中國都市公共體育服務(wù)均等化發(fā)展的實(shí)證研究

中國都市公共體育服務(wù)均等化發(fā)展的實(shí)證研究

G80-05：A1000-520X(2009)09-12-05修回日期：2009-07-18基本公共服務(wù)是社會公平的底線，是政府的基本責(zé)任和公民的基本權(quán)利，它體現(xiàn)發(fā)展的社會屬性。經(jīng)過了30年的改革開放，我國又處在了一個新的歷史起點(diǎn)上，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)非均等化態(tài)勢不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會、促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素，需要在進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標(biāo)，盡快形成惠及全民的公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。1公共體育服務(wù)均等化內(nèi)涵公共體育服務(wù)是指公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品[1]。符合公共體育特征的體育既有競技體育中的“奧運(yùn)爭光”部分和高校高水平運(yùn)動隊(duì)部分，又有群眾體育中的社區(qū)體育和職工體育等部分。此外，體育科研、體育醫(yī)療衛(wèi)生等也可歸于公共體育范疇。公共服務(wù)均等化是指政府及其公共財(cái)政要為不同的利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)，具體包括財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面的內(nèi)容。其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)“底線均等”，是指以政府為主體的各類公共組織考慮到公民的生活需要，在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇，通過某一個層面的結(jié)果平等來達(dá)到機(jī)會的均等，為社會公眾提供基本的、不同階層具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共體育服務(wù)均等化作為公共服務(wù)均等化的下位概念，是政府公共服務(wù)均等化政策在體育領(lǐng)域的體現(xiàn)，是一種相對的要求，一般是指公共組織考慮到公民的生活娛樂需要，能夠按照全國一般和一致的標(biāo)準(zhǔn)，提供基本的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)[2]。由于我國各地在自然環(huán)境和資源稟賦方面存在差異，公共體育資源在地區(qū)和項(xiàng)目上分布不均等，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際效益原理，將個別地區(qū)富余的公共體育資源投入到公共體育服務(wù)嚴(yán)重不足的地區(qū)，可以產(chǎn)生不同的邊際效益，提高公共體育資源的配置效率。今天的改革，就是要以構(gòu)建和諧社會要求為標(biāo)準(zhǔn)，加大政府對公共體育產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)的投入，優(yōu)先安排和提供與人民群眾體育需求相吻合的基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù)，加快建立覆蓋全社會的公共體育服務(wù)體系，從而為公共體育服務(wù)均等化發(fā)展在公平與效率之間尋找一個博弈均衡的支點(diǎn)，促進(jìn)地區(qū)間公共體育服務(wù)均等化進(jìn)程[3]。2公共體育服務(wù)均等化發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持的原則2.1公共性和公平性原則在公民社會，政府本身就是公民推舉的管理公共事務(wù)的一個組織，公共性是它的核心。我國現(xiàn)階段的基本公共體育服務(wù)對象指的不是某一部分人，也不是指的多數(shù)人，而是指“全體人民”，中共十六屆五中全會已提出，要使“全體人民”共享改革發(fā)展的成果，因而基本公共體育服務(wù)具有公共性和公平性。2.2中央與地方分工協(xié)作原則考慮到我國現(xiàn)階段的特點(diǎn)，尤其是地區(qū)差別較大，可以把我國現(xiàn)階段的基本公共體育服務(wù)分為全國性基本公共體育服務(wù)和省級基本公共體育服務(wù)。重點(diǎn)改革和理順中央與地方關(guān)系，合理界定中央與地方分工，強(qiáng)化中央和地方政府在基本公共體育服務(wù)供給中的責(zé)任，使基本公共體育服務(wù)職責(zé)分工與能力相匹配。2.3規(guī)范性和法制化原則推動我國現(xiàn)階段的基本公共體育服務(wù)均等化，要充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從我國的實(shí)際情況和公共體育需求出發(fā)來界定基本公共體育服務(wù)。實(shí)現(xiàn)基本公共體育服務(wù)均等化將是一個漸進(jìn)過程，應(yīng)加緊制定和完善基本公共體育服務(wù)的法律法規(guī)，在操作和運(yùn)轉(zhuǎn)中，做到有法可依，有法必依。2.4可持續(xù)性原則應(yīng)充分考慮基本公共體育服務(wù)的供給對于社會成員發(fā)展能力的培養(yǎng)和對社會可持續(xù)發(fā)展的影響，考慮“代際之間”的公平，對資源、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展問題，不僅考慮當(dāng)代人的發(fā)展，還要顧及下一代的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)量力而行，循序漸進(jìn)。當(dāng)前我國推行基本公共體育服務(wù)均等化的重點(diǎn)應(yīng)把緩解基本公共體育服務(wù)供給的區(qū)域差距放在首位。3都市公共體育服務(wù)均等化發(fā)展評價實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化要求協(xié)調(diào)好政府與市場之間的關(guān)系，積極促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展，但不應(yīng)把地區(qū)生產(chǎn)總值的大小或經(jīng)濟(jì)增長速度的高低作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的唯一途徑，而是應(yīng)將不同地區(qū)的居民享有均等化的基本公共服務(wù)并享有大體相當(dāng)?shù)纳钏阶鳛槟繕?biāo)，確立轉(zhuǎn)移支付力度，提高各地公共財(cái)政提供公共服務(wù)的能力和力度，其重點(diǎn)應(yīng)定位于對教育、衛(wèi)生、文化、體育等公共事業(yè)的支持。國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)均等化的研究時間并不長，但取得的成績卻是令人鼓舞的，已經(jīng)基本形成較為完整的研究框架[4]。在基本公共服務(wù)均等化的主要范圍、均等化的度量方法、實(shí)現(xiàn)均等化的主要途徑等方面取得了不少共識；對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果進(jìn)行了深入的研究，并取得了不少有價值的研究成果；計(jì)量分析方法在研究中的廣泛應(yīng)用，等等。判斷公共體育服務(wù)是否均等以及均等的程度，除了依據(jù)定性的均等準(zhǔn)則，更需要依據(jù)定量的判斷指標(biāo)。對此，國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)主要從財(cái)政均等化程度與公共服務(wù)水平兩方面來設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)，前者間接反映公共服務(wù)均等化的程度，后者直接反映公共服務(wù)均等化的程度，至今還沒有提出評價公共體育服務(wù)均等化程度的指標(biāo)體系[5-7]。本文在對體育發(fā)展程度、體育可持續(xù)發(fā)展、體育現(xiàn)代化、體育公共服務(wù)等評價指標(biāo)中篩選出使用頻率較高的指標(biāo)，并考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性因素，初步選取人均占有公共體育場地面積、公共體育投入與財(cái)政支出的比例、體育管理人員與總?cè)丝诘谋壤?、每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)這幾項(xiàng)指標(biāo)的最大最小之比和變異系數(shù)來衡量都市之間的差異[8]。3.1人均財(cái)政收支國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，當(dāng)一個國家人均GDP達(dá)到1000至3000美元，發(fā)達(dá)地區(qū)接近中等發(fā)達(dá)水平(人均GDP約為5000～6000美元)時，就進(jìn)入了矛盾凸顯期，有可能出現(xiàn)貧富懸殊、失業(yè)增多、城鄉(xiāng)差距拉大和社會矛盾加劇等問題，必須從全局的角度統(tǒng)籌區(qū)域間發(fā)展，縮小地區(qū)間公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。2006年，我國人均GDP首次突破2000美元，2007年12月末，我國外匯儲備余額為1.53萬億美元，同比增長43.32％。財(cái)政收入連年增長，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)。但是，經(jīng)濟(jì)上的飛速發(fā)展并沒有帶來社會的全面發(fā)展。相反，公眾對公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求與政府公共服務(wù)供給的明顯不足或質(zhì)量低劣之間的矛盾日益嚴(yán)重，縱向和橫向基本公共服務(wù)非均等化程度突出，它已深深地制約著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、社會的全面進(jìn)步和人民生活質(zhì)量的提高。主要表現(xiàn)在縱向和橫向的不均等。縱向基本公共服務(wù)不均等是針對多級行政管理體制中，上下級政府之間提供基本公共產(chǎn)品差異狀況而言的，它反映的是不同級次政府間各自所承擔(dān)的基本公共產(chǎn)品供給職責(zé)與政府財(cái)政支出或財(cái)力之間的不均等[9-11]。在各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)確認(rèn)后，當(dāng)某一級政府提供基本公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)較高的水平，而其他級政府處于很低的狀態(tài)，就意味著縱向基本公共產(chǎn)品不均等的存在。統(tǒng)計(jì)顯示，2005年縣級人均財(cái)政支出與其省級相比，東部的上海相差10.59萬元，遼寧7.06萬元，中部的安徽約6.5萬元，西部的陜西12.5萬元；比較市級與縣級，上海相差4.27萬元，陜西3.94萬元。數(shù)據(jù)表明，在我國無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)的東部和中部省份，還是欠發(fā)達(dá)的西部省份，人均財(cái)政支出一致呈現(xiàn)按行政級次縱向?qū)訉舆f減的趨勢，且差距很大，據(jù)此不難判斷出我國縱向基本公共服務(wù)不均等的嚴(yán)重程度。橫向基本公共服務(wù)不均等是指一國內(nèi)部位于同一級次政府間各自所承擔(dān)的基本公共產(chǎn)品供給不均等。在同級政府所承擔(dān)的職責(zé)相同的前提下，當(dāng)一個政府提供基本公共產(chǎn)品水平很高，而其他同級政府處于較低的狀態(tài)，就意味著橫向基本公共產(chǎn)品不均等的存在。在我國，基本公共服務(wù)橫向不均等與縱向不均等同樣存在很大差距[12]。就省級而言，2005年上海實(shí)現(xiàn)人均財(cái)政支出25.35萬元，是同處東部沿海地區(qū)遼寧省的2.3倍，中部河南省的3.3倍。同處西部地區(qū)的西藏與青海相差近3倍。就市級而言，2005年東部的上海、廣東、江蘇和遼寧等四省市級人均財(cái)政支出均超過10萬元，上海和廣東接近20萬元，而中部和西部其他省份均在7萬元以下。如按地區(qū)總?cè)丝谟?jì)算，縣級差距同樣很大。統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、廣東省6省市中，人均財(cái)政收入最大值為8683.6元，最小值為2194.28元，最大最小比值為3.96，變異系數(shù)為0.62；人均財(cái)政支出最大值為9892.93元，最小值為2666.56元，變異系數(shù)為0.59，人均財(cái)政支出都高于人均財(cái)政收入。由此，可以推斷出各大都市居民的消費(fèi)觀念、消費(fèi)方式和消費(fèi)內(nèi)容發(fā)生了巨大變化，消費(fèi)需求多樣化，消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，消費(fèi)支出呈現(xiàn)出不斷向享受型、發(fā)展型和服務(wù)型消費(fèi)升級的趨勢。但是，公眾對公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求與政府公共服務(wù)供給的明顯不足或質(zhì)量低劣之間的矛盾日益嚴(yán)重，各省級和市級之間的基本公共服務(wù)不均等情況依然很大。3.2人均占有公共體育場地面積第5次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示：我國目前擁有各類體育場地85萬個，占地總面積22.5億m[2]，建筑面積為0.8億m[2]，場地面積為13.3億m[2]，累計(jì)投入體育場地建設(shè)資金共計(jì)1914.5億元。以我國最近的人口普查數(shù)13億計(jì)算，平均每萬人擁有體育場地6.58個，人均體育場地面積1.03m[2]，人均投入體育場地建設(shè)資金148.15元。單看這個數(shù)據(jù)有較大的提高，而如果進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解就可以發(fā)現(xiàn)，真正為普通大眾享有的公共體育資源是極少的[13-14]。比如在85萬多個體育場地中，屬于大、中、小學(xué)校的場地占總數(shù)的65.6％，對社會開放的只占29.2％。公共體育場地設(shè)施所占比例很小，即使我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)廣州地區(qū)，公共體育場地設(shè)施僅僅占其總數(shù)的4.13％，全國公共體育場館僅占各類體育場館設(shè)施的2.3％。全民健身活動設(shè)施主要包括室外全民健身公園、廣場，室內(nèi)全民健身中心、青少年俱樂部：室外全民健身公園、廣場包括健身路徑、小籃板、乒乓球臺，室內(nèi)全民健身中心包括籃排球房、羽毛球房、乒乓球房、棋牌室、健身房、游泳池。統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年我國全民健身活動設(shè)施的人均占地面積為0.04m[2]，人均建筑面積為0.005m[2]。北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、廣東省6省市中，人均占地面積最大最小比值為15.49，變異系數(shù)為0.9。人均建筑面積最大值為0.02m[2]，最小值為0.0009m[2]，變異系數(shù)為0.79。用于全民健身活動設(shè)施的人均占地面積僅占全國人均體育場地面積的3.9％，人均建筑面積僅占全國人均體育場地面積的4.9‰，說明我國的全民健身活動設(shè)施嚴(yán)重缺乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長的公共體育需求，相當(dāng)大的人群還是只能借助自然環(huán)境進(jìn)行鍛煉。3.3公共體育投入與財(cái)政支出的比例財(cái)政作為“政府從事資源配置和收入分配的收支活動”，是“調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的平衡，以達(dá)到優(yōu)化配工、公平分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)”的收支活動[15-16]。因此，體育事業(yè)的政府財(cái)政就是在實(shí)現(xiàn)體育資源“優(yōu)化配置”和“公平分配”，為體育提供公共物品，滿足公共需要。體育經(jīng)費(fèi)收入由財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入和其他收入構(gòu)成；經(jīng)費(fèi)支出由行政事業(yè)性支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出、結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出、基本建設(shè)支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、其他生產(chǎn)建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展支出構(gòu)成；在《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)部分的各個收支科目中，沒有群眾體育經(jīng)費(fèi)收支科目。群眾體育經(jīng)費(fèi)的收支情況是隱含在其他收支科目之中的，沒有明確具體的群眾體育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)及其金額。這同樣反映了群眾體育在體育事業(yè)中的弱勢地位。我們僅以全民健身活動設(shè)施投資來說明全國以及各省市公共體育投入情況。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2006年北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、廣東省6省市中，年度體育經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政收入比例的最大值為10.8‰，最小值為5.4‰，最大最小比值為1.9799，變異系數(shù)為0.2414；年度體育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出比例的最大值為9.5‰，最小值為5.7‰；用于全民健身活動設(shè)施的投資占年度體育支出的比例最大值為65.6％，最小值為11.08％，最大最小比值為5.9234，變異系數(shù)為0.4919。說明我國體育經(jīng)費(fèi)的投入不足，這是公共體育服務(wù)不到位的基本原因。公共體育服務(wù)均等化首先是公共體育財(cái)政的均等化，沒有經(jīng)費(fèi)支持，公共體育服務(wù)得不到保障，更談不上均等化發(fā)展。但是，各大都市的全民健身設(shè)施投資基本能得到必要的經(jīng)費(fèi)保證，這是都市公共體育服務(wù)發(fā)展較快的決定性因素。各大都市體育經(jīng)費(fèi)的投入基本能夠做到區(qū)域均等，全民健身活動和競技體育經(jīng)費(fèi)的投入比例能夠協(xié)調(diào)。3.4體育管理人員與總?cè)丝诘谋壤瞬刨Y源是第一資源。各個都市體育局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)主要包括體育行政機(jī)關(guān)、優(yōu)秀運(yùn)動隊(duì)、體育運(yùn)動學(xué)校、業(yè)余體校、體育場館、訓(xùn)練基地、其他事業(yè)單位。體育局系統(tǒng)從業(yè)人員分別為公務(wù)員、教練員、運(yùn)動員、醫(yī)務(wù)人員、文化教師、管理人員。因?yàn)檎耸虏块T管理的是國家公職人員。而群眾體育沒有由公共財(cái)政供養(yǎng)的國家公職體育專業(yè)人才，自然群眾體育專業(yè)人才也就不包括在體育人才之列。所以在國家體育總局確定的體育人才分類中，沒有群眾體育專業(yè)人才?？梢姡覈w育事業(yè)職工的主體是競技體育職工。既然體育已經(jīng)納入了公共財(cái)政框架，而公共財(cái)政是滿足社會公共需要、提供社會公共物品的財(cái)政；既然群眾體育活動是公眾最直接的、最共同的體育公共需要，而政府公共體育資源又是滿足公眾體育公共需要的、最基本最主要的體育公共物品，那么，政府直屬事業(yè)單位中應(yīng)該設(shè)置有為群眾體育服務(wù)的國家公職體育專業(yè)人才，做到有機(jī)構(gòu)設(shè)置、有人才管理，真正保證公民的體育權(quán)利。這是今后我們在人力資源規(guī)劃中應(yīng)該考慮的重要一點(diǎn)。我們暫且以體育局系統(tǒng)從業(yè)人員和機(jī)構(gòu)總數(shù)來分析體育管理人員在13億人口中的情況。統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年我國體育局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)數(shù)平均為226個，人數(shù)6509.83，每百萬人口擁有體育管理機(jī)構(gòu)5.4個，體育管理人員與總?cè)丝诘谋壤秊?.2‰；北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、廣東省6省市中，體育局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)數(shù)最大值為383個，最小值為88個，最大最小比值為4.35，變異系數(shù)為0.55；體育局系統(tǒng)從業(yè)人數(shù)最大值為11445人，最小值為3395人，最大最小比值為3.37，變異系數(shù)為0.44；每萬人擁有體育管理機(jī)構(gòu)數(shù)最大最小比值為2.0344，變異系數(shù)為0.2987；每萬人擁有體育管理人員數(shù)最大最小比值為3.8009，變異系數(shù)為0.5702。各大都市體育局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量最大差距是4.35倍，人數(shù)是3.37倍。機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然差距較大，但從業(yè)人員能夠趨于均等分配。每萬人擁有的體育管理機(jī)構(gòu)變異系數(shù)在0.3以下，基于人口分布的體育管理機(jī)構(gòu)能夠做到對于基本公共體育服務(wù)的管理，人員也能較好的滿足公民基本公共體育服務(wù)的需求，基本做到趨于基本公共體育服務(wù)均等化。3.5每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員數(shù)社會體育指導(dǎo)員是為社會公眾提供體育健身服務(wù)的重要人力資源。自1994年我國頒布《社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度》以來，我國的社會體育指導(dǎo)員隊(duì)伍逐漸壯大，廣大社會體育指導(dǎo)員的素質(zhì)日益提高，對促進(jìn)我國全民健身事業(yè)的發(fā)展起到了十分重要的作用。2000年我國社會體育指導(dǎo)員18萬余人，平均每7032人中僅有1名社會體育指導(dǎo)員，若按照《全民健身計(jì)劃綱要》規(guī)定1000人要配備2～5名社會指導(dǎo)員的標(biāo)準(zhǔn)，至少還需要45萬多人。公共體育資源很難滿足公眾最基本的體育需求。統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年我國社會體育指導(dǎo)員人數(shù)達(dá)707422人，每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員的數(shù)量達(dá)5.38人。北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、廣東省6省市中，社會體育指導(dǎo)員人數(shù)最大值為90965，最小值為14386，最大最小比值為6.32，變異系數(shù)為0.71；每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員人數(shù)最大值為18人，最小值為7.71人，最大最小比值為2.33，變異系數(shù)為0.38；各大都市每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員人數(shù)全部在全國平均值之上，已達(dá)到了國內(nèi)較高水平。社會體育指導(dǎo)員總數(shù)在各都市之間相差較大，但每萬人擁有社會體育指導(dǎo)員人數(shù)卻較為接近，透視出各大都市