(xì)、確切的闡述。這種模糊性為FCC在日后執(zhí)行該原則時(shí)留下了相當(dāng)廣闊的拓展空間，同時(shí)也使得“公共利益”成為各利益集團(tuán)爭(zhēng)取各自利益時(shí)的一個(gè)重要說(shuō)辭，給FCC的政策執(zhí)行帶來(lái)無(wú)盡的困擾。然而，美國(guó)聯(lián)邦法院對(duì)這一概念的模糊性卻持肯定態(tài)度，一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“此標(biāo)準(zhǔn)寬泛得足以允許委員會(huì)面對(duì)不斷變化或?qū)映霾桓F的技術(shù)領(lǐng)域能動(dòng)地采取行動(dòng)，同時(shí)，又精確得足以防止委員會(huì)以完全武斷、無(wú)理或反復(fù)無(wú)常的方式采取行動(dòng)”。[9]這或許就是公共利益一直未以法律、法規(guī)的形式加以確立的原因之一。盡管存在一些問(wèn)題和爭(zhēng)議，國(guó)會(huì)也曾對(duì)《1934年通訊法》做過(guò)修訂，[10]但是其基本精神都不離該法案之窠臼。此后的60年，該法案都是調(diào)節(jié)美國(guó)商業(yè)和非商業(yè)（“公共”）廣播電視的基本立法。如上所述，《1934年通訊法》的規(guī)制范圍涉及電話、電報(bào)、廣播等領(lǐng)域，但鑒于本研究所關(guān)注的對(duì)象，本研究將主要針對(duì)《1934年通訊法》第三部分以及其中一些與廣播電視相關(guān)的條款和規(guī)定進(jìn)行分析。第二節(jié)聯(lián)邦通訊委員會(huì)的職能與權(quán)限《1934年通訊法》只是一部政策性文件，沒(méi)有具體的執(zhí)行內(nèi)容，國(guó)會(huì)授權(quán)FCC在《1934年通訊法》的指導(dǎo)原則下制定出具體的規(guī)制政策。作為廣播電視業(yè)的最高行政機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CC在諸如電臺(tái)電視臺(tái)的頻率、功率和播出時(shí)間等一些常規(guī)性的技術(shù)事務(wù)上，擁有很大的權(quán)力。為了履行公共利益的要求，F(xiàn)CC制定了一系列的規(guī)則措施與政策。但是，F(xiàn)CC也因其職權(quán)限制，有關(guān)廣播電視的大部分政策性變化，在很大程度上要受到聯(lián)邦法院和國(guó)會(huì)通過(guò)的相關(guān)法案的影響。具體說(shuō)來(lái)，F(xiàn)CC在管理廣播電視的過(guò)程中履行三種不同的職能。一發(fā)放許可證，管理頻譜資源發(fā)放許可證是FCC所有職能的關(guān)鍵，因?yàn)樵S可證的授予實(shí)質(zhì)上是授予廣播電視機(jī)構(gòu)在特定的頻率以規(guī)定的功率獨(dú)家經(jīng)營(yíng)電臺(tái)的權(quán)利。這涉及在最初階段或在延展期申請(qǐng)時(shí)對(duì)許可證申請(qǐng)者或持有人做出選擇?！?934年通訊法》第301條規(guī)定，除委員會(huì)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)廣播的許可證外，任何人不得使用或操作任何無(wú)線電傳遞的設(shè)備裝置，只有當(dāng)申請(qǐng)人服務(wù)于“公共利益、便利及必需”時(shí)，才可以批準(zhǔn)其許可證。FCC將通過(guò)是否達(dá)到相應(yīng)要求來(lái)決定新的電視臺(tái)或電臺(tái)能否被授權(quán)運(yùn)作，以此來(lái)保證法案的順利實(shí)施。該法授權(quán)FCC區(qū)分不同類型的電臺(tái)，規(guī)定不同類型的電臺(tái)應(yīng)提供的服務(wù)性質(zhì)，并為各個(gè)獨(dú)立的電臺(tái)分配頻率波段。[11]有學(xué)者認(rèn)為，“公眾委托模式”下的廣播電視已不是一種權(quán)利（Right），如一份印刷報(bào)刊所擁有的權(quán)利，反而成為一種“特權(quán)”（Privilege）——只要履行了“公共利益、便利及必需”的基本原則，廣播電視機(jī)構(gòu)就可以使用波長(zhǎng)來(lái)累積權(quán)力與財(cái)富。[12]因此，F(xiàn)CC必須周旋于相互競(jìng)爭(zhēng)的潛在使用者之間。FCC有權(quán)決定特定頻率是否會(huì)被用作廣播、共同載體、產(chǎn)業(yè)使用、航空航海使用等，這一點(diǎn)也是至關(guān)重要的，其選擇將決定公眾能接受什么樣的和如何接受廣播服務(wù)。但是，F(xiàn)CC的管轄權(quán)也僅在授予其權(quán)力的《1934年通訊法》所批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)，F(xiàn)CC并不對(duì)所有的無(wú)線電空間享有管轄權(quán)?！?934年通訊法》第305條免除FCC對(duì)所有“屬于以及由合眾國(guó)管理的無(wú)線電臺(tái)”的管轄權(quán)限。美國(guó)政府通過(guò)其各種機(jī)構(gòu)、辦事處及行政部門管理著眾多無(wú)線電服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些電臺(tái)約占整個(gè)可利用頻率空間的一半。[13]在各類政府部門之間分配頻譜空間的任務(wù)由一個(gè)政府協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)，F(xiàn)CC和該小組協(xié)調(diào)工作，但對(duì)政府電臺(tái)并不行使任何管轄權(quán)，它僅僅對(duì)分配給非聯(lián)邦政府使用的那部分頻譜行使管轄權(quán)。政府的無(wú)線電廣播在美國(guó)總統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)。所以無(wú)線電頻率的分配和政府廣播的特點(diǎn)也就直接成為總統(tǒng)所關(guān)注的事情。滿足政府用戶對(duì)頻率的需求需要總統(tǒng)的批準(zhǔn)。根據(jù)20世紀(jì)60年代的一項(xiàng)評(píng)估，政府的那部分頻譜被軍隊(duì)占用了約3/5[14]。技術(shù)及安全因素阻止將這種嚴(yán)格劃分的頻譜資源遞交公眾。60年代初期的另一項(xiàng)評(píng)估指出，無(wú)線電頻譜只有30%可以被非政府用戶使用，而剩余的70%為美國(guó)政府機(jī)構(gòu)所控制，其中40%為美國(guó)政府專用，完全脫離民用范疇。[15]正如T.巴頓·卡特（T.BartonCarter）所說(shuō)，當(dāng)我們討論頻率“稀少”概念時(shí)，憶及這一事實(shí)頗有教益。用于商業(yè)廣播的頻率空間狹小的問(wèn)題至少部分是人為因素造成的，其方方面面最初是由白宮行政辦公室來(lái)界定的。[16]根據(jù)《1934年通訊法》，廣播頻率申請(qǐng)人必須符合下述基本條件。（1）公民身份《1934年通訊法》第310條規(guī)定，外國(guó)公民、外國(guó)政府、外國(guó)公司、任何其官員或負(fù)責(zé)人是外籍人的公司，或者1/5以上的資本總額由外國(guó)公民擁有的公司，不得持有廣播許可證。（2）品質(zhì)根據(jù)《1934年通訊法》第308條第二款規(guī)定，F(xiàn)CC須決定申請(qǐng)人是否具備必要的“品質(zhì)”條件。但該法案并未清楚闡明構(gòu)成“好品質(zhì)”或“壞品質(zhì)”的條件，這一問(wèn)題留待委員會(huì)自由裁量。（3）經(jīng)濟(jì)條件FCC規(guī)定了一個(gè)申請(qǐng)人必須滿足的最低資金標(biāo)準(zhǔn)——新電臺(tái)的申請(qǐng)人（調(diào)幅、調(diào)頻、電視）須證明，即使假定電臺(tái)沒(méi)有收入，亦擁有設(shè)立和經(jīng)營(yíng)電臺(tái)長(zhǎng)達(dá)90天的經(jīng)濟(jì)能力。（4）技術(shù)證明申請(qǐng)者須使用FCC“批準(zhǔn)的類型”的設(shè)備，在電臺(tái)尋求的功率限度內(nèi)進(jìn)行操作，在電臺(tái)所尋求的頻率的時(shí)間內(nèi)運(yùn)作，并只能造成或接收所允許的干擾量等。申請(qǐng)者要么擁有經(jīng)營(yíng)廣播電臺(tái)的資格，要么能夠雇用擁有此技術(shù)資格的人。（5）媒介所有權(quán)的多樣性多種所有權(quán)規(guī)則大致分三種：第一，禁止在同一社區(qū)或地區(qū)對(duì)通訊設(shè)備有多種所有權(quán)，即不可在同一市場(chǎng)內(nèi)擁有多個(gè)廣播電臺(tái)；第二，禁止在全國(guó)范圍內(nèi)擁有多個(gè)廣播電臺(tái)；第三，不可以在同一市場(chǎng)內(nèi)同時(shí)擁有廣播電臺(tái)和電視臺(tái)，也被稱為“一市（市場(chǎng)）一臺(tái)”政策。[17]（6）社區(qū)調(diào)查研究FCC要求電臺(tái)申請(qǐng)者熟悉其提供服務(wù)的社區(qū)，尤其是熟悉那一社區(qū)的需求和問(wèn)題。（7）節(jié)目編排標(biāo)準(zhǔn)FCC對(duì)任何節(jié)目安排都從未制定過(guò)正式的標(biāo)準(zhǔn)或要求，只是制定了一些非正式的“指導(dǎo)原則”。這些原則在1981年以前被用作處理申請(qǐng)的衡量準(zhǔn)則，事實(shí)上，它們成為多數(shù)申請(qǐng)者所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。（8）平等就業(yè)證明1969年以來(lái)，F(xiàn)CC提出平等就業(yè)計(jì)劃，以確保平等對(duì)待少數(shù)群體，如黑人、墨西哥后裔、美洲原住民和有西班牙姓氏者以及婦女。該要求使得申請(qǐng)者有義務(wù)在招收、提升和培訓(xùn)時(shí)采取具體和差別對(duì)待行動(dòng)，以保證就業(yè)機(jī)會(huì)均等。[18]二進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督，即對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容的規(guī)制對(duì)廣播電視業(yè)務(wù)的監(jiān)督涉及監(jiān)督許可證持有者是否符合其許可規(guī)定的各種條件。盡管FCC的主要職能是批準(zhǔn)發(fā)放廣播電臺(tái)的許可證，但自該機(jī)構(gòu)成立起，出于“公共利益”的考慮，它就負(fù)責(zé)監(jiān)督電臺(tái)的運(yùn)作方式，在節(jié)目?jī)?nèi)容規(guī)制方面發(fā)揮著重要的影響力。當(dāng)然，在業(yè)務(wù)監(jiān)督和內(nèi)容規(guī)制方面，F(xiàn)CC也有自己的權(quán)限——《1934年通訊法》明確禁止FCC審查無(wú)線電機(jī)機(jī)構(gòu)的廣播題材：在這部法律中，沒(méi)有任何內(nèi)容可以被理解和解釋為授予聯(lián)邦通訊委員會(huì)審查無(wú)線電傳播或者無(wú)線電臺(tái)傳送的信號(hào)的權(quán)利，或者委員會(huì)有權(quán)宣布或確定在一定條件下，它可以干涉經(jīng)由無(wú)線電傳播自由言論的權(quán)利。[19]但是，F(xiàn)CC在某些領(lǐng)域仍可控制和影響節(jié)目的內(nèi)容，包括以下幾個(gè)領(lǐng)域。（1）政治廣播?！?934年通訊法》第315條規(guī)定，除受某些特殊例外制約，“如果任何一個(gè)許可證持有人允許一個(gè)法律上合格的、競(jìng)選任何公職的人使用電臺(tái)，即須向競(jìng)選那一公職的所有其他候選人提供使用此類廣播電臺(tái)的均等機(jī)會(huì)”[20]。這就是所謂的“機(jī)會(huì)均等原則”。此外，應(yīng)用于這一領(lǐng)域的，還有“相同時(shí)間規(guī)則”“贊普爾規(guī)則（ZappleRule，又譯作‘扎普爾規(guī)則’）”[21]等。（2）淫穢、猥褻或“不體面”內(nèi)容。盡管《1934年通訊法》沒(méi)有對(duì)猥褻、不體面的題材進(jìn)行限制，但《美國(guó)刑法典》明確禁止廣播電臺(tái)播放任何“猥褻”、“不體面”或“褻瀆”題材?！扳C”內(nèi)容不受憲法第一修正案的保護(hù)，因而對(duì)其進(jìn)行禁止被認(rèn)為是合憲的。（3）“黃金時(shí)間獲得權(quán)規(guī)則”?！包S金時(shí)間獲得權(quán)規(guī)則”意味著，在每4個(gè)小時(shí)黃金時(shí)間里，若3個(gè)小時(shí)專門用于播放娛樂(lè)節(jié)目，之后的半個(gè)小時(shí)必須用于播放新聞節(jié)目，最后半小時(shí)則必須專門用于播放特別紀(jì)錄片或公共事務(wù)節(jié)目。上述內(nèi)容被認(rèn)為是有益于公共利益的適當(dāng)規(guī)制，并不是《1934年通訊法》第326條所禁止的節(jié)目審查。（4）“反間接賄賂”和“反受賄播音員的新聞偏見(jiàn)”法規(guī)。國(guó)會(huì)和FCC都曾表示，波長(zhǎng)不得由“秘密勸說(shuō)者”所使用?！?934年通訊法》第507條規(guī)定，任何出資者或接受金錢或其他有價(jià)值報(bào)酬的人，如果利用了任何題材作為電臺(tái)播放內(nèi)容的一部分，均應(yīng)將有關(guān)交易報(bào)告給通過(guò)其設(shè)施準(zhǔn)備播放該節(jié)目的許可證持有人。同時(shí)，根據(jù)《1934年通訊法》第317條規(guī)定，要求許可證持有人在播音中明白準(zhǔn)確地表明出資者的身份，以及已做出支付的事實(shí)。[22]（5）“公正理論”?！肮碚摗卑▋煞矫娴囊螅孩賹ｉT劃出合理的廣播時(shí)間用于討論有爭(zhēng)議的問(wèn)題；②公正地將上述計(jì)劃付諸實(shí)施，為播出相互沖突的觀點(diǎn)提供合理的機(jī)會(huì)。[23]三規(guī)劃，即對(duì)新技術(shù)的規(guī)制無(wú)線廣播電視一直是FCC對(duì)電子媒體規(guī)制的重中之重，但是隨著新技術(shù)的出現(xiàn)，F(xiàn)CC也逐漸將有線電視、衛(wèi)星電視、高清晰度電視等納入管理計(jì)劃之中，加強(qiáng)對(duì)它們的規(guī)制。在新技術(shù)中，有線電視歷史最悠久，它首次出現(xiàn)在20世紀(jì)40年代末期。有線電視始終是FCC及國(guó)會(huì)通過(guò)大量立法努力將之納入規(guī)制范圍的目標(biāo)。直到20世紀(jì)60年代初，F(xiàn)CC才第一次肯定了有線電視的合理性。但是，一開(kāi)始時(shí)，F(xiàn)CC不得不謹(jǐn)慎行事，因?yàn)槠湟?guī)制有線電視的權(quán)力并沒(méi)有被明確確立——電纜不是廣播，有線電視的信號(hào)是通過(guò)電纜傳播，而不是通過(guò)波段，這里不存在頻譜的“稀缺性”問(wèn)題，而“稀缺性”正是政府規(guī)制廣播合理性的一個(gè)重要因素。直到《1984年有線通訊政策法》（CableCommunicationsPolicyActof1984）通過(guò)，F(xiàn)CC對(duì)有線電視的管轄權(quán)才第一次被確立，其間又20余年。[24]對(duì)高清晰度電視的規(guī)制也體現(xiàn)了FCC的規(guī)劃職能。當(dāng)FCC開(kāi)始考慮著手高清晰度電視服務(wù)時(shí)，它在新服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)之前，不得不先解答一系列問(wèn)題：是否應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)？如果需要，應(yīng)該是哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)？新服務(wù)是否應(yīng)與當(dāng)前的電視標(biāo)準(zhǔn)相一致？應(yīng)當(dāng)給這一服務(wù)分配多少無(wú)線電頻譜？應(yīng)該授權(quán)誰(shuí)來(lái)提供高清晰度電視服務(wù)？在1988～1993年的一系列裁決中，F(xiàn)CC回答了多數(shù)問(wèn)題：高清晰度電視將利用現(xiàn)有的廣播電視頻譜；目前的電視許可證持有者將接受初期的高清晰度電視許可證；將不再要求高清晰度電視與現(xiàn)有的電視服務(wù)保持一致。[25]總體來(lái)說(shuō)，為了確保廣播電視在“公共利益、便利及必需”的原則下運(yùn)行，F(xiàn)CC依據(jù)《1934年通訊法》的相關(guān)規(guī)定，在頒發(fā)許可證的剛性標(biāo)準(zhǔn)之下，對(duì)廣播電視進(jìn)行了兩個(gè)方面的規(guī)制：其一是結(jié)構(gòu)規(guī)制；其二是內(nèi)容規(guī)制。此后對(duì)新技術(shù)，如有線電視、衛(wèi)星電視、高清晰度電視的規(guī)制也大致可以歸入這兩個(gè)范圍之內(nèi)。可以說(shuō)，許可證的頒發(fā)、結(jié)構(gòu)規(guī)制和內(nèi)容規(guī)制三位一體，打造了美國(guó)廣播電視政府規(guī)制的基本框架（圖3-1）。圖3-1美國(guó)廣播電視政府規(guī)制的基本框架其中，頒發(fā)許可證是FCC最基本、最關(guān)鍵的職能，也是其所有規(guī)制措施中最有效的措施；結(jié)構(gòu)規(guī)制與內(nèi)容規(guī)制都只有與“許可證”相結(jié)合，才具備實(shí)際的執(zhí)行效力。結(jié)構(gòu)規(guī)制的基本原則是，確保真正“具備資格”的申請(qǐng)者擁有廣播電視頻譜資源，保證市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的多元化與競(jìng)爭(zhēng)性，鼓勵(lì)少數(shù)民族、弱勢(shì)群體參與廣播事業(yè)，防止有限的公共資源被濫用、被壟斷，使之盡可能為公眾提供普遍服務(wù)，為“公共利益”的實(shí)現(xiàn)奠定基本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)。內(nèi)容規(guī)制的目的也在于確保廣播機(jī)構(gòu)的行為符合“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)。其一系列的規(guī)章和制度都有相當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)，一是為了公正，二是為了確保信息品質(zhì)：如“公正理論”“機(jī)會(huì)均等原則”，反對(duì)淫穢、猥褻、暴力內(nèi)容，確保兒童電視的健康性等。為確保內(nèi)容規(guī)制的有效性，F(xiàn)CC將內(nèi)容規(guī)制的一系列原則與執(zhí)照管理相結(jié)合，確保了其政策執(zhí)行的剛性。例如，如果一家廣播臺(tái)或電視臺(tái)未能確保其節(jié)目的質(zhì)量，它的執(zhí)照就不可能被續(xù)展。[26]播出欺騙廣告的廣播電臺(tái)/電視臺(tái)也會(huì)被拒絕續(xù)展執(zhí)照。[27]FCC在內(nèi)容方面的嚴(yán)格規(guī)制確保了將廣播電視的“公共利益”原則進(jìn)一步落到實(shí)處。第三節(jié)“公眾委托模式”的核心——公共利益至上“公眾委托模式”是廣播公共服務(wù)原則的制度框架。從本質(zhì)上說(shuō)，《1934年通訊法》所確立的“公眾委托模式”是一種委托—代理模式?！拔小迸c“代理”是現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中兩個(gè)重要的概念。在委托—代理關(guān)系中，代理人的行動(dòng)是代表委托人的，但是委托人在試圖監(jiān)督代理人的過(guò)程中存在著困難。[28]從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，委托人所看到的只是結(jié)果。例如，如果委托人是企業(yè)的所有者，代理人是企業(yè)的管理者，結(jié)果就是年終的利潤(rùn)?？疾烀绹?guó)廣播電視的“公眾委托模式”時(shí)，筆者認(rèn)為也必須弄清這其中的委托方和代理方。對(duì)于美國(guó)廣播電視而言，委托人名義上是全體美國(guó)公民，在實(shí)際的運(yùn)作中則是1934年的法案所授權(quán)成立的管制機(jī)構(gòu)FCC，代理人是廣播電視機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)者。那么這里的委托人（公眾，F(xiàn)CC）所追求的結(jié)果是什么呢？委托人（公眾，F(xiàn)CC）在監(jiān)督代理人（廣播電視機(jī)構(gòu)）的過(guò)程中存在什么樣的困難呢？盡管有學(xué)者認(rèn)為，受業(yè)界支持的《1934年通訊法》旨在“保持廣播業(yè)發(fā)展和保護(hù)現(xiàn)有廣播電臺(tái)的利益”[29]；但是，通過(guò)《1934年通訊法》的具體條款及FCC的一系列規(guī)制細(xì)則，筆者認(rèn)為，依據(jù)1934年的法案，F(xiàn)CC雖然將無(wú)線電頻譜資源主要授權(quán)給商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)——這是由美國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情決定的，廣播電視機(jī)構(gòu)追求商業(yè)利益，但是，F(xiàn)CC所追求的結(jié)果絕不是商業(yè)利潤(rùn)，而是要確?！肮怖妗辈槐簧虡I(yè)利益所擠壓。政府通過(guò)FCC對(duì)廣播電視業(yè)進(jìn)行規(guī)制的理由，在于頻譜資源的公共性與稀缺性，因而其落腳點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)在于保障這一稀缺公共資源的合理運(yùn)用，保障公共利益不受商業(yè)利益的侵蝕。因此，保障公共利益至上，是FCC的重要使命，也是FCC存在的最重要原因之一。雖然對(duì)于何為“公共利益”，《1934年通訊法》沒(méi)有給出明確的界定，F(xiàn)CC在一系列的判例中也沒(méi)有給出明確的闡釋，但FCC由此發(fā)展出了相當(dāng)多的結(jié)構(gòu)規(guī)制措施與內(nèi)容規(guī)制措施，用來(lái)確保廣播電視機(jī)構(gòu)的行為符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來(lái)，《1934年通訊法》與“公眾委托模式”的可取之處在于兩個(gè)方面：一方面，它把頻譜資源委托給商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，保證了廣播業(yè)不由政府運(yùn)作，不被國(guó)家直接控制，從一定程度上確保了其獨(dú)立性與民主性；另一方面在于它確立了公共利益至上的基本原則，并由FCC制定了相當(dāng)多的規(guī)制措施來(lái)保證“公共利益”的落實(shí)，從一定程度上確保了其公共性。因此，筆者認(rèn)為，美國(guó)廣播電視“公眾委托模式”的核心不在于頻譜資源的私人運(yùn)用，而在于其“公共利益、便利及必需”的基本原則，在于“公共利益至上”。正是由于私人運(yùn)營(yíng)所追求的“商業(yè)利益”與公共資源所要求的“公共利益”這對(duì)互相矛盾的利益關(guān)系共存于一體所產(chǎn)生的強(qiáng)大張力，“公共利益”這一概念在我們對(duì)美國(guó)廣播電視體制進(jìn)行梳理時(shí)才顯得愈發(fā)重要。在本節(jié)，筆者將主要對(duì)“公共利益至上”的原則進(jìn)行分析。一對(duì)“公共利益”的界定在社會(huì)和政治理論中，公共利益是一個(gè)簡(jiǎn)單卻飽受爭(zhēng)議的概念。如文森特·莫斯可（VincentMosco）所說(shuō)，公共利益“就像一把大傘，涵蓋了各種各樣的定義與立場(chǎng)”。[30]概括起來(lái)，在當(dāng)前社會(huì)政治領(lǐng)域，主要有三種方式來(lái)界定“公共利益”。第一種是人數(shù)多寡論。這是一種多數(shù)主義的觀點(diǎn)。根據(jù)該觀點(diǎn)，公共利益應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)人一致的利益，如阿森尼·道恩斯（AnthonyDowns）的觀點(diǎn)：“公共利益概念與民主社會(huì)所必需的普遍同意緊密相關(guān)。這涉及兩個(gè)方面大多數(shù)民眾的絕對(duì)同意：一個(gè)是關(guān)乎社會(huì)行為和決策的基本規(guī)則；一個(gè)是有關(guān)政府必須執(zhí)行的基本社會(huì)政策的一般性原則。”[31]但是，“普遍同意”或“大多數(shù)民眾的絕對(duì)同意”很難界定，僅僅通過(guò)民意調(diào)查或數(shù)據(jù)恐怕也難以說(shuō)明。因此，不同的利益集團(tuán)可以對(duì)之有不同的闡釋。第二種是利益平衡論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種利益之間的平衡，而不是一致同意。雷蒙德·馬克斯（RaymondMarks）認(rèn)為，“政策產(chǎn)生于社會(huì)的利益總和，實(shí)際上大部分是私人利益，這些私人利益必須為了公共利益而相互平衡”。[32]這一論斷的問(wèn)題在于誰(shuí)有權(quán)來(lái)平衡公共利益。答案自然落到了政府身上。其原因大概在于，根據(jù)柏拉圖的理念，只有政府有知識(shí)和智慧來(lái)決定什么是公共利益，并制定相應(yīng)的措施去平衡公共利益。遺憾的是，雖然私人經(jīng)濟(jì)中的政府成立的目的在于提供公共服務(wù)、代表共同體的利益，但事實(shí)上，政府也有其自身的政治、經(jīng)濟(jì)利益，也有被“俘獲”的可能，而不單純是公共利益的維護(hù)者和智慧、公正的代表。這一現(xiàn)象在美國(guó)廣播電視的規(guī)制史中有著充分的體現(xiàn)。第三種觀點(diǎn)被稱為“單一論”或“絕對(duì)論”。這也就是舒伯特所說(shuō)的“理想主義者的”觀點(diǎn)，這一觀點(diǎn)認(rèn)為管制者（政府）的良心可以代表公共利益，這會(huì)導(dǎo)致一種家長(zhǎng)制或父權(quán)主義的體系，因?yàn)樵谄渲校O(jiān)護(hù)者或?qū)＜視?huì)決定“什么是有益的”。在對(duì)美國(guó)廣播電視規(guī)制史進(jìn)行梳理的過(guò)程中，筆者并未發(fā)現(xiàn)這一傾向。這與美國(guó)的民主政治體制有很大關(guān)系。關(guān)于大眾傳播領(lǐng)域中的“公共利益”，傳播學(xué)者丹尼斯·麥奎爾對(duì)之進(jìn)行了界定。他認(rèn)為，無(wú)論公共利益的概念是什么，有一種現(xiàn)象是顯而易見(jiàn)的：各地大眾媒介都受到了法律的控制、制約以及非正式手段的影響，而這些法律和非正式手段的用意是促進(jìn)媒介執(zhí)行那些“社會(huì)”所想要的事情，并防止媒介做出“社會(huì)”所不希望的事情。[33]他認(rèn)為，當(dāng)“公共利益”一詞運(yùn)用在媒介上時(shí)，其簡(jiǎn)單的意義就是媒介執(zhí)行當(dāng)代社會(huì)中若干重要的甚至是根本性的任務(wù)。公共利益意味著我們應(yīng)當(dāng)擁有這樣的一套媒介體系，即它遵守管理社會(huì)其他部分時(shí)所運(yùn)用的體系，尤其是和正義、公平、民主以及當(dāng)前值得向往的社會(huì)與文化價(jià)值相關(guān)聯(lián)的原則?！爸辽傥覀兛梢哉f(shuō)，如果媒介沒(méi)有引發(fā)社會(huì)問(wèn)題或者極端的過(guò)錯(cuò)，那么就是符合公共利益的原則?！盵34]筆者認(rèn)為，從理論上說(shuō)，麥奎爾的論述是無(wú)可指摘的，但其在公共利益內(nèi)涵的界定上也是寬泛的、模糊的。第一，是不是“沒(méi)有引發(fā)社會(huì)問(wèn)題或者極端的過(guò)錯(cuò)”就算符合公共利益？這恐怕值得推敲。第二，所謂的“正義、公平、民主以及當(dāng)前值得向往的社會(huì)與文化價(jià)值”同樣是理論化的、模糊不清的。第三，所謂“‘社會(huì)’所想要的事情”“‘社會(huì)’所不希望的事情”和上述公共利益的“人數(shù)多寡論”“單一論”存在同樣的問(wèn)題，也是模糊的。所以，在筆者看來(lái)，麥奎爾對(duì)大眾傳媒領(lǐng)域“公共利益”的定義并不具備超越性。但是，麥奎爾提出了一個(gè)“公共利益對(duì)大眾媒介的要求”的范式，該范式囊括了公共利益所要求的一些元素，基本上界定了大眾傳媒領(lǐng)域“公共利益”的外延，使得“公共利益”的實(shí)現(xiàn)從一定程度上具備了可操作性。這一范式對(duì)于我們剖析美國(guó)廣播電視“公共利益至上”的原則具有重要的借鑒意義，其主要內(nèi)容如下。公共利益對(duì)大眾媒介的要求[35]：·多元的媒介所有權(quán)·出版自由·公眾能獲得多樣性的信息·意見(jiàn)表達(dá)的多樣性·廣泛的（接近普遍的）傳播接觸權(quán)·使公眾能獲得有品質(zhì)的信息與文化·足夠支持民主政治體系·尊重司法體系·尊重個(gè)人和基本的人權(quán)筆者認(rèn)為，其中的“出版自由”“足夠支持民主政治體系”“尊重司法體系”“尊重個(gè)人和基本的人權(quán)”都屬于大眾傳媒的基本權(quán)利和基本義務(wù)，是憲法和法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，其他幾點(diǎn)才涉及“公共利益”：而其中“多元的媒介所有權(quán)”“公眾能獲得多樣性的信息”“意見(jiàn)表達(dá)的多樣性”都屬于“多元化原則”；“廣泛的（接近普遍的）傳播接觸權(quán)”可以理解為媒體“普遍服務(wù)的”原則；“使公眾能獲得有品質(zhì)的信息與文化”則是從內(nèi)容層面對(duì)信息質(zhì)量的界定。菲利普·納波里在探討傳播政策的基礎(chǔ)原則時(shí)，也曾對(duì)公共利益做過(guò)相關(guān)界定。他將“公共利益”原則置于憲法第一修正案之下，認(rèn)為傳播政策中的任何基礎(chǔ)原則都應(yīng)該從屬于憲法第一修正案；他還認(rèn)為，公共利益這一概念可以直接衍生出三條政策原則：地方主義，自由觀點(diǎn)市場(chǎng)和普遍服務(wù)；此外“自由觀點(diǎn)市場(chǎng)”可分解為多樣性原則和競(jìng)爭(zhēng)性原則。具體見(jiàn)圖3-2。[36]圖3-2傳播政策的基礎(chǔ)原則模型筆者認(rèn)為，“地方主義”指的是傳播服務(wù)要考慮到地方團(tuán)體的需要和利益，正如傳播服務(wù)要考慮少數(shù)族群的利益一樣，應(yīng)該屬于“普遍服務(wù)”的范疇；而“自由觀點(diǎn)市場(chǎng)”是多樣化和競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，多樣化和競(jìng)爭(zhēng)是兩個(gè)接近的、有聯(lián)系的概念，因此將之歸納為“自由觀點(diǎn)市場(chǎng)”或者“多元化”亦無(wú)不可。這里要說(shuō)明的是，多元化并不直接等同于競(jìng)爭(zhēng)，如詹姆斯·庫(kù)蘭所說(shuō)，它意味著更多的東西，即媒介的多樣性需要得到某種公開(kāi)過(guò)程的支持，在這個(gè)過(guò)程中，不同的社會(huì)集團(tuán)都有機(jī)會(huì)表達(dá)不同的觀點(diǎn)和價(jià)值觀。[37]事實(shí)是，正如納波里所言，“確立這些基礎(chǔ)原則本質(zhì)上是一個(gè)主觀過(guò)程。對(duì)于某些概念是否應(yīng)該歸入此類，必然存有分歧。再加上對(duì)這些所討論的原則進(jìn)行選擇時(shí)并沒(méi)有一套嚴(yán)格的方法，這可能使分歧更大”。[38]結(jié)合美國(guó)廣播電視發(fā)展的實(shí)際，參照相關(guān)學(xué)者的標(biāo)準(zhǔn)，筆者以為，對(duì)于美國(guó)廣播電視業(yè)中的公共利益原則可概括為以下模式（見(jiàn)圖3-3）。圖3-3公共利益的三大要素在本節(jié)，筆者將從“多元化/競(jìng)爭(zhēng)”“普遍服務(wù)”“信息品質(zhì)”這三個(gè)角度來(lái)分析美國(guó)廣播電視“公眾委托”中的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，考察“公眾委托模式”下“公共利益”在美國(guó)廣播電視運(yùn)營(yíng)中的地位，以厘清美國(guó)廣播電視政府規(guī)制思想的變遷軌跡。二對(duì)美國(guó)廣播電視“公共利益”三大標(biāo)準(zhǔn)的分析（一）關(guān)于“多元化”（Diversity）一般來(lái)說(shuō)，多元化與媒體的多樣性有關(guān)，是指在媒體中存在一些不同的獨(dú)立話語(yǔ)權(quán)，不同的政治見(jiàn)解以及文化表達(dá)方式。在民主社會(huì)，公民期望并需要媒體內(nèi)容及來(lái)源的多樣化與多元化。對(duì)多樣化和多元化的需要有時(shí)與自由表達(dá)的基本權(quán)利密切相關(guān)。沒(méi)有媒體提供的開(kāi)放和多元的系統(tǒng)，社會(huì)中某些個(gè)體與團(tuán)體接收和傳遞信息的權(quán)利將受到限制。相關(guān)機(jī)構(gòu)曾對(duì)媒體多元化定義如下：媒體多元化應(yīng)該解釋為媒體供應(yīng)的多樣化，例如，存在眾多的獨(dú)立自主的媒體，以及適應(yīng)公眾要求的多樣化的媒體內(nèi)容。[39]筆者認(rèn)為，傳媒領(lǐng)域的多元化包括兩個(gè)層面：一是產(chǎn)權(quán)的多元化，即在同一媒介市場(chǎng)上存在各種性質(zhì)的不同產(chǎn)權(quán)的媒體；二是產(chǎn)出的多元化，即內(nèi)容的多元化。其中，產(chǎn)權(quán)多元化是產(chǎn)出多元化的基礎(chǔ)，只有在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上才可能實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的多元化；或者說(shuō)產(chǎn)權(quán)多元化雖不是內(nèi)容多元化的唯一決定因素，但在一定意義上，產(chǎn)權(quán)多元化的目的就在于內(nèi)容多元化。內(nèi)容多元化又包括兩個(gè)方面。（1）政治多元化，這是民主利益的需要，目的在于在媒體中發(fā)現(xiàn)一系列政治主張和觀點(diǎn)。如果任何一種聲音利用權(quán)力傳播單一的政治觀點(diǎn)，使其占據(jù)支配地位的話，民主就會(huì)受到威脅。（2）文化多元化，這是通過(guò)媒體反映社會(huì)內(nèi)部差異的各種文化的需要。除非社會(huì)內(nèi)部所有團(tuán)體派別的文化價(jià)值在媒體中被反映出來(lái)，否則文化多樣性和社會(huì)凝聚力就會(huì)受到威脅。[40]吉利恩·多伊爾曾給出一個(gè)媒體多元化的決定因素圖（圖3-4）。[41]圖3-4媒體多元化的決定因素就此，筆者認(rèn)為，關(guān)于媒介多元化的決定因素，可以用一句話來(lái)概括：政府規(guī)制（公共政策）、市場(chǎng)（競(jìng)爭(zhēng)行為）與技術(shù)（技術(shù)、新產(chǎn)品的創(chuàng)新趨勢(shì)）通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源整合，促進(jìn)或阻礙供應(yīng)商的多元化和產(chǎn)品的多樣性，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)或破壞媒體多元化的目標(biāo)。在政府規(guī)制、市場(chǎng)和技術(shù)三大因素中，技術(shù)（新技術(shù)、新產(chǎn)品）常常作用于公共政策，促使公共政策決策者對(duì)之做出反應(yīng)；政府公共政策作用于市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，改變市場(chǎng)狀況；而市場(chǎng)狀況則在很大程度上決定產(chǎn)品的品質(zhì)和多元化與否。因此，可以說(shuō)，技術(shù)是媒介多元化的基礎(chǔ)，公共政策則是媒介能否多元化的一個(gè)決定因素。多元化不僅僅意味著競(jìng)爭(zhēng)，還應(yīng)當(dāng)包含一個(gè)承諾，引用詹姆斯·庫(kù)蘭的話，就是：擴(kuò)大表達(dá)的自由，拓寬自我判斷的基礎(chǔ)，促進(jìn)各種不同意見(jiàn)和利益的合理公正的表達(dá)。[42]在美國(guó)廣播電視業(yè)中，政府規(guī)制對(duì)廣播電視的多元化有著重要的影響。FCC通過(guò)兩類規(guī)制，基本確保了美國(guó)廣播電視產(chǎn)權(quán)的多元化和內(nèi)容的多元化。第一方面是結(jié)構(gòu)規(guī)制。結(jié)構(gòu)規(guī)制涉及三個(gè)方面：一是通過(guò)設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保證頻率使用者符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)；二是控制媒介市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，保證媒介在人群和地域上的合理分布；三是限制所有權(quán)過(guò)分集中，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷。這些措施主要用來(lái)確保產(chǎn)權(quán)的多元化。第二方面是內(nèi)容規(guī)制。內(nèi)容規(guī)制規(guī)定媒體的必載內(nèi)容和禁載內(nèi)容，使其符合多樣化原則、平衡原則和一定的道德標(biāo)準(zhǔn)，以此確保信息的品質(zhì)。這些措施主要用來(lái)確保產(chǎn)出（內(nèi)容）的多元化。具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)容多元化包括節(jié)目類型的多樣性、議題的多樣性、意見(jiàn)和輿論的多樣性、意見(jiàn)來(lái)源的多樣性等。關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、媒體必載/禁載內(nèi)容以及FCC后來(lái)制定的一系列確保內(nèi)容多元化的措施，在本章“聯(lián)邦通訊委員會(huì)的職能與權(quán)限”一節(jié)已有詳細(xì)論述，在此筆者不再贅述。（二）關(guān)于“普遍服務(wù)”（Service-To-All[43]）有學(xué)者認(rèn)為，“普遍服務(wù)”是《1934年通訊法》中最重要的內(nèi)容之一：《1934年通訊法》第一部分闡述的主要目的在于，在“普遍服務(wù)”原則及其補(bǔ)充條款的語(yǔ)境之下對(duì)通訊業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)制。[44]法律頒布的目的在于“以充分的設(shè)備和合理的價(jià)格，為全體美國(guó)人民提供快速的、高效的、全國(guó)范圍乃至全球范圍的電信和廣播服務(wù)”[45]。在傳統(tǒng)上，普遍服務(wù)的概念主要針對(duì)電話業(yè)務(wù)提出；在電話業(yè)的背景下，普遍服務(wù)特別關(guān)注公平、公正地為全體公民提供聲訊電話，而不考慮其成本。[46]在廣播電視領(lǐng)域，規(guī)制者考慮更多的是內(nèi)容的多元化與品質(zhì)保證而非廣播電視網(wǎng)絡(luò)本身。事實(shí)上將普遍服務(wù)的概念僅用于聲訊電話業(yè)務(wù)領(lǐng)域是不恰當(dāng)?shù)?，這個(gè)概念還與廣播電視服務(wù)的分配和訪問(wèn)互聯(lián)網(wǎng)的頻率相關(guān)。[46]毫無(wú)疑問(wèn)，通過(guò)最大限度地讓更多人進(jìn)入廣播電視網(wǎng)絡(luò)，確保公眾對(duì)媒體的接近權(quán)、知曉權(quán)和表達(dá)權(quán)，是形成意見(jiàn)自由市場(chǎng)、確保觀點(diǎn)多元化的一個(gè)基本前提，更是實(shí)現(xiàn)公共利益的一個(gè)基本條件。所以，在筆者看來(lái)，“普遍服務(wù)”這一概念的提出，不僅針對(duì)電話業(yè)務(wù)，也針對(duì)廣播電視業(yè)務(wù)，它是電話業(yè)、廣播業(yè)運(yùn)營(yíng)必須參照的共同原則，是整部《1934年通訊法》中不可忽略的一個(gè)重要概念。有學(xué)者認(rèn)為，在1934年法案中，“普遍服務(wù)”原則和“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)一樣具有模糊性，是個(gè)有爭(zhēng)議的概念。盡管它通過(guò)“充分的設(shè)備”“合理的價(jià)格”（adequatefacilities；reasonablecharges）對(duì)之進(jìn)行了一定的界定，但是，所謂“充分的”“合理的”，也如同“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)一樣，是一些具有彈性的概念，這就給FCC在執(zhí)行“普遍服務(wù)”原則時(shí)留下了很大的權(quán)力空間。[47]但是，在筆者看來(lái)，盡管在法規(guī)中沒(méi)有確切的界定，但在20世紀(jì)80年代以前，F(xiàn)CC采取的一系列措施基本上確保了其實(shí)現(xiàn)“服務(wù)于全體美國(guó)人民”的初衷。例如，確立了地方主義原則，對(duì)少數(shù)民族利益和婦女權(quán)益加以保護(hù)等。這不僅體現(xiàn)在信息傳播方面，也體現(xiàn)在就業(yè)方面。（三）關(guān)于“信息品質(zhì)”：品味和莊重（TasteandDecency）確保廣播電視節(jié)目的品質(zhì)、對(duì)廣電媒體施加道德標(biāo)準(zhǔn)，是公共利益的內(nèi)涵之一，品味和莊重是廣電媒體的基本道德要求。[48]信息品質(zhì)，是FCC規(guī)制的重要內(nèi)容之一，其規(guī)制的依據(jù)來(lái)自美國(guó)憲法以及聯(lián)邦法院的一些界定。美國(guó)聯(lián)邦憲法第1464條嚴(yán)禁播出“任何涉及猥褻、不雅或者褻瀆神圣的言語(yǔ)”?！?934年通訊法》對(duì)于節(jié)目道德標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也有自己的界定：“節(jié)目?jī)?nèi)容明顯地違反現(xiàn)代社會(huì)準(zhǔn)則，同時(shí)對(duì)社會(huì)價(jià)值又毫無(wú)補(bǔ)償作用”是違規(guī)的。FCC和聯(lián)邦法院都強(qiáng)調(diào)廣電媒體的特殊性——其比書籍、電影更加強(qiáng)大的外部性?！啊恍┽槍?duì)特殊對(duì)象而設(shè)立的電臺(tái)，不好的節(jié)目也可能被無(wú)數(shù)觀眾無(wú)意中收聽(tīng)到或看到，而這些無(wú)意當(dāng)中的觀眾，有許多是未成年的孩子?！盵49]因此，盡管《1934年通訊法》以憲法第一修正案為依據(jù)，規(guī)定FCC不得干涉廣播內(nèi)容，但在節(jié)目的品質(zhì)上，F(xiàn)CC有一系列的規(guī)定，包括對(duì)猥褻、不體面內(nèi)容、暴力內(nèi)容的規(guī)制，黃金時(shí)間規(guī)約的制定等。相關(guān)內(nèi)容在“聯(lián)邦通訊委員會(huì)的職能與權(quán)限”一節(jié)已有論述，在此不詳述。麥奎爾認(rèn)為，“信息”品質(zhì)的主要標(biāo)準(zhǔn)可概括如下：（1）媒體應(yīng)該對(duì)社會(huì)上、世界上的相關(guān)新聞和背景提供綜合性的服務(wù)；（2）信息應(yīng)該通過(guò)下述標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到客觀要求：正確、誠(chéng)實(shí)、充分完整、真實(shí)、可靠、意見(jiàn)與事實(shí)分離等；（3）信息應(yīng)該平衡與公正，以一種不煽情、不偏私的方式來(lái)報(bào)道另類的觀點(diǎn)。[50]筆者認(rèn)為，這是一個(gè)理想的模式，應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)國(guó)家政府政策指令對(duì)“信息品質(zhì)”制定的基本標(biāo)準(zhǔn)。很明顯，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上都是一些定性的描述，很難量化，因此，很難據(jù)此定論FCC對(duì)美國(guó)廣播業(yè)的規(guī)制是否真正使信息達(dá)到了上述標(biāo)準(zhǔn)。但是，從其一系列的規(guī)制細(xì)則，應(yīng)該肯定，“信息品質(zhì)”是FCC規(guī)制廣電業(yè)的目標(biāo)之一，是其公共利益至上原則的內(nèi)涵之一。三“公眾委托模式”的核心理念——公共利益至上綜上所述，在多元化、普遍服務(wù)與節(jié)目品質(zhì)方面，F(xiàn)CC付出了相當(dāng)多的努力，其很大一部分措施的實(shí)施的確在一定程度上確保了美國(guó)廣播電視業(yè)對(duì)公共利益的維護(hù)。可以想象，如果沒(méi)有這一系列規(guī)制措施，商業(yè)化主導(dǎo)的廣播電視營(yíng)造的將是怎樣的一幅社會(huì)圖景——《1996年電信法》之后媒介現(xiàn)實(shí)的演變足以為此做一個(gè)很好的注腳。盡管有學(xué)者認(rèn)為FCC在執(zhí)行公共利益標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中存在這樣那樣的問(wèn)題，比如因遭到廣播電視機(jī)構(gòu)反對(duì)而不能真正落實(shí)其措施，因?yàn)橐恍┓ㄒ?guī)的限制而不能有效地執(zhí)行其標(biāo)準(zhǔn)等。但是，筆者認(rèn)為，不能就此否認(rèn)公眾委托模式之下FCC為維護(hù)公共利益而付出的努力。至少?gòu)睦砟钌蟻?lái)看，從具體的規(guī)制措施來(lái)看，F(xiàn)CC在規(guī)制廣播電視業(yè)的過(guò)程中所遵循的基本原則是“公共利益至上”。對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的衡量，很多時(shí)候不能只看結(jié)果，還應(yīng)當(dāng)注重過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南（JamesMcGillBuchananJr.）認(rèn)為，選擇制度的過(guò)程比制度的結(jié)果更重要，在選擇制度時(shí)一定要有一個(gè)好的出發(fā)點(diǎn)，即選擇的目的在于通過(guò)“較好”替代“較壞”，但這并不代表制度實(shí)踐的結(jié)果一定真的是“較好”的：……事實(shí)是我們沒(méi)有機(jī)會(huì)去試驗(yàn)各種可供選擇的制度結(jié)構(gòu)；在一個(gè)多種產(chǎn)品、多種勞務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)法對(duì)選擇過(guò)程進(jìn)行任何近似模擬。在這種經(jīng)濟(jì)中，人們面對(duì)的是同時(shí)被觀察和評(píng)價(jià)的各種可以互相替代的制度結(jié)構(gòu)，選擇是通過(guò)以較好替代較壞進(jìn)行的。相比之下，在一種制度范圍內(nèi)，人們?cè)谀骋粫r(shí)間只能面對(duì)一種結(jié)構(gòu)；對(duì)各種可供選擇的制度結(jié)構(gòu)只能去想象，不能去品嘗；各種可供選擇的規(guī)則描繪與其說(shuō)是什么，不如說(shuō)可能是什么。[51]也正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰斯·布爾哈德（JesseBurhead）和杰瑞·米勒（JerryMiller）所解釋的，過(guò)程對(duì)于公共利益的重要性：行政法規(guī)通常并不能保證結(jié)果的正確性，但可以分辨過(guò)程正確與否，所以可以評(píng)判公共利益的過(guò)程的合法性。當(dāng)然，合法的過(guò)程并不必然導(dǎo)出正確的答案，但是合法的過(guò)程至少可以保證在決策過(guò)程中各方利益都被考慮……所以說(shuō)，重要的是游戲規(guī)則，而不僅僅是特定的孤立的結(jié)果。[52]因此，筆者認(rèn)為，一方面，我們不能單純用規(guī)制結(jié)果來(lái)否定公眾委托模式下美國(guó)廣播電視規(guī)制的“公共利益至上”原則，而應(yīng)當(dāng)將注意力放在其規(guī)制理念、規(guī)制過(guò)程與規(guī)制措施上；另一方面，即便從規(guī)制結(jié)果的角度看，我們也不能將眼光放在部分例外上，而應(yīng)當(dāng)從整體效果來(lái)考量。制度是特定的政治經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件下多方博弈的產(chǎn)物，總有其局限性，沒(méi)有放諸四海皆能行通的制度，也沒(méi)有執(zhí)行結(jié)果與初衷完全一致的制度，因?yàn)樯鐣?huì)是個(gè)變動(dòng)的復(fù)雜體。正如布坎南的經(jīng)典論述：“……不論是市場(chǎng)還是政治體制，都比不上它們?cè)谟^念上理想化的模式所具有的功能。這是一個(gè)簡(jiǎn)單的真理，但它是一個(gè)經(jīng)常為社會(huì)科學(xué)家與哲學(xué)家所忽視的真理?！盵53]第四節(jié)“公眾委托模式”何以成形那么，當(dāng)時(shí)的美國(guó)為什么會(huì)選擇這樣一種制度——廣播電視商業(yè)運(yùn)作下的公眾委托模式，并讓該制度左右美國(guó)廣播電視業(yè)的發(fā)展方向近60年？應(yīng)該說(shuō)，這是一個(gè)多方利益博弈的結(jié)果，也是世界政治經(jīng)濟(jì)思潮轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。制度安排到底會(huì)選擇哪一種形式，取決于每一種形式的成本與收益，以及受影響團(tuán)體的相對(duì)市場(chǎng)和非市場(chǎng)力量。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的選擇，以及從一種結(jié)構(gòu)向另一種結(jié)構(gòu)的變遷，除了要受到產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的限制外，還要受到以下幾個(gè)方面的影響：（1）一個(gè)政府對(duì)所有制的偏好，而這一偏好又主要以它所能給政治家?guī)?lái)的收益而定；（2）一個(gè)社會(huì)群體對(duì)一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或一項(xiàng)具體產(chǎn)權(quán)安排的接收程度；（3）能促進(jìn)人們將外部性內(nèi)在化的技術(shù)狀況和技術(shù)創(chuàng)新；（4）在面臨新的獲利動(dòng)機(jī)時(shí)，原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的受益者和受損者可能做出的反應(yīng)。[54]在美國(guó)廣播電視體制確立的過(guò)程中，這幾個(gè)方面都發(fā)揮了重大的作用，《1934年通訊法》的出臺(tái)是政府、企業(yè)、公眾團(tuán)體互相博弈、妥協(xié)的結(jié)果：既顯示了政府的偏好——當(dāng)時(shí)的羅斯福政府傾向于加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；又突出顯示了在《1927年廣播法》之下受益者廣播電視機(jī)構(gòu)和利益受損者教育廣播、非營(yíng)利廣播在此過(guò)程中的作用；同時(shí)還體現(xiàn)了公眾及公眾團(tuán)體對(duì)該體制的接受程度；將技術(shù)外部性內(nèi)在化的努力在此過(guò)程中也可見(jiàn)一斑。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共政策有兩個(gè)中心概念：第一是決定社會(huì)可接受的制度安排（所有權(quán)結(jié)構(gòu)），這些制度安排既限制又解放了操作層次上的個(gè)人行動(dòng)；第二是尋找自發(fā)決策（如市場(chǎng)）與集體決策的界限。第一種選擇的決定因素包括我們希望在什么樣的世界中生活、誰(shuí)參與這一選擇以及對(duì)各階層的偏好的權(quán)衡。第二種選擇的決定因素包括對(duì)不同的可供選擇的所有權(quán)結(jié)構(gòu)操作效率的考慮以及犯錯(cuò)誤可能造成的成本代價(jià)。政府作為公民愿望和利益的體現(xiàn)者，對(duì)這兩類選擇擁有權(quán)威。對(duì)于所有權(quán)結(jié)構(gòu)或者個(gè)人決策與集體決策之間的界限，不存在什么受神明指導(dǎo)的綱領(lǐng)。這就不可避免要涉及文化和其他特殊情況。[55]美國(guó)廣播電視體制的確立無(wú)疑屬于公共政策的范疇。因此，在政策制定過(guò)程中也涉及這兩個(gè)層面的問(wèn)題。在第一個(gè)層面，聯(lián)邦政府確立了頻率公有、商業(yè)運(yùn)營(yíng)的所有制結(jié)構(gòu)；在第二個(gè)層面，政府又考慮到了商業(yè)運(yùn)營(yíng)可能帶來(lái)的外部效應(yīng)及其對(duì)公共利益的損害，因而授權(quán)FCC對(duì)廣播電視業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)與內(nèi)容方面的規(guī)制，以確保其在符合公共利益的軌道上運(yùn)行。在此，對(duì)于美國(guó)為什么在20世紀(jì)30年代選擇了“公眾委托模式”，我們同樣可以從這兩個(gè)方面進(jìn)行分析。第一，為什么美國(guó)廣播電視選擇了商業(yè)運(yùn)營(yíng)的模式？第二，為什么該體制規(guī)定了產(chǎn)權(quán)公有、以公共利益為準(zhǔn)繩進(jìn)行運(yùn)營(yíng)？同時(shí)，筆者將對(duì)這種相對(duì)嚴(yán)格的政府規(guī)制（有學(xué)者將之稱為“規(guī)制壟斷階段”）得以持續(xù)的原因進(jìn)行分析。一廣播電視改革運(yùn)動(dòng)的失敗與商業(yè)廣播制度的確立在20世紀(jì)20年代末30年代初的美國(guó)，對(duì)于廣播產(chǎn)權(quán)是否應(yīng)該國(guó)有化的問(wèn)題，各方幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議：在政府壟斷廣播這一點(diǎn)上，美國(guó)社會(huì)有著一致的反對(duì)意見(jiàn)。但是，在美國(guó)究竟應(yīng)該采用商業(yè)廣播還是非營(yíng)利廣播（公共廣播）的問(wèn)題上，多方利益集團(tuán)在體制確立前展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)斗。1927年之前，近1/3的廣播所有者是非營(yíng)利性組織，如大學(xué)、教堂和市民組織等；近一半的廣播電臺(tái)是由營(yíng)利性企業(yè)來(lái)創(chuàng)辦的，如報(bào)社、商店等，而即便這類廣播，其目的也往往不是產(chǎn)生自身效益，而是為其所有者的業(yè)主來(lái)提供便利。1926年的一項(xiàng)電話和電報(bào)調(diào)查顯示，美國(guó)只有4.3%的電臺(tái)能夠被稱為“商業(yè)廣播電臺(tái)”。在1927年之前，包括知識(shí)界在內(nèi)的美國(guó)社會(huì)對(duì)商業(yè)廣播都沒(méi)什么好感。1927年廣播法頒布的第二年（1928年），在缺少國(guó)會(huì)和公眾監(jiān)督以及不公開(kāi)的情況下，F(xiàn)RC對(duì)廣播電臺(tái)頻譜進(jìn)行了一次重新分配。其結(jié)果是以NBC和CBS為代表的商業(yè)廣播成為此次頻率再分配的贏家，而教育與非營(yíng)利廣播電臺(tái)成了真正的受害者。到了1931年，NBC和CBS的電臺(tái)總功率占到了全國(guó)電臺(tái)的70%；研究顯示，在當(dāng)時(shí)，97%的晚間節(jié)目是由NBC和CBS控制的。而在20世紀(jì)20年代末期，大學(xué)廣播電臺(tái)的數(shù)量急劇下降，大學(xué)電臺(tái)的總數(shù)從1925年的128家下降到1927年的95家；1927～1930年，非營(yíng)利電臺(tái)的數(shù)量只有1925年的一半，那些存活的非商業(yè)電臺(tái)只有在白天的部分時(shí)間才可以廣播，且廣播頻率與商業(yè)電臺(tái)共同使用。[56]最終的結(jié)果是，非營(yíng)利廣播在30年代初實(shí)際上就在美國(guó)人的生活中消失了。很顯然，《1927年廣播法》所締造的FRC是傾向于商業(yè)廣播的，雖然多數(shù)非營(yíng)利廣播認(rèn)為，“公共利益、便利及必需”的準(zhǔn)則意味著FRC在許可證頒布方面會(huì)優(yōu)先考慮公共組織而非商業(yè)組織的要求。但是，F(xiàn)RC做出了相反的舉措：它認(rèn)為，在分配過(guò)程中，F(xiàn)RC必須支持商業(yè)廣播公司，因?yàn)榉菭I(yíng)利廣播不是以“利益”，即滿足市場(chǎng)需求為驅(qū)動(dòng)力的，所以它們可能提供有害的意識(shí)形態(tài)內(nèi)容。這一點(diǎn)顯示了FRC在政治上的保守性。在FRC看來(lái)，市場(chǎng)天生就是“美國(guó)的”“民主的”。在當(dāng)時(shí)，美國(guó)公眾對(duì)商業(yè)廣播的態(tài)度完全是消極的，廣播廣告總是不受歡迎?！啊藗儗?duì)目前的廣播體制及其結(jié)果普遍存在著一種不滿的情緒。”“……100個(gè)人中，你可能找不到5個(gè)是滿意的，而另外95人中至少一半以上準(zhǔn)備支持激烈的廣播改革運(yùn)動(dòng)。”[57]在此背景下，美國(guó)歷史上第一次大規(guī)模的廣播改革運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)了帷幕。改革的主體是知識(shí)分子、教育組織［全國(guó)廣播教育委員會(huì)（NCER）和全國(guó)教育廣播咨詢委員會(huì)（NACER）[58]］、工會(huì)、宗教組織、美國(guó)公民自由聯(lián)盟（AmericanCivilLibertiesUnion，簡(jiǎn)稱ACLU）以及其他公眾組織，在20世紀(jì)30年代初，他們都倡導(dǎo)非營(yíng)利、非商業(yè)的廣播。其中，起主導(dǎo)作用的是知識(shí)分子和教育家，而佩恩基金會(huì)（Payne）、卡耐基基金會(huì)（Carnegie）在其中起到了舉足輕重的作用。另一方面，支持商業(yè)廣播的NBC、CBS、全國(guó)廣播業(yè)者協(xié)會(huì)（NAB，NationalAssociationofBroadcasters）以及美國(guó)無(wú)線電公司（RCA）[59]也共同行動(dòng)，不斷向政府施加壓力。當(dāng)時(shí)的幾大廣播公司實(shí)力已經(jīng)非常強(qiáng)大，到1934年CBS已經(jīng)擁有97座電臺(tái)，具有相當(dāng)強(qiáng)的影響力，其中包括經(jīng)濟(jì)的和政治的。廣播行業(yè)不惜花費(fèi)巨資進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)，為商業(yè)廣播的發(fā)展掃清障礙，同時(shí)利用廣播之便，進(jìn)一步推進(jìn)公共關(guān)系活動(dòng)的開(kāi)展。由于廣播網(wǎng)在這一時(shí)期為國(guó)會(huì)成員和政府官員提供了免費(fèi)廣播的機(jī)會(huì)，廣播機(jī)構(gòu)的游說(shuō)還獲得了政界和報(bào)界的支持。在政府方面，政府內(nèi)部有很多廣播改革的倡導(dǎo)者。羅斯?？偨y(tǒng)最親密的朋友之一約瑟夫斯·丹尼爾斯（JosephusDaniels）曾寫信給羅斯福，敦促他在廣播體制積重難返之前實(shí)現(xiàn)廣播的國(guó)家化。這與羅斯福的執(zhí)政理念并不沖突。正如一位NCER官員觀察到的，“保護(hù)廣播公共目的的計(jì)劃與總統(tǒng)的全盤計(jì)劃不謀而合”。[60]然而，遺憾的是，羅斯福總統(tǒng)并沒(méi)有選擇廣播改革，因?yàn)樗幌胪瑥V播機(jī)構(gòu)進(jìn)行一場(chǎng)“代價(jià)高昂”的斗爭(zhēng)。正是有了羅斯福政府和國(guó)會(huì)主要領(lǐng)袖的支持，有利于商業(yè)廣播發(fā)展的《1934年通訊法》才得以迅速通過(guò)。此次廣播改革運(yùn)動(dòng)的博弈格局基本如下：表3-1《1934年通訊法》頒布前多方力量的博弈格局由于當(dāng)時(shí)已經(jīng)得勢(shì)的商業(yè)廣播機(jī)構(gòu)與不愿付出高昂代價(jià)進(jìn)行改革的政府形成了博弈同盟，雖然孤軍奮戰(zhàn)的改革倡導(dǎo)者為民心所向，但廣播改革運(yùn)動(dòng)依然以流產(chǎn)告終。改革運(yùn)動(dòng)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但正如麥克切斯尼所說(shuō)，此次廣播改革運(yùn)動(dòng)“為未來(lái)社會(huì)留下了反市場(chǎng)媒介批評(píng)的重要財(cái)富”，其留給人們的思考一直持續(xù)至今。1931～1934年，倡導(dǎo)非營(yíng)利廣播的教育家們?cè)谝黄?，做了?shù)百場(chǎng)報(bào)告，撰寫了大量的相關(guān)文章，試圖能以非商業(yè)廣播取代商業(yè)廣播的主導(dǎo)地位。他們認(rèn)為，廣播改革是爭(zhēng)取政治民主和社會(huì)民主必不可少的手段?！白鳛閺V播發(fā)展的結(jié)果，在20世紀(jì)，廣播很可能導(dǎo)致混亂或形成一種文明的世界秩序。究竟會(huì)形成哪種結(jié)果，這主要取決于廣播是用來(lái)作為貪婪的工具還是用來(lái)作為教育的工具。迄今為止，美國(guó)廣播主要充當(dāng)了貪婪的工具……在整個(gè)美國(guó)歷史上，還找不到一例能夠像廣播商業(yè)化這樣導(dǎo)致管理如此混亂而又缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)（的政策）。”[61]知識(shí)分子的代表約翰·杜威（JohnDewey）認(rèn)為：“廣播是有史以來(lái)社會(huì)教育最有力的工具，它能夠被用來(lái)歪曲事實(shí)、誤導(dǎo)公眾思想。在我看來(lái)，廣播是被用作實(shí)現(xiàn)上述目的還是公共利益，是目前最關(guān)鍵的問(wèn)題之一?！盵62]知識(shí)分子們達(dá)成的共識(shí)是：廣播業(yè)具有強(qiáng)大的雙重外部效應(yīng)，廣播業(yè)的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)首先維護(hù)“公共利益”而非商業(yè)利益，只要廣播被商業(yè)機(jī)構(gòu)控制，真正的言論出版自由就不可能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)麥克切斯尼的歸納，改革倡導(dǎo)者對(duì)商業(yè)廣播的批評(píng)主要集中在三大問(wèn)題上。第一，改革者們強(qiáng)調(diào)，建立在自由表達(dá)基礎(chǔ)上的廣播體制具有結(jié)構(gòu)性的缺陷，這種以利益至上、公司主導(dǎo)的體制與生俱來(lái)地就具有反對(duì)批評(píng)廣播現(xiàn)狀的傾向，希望維持廣播業(yè)的現(xiàn)狀。第二，改革家們大多厭惡廣告以及廣告對(duì)廣播節(jié)目的影響。第三，改革者們認(rèn)為，商業(yè)廣播體制是在國(guó)會(huì)和公眾都不知情的情況下秘密操作的結(jié)果。他們認(rèn)為，將公共資源轉(zhuǎn)化為商業(yè)利益的主張是對(duì)民主的背棄。這些主張即便到了今天回頭來(lái)看，都不無(wú)道理。但是改革運(yùn)動(dòng)失敗了。原因是多方面的。第一，如上所述，當(dāng)時(shí)已有的力爭(zhēng)商業(yè)利益的商業(yè)廣播機(jī)構(gòu)和不愿改革的政府結(jié)成了同盟，使得本來(lái)就具有較大影響力的商業(yè)機(jī)構(gòu)的力量愈發(fā)強(qiáng)大。第二，非常重要的一點(diǎn)，廣播改革運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者們沒(méi)有能夠發(fā)起范圍廣泛的公眾討論，且改革陣營(yíng)內(nèi)部出現(xiàn)了分化，導(dǎo)致了改革運(yùn)動(dòng)的流產(chǎn)：在重組美國(guó)廣播業(yè)方面，幾股力量提出的計(jì)劃互相矛盾——由于目標(biāo)的差異，改革的主要倡導(dǎo)者NCER和NACER之間的關(guān)系非常緊張。第三，當(dāng)時(shí)的商業(yè)廣播動(dòng)用有限的資源，以消極的態(tài)度播出教育和文化節(jié)目，應(yīng)對(duì)改革者的挑戰(zhàn)，逐步贏得了國(guó)會(huì)和部分公眾團(tuán)體的支持。連NCER也不得不承認(rèn)“私人企業(yè)已經(jīng)成功地使廣播成為美國(guó)聽(tīng)眾喜愛(ài)的媒體”。[63]用博弈論的觀點(diǎn)來(lái)看，盡管“普通公眾”在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“廣播電視實(shí)體”的數(shù)量，但這里存在大眾典型的分散性、集體行動(dòng)過(guò)高的溝通成本以及單個(gè)公眾的受益份額僅僅是廣播電視業(yè)整個(gè)收益份額的微小比例問(wèn)題，因而存在廣泛的“免費(fèi)搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致政治與經(jīng)濟(jì)利益的博弈力量缺乏，由此形成普通公眾數(shù)量眾多而政治經(jīng)濟(jì)利益影響力微弱的這種所謂“數(shù)量悖論”（Olson，1985）；與此同時(shí)在博弈未開(kāi)始之前，由于這種不對(duì)等的機(jī)制，公眾普遍選擇退出，并未參與真正的利益博弈，即通常所說(shuō)的“用腳投票”。隨著有組織的改革力量的消失，商業(yè)廣播的經(jīng)濟(jì)和政治地位由于其意識(shí)形態(tài)的鞏固而鞏固?！拔覀兠绹?guó)的廣播體制，是在美國(guó)民主制度框架內(nèi)運(yùn)作的。它是一個(gè)自由的體制，因?yàn)檫@是一個(gè)自由的國(guó)度。”［薩諾夫（DavidSarnoff）］“攻擊美國(guó)廣播體制的人就是在攻擊民主制度。”[64]［威廉·S.佩利（WilliamSamuelPaley）］商業(yè)廣播體制由此披上了“美國(guó)的”“民主的”外衣，逐步取得名正言順的主流地位。就連主張媒體“社會(huì)責(zé)任”的哈欽斯等人也接受了廣播系統(tǒng)不可更改的資本主義基礎(chǔ)。二“凱恩斯主義”的主流地位與“公眾委托模式”的確立通過(guò)《1934年通訊法》，美國(guó)確立了廣播電視商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式，也就是說(shuō)，要盡量讓市場(chǎng)來(lái)決定各項(xiàng)事宜；但是，與此同時(shí)，該法規(guī)定，政府代表公眾對(duì)無(wú)線電頻譜資源進(jìn)行管理，廣播電視機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)必須以“公共利益、便利及必需”為準(zhǔn)繩，不得將商業(yè)利益置于公共利益之上?！?934年通訊法》明確規(guī)定：電波是屬于人民的，許可證持有者是臨時(shí)管理者，它必須經(jīng)政府批準(zhǔn)方可進(jìn)行廣播。更重要的是，公共財(cái)產(chǎn)的臨時(shí)管理者必須為公共利益服務(wù)——為人民的需要、人民的方便或人民的急需服務(wù)。政府是衡量公共利益是否受到維護(hù)的仲裁人。這一職能主要由FCC來(lái)執(zhí)行。為確保公共利益，F(xiàn)CC對(duì)于廣播電視進(jìn)行了結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面的規(guī)制，在美國(guó)廣播電視業(yè)幾十年的發(fā)展歷程中，很多具體的規(guī)制措施發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。例如，為防止壟斷，F(xiàn)CC先后制定了一系列措施來(lái)確保廣播電視所有制的多元化。1941年，針對(duì)當(dāng)時(shí)NBC的發(fā)展勢(shì)頭，規(guī)定：禁止1家廣播公司同時(shí)擁有2家廣播網(wǎng)，以致1943年NBC不得不分離出藍(lán)色廣播網(wǎng)，成立ABC。1953年，F(xiàn)CC制定了著名的“七臺(tái)法則”，規(guī)定：個(gè)人和團(tuán)體擁有電視臺(tái)不得超過(guò)7個(gè)，其中甚高頻只能擁有5個(gè)，個(gè)人和團(tuán)體擁有的調(diào)頻調(diào)幅電臺(tái)不得超過(guò)7個(gè)。1975年，F(xiàn)CC頒布了新的交叉所有制，目的在于禁止在同一社區(qū)同時(shí)擁有報(bào)紙和電視臺(tái)?！祟惞芾矸浅?yán)格，以至于引起一些媒介大亨的不滿。時(shí)代華納CEO列文（GeraldM.Levin）批評(píng)FCC的管理是“蘇維埃模式”。有線電視巨頭約翰·馬龍（JohnMalone）更加偏激：“在信息時(shí)代最好的辦法是槍斃聯(lián)邦通訊委員會(huì)主席，不讓他作任何破壞?！盵65]既然這一體制引起商業(yè)廣播電視機(jī)構(gòu)的不滿，那么它當(dāng)時(shí)為什么能夠得以確立并延續(xù)近半個(gè)世紀(jì)呢？這與當(dāng)時(shí)占統(tǒng)治地位的政治經(jīng)濟(jì)思潮有很大關(guān)系。如歷史學(xué)家所言，第二次世界大戰(zhàn)以后的美國(guó)史，是羅斯福新政式國(guó)家壟斷資本主義不斷得到鞏固和發(fā)展，然后逐步走向衰落并出現(xiàn)保守高潮的歷史。[66]而《1934年通訊法》出臺(tái)的時(shí)期正是美國(guó)遭遇空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、羅斯福實(shí)施新政的時(shí)期。1929～1933年資本主義世界發(fā)生空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)也難以幸免。殘酷的危機(jī)把美國(guó)壟斷資本主義推到了崩潰的邊緣，自由資本主義制度的一系列矛盾暴露出來(lái)。當(dāng)時(shí)的情形是：自由放任經(jīng)濟(jì)原則下的安逸世界在大蕭條的重壓下分崩離析了。資本主義制度若不在一定程度上加以改變，就沒(méi)有出路。當(dāng)時(shí)，大多數(shù)美國(guó)人既不愿意改變生產(chǎn)關(guān)系，走社會(huì)主義道路，又不愿意放棄資產(chǎn)階級(jí)民主制度，走法西斯主義道路。危機(jī)中上臺(tái)的美國(guó)總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福主張，放棄以往美國(guó)政府實(shí)行的自由放任政策，由國(guó)家積極直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，局部改變生產(chǎn)關(guān)系，迅速而大規(guī)模地將壟斷資本主義轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家壟斷資本主義，在一定程度上改變了廣大人民群眾的處境，走“福利國(guó)家”的道路。這就是著名的“羅斯福新政”。羅斯福新政的舉措可概括為三個(gè)方面。第一，通過(guò)緩慢通貨膨脹或政府的積極經(jīng)濟(jì)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興和充分就業(yè)。第二，通過(guò)社會(huì)保障和收入的再分配，改革資本主義的結(jié)構(gòu)。第三，通過(guò)創(chuàng)辦政府事業(yè)和公共工程，修正從前的自由企業(yè)體制。[67]總之，羅斯福企圖把福利國(guó)家政策硬加在資本主義制度之上。雖不一定自覺(jué)，但這種政策恰好是符合“凱恩斯主義”的。凱恩斯主義的核心思想在于認(rèn)為有效需求不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)蕭條，由此否定了靠市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)不會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)、即使出現(xiàn)也將瞬間即逝的觀點(diǎn)，即批判了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的微觀經(jīng)濟(jì)理論，提出加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的必要性。20世紀(jì)30年代初，凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)登上了世界政治經(jīng)濟(jì)歷史舞臺(tái)。由于當(dāng)時(shí)資本主義世界普遍出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退，這一政策頗為奏效，使得美國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫了惡性循環(huán)。因此，在戰(zhàn)后近50年，凱恩斯主義都占據(jù)主流地位，國(guó)家壟斷資本主義在資本主義世界不斷得到鞏固。綜觀20世紀(jì)30年代和40年代的世界，許多國(guó)家的媒體都處于政府的直接控制之下，被當(dāng)作宣傳工具而非新聞媒體。在當(dāng)時(shí)的美國(guó)新聞界—政府關(guān)系方面，公共報(bào)刊領(lǐng)袖曾與富蘭克林·羅斯福展開(kāi)過(guò)一場(chǎng)國(guó)內(nèi)“戰(zhàn)爭(zhēng)”，結(jié)果導(dǎo)致聯(lián)邦政府起訴多家報(bào)刊機(jī)構(gòu)，并借助地方法院的多項(xiàng)裁決將報(bào)刊商業(yè)運(yùn)作的許多方面置于政府的規(guī)制之下。在1937年的“美聯(lián)社訴全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)案”中，最高法院以5∶4的得票之比做出裁決：“美聯(lián)社的商業(yè)運(yùn)作不能因?yàn)槠涫切侣剻C(jī)構(gòu)而不受約束。報(bào)紙發(fā)行人不具有不遵守一般法律的特權(quán)?！盵68]包括報(bào)紙?jiān)趦?nèi)的傳媒業(yè)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，它不得不受到政府的某種監(jiān)管。這一時(shí)期，美國(guó)國(guó)內(nèi)所有行業(yè)、領(lǐng)域的發(fā)展，都受到了凱恩斯主義的影響。凱恩斯主義實(shí)質(zhì)上已經(jīng)上升為美國(guó)的國(guó)家管制理念。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政策制定過(guò)程涉及三個(gè)層次（圖3-5）。[69]筆者認(rèn)為，在這一過(guò)程中，三個(gè)層次都由國(guó)家管制思想決定并受到國(guó)家管制理念的影響。圖3-5作為一個(gè)科層結(jié)構(gòu)的政策過(guò)程在民主制度中，政策層次由立法和司法機(jī)關(guān)代表，在該層次中，人們對(duì)想生活在什么樣的世界進(jìn)行辯論并最終形成一般性認(rèn)識(shí)。組織層次主要是實(shí)現(xiàn)政策層次的思想和理念，這些思想和理念能否實(shí)現(xiàn)需要借助組織的發(fā)展和法規(guī)的制定，這些法規(guī)不僅界定了這些組織如何運(yùn)行，而且界定了它們要有規(guī)則地做什么。聯(lián)系政策層次和組織層次的法規(guī)可以被稱為制度安排。在美國(guó)廣播電視業(yè)的發(fā)展中，《1934年通訊法》就具備這樣的功能和作用，它將美國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)家管制思想通過(guò)政策層次（美國(guó)廣播電視業(yè)必須以公共利益為準(zhǔn)繩來(lái)運(yùn)作）和組織層次（《1934年通訊法》和FCC的一系列規(guī)制措施）貫徹下來(lái)，并以制度的形式（“公眾委托模式”）加以確立。在操作層次，可以找到社會(huì)中的操作單位——企業(yè)和公眾，其日常行為造成了某些可觀察到的結(jié)果。這些行為主體在操作層次上的選擇范圍是由政策層次和組織層次上的制度安排決定的。同時(shí)，在操作層次上，也產(chǎn)生了被全體公民認(rèn)為是好或壞的結(jié)果。這些結(jié)果的反饋可能引起國(guó)家管制思想的變化，從而反映到政策層次和組織層次，帶來(lái)制度與體制的變遷。因此，從《1934年通訊法》的出臺(tái)，到“公眾委托模式”確立與演化，包括其到了20世紀(jì)80年代尤其是1996年之后的變遷，每一步都與美國(guó)的國(guó)家管制思想有著密切的關(guān)聯(lián)。對(duì)于外部性較強(qiáng)的廣播電視業(yè)，當(dāng)時(shí)處于危機(jī)中的美國(guó)聯(lián)邦政府自然不能放任其自流。羅斯?？偨y(tǒng)的內(nèi)政部部長(zhǎng)哈羅德·L.伊科斯（HaroldL.Ickes）曾發(fā)出警告：“一個(gè)自由和開(kāi)明的社會(huì)不可能欣賞這樣一個(gè)新聞界的危險(xiǎn)的奢侈：它熱衷于特權(quán)……與此同時(shí)卻漠視應(yīng)盡的義務(wù)?！盵70]因此，對(duì)廣播電視業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制是當(dāng)時(shí)占主流地位的“凱恩斯主義”在通訊領(lǐng)域的體現(xiàn)，是美國(guó)國(guó)家管制思想在大眾傳播領(lǐng)域的體現(xiàn)，有學(xué)者將這一階段稱為“規(guī)制壟斷階段”。這符合世界政治經(jīng)濟(jì)思潮發(fā)展的必然規(guī)律。三“社會(huì)責(zé)任理論”的興盛與政府“規(guī)制壟斷階段”的持續(xù)1942年，為應(yīng)對(duì)美國(guó)傳媒業(yè)尤其是報(bào)業(yè)中出現(xiàn)的煽情主義、商業(yè)主義、政治不平衡與壟斷傾向，一個(gè)非官方的調(diào)查委員會(huì)“美國(guó)新聞自由委員會(huì)”（AmericanCommissiononFreedomofthePress）成立了。該委員會(huì)的重要貢獻(xiàn)在于提出了傳媒的“社會(huì)責(zé)任理論”，該理論取代了之前的“自由主義理論”。美國(guó)新聞自由委員會(huì)認(rèn)為，美國(guó)憲法所賦予的言論自由（新聞自由）“只能以一種可以問(wèn)責(zé)的自由而繼續(xù)存在”。[71]該委員會(huì)主張通過(guò)政府干預(yù)來(lái)糾正當(dāng)時(shí)媒介的病態(tài)：“政府的作用在于，維持秩序以及為維護(hù)言論自由和新聞自由而對(duì)私利與怨恨的種種表現(xiàn)——蓄意破壞、敲詐和腐敗——加以基本制裁?！盵72]這可能是自新聞自由被認(rèn)可以來(lái)第一次嘗試通過(guò)政府干預(yù)來(lái)規(guī)范媒介市場(chǎng)。其影響波及世界各國(guó)，并進(jìn)一步支持了美國(guó)廣播電視的公共服務(wù)政策——在公眾委托模式下，加強(qiáng)政府對(duì)廣播電視業(yè)的規(guī)制，以確保廣播電視以公共利益為準(zhǔn)繩進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。美國(guó)新聞自由委員會(huì)所提倡的“社會(huì)責(zé)任理論”在“新聞自由”和“社會(huì)責(zé)任”之間第一次建立了明確的關(guān)系，意味著新聞業(yè)具有提供可靠相關(guān)新聞和信息的責(zé)任，又要為讀者能聽(tīng)到公共領(lǐng)域中的不同聲音創(chuàng)造機(jī)會(huì)。它認(rèn)為，大眾傳媒應(yīng)該發(fā)揮如下社會(huì)功能：第一，就當(dāng)日事件在賦予其意義的情景中的真實(shí)、全面和智慧的報(bào)道；第二，一個(gè)交流評(píng)論和批評(píng)的論壇；第三，一個(gè)供社會(huì)各群體互相傳遞意見(jiàn)與態(tài)度的工具；第四，一種呈現(xiàn)并闡明社會(huì)目標(biāo)與價(jià)值觀的方法；第五，一種將新聞界提供的信息流、思想流和感情流送達(dá)每個(gè)社會(huì)成員的途徑。[73]這是它的理想，但是，當(dāng)時(shí)美國(guó)傳媒業(yè)的狀況遠(yuǎn)非如此。美國(guó)新聞自由委員會(huì)的調(diào)查表明，當(dāng)時(shí)的新聞自由處于一種“危險(xiǎn)”狀態(tài)：一種對(duì)所有人都具有頭等重要性的工具僅僅被少數(shù)人利用，且不能提供人們所需要的服務(wù)。[74]美國(guó)新聞自由委員會(huì)認(rèn)為：“如果私人的權(quán)利迅速變得強(qiáng)大而不負(fù)責(zé)任，那么政府權(quán)力將被用來(lái)規(guī)范它?！盵75]錫爾伯特（Siebert）等人將社會(huì)責(zé)任的詮釋定位在“積極自由”的狀態(tài)下，即應(yīng)該是“為了什么的自由”（Libertyfor…），而不是“擺脫什么的自由”（Libertyfrom…）。他們指出：“社會(huì)責(zé)任論認(rèn)為政府不應(yīng)該只允許自由，而應(yīng)該積極地促進(jìn)自由……因此，如果有必要的話，政府應(yīng)該積極地行動(dòng)以保衛(wèi)人民的自由?！闭男袆?dòng)應(yīng)該包括立法以禁止“惡意性的濫用”，而且也應(yīng)該“進(jìn)入傳播領(lǐng)域以彌補(bǔ)現(xiàn)有媒介的不足”。[76]對(duì)于政府干預(yù)新聞傳播業(yè)是否違憲的爭(zhēng)議，美國(guó)新聞自由委員會(huì)認(rèn)為：憲法第一修正案是為了保障表達(dá)自由，而不是創(chuàng)造一個(gè)特權(quán)產(chǎn)業(yè)。憲法第一修正案也沒(méi)有被解釋成“要防止運(yùn)用專門法律來(lái)管理某些類別的表述”。同樣，在憲法第一修正案或在美國(guó)的政治傳統(tǒng)中，沒(méi)有任何東西阻止政府參與大眾傳播：陳述它自己的主張、補(bǔ)充私人提供的信息來(lái)源，以及提出私人競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)。政府的這種參與并沒(méi)有威脅新聞自由。[77]社會(huì)責(zé)任理論對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府以及包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的新聞傳播業(yè)的規(guī)制具有深遠(yuǎn)的影響：直到20世紀(jì)80年代放松規(guī)制，F(xiàn)CC都常常依據(jù)“無(wú)線電廣播具有公眾托管屬性因此需要規(guī)制”的原則來(lái)行事。這也是“公眾委托模式”下，政府對(duì)美國(guó)廣播電視業(yè)的嚴(yán)格規(guī)制能持續(xù)近半個(gè)世紀(jì)的原因之一，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)占主導(dǎo)地位的社會(huì)責(zé)任理論中，“社會(huì)責(zé)任”和“公共利益”成了在市場(chǎng)狀態(tài)下讓國(guó)家介入傳媒市場(chǎng)的正當(dāng)理由。綜上所述，無(wú)論從利益集團(tuán)的博弈、國(guó)家管制思想還是當(dāng)時(shí)的社會(huì)思潮來(lái)看，美國(guó)在20世紀(jì)30年代選擇商業(yè)體制下的“公眾委托模式”都有其歷史必然性；在該模式下，政府通過(guò)FCC對(duì)廣播電視業(yè)實(shí)施的嚴(yán)格規(guī)制也符合那一時(shí)期的國(guó)家管制理念以及大眾傳播的主流，因而其能在美國(guó)持續(xù)近半個(gè)世紀(jì)，直至80年代美國(guó)的國(guó)家管制思想發(fā)生重大的變遷。第五節(jié)“公眾委托模式”的演化與鞏固《1934年通訊法》只是規(guī)定了“公眾委托模式”的基本原則與政策框架，而這一模式真正的貫徹與完善并未隨著法規(guī)的確立而確立。在此后的半個(gè)世紀(jì)中，為實(shí)現(xiàn)“公共利益至上”的目標(biāo)，鑒于技術(shù)的發(fā)展以及市場(chǎng)狀況的變化，F(xiàn)CC先后制定了一系列措施來(lái)規(guī)制發(fā)展中的廣播電視業(yè)，以應(yīng)對(duì)該產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問(wèn)題——這一系列的管制措施使得該模式逐步得以完善和鞏固。總體來(lái)說(shuō)，這些政策可概括為以下四個(gè)方面：第一，對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的規(guī)制；第二，對(duì)傳播內(nèi)容的規(guī)制；第三，對(duì)“公共利益標(biāo)準(zhǔn)”的界定；第四，對(duì)公共電視政策的完善。結(jié)果表明，在這一過(guò)程中，“公眾委托模式”與“公共利益至上”原則的確立為美國(guó)廣播電視業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展指明了方向；而FCC之后出臺(tái)的一系列措施又進(jìn)一步確保了“公共利益至上”的基本原則，鞏固了美國(guó)廣播電視體制的“公眾委托模式”。一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)規(guī)制結(jié)構(gòu)一詞最早出現(xiàn)于自然科學(xué)研究中，指事物內(nèi)部構(gòu)成元素之間的聯(lián)系方式及其相互作用?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)理論認(rèn)為，資源配置的結(jié)構(gòu)演化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的永恒主題，抓住了結(jié)構(gòu)優(yōu)化就抓住了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)。在美國(guó)廣播電視領(lǐng)域，注重對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的規(guī)制有兩方面的原因：一方面是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)的雙向協(xié)調(diào)；另一方面——更重要的是——為了確保公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，F(xiàn)CC對(duì)美國(guó)廣播電視業(yè)的結(jié)構(gòu)規(guī)制包括以下措施。（一）同一市場(chǎng)內(nèi)的多臺(tái)所有制：“雙頭壟斷”規(guī)則1938年，F(xiàn)CC第一次做出決定，不再為產(chǎn)生“雙頭壟斷”[78]的廣播機(jī)構(gòu)頒發(fā)執(zhí)照。1940年，F(xiàn)CC正式禁止了調(diào)頻廣播中的雙頭壟斷。1943年，F(xiàn)CC對(duì)調(diào)幅廣播也執(zhí)行了同樣的政策。服務(wù)多樣性的基本原理使FCC相信，在同一地區(qū)中擁有大量的廣播機(jī)構(gòu)，會(huì)促進(jìn)節(jié)目的多元化發(fā)展。“雙頭壟斷法則”持續(xù)多年，甚至在80年代中期FCC放松廣播所有權(quán)限制的情況下依然是美國(guó)廣播電視規(guī)制的重要規(guī)則之一。對(duì)壟斷的管制在美國(guó)廣播電視領(lǐng)域有著悠久的傳統(tǒng)?！?927年廣播法》（第13節(jié)）和《1934年通訊法》（修正版第313節(jié)）都將反托拉斯法[79]特別應(yīng)用于廣播電視領(lǐng)域。這兩部法律規(guī)定，對(duì)于任何被指控在行業(yè)中有壟斷性行為的廣播電視公司，F(xiàn)CC將會(huì)撤銷其廣播電視經(jīng)營(yíng)許可證，且其以后再次申請(qǐng)?jiān)S可證也將被拒絕。（二）全國(guó)范圍內(nèi)的多臺(tái)所有制：“七臺(tái)法則”1938年，F(xiàn)CC規(guī)定，全國(guó)性電視臺(tái)所有制條款允許已經(jīng)擁有執(zhí)照的申請(qǐng)機(jī)構(gòu)擁有第二張營(yíng)運(yùn)執(zhí)照，但前提是必須充分證明以下兩點(diǎn)：第一，自身有足夠充分的競(jìng)爭(zhēng)力；第二，不以控制傳播設(shè)施為目的，不能與大眾利益背道而馳。[80]1940年，F(xiàn)CC通過(guò)集中控制對(duì)7個(gè)調(diào)頻FM電臺(tái)進(jìn)行了限制。1946年，F(xiàn)CC拒絕了CBS關(guān)于成立第八個(gè)AM廣播電臺(tái)的申請(qǐng)，在政策上確立了在全國(guó)范圍內(nèi)只允許擁有7個(gè)調(diào)幅廣播電臺(tái)的制度。1953年，F(xiàn)CC發(fā)布了只得擁有7個(gè)調(diào)幅電臺(tái)的法律條款，而調(diào)頻電臺(tái)的數(shù)量限制也由原先的6個(gè)上升到7個(gè)。這些新的限制條款被稱為“七臺(tái)法則”。“七臺(tái)法則”的內(nèi)涵是，“通過(guò)增加所有制的形式，最大限度地促進(jìn)節(jié)目多樣化發(fā)展和提升服務(wù)水平，同時(shí)防止任何經(jīng)濟(jì)力量過(guò)度積聚對(duì)大眾利益造成負(fù)面影響”。[81]在之后的30年，F(xiàn)CC沒(méi)有針對(duì)國(guó)家性廣播電臺(tái)所有制數(shù)量上限規(guī)定做任何調(diào)整。[82]到了20世紀(jì)80年代早期，針對(duì)這些長(zhǎng)久以來(lái)一直被接受的規(guī)則，出現(xiàn)了非常強(qiáng)烈的反對(duì)聲音；在多方壓力之下，F(xiàn)CC不得不對(duì)之做出調(diào)整，將上限提高到12個(gè)。（三）1941年的《廣播電視連鎖經(jīng)營(yíng)條例》20世紀(jì)40年代初，NBC和CBS已經(jīng)控制了全美半數(shù)以上的電臺(tái)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。1941年，F(xiàn)CC制定《廣播電視連鎖經(jīng)營(yíng)條例》，限制廣播事業(yè)的壟斷化。根據(jù)這一條例，1943年全國(guó)廣播公司NBC出售了它的第二個(gè)廣播網(wǎng)藍(lán)色廣播網(wǎng)。這個(gè)廣播網(wǎng)定名為美國(guó)廣播公司（AmericanBroadcastingCompany，簡(jiǎn)稱ABC），后來(lái)發(fā)展成為美國(guó)第三大廣播網(wǎng)。從此，美國(guó)廣播業(yè)出現(xiàn)了三足鼎立的局面。[83]（四）1952年的《第六報(bào)告和規(guī)則》“二戰(zhàn)”結(jié)束后，電視業(yè)的發(fā)展速度開(kāi)始加快。電視機(jī)“生產(chǎn)”開(kāi)始供不應(yīng)求，申請(qǐng)執(zhí)照的電視臺(tái)越來(lái)越多。1945年，F(xiàn)CC為適應(yīng)戰(zhàn)后“電視熱”，先后出臺(tái)了一系列規(guī)定：把FM調(diào)頻信道優(yōu)先分配給電視，取消戰(zhàn)時(shí)對(duì)電視臺(tái)的禁令。1946年，美國(guó)有8000戶家庭有電視機(jī)，兩年后已達(dá)到17.2萬(wàn)戶。1948年，F(xiàn)CC暫時(shí)凍結(jié)了新電視臺(tái)許可證的審批，以便讓它的工程師們重新修訂先前制訂的美國(guó)電視臺(tái)發(fā)展計(jì)劃。FCC試圖制訂這樣一個(gè)計(jì)劃：它將提供地方性的基本電視服務(wù)，爭(zhēng)取全國(guó)電視覆蓋率的最大化，最大限度地減少電視信號(hào)間的互相干擾。[84]所以，1950年全美只有105家電視臺(tái)在播出節(jié)目。大多數(shù)城市只有一家電視臺(tái)，只有2