后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架、功用及啟示,公共管理論文

后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架、功用及啟示,公共管理論文后當(dāng)代主義是伴隨著上世紀(jì)中后期西方國家社會轉(zhuǎn)型和環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新的社會文化思潮。作為當(dāng)代主義的辯證的反面，后當(dāng)代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構(gòu)特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀(jì)當(dāng)代主義的思想文化成果，倡導(dǎo)與當(dāng)代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對當(dāng)代性的發(fā)展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的當(dāng)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質(zhì)性和封閉性等發(fā)展特點，后當(dāng)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被當(dāng)代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點，深切進入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來的種種負面效應(yīng)，進而以愈加獨特的視角全面地審視社會的發(fā)展。后當(dāng)代公共管理理論是在后當(dāng)代文化思潮和話語體系出現(xiàn)并跨領(lǐng)域進行傳播、使用的背景下構(gòu)成的。時代的發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型都強有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導(dǎo)致當(dāng)代公共管理遭遇著宏大的理論危機。以?？怂?、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學(xué)者遵循后當(dāng)代的分析方式方法和研究思路，對傳統(tǒng)公共管理理論體系和方式方法論進行了深入的質(zhì)疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理形式的窘境與失范之成因，通過建構(gòu)全新的公共管理話語體系和發(fā)展形式，為社會的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機理。后當(dāng)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動的本質(zhì)定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以到達對抗等級制度、反對權(quán)威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目的，最終使公共管理的前進方向與經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢相一致。二、后當(dāng)代公共管理分析方式方法的框架和功用后當(dāng)代公共管理的分析經(jīng)過就本質(zhì)上而言是對作為元話語的當(dāng)代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否認經(jīng)過，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否認和批判為特色的研究方式方法，后當(dāng)代公共管理擁有本身獨特的話語分析框架和研究形式。以?？怂购兔桌諡榇淼慕?gòu)性后當(dāng)代理論以為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運作的負面效應(yīng)日益顯現(xiàn)，大量社會問題已然無法在當(dāng)代性的分析框架內(nèi)獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理慣性還強大地消解著諸如憲政主義、社群主義等替代形式的發(fā)生，為此必須用后當(dāng)代反思和批判的理念去重構(gòu)公共管理的價值體系，以此引導(dǎo)和塑造行政體系新的行為形式、管理方式方法等。建構(gòu)性公共管理分析方式方法的核心在于倡導(dǎo)開放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽、學(xué)習(xí)、包涵和尊重別人的美德，鼓勵多元的思維風(fēng)格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。直擊當(dāng)代性行政統(tǒng)治所導(dǎo)致的單向度獨白和異質(zhì)性次文化盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構(gòu)建了后當(dāng)代的分析架構(gòu)。首先，引入了公共能量場的概念，為話語的溝通打造了良好的情境。公共能量場是公共政策得以制定和修改的社會場所，即將公共事務(wù)復(fù)原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場[2]。通過這一場所，公民和能夠進行各種對抗性的討論和面對面坦誠的溝通，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。華而不實，對話的基礎(chǔ)是充分的信任、學(xué)習(xí)和傾聽，其話語規(guī)則是交談?wù)叩恼嬲\、表示出的清楚明晰、表示出內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語境的關(guān)聯(lián)性。毋庸置疑，該話語體系和對話機制確實立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價值，進而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構(gòu)性公共管理理論還對現(xiàn)實中的政策對話種類進行了分析。它以為少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話形式都存在著客觀的缺陷而無法知足公共治理和政策話語的要求。而一部分人的對話形式由于擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優(yōu)點，故其愈加接近真實話語形式和政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的要求，在現(xiàn)實中更具有應(yīng)用價值和可操作性。解構(gòu)性后當(dāng)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后當(dāng)代公共管理視為對當(dāng)代性之核心思想的否認[3]，以為后當(dāng)代的研究方式方法的本質(zhì)是一種解放的嘗試，它要求公眾積極介入公共管理并實現(xiàn)充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級體制和非人格化管理形式，消除官僚獨占話語的種種特權(quán)。法默爾以為采用解構(gòu)性的后當(dāng)代方式方法能夠質(zhì)疑據(jù)以建立當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)，開拓一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著當(dāng)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的氣力，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補當(dāng)代性行政范式的缺陷。為了給后當(dāng)代理論構(gòu)建一個分析架構(gòu)，法默爾深切進入考察了當(dāng)代公共管理之特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)在詳細應(yīng)用中的偏失，對其進行了科學(xué)的解構(gòu)，在這里基礎(chǔ)上提出了解構(gòu)性后當(dāng)代主義的四個核心要件，據(jù)以推動公共管理范式的轉(zhuǎn)換。華而不實，想象作為后當(dāng)代主要的特征語詞，是一種不依靠當(dāng)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用宏大。解構(gòu)的價值在于透視和反思當(dāng)代公共管理的支撐理論和基礎(chǔ)假定，使我們更好地認知現(xiàn)代政治和官僚體制的符號特征，進而在批判的基礎(chǔ)上擴大公共管理的語言體系。去領(lǐng)地化的本質(zhì)在于消解當(dāng)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結(jié)合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，進而為探尋求索公共管理話語體系的創(chuàng)造力服務(wù)。變樣則通過反行政概念的描繪敘述，鼓勵一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質(zhì)疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的制度和官僚機構(gòu)。上述四大要件相互作用和互相配合，促使公共治理活動持續(xù)突破傳通通治思維和方式的限制，也為公共管理改革途徑的探尋求索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方式方法在分析途徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在反的理論立場上卻是一樣的。其目的都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，進而推動其研究視閾的轉(zhuǎn)換和價值的重塑。首先，在研究方式方法上做出了變革。后當(dāng)代一改傳統(tǒng)公共管理的實證主義的研究方式方法，結(jié)合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方式方法，即知識獲得的解釋方式方法。該方式方法愈加關(guān)注價值〔而不只是關(guān)注事實〕，關(guān)注主觀的人類意義〔而不只關(guān)注客觀的行為〕，并且愈加關(guān)注現(xiàn)實人們之間的關(guān)系所蘊涵的各種情感[4]。進而促使人們以愈加全景的視角透析公共管理的演進規(guī)律和發(fā)展目的，進而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后當(dāng)代分析以為，當(dāng)下公共管理面對著的是一個多元化發(fā)展的社會，公共利益的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目的中全面回應(yīng)效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的互相協(xié)調(diào)和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進行了創(chuàng)新。后當(dāng)代公共管理反復(fù)強調(diào)了多元介入的重大價值。面對著復(fù)雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強調(diào)的中心性、一元性以及等級觀念、權(quán)威統(tǒng)治的理念已然過時。對此，無論是建構(gòu)性還是解構(gòu)性后當(dāng)代主義都以為必需要開拓新的思維形式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢之束縛。在其研究方式方法中愈加強調(diào)多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現(xiàn)對立面間的差異共存和互動介入，使其后當(dāng)代時期碎片化、開放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。華而不實，最為典型的便是從公共領(lǐng)域到公共能量場的轉(zhuǎn)向，即通過公共能量場的打造，實現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域互相交織、相互博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的溝通和爭論，在廣泛介入和真誠對話中決定行為與公共政策的內(nèi)容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎(chǔ)是自由主義，其以代議民主為其治理形式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目的，進而過分關(guān)注其工具性價值。而隨后產(chǎn)生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以介入式民主為治理形式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的效率至上價值偏頗，但由于其在制度設(shè)計上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應(yīng)用中脫離體制的途徑依靠，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐?。后?dāng)代分析方式方法對前述兩種形式均進行了批判和解構(gòu)，以為攻克上述難題的關(guān)鍵在于構(gòu)成一種新的話語體系。?？怂?、米勒等人以為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目的規(guī)制下，導(dǎo)致行政權(quán)利至上，和官員壟斷了公共話語權(quán)，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種單向度獨白的對話形式與治理的憲政要求背道而馳。對此，建構(gòu)性后當(dāng)代公共管理以為必須摒棄以往本身作為唯一話語發(fā)布者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會氣力和公民的呼聲，并通過持續(xù)不斷的話語溝通來實現(xiàn)善治。同時，解構(gòu)性公共管理也持類似的觀點，法默爾以為后當(dāng)代公共管理作為對當(dāng)代性的反叛氣力，其應(yīng)當(dāng)致力于深入解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應(yīng)用，即通過一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對話經(jīng)過，來弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價值，進而為公共管理的研究開拓了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉(zhuǎn)換。后當(dāng)代公共管理分析方式方法通過本身的語言體系和話語系統(tǒng)的構(gòu)建，推動了公共管理認知和研究范式的轉(zhuǎn)變。在批判傳統(tǒng)公共管理認識論的基礎(chǔ)上，后當(dāng)代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。華而不實，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，以為能夠通過對行政信息的解釋、整理和布置來分別從公共管理語言的表層和深層討論公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其本質(zhì)就是公共官僚機構(gòu)語言的潛在內(nèi)容進行反思、協(xié)商和溝通的經(jīng)過，進而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之氣力。而?？怂?、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構(gòu)公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現(xiàn)存話語體系和對話案例的基礎(chǔ)上，提出了政策網(wǎng)絡(luò)中的一部分人對話的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中元話語敘事的框架。他們以為在公共能量場中，對話的達成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語的正當(dāng)性，而一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受捉弄與任意派遣在某種程度上限制了介入，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]。因而，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無狀態(tài)，最終構(gòu)成了一個行之有效的對話平臺和共治系統(tǒng)，推動了當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)和研究范式的轉(zhuǎn)型。三、后當(dāng)代分析方式方法對我們國家公共管理發(fā)展的啟示后當(dāng)代主義作為對當(dāng)代性發(fā)展的一種辨證的反，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出去中心和多元化的建構(gòu)主張均對我們國家當(dāng)下的公共管理學(xué)研究和發(fā)展產(chǎn)生著宏大的指導(dǎo)和推動作用，華而不實下面方面尤其值得關(guān)注：第一，后當(dāng)代理論及其研究方式方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我們國家治道變革之進程。后當(dāng)代研究方式方法高度關(guān)注客觀行政環(huán)境的特征考察，結(jié)合公共事務(wù)復(fù)雜化和公共利益多元化發(fā)展的時代特征，其尤其強調(diào)開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳通通治形式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學(xué)地整合了新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，主張構(gòu)建通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目的等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理的新型社會治理形式，進而致力于推進社會權(quán)利分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉(zhuǎn)型和行政改革攻堅階段的我們國家具有重要的啟迪作用。后當(dāng)代分析方式方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同介入話語系統(tǒng)和行動體系，在華而不實不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的元話語，而應(yīng)當(dāng)將本身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會氣力的發(fā)展，將壟斷的權(quán)利合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種氣力，將各類民間資源有效地導(dǎo)入國家和社會發(fā)展的行列，打造權(quán)利分享、責(zé)任分擔(dān)、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，進而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。第二，后當(dāng)代研究方式方法有助于科學(xué)探尋求索我們國家行政體制改革的形式和策略。后當(dāng)代的公共管理的研究方式方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實證主義的研究方式方法，在信奉對話的理論基礎(chǔ)上，尤其強調(diào)解釋方式方法的應(yīng)用，促使人們愈加關(guān)注公共管理發(fā)展的終極價值。它科學(xué)地調(diào)試了管理主義和憲制主義辯證關(guān)系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結(jié)合情境設(shè)計了合理的發(fā)展范式和對話方式。我們國家的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政形式，也不能重新回到古老的唯價值的社群形式。而正確的方式方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統(tǒng)籌起來，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。詳細而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立和民眾良好的溝通與合作關(guān)系，做到以民為本、以民為先，實現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務(wù)的高品質(zhì)。另外，應(yīng)加大體制改革、制度建設(shè)和機制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國家的公共管理策略、技巧和方式方法，進而持續(xù)管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關(guān)系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進我們國家行政體制改革之步伐。第三，后當(dāng)代研究方式方法所建構(gòu)的全新的公共管理話語理論，對于我們國家公共決策的理論發(fā)展和實踐應(yīng)用具有重要的指導(dǎo)意義。后當(dāng)代研究方式方法將公共能量場作為其話語理論的核心，場具有顯著的意向性和目的性，其反映到實踐層面便是的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要。公共能量場的提出為公共政策的制定、修改以及各話語主體進行對抗性溝通提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后當(dāng)代方式方法倡導(dǎo)多元主體在政策制定和施行中能夠持續(xù)進行互動介入和坦誠討論，進而徹底改變傳統(tǒng)形式下壟斷話語權(quán)之獨白狀態(tài)，要求制度化的保障民眾的知情和介入權(quán)，認真傾聽一切人的聲音，真正做到群策群力。在上述思路的引導(dǎo)下，公共政策的制定和執(zhí)行事實上構(gòu)成了一種科學(xué)的構(gòu)造形式，其功能在于持續(xù)協(xié)調(diào)和整合不同主體的利益訴求，構(gòu)成多元主體權(quán)利分享、責(zé)任共擔(dān)的合作格局，進而有效推進公共決策的民主化、科學(xué)化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時，后當(dāng)代研究方式方法還對公共政策中管理者單向決定和民諸多元選擇兩種形式的矛盾境況做出了分析，華而不實，作為精英政治的少數(shù)人對話，往往使公共政策制定權(quán)過于集中，進而令其民主性、正當(dāng)性喪失，并且直接影響其科學(xué)性；而多數(shù)人的對話是理想化的政策形式，但由于實操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導(dǎo)致無和無秩序之狀況。因而，兩者均無法與現(xiàn)實環(huán)境的要求相對接。基于此，后當(dāng)代便提出了一部分人對話的理論，即從特定的語境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反應(yīng)置于由一定數(shù)量的政治介入者協(xié)調(diào)、對話和博弈的經(jīng)過之中，克制了集權(quán)主義和無主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目的性，進而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的途徑。第四，后當(dāng)代分析方式方法向公共管理者和介入者提出了更高層次的權(quán)責(zé)要求。后當(dāng)代研究方式方法的中心目的是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗性溝通和真誠的對話，實現(xiàn)公共部門和社會氣力的良好合作，進而最大化地增進公共利益。這一目的的實現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高層次的行政倫理水平，即在公共治理的經(jīng)過中，應(yīng)積極地為公共能量場的構(gòu)成創(chuàng)造條件。應(yīng)保障公民介入的權(quán)利不受非法干涉，并調(diào)動一切手段促成對話的實現(xiàn)。人員的公共責(zé)任不僅僅在于知足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務(wù)性思維轉(zhuǎn)變，牢固樹立服務(wù)為民、民生為先的倫理觀念。應(yīng)當(dāng)確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、得悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內(nèi)化成本身的職業(yè)習(xí)慣。同時，充分采用當(dāng)代化的通信工具和技術(shù)手段，消除時空、層級、等級之限制，構(gòu)成互相理解、互相配合、互相尊重和互相協(xié)調(diào)的共贏治理狀態(tài)，推進善治之進程。另外，應(yīng)當(dāng)大力培育和強化民眾的權(quán)利意識。的公共管理活動應(yīng)以回應(yīng)公民需求為導(dǎo)向，通過不斷提升其服務(wù)的品質(zhì)和效率來加強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表示出應(yīng)切實地為等管理部門所重視和尊重，其知情權(quán)、話語權(quán)、表示出權(quán)、協(xié)商權(quán)、辯駁權(quán)應(yīng)遭到制度和法律的嚴(yán)格保障，真正營造權(quán)為民所享、利為民所謀的社會氣氛。除此之外，在法律制度的設(shè)計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實加強民眾介入的熱情和監(jiān)督的效度，實現(xiàn)權(quán)利邏輯的合理回歸。第五，后當(dāng)代研究方式方法有助于反思型、學(xué)習(xí)型組織文化的塑造。后當(dāng)代理論強調(diào)否認性和創(chuàng)造力，倡導(dǎo)用一種批判的精神和獨特的視角去反思和消解傳統(tǒng)思維的種種禁錮，進而在想象、去格式化以及解構(gòu)的基礎(chǔ)上建構(gòu)出一套