三十年中國(guó)環(huán)境法治的理論與實(shí)踐

三十年中國(guó)環(huán)境法治的理論與實(shí)踐

D922.601：A1671-0169(2009)05-0028-0820世紀(jì)70年代，環(huán)境保護(hù)已成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)切之事項(xiàng)。1972年聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議確立的共同責(zé)任、預(yù)防優(yōu)先、謹(jǐn)慎發(fā)展等信念或者原則，不僅使中國(guó)全面了解了全球環(huán)境惡化的趨勢(shì)，而且使中國(guó)充分了解了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)環(huán)境保護(hù)理念。會(huì)后，中國(guó)開(kāi)始探尋環(huán)保工作的方針和思路，但直到十一屆三中全會(huì)后才開(kāi)始全面啟動(dòng)。在改革開(kāi)放的進(jìn)程之中，可持續(xù)發(fā)展理念的引進(jìn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、全球市場(chǎng)的融入對(duì)中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展起到了里程碑式的促進(jìn)作用。一、改革開(kāi)放初期中國(guó)環(huán)境法治的理論與實(shí)踐初建環(huán)境法治秩序，大力推進(jìn)環(huán)保體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是改革開(kāi)放初期至聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌前中國(guó)環(huán)境法治的指導(dǎo)思想和中心任務(wù)。(一)環(huán)境法治發(fā)展之歷程改革開(kāi)放前，自然資源和生態(tài)保護(hù)的歷史欠債很多，環(huán)境法制建設(shè)也相當(dāng)落后，因此，在中央醞釀改革開(kāi)放重大決策的同時(shí)，也開(kāi)始考慮環(huán)境保護(hù)秩序的初步建立問(wèn)題。1978年3月，中國(guó)修訂了憲法，在其中規(guī)定“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，奠定了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的憲法基礎(chǔ)。如何按照憲法的規(guī)定，加強(qiáng)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等工作，隨即成了需要全社會(huì)共同解決的課題。由于當(dāng)時(shí)中國(guó)沒(méi)有一部環(huán)境法律，在中央的支持下，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組決定在1973年《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》的基礎(chǔ)上起草國(guó)家綜合性《環(huán)境保護(hù)法》和《森林法》等相關(guān)法律。1979年9月13日，全國(guó)人大常委會(huì)原則通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》。該法第一次確立了國(guó)家、單位和個(gè)人的基本環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，在法律的層次上確立了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)方針，建立了環(huán)境保護(hù)行政管理體制，構(gòu)建了環(huán)保法制的基本框架，明確了環(huán)境保護(hù)的原則和制度。該法的頒布，標(biāo)志中國(guó)環(huán)境保護(hù)法制化工作全面啟動(dòng)，朝著開(kāi)放化和體系化的方向發(fā)展。本階段是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期。首先，1982年12月修訂的《憲法》把1978年《憲法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)對(duì)象擴(kuò)大和明確化了，為其后二十多年中國(guó)全方位的環(huán)境立法提供了依據(jù)。其次，《海洋環(huán)境保護(hù)法》等重要的環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章如同雨后春筍般地被頒布、實(shí)施。再次，《民法通則》等國(guó)家一些重要的民事、行政、訴訟等基本法律和有關(guān)企業(yè)立法中也規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。尤其值得注意的是，國(guó)家在總結(jié)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1989年12月頒布并實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)法》，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境法制的建設(shè)步入了正軌。與此同時(shí)，中國(guó)加大了環(huán)境外交的力度，參加了《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》等重要國(guó)際環(huán)境公約和協(xié)定，與日本等周邊國(guó)家簽署了《保護(hù)候鳥(niǎo)及其棲息環(huán)境協(xié)議》等雙邊環(huán)保協(xié)定。這些舉措，有效地扭轉(zhuǎn)資源開(kāi)發(fā)、資源利用和環(huán)境保護(hù)無(wú)序的局面。(二)環(huán)境法治發(fā)展之理論與實(shí)踐熱點(diǎn)1.環(huán)境的概念和范圍確定問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》對(duì)“環(huán)境”的界定把環(huán)境和其中的資源等同，既沒(méi)有體現(xiàn)兩者的區(qū)別，也沒(méi)有體現(xiàn)環(huán)境的系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性，很不科學(xué)。同時(shí)，單純的列舉式定義很繁雜，沒(méi)有體現(xiàn)規(guī)律性。因此要求修改的呼聲強(qiáng)烈?！董h(huán)境保護(hù)法》第2條針對(duì)上述不足，采取概括和列舉相結(jié)合的方法，規(guī)定：“本法所稱(chēng)環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！斌w現(xiàn)了定義和范圍界定的相對(duì)科學(xué)性。2.環(huán)境保護(hù)法的體系建設(shè)問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》對(duì)污染防治、生態(tài)保護(hù)及資源保護(hù)與節(jié)約的規(guī)定是并重的。但隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，資源保護(hù)、資源節(jié)約和相關(guān)的生態(tài)保護(hù)職權(quán)逐漸向土地、林業(yè)、海洋等資源管理部門(mén)集中，因此，《環(huán)境保護(hù)法》在界定“環(huán)境”的定義和范圍時(shí)雖然納入了一些自然資源，但對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定的水、土地、礦藏、森林、牧草、野生動(dòng)物和野生植物資源的保護(hù)措施問(wèn)題，則采取了消極的回避態(tài)度，僅以“開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境”這一原則性規(guī)定予以應(yīng)付?？梢?jiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》偏重于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律防治?；诖?，一些學(xué)者稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)質(zhì)為污染防治和生態(tài)保護(hù)法[1]。這為日后環(huán)境保護(hù)法和資源保護(hù)法體系的相對(duì)獨(dú)立性奠定了基礎(chǔ)。3.環(huán)境法的部門(mén)法地位問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布不久，學(xué)界普遍認(rèn)為，環(huán)境問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的副產(chǎn)物，應(yīng)歸經(jīng)濟(jì)法調(diào)整。加上環(huán)境法研究當(dāng)時(shí)主要是一種基于規(guī)范分析和法律制度的應(yīng)用性研究，缺乏基礎(chǔ)理論的建設(shè)，一些學(xué)者提出，環(huán)境法成為獨(dú)立的部門(mén)法既無(wú)必要，也無(wú)基礎(chǔ)。隨著森林、水、草原等資源保護(hù)和大氣、水等污染防治立法的快速發(fā)展，特別是《環(huán)境保護(hù)法》的頒布，一些學(xué)者在考察西方環(huán)境法的發(fā)展歷程后提出，環(huán)境法不僅解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題，還解決人與環(huán)境之間的生態(tài)問(wèn)題，其目的與經(jīng)濟(jì)法不同；環(huán)境法具有獨(dú)特的原則、制度和技術(shù)性調(diào)整方法，與經(jīng)濟(jì)法有天壤之別，因此環(huán)境法應(yīng)屬于獨(dú)立的部門(mén)法[2](P581)。1992年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)召開(kāi)后，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法的目的、制度和機(jī)制差別得到世界的公認(rèn)，加上中國(guó)環(huán)境法體系的建設(shè)已初具規(guī)模，因此，環(huán)境法的獨(dú)立部門(mén)法地位逐步得到中國(guó)法律界的承認(rèn)。4.環(huán)境法基本原則的發(fā)展問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》確立了32字基本方針和“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的基本原則，學(xué)界基于此把環(huán)境法基本原則歸納為全面規(guī)劃與合理布局、綜合利用與化害為利、依靠群眾保護(hù)環(huán)境及誰(shuí)污染誰(shuí)治理等原則[3](P51-64)。其后制定的專(zhuān)門(mén)環(huán)境與資源立法在各自的領(lǐng)域予以了具體化。1989年《環(huán)境保護(hù)法》雖然沒(méi)有明確使用“原則”二字，但是它和其后制定的各專(zhuān)門(mén)環(huán)境與資源立法隱晦地規(guī)定或者體現(xiàn)了環(huán)保工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、綜合利用、公眾參與和環(huán)境責(zé)任等貫穿環(huán)保工作全過(guò)程的基本準(zhǔn)則，基本確立了環(huán)境法基本原則的體系。5.環(huán)境犯罪主體的擴(kuò)展問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定了企、事業(yè)單位的環(huán)境義務(wù)和相應(yīng)的行政責(zé)任。但在刑事責(zé)任主體的資格方面，仍然同1979年《刑法》保持一致，僅規(guī)定對(duì)造成危害的單位的領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責(zé)任人員或者其他公民追究刑事責(zé)任，并沒(méi)有承認(rèn)單位的犯罪主體資格。原因是一些人認(rèn)為，單位的意思表示是單位中人的意思表示，單位的行為是通過(guò)單位中人的行為來(lái)表現(xiàn)的，因此，犯罪的實(shí)現(xiàn)者是人而不是一個(gè)由人組成的單位。由于這一理論無(wú)法解釋單位為何能成行政違法主體的現(xiàn)象，因此，要求把單位確定為犯罪主體的呼聲很高。1987年《海關(guān)法》第47條借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)予以了突破，對(duì)犯走私罪的企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體規(guī)定了“判處罰金，判處沒(méi)收走私貨物、物品、走私運(yùn)輸工具和違法所得”的刑事處罰。1988年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治走私罪的補(bǔ)充規(guī)定》第5條對(duì)走私珍貴動(dòng)物及其制品的單位及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員均規(guī)定了刑事責(zé)任，從而認(rèn)可了單位環(huán)境犯罪之主體資格。(三)環(huán)境法治發(fā)展之特點(diǎn)一是國(guó)家高度重視環(huán)境保護(hù)及其法制建設(shè)。在十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后不久，中央就作出了制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》并建立環(huán)境立法體系的決策。結(jié)合我國(guó)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，分別于1982年9月、1983年12月、1986年3月將“計(jì)劃生育”、“環(huán)境保護(hù)”、“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”確立為基本國(guó)策，把環(huán)境保護(hù)和與之相關(guān)的“計(jì)劃生育”等工作提到了前所未有的高度。二是環(huán)境法制建設(shè)先后以《環(huán)境保護(hù)法(試行)》和《環(huán)境保護(hù)法》為指導(dǎo)，針對(duì)海洋、土地、水、大氣、草原、野生動(dòng)物的保護(hù)問(wèn)題制定專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，環(huán)境法體系的目的框架比較明確。本階段，環(huán)境法制建設(shè)以憲法為依據(jù)，與刑法、訴訟法等部門(mén)法制建設(shè)同步，獲得了憲法和相關(guān)部門(mén)法的有力支持，成為社會(huì)主義法律體系中新興且發(fā)展迅速的重要組成部分。三是吸收了協(xié)調(diào)發(fā)展、共同責(zé)任、污染預(yù)防等國(guó)際先進(jìn)的環(huán)境法治理念①，制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的指導(dǎo)方針；污染防治和生態(tài)保護(hù)的模式由治理為主轉(zhuǎn)向預(yù)防為主、防治結(jié)合的模式，“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策得到確立和強(qiáng)化②；建立和發(fā)展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、自然資源保護(hù)、污染預(yù)防與治理等原則和制度，獨(dú)創(chuàng)了“三同時(shí)”等基本制度；采取了宏觀調(diào)控、健全機(jī)構(gòu)、發(fā)展環(huán)境科技、開(kāi)展宣傳教育，加大環(huán)保投入、開(kāi)展國(guó)際合作等法治措施，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加大了執(zhí)法力度，使環(huán)境保護(hù)與各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)向著統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)共進(jìn)的方向邁進(jìn)③。(四)環(huán)境法治發(fā)展之實(shí)效本階段，雖然環(huán)境法治建設(shè)有效地遏制了環(huán)境迅速惡化的勢(shì)頭，但隨著中國(guó)人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民消費(fèi)水平的不斷提高，工業(yè)化和城市化的進(jìn)程使本來(lái)就已經(jīng)短缺的資源和脆弱的環(huán)境面臨著越來(lái)越大的壓力。在環(huán)境污染方面，水污染主要以工業(yè)污染為主，大氣污染主要以煤煙型污染為主④。在生態(tài)保護(hù)方面，以森林保護(hù)為例，盡管1981年國(guó)家建立了植樹(shù)造林的制度，但森林資源緊缺的矛盾仍未緩解，主要原因是森林所有制變革和權(quán)屬調(diào)整時(shí)配套制度不完善、利益分配不均衡[4]。二、可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期中國(guó)環(huán)境法治的理論與實(shí)踐加強(qiáng)宏觀管理，規(guī)范微觀行為，鞏固社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，保障改革開(kāi)放[5]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展，是聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)至加入WTO前中國(guó)環(huán)境法治的指導(dǎo)思想和中心任務(wù)。(一)環(huán)境法治發(fā)展之歷程1992年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)行動(dòng)計(jì)劃》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《聯(lián)合國(guó)防止荒漠化公約》、《關(guān)于森林的原則聲明》等法律文件確認(rèn)了可持續(xù)發(fā)展的法律地位。會(huì)后中國(guó)發(fā)布了《中國(guó)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(1991-2000年)、《中國(guó)21世紀(jì)議程》等行動(dòng)方案，提出要建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系，并將環(huán)境立法列為新的優(yōu)先項(xiàng)目計(jì)劃。同年10月，中共“十四大”明確提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；1993年3月修訂的《憲法》明確宣布“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。1997年9月，中共“十五大”報(bào)告正式提出了“依法治國(guó)”的基本方略。這一方略在1999年修訂《憲法》時(shí)得到了采納。自此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展、依法治國(guó)一起，開(kāi)始共同影響中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展模式和方式。本階段，國(guó)家加大了環(huán)境法立、改、廢的力度。在規(guī)劃方面，全國(guó)人大1996年3月審議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》把實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。為了使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中得以實(shí)施，國(guó)務(wù)院于1996年8月和2000年2月分別通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，為中國(guó)的環(huán)境保護(hù)設(shè)立了不同階段的目標(biāo)，作出了系統(tǒng)性的政策安排。在綜合性立法方面，先后頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》。在自然資源和生態(tài)保護(hù)方面，先后頒布了《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生植物保護(hù)條例》、《海域使用管理法》，修訂了《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開(kāi)墾和亂占林地的通知》、《漁業(yè)法》。在環(huán)境污染防治方面，先后頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《噪聲污染防治法》，修訂了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》。其他法律也加強(qiáng)了與環(huán)境立法的銜接力度，如1997年3月修訂的《刑法》增加了“破壞環(huán)境和資源保護(hù)罪”，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境犯罪立法模式的重大突破。本階段，中國(guó)多次參加《生物多樣性公約》、《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》、《鹿特丹公約》、《氣候變化框架公約》的履約國(guó)際協(xié)調(diào)工作。截止2001年，已同美國(guó)、日本、加拿大等28個(gè)國(guó)家簽訂了35個(gè)雙邊環(huán)境合作文件和14個(gè)雙邊核安全合作文件。積極開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的雙邊經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和引資，與APEC、ASEM、EU、OECD、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等開(kāi)展了區(qū)域環(huán)境合作⑤。(二)環(huán)境法治發(fā)展之理論與實(shí)踐熱點(diǎn)1.環(huán)境法的公益性問(wèn)題。馬克思主義經(jīng)典觀點(diǎn)認(rèn)為：法是由統(tǒng)治階級(jí)制定或者認(rèn)可的，保護(hù)其整體意志和共同利益并鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)反抗的工具[6](P304)。傳統(tǒng)的中國(guó)法學(xué)觀點(diǎn)以此為依據(jù)，提出法只具有階級(jí)性而不具有公益性。難道法真的不為被統(tǒng)治階級(jí)帶來(lái)任何好處嗎？環(huán)境法學(xué)者繼法理學(xué)者⑥之后對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討。眾所周知，大氣、水、森林等環(huán)境因素具有開(kāi)放性，生態(tài)退化對(duì)任何階級(jí)的人身和財(cái)產(chǎn)都有害。反之，環(huán)境改善對(duì)任何階級(jí)的人身與財(cái)產(chǎn)都有好處，因此環(huán)境的法律保護(hù)措施體現(xiàn)了一定的公益性[7](P403)。一些學(xué)者還指出，環(huán)境法的公益性并沒(méi)有否定其階級(jí)性[8](P6)。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》宣布世界各國(guó)應(yīng)為當(dāng)代人和后代人的利益保護(hù)環(huán)境，要求各國(guó)創(chuàng)造公眾參與的條件，肯定了國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的公益性。而環(huán)境保護(hù)需要法治建設(shè)，隨后，環(huán)境法的公益性逐步得到廣泛承認(rèn)。2.環(huán)境法的調(diào)整對(duì)象問(wèn)題?！董h(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康……制定本法”。有的學(xué)者基于此提出，環(huán)境法除調(diào)整人與人的關(guān)系外，還調(diào)整人與環(huán)境的關(guān)系[9](P17)。一些學(xué)者持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為法律是人制定的社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)器，只能反映人的意志，調(diào)整人的利益。由于環(huán)境無(wú)意思表示能力，人與環(huán)境之間不可能形成社會(huì)關(guān)系。環(huán)境屬于人類(lèi)，因此人與環(huán)境的關(guān)系在法律上還是人與人之間的社會(huì)關(guān)系[3](P26)。而主張派反駁，被納入法律調(diào)整范圍的環(huán)境屬于社會(huì)化的環(huán)境，它與人的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)化的關(guān)系。在法律關(guān)系中，人是主體、環(huán)境是客體，人與環(huán)境是主、客體的關(guān)系，這種關(guān)系也屬于法律關(guān)系[10]。折中派學(xué)者提出，馬克思主義法學(xué)并沒(méi)有斷言法只調(diào)整社會(huì)關(guān)系，所以，沒(méi)有必要去糾纏人與環(huán)境的關(guān)系是否屬于社會(huì)關(guān)系。由于環(huán)境法調(diào)整人對(duì)人和人對(duì)環(huán)境的行為，為了避免爭(zhēng)端，最好從行為的角度去研究環(huán)境法的規(guī)范對(duì)象[11]。3.可持續(xù)發(fā)展法律制度體系的構(gòu)建問(wèn)題。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展的理念深入人心。那么，在可持續(xù)發(fā)展時(shí)代，環(huán)境法制建設(shè)的獨(dú)特指導(dǎo)原則是什么？環(huán)境法界普遍認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展是國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境法的基本原則[12](P116)。但一些主流法學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法的基本原則應(yīng)是一個(gè)相對(duì)明確和可操作的準(zhǔn)則，具有一定的可適用性和可訴性，而可持續(xù)發(fā)展缺乏可適用性和可訴性，它不能成為一個(gè)基本原則。由于可持續(xù)發(fā)展具有全局性、抽象性和指導(dǎo)性的特點(diǎn)，因此它只能是環(huán)境法的目的價(jià)值。由于代內(nèi)公平和代際公平是國(guó)際環(huán)境法確認(rèn)的可持續(xù)發(fā)展是否實(shí)現(xiàn)的判斷準(zhǔn)則。因此，一些學(xué)者提出，應(yīng)以代內(nèi)公平和代際公平作為原則指導(dǎo)中國(guó)環(huán)境法律制度體系的構(gòu)建[13](P143)。4.環(huán)保市場(chǎng)化的法律調(diào)整問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，只有把環(huán)境保護(hù)的規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，使環(huán)保專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，才能激活各方面的環(huán)保積極性[14]，部分地克服公用地的悲劇。環(huán)保市場(chǎng)化導(dǎo)致政府、環(huán)保企業(yè)和服務(wù)對(duì)象間權(quán)利(力)義務(wù)的再分配，內(nèi)涵包括：其一，政府監(jiān)管手段要進(jìn)行市場(chǎng)化取向，剝離一些本質(zhì)上屬于市場(chǎng)調(diào)整范圍的職權(quán)。其二，環(huán)保單位要進(jìn)行全方位的市場(chǎng)服務(wù)，其收入來(lái)源于政府的補(bǔ)貼、服務(wù)對(duì)象的繳費(fèi)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠，運(yùn)行遵循完全的市場(chǎng)規(guī)律。其三，居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)不應(yīng)明顯增加，本應(yīng)由政府承擔(dān)和補(bǔ)貼的費(fèi)用不得轉(zhuǎn)嫁給居民和企業(yè)。投資主體、投資方向和環(huán)保模式的多元化是環(huán)保市場(chǎng)化的核心特征，為此要發(fā)展委托處理、聯(lián)合處理以及二氧化硫、水污染物排放權(quán)交易等市場(chǎng)化模式，靈活地體現(xiàn)“污染者負(fù)擔(dān)”原則的要求。5.區(qū)域環(huán)境保護(hù)的綜合和長(zhǎng)效機(jī)制探索問(wèn)題?！傲泓c(diǎn)”行動(dòng)慘重的教訓(xùn)，迫使中國(guó)探討綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)保因素的長(zhǎng)效政策設(shè)計(jì)問(wèn)題[15]。1998年全流域特大洪水之后，為了加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，中國(guó)立即在長(zhǎng)江上游、黃河上中游、東北、內(nèi)蒙古等地區(qū)啟動(dòng)退耕還林活動(dòng)。為了保護(hù)農(nóng)民退耕還林的長(zhǎng)期積極性，國(guó)務(wù)院于1999年提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的綜合措施，將農(nóng)戶(hù)直接享受退耕還林錢(qián)、糧補(bǔ)貼的期限初步確立為8年。6.環(huán)境民事糾紛的行政處理問(wèn)題。1994年以前的大多數(shù)環(huán)境法律規(guī)定了“行政調(diào)處”的民事糾紛解決機(jī)制，有的認(rèn)為“行政調(diào)處”是“環(huán)境行政調(diào)查與處理”的簡(jiǎn)稱(chēng)[16](P192)，有的認(rèn)為是“環(huán)境行政調(diào)解處理”的簡(jiǎn)稱(chēng)[17](P205)，從而引起法律適用的混亂。行政調(diào)解當(dāng)事人不能提起行政訴訟，這是無(wú)異議的，但對(duì)不服行政處理能否提起行政訴訟的問(wèn)題，環(huán)境法界有不同的看法。針對(duì)全國(guó)人大法工委于1992年給國(guó)家環(huán)保部門(mén)的答復(fù)，一些學(xué)者指出，全國(guó)人大法工委不能代表全國(guó)人大常委會(huì)，其解釋不具有法律效力。為最終解決這一問(wèn)題，1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》及其后制定的環(huán)境法律均把“環(huán)境行政處理”改為“環(huán)境行政調(diào)解處理”。(三)環(huán)境法治發(fā)展之特點(diǎn)本階段，中國(guó)環(huán)境法律體系基本形成[18]。以此為基礎(chǔ)的法治具有如下發(fā)展特點(diǎn)：一是可持續(xù)發(fā)展作為目的價(jià)值，指引中國(guó)環(huán)境法治向“可持續(xù)發(fā)展時(shí)期”的整合模式轉(zhuǎn)變，即不僅注重環(huán)境破壞與防治環(huán)境污染相結(jié)合，還注重環(huán)境保護(hù)與資源保護(hù)相結(jié)合；不僅注重環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)與改善相結(jié)合，還注重把環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的體系之中；不僅注重環(huán)境問(wèn)題的全局控制，還注重淮河等局部問(wèn)題的污染控制。二是立法體系和法律制度的建設(shè)，基于《21世紀(jì)議程》提出的“周密的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)原則”，進(jìn)入系統(tǒng)化和縱深化時(shí)期，不僅重視發(fā)展綜合、有制裁力和有效的法律制度，還加強(qiáng)環(huán)境立法和法律制度的綜合化與一體化；不僅把中國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)同氣候控制、荒漠化防治等國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的防治結(jié)合起來(lái)，還按照國(guó)際環(huán)境法的要求，加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境合作，使國(guó)內(nèi)與國(guó)際環(huán)境法之間的協(xié)調(diào)日益增強(qiáng)，提高環(huán)境法的實(shí)施能力和環(huán)境法治的效率。三是法律調(diào)整方式更加多樣化，環(huán)境民事、行政和刑事調(diào)整方式以及污染治理收費(fèi)、排污收費(fèi)等市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境法中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性規(guī)范的要求越來(lái)越嚴(yán)格，在大氣、水、固體污染防治法律中設(shè)立了落后設(shè)備、工藝的淘汰等市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的環(huán)境管制手段的不足。四是國(guó)際上流行的行為節(jié)制、科學(xué)利用、環(huán)境文化、環(huán)境道德等觀念[19](P3)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生較大的影響，環(huán)境民主或公眾參與日益成為環(huán)境法治的基本原則或制度，環(huán)境執(zhí)法由勸導(dǎo)人們?nèi)绾伪Ｗo(hù)環(huán)境，逐步轉(zhuǎn)向要求依法保護(hù)環(huán)境[20]。本階段的中國(guó)環(huán)境立法不僅重視環(huán)境宣傳和教育的作用，還注意發(fā)揮公眾的參與作用⑦。在中國(guó)政府的許可下，一些國(guó)際知名的NGO組織開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)或者與中國(guó)合作，國(guó)內(nèi)也產(chǎn)生了一些旨在保護(hù)環(huán)境的NGO組織?？梢钥闯?，這一時(shí)期，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)開(kāi)始全面融入世界潮流之中。(四)環(huán)境法治發(fā)展之實(shí)效本階段，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資源消耗總量和污染物排放總量不斷提高，加上環(huán)境管制和公眾參與機(jī)制的建設(shè)跟不上形勢(shì)發(fā)展的要求，地方保護(hù)主義現(xiàn)象開(kāi)始抬頭，環(huán)境污染和生態(tài)破壞向廣度和深度兩個(gè)維度快速發(fā)展。以水污染為例，1992年，除了主要城市河段污染較重外，全國(guó)大江大河的水質(zhì)狀況良好，七大水系和內(nèi)陸河流中符合地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)1、2類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的占評(píng)價(jià)總河長(zhǎng)的11％；符合3類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的占11％；符合1、5類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的占18％⑧。而到了2001年，七大江河水系均受到不同程度的污染，一半以上的監(jiān)測(cè)斷面屬于Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)，城市及其附近河段污染嚴(yán)重；滇池、太湖和巢湖富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題依然突出⑨。一些地方出現(xiàn)了環(huán)境抗?fàn)幍默F(xiàn)象，危及社會(huì)的穩(wěn)定[22]。三、貿(mào)易全球化與科學(xué)發(fā)展時(shí)期中國(guó)環(huán)境法治的理論與實(shí)踐鞏固和發(fā)展貿(mào)易國(guó)際化和環(huán)保全球化的制度和機(jī)制，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求[5]，培育生態(tài)文明，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，是加入WTO后至今中國(guó)環(huán)境法治的指導(dǎo)思想和中心任務(wù)。(一)環(huán)境法治發(fā)展之歷程2001年12月10日，中國(guó)正式加入WTO。為了履行WTO規(guī)則義務(wù)，國(guó)家環(huán)保部門(mén)、全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院依職權(quán)清理了一些環(huán)境規(guī)章和立法。2003年10月中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出了建設(shè)國(guó)際化又具有中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的系列措施，標(biāo)志著中國(guó)的改革與開(kāi)放進(jìn)入了以完善為主題的新階段。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著密切關(guān)系的環(huán)境法治建設(shè)也隨之進(jìn)入初步完善期。2003年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《行政許可法》。為了落實(shí)該法規(guī)定的行政許可要求，2004年3月國(guó)務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“減少行政許可項(xiàng)目，規(guī)范行政許可行為，改革行政許可方式”。全國(guó)環(huán)保行政系統(tǒng)對(duì)照要求于2004年和2006年進(jìn)行了兩次許可清理的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)預(yù)審》等行政許可被取消，《國(guó)家重點(diǎn)環(huán)保實(shí)用技術(shù)評(píng)審》等行政許可被調(diào)整。21世紀(jì)初，環(huán)境資源已成制約我國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸[21](P2-3)。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)，明確提出“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！?005年10月，中共十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)。2005年底松花江重大污染事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院隨即發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，把建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的任務(wù)落實(shí)到了具體制度建設(shè)的層次上，并要求“弘揚(yáng)環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明”。2006年3月國(guó)家發(fā)布的“十一五”規(guī)劃設(shè)立了“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”專(zhuān)篇，提出了具體的建設(shè)目標(biāo)和要求。2007年中共“十七大”一致同意將科學(xué)發(fā)展觀寫(xiě)入黨章。自此，科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明、資源節(jié)約和環(huán)境友好成為衡量我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)是否科學(xué)發(fā)展、發(fā)展是否和諧的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。本階段，中國(guó)制定或?qū)嵤┝恕董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)，修訂了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水法》等法律法規(guī)，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》等文件。作為全球溫室氣體排放大國(guó)，中國(guó)于2007年6月頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》和《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，得到在印尼巴厘島召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)全球氣候變化大會(huì)的高度評(píng)價(jià)，有效地緩解了國(guó)際輿論壓力[22]。此外，2007年3月，全國(guó)人大還通過(guò)了包括保護(hù)環(huán)境資源物權(quán)內(nèi)容在內(nèi)的《物權(quán)法》。為了促進(jìn)法制的統(tǒng)一性，克服地方保護(hù)主義勢(shì)力對(duì)環(huán)境保護(hù)的干預(yù)，2005年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深入開(kāi)展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的通知》，要求對(duì)違反國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)的錯(cuò)誤做法和相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行了清理和糾正。為了鞏固和擴(kuò)大清理成果，監(jiān)察部和國(guó)家環(huán)保部門(mén)于2007年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步清理違反國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)的錯(cuò)誤做法和規(guī)范性文件的通知》，掛牌保護(hù)等土政策在清理中消失。(二)環(huán)境法治發(fā)展之理論與實(shí)踐熱點(diǎn)1.WTO規(guī)則與中國(guó)環(huán)境法的接軌問(wèn)題。WTO對(duì)中國(guó)環(huán)境法的變革要求集中于貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易方面，主要包括最惠國(guó)待遇與國(guó)民待遇、統(tǒng)一實(shí)施與透明度、自由貿(mào)易與公平競(jìng)爭(zhēng)、行政救濟(jì)與司法審查等。由于當(dāng)時(shí)的環(huán)境法明顯地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)型期的烙印，因此，其創(chuàng)新與變革須滿(mǎn)足如下特殊要求：建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境法律調(diào)控體系；按照承諾有步驟地開(kāi)放環(huán)保市場(chǎng)；正確處理黨的文件、黨和政府的內(nèi)部規(guī)定與環(huán)境法的透明關(guān)系；保持全國(guó)環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法的一致性，克服地方保護(hù)主義。2.環(huán)境應(yīng)急法制的建設(shè)問(wèn)題。松花江特大污染事件的發(fā)生，使中國(guó)深