如何提升代表建議辦理工作質(zhì)量

提高人大代表素質(zhì)提升代表建議辦理工作質(zhì)量人大代表在人民代表大會(huì)上提出議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，是人大代表依法監(jiān)督“一府兩院”工作的一種重要形式，是反映社情民意的重要渠道，是人民群眾當(dāng)家作主、參與管理國(guó)家和地方人民政府大事的體現(xiàn)，對(duì)于集中廣大人民群眾的智慧，監(jiān)督和促進(jìn)“一府兩院”工作，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展具有積極的意義和重要的作用。各級(jí)人民代表大會(huì)的職能作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵取決于構(gòu)成這級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表的整體履行職責(zé)能力。而代表建議辦理工作的情況如何則取決于代表個(gè)體素質(zhì)的高低。因此，要?jiǎng)?chuàng)新代表建議辦理工作就必須把好人大代表的入口關(guān)。一．基層人大代表建議的欠缺和不足總體上看，這些年來(lái)各級(jí)人大代表的作用也發(fā)揮得越來(lái)越好，但與我國(guó)民主政治發(fā)展的客觀要求相比，代表的整體能力，尤其是基層人大代表的整體能力還有待于進(jìn)一步提升。在區(qū)縣一級(jí)的人大會(huì)上，每次都可以收到一定數(shù)量的代表提交的議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，這些建議都能涉及到地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中存在的種種問(wèn)題，轉(zhuǎn)交政府部門，都能得到妥善的辦理或答復(fù)，對(duì)推動(dòng)政府部門工作，可以起到積極的促進(jìn)作用，但通過(guò)對(duì)基層代表提交的建議進(jìn)行認(rèn)真的分析和梳理，筆者感到其中還存在一些明顯的欠缺和不足。1.建議數(shù)量偏少。人大代表提出的建議，只要提出了解決民生問(wèn)題的有益的思路和辦法，被政府采納并發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益，解決了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的困難，就是好的建議，就是高質(zhì)量的建議。對(duì)建議的要求，首先是要有較高的質(zhì)量，但只做到了這一點(diǎn)是不夠的，同時(shí)也要有一定的數(shù)量。代表建議，一方面是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)政府工作起到“查漏補(bǔ)缺”的作用，對(duì)政府工作起到監(jiān)督的作用；另一方面，是提出解決問(wèn)題的辦法，在這里能集中廣大人民群眾的智慧。群眾的智慧是無(wú)窮的，代表建議，正是集中群眾智慧的好途徑。從這兩個(gè)角度出發(fā)，代表建議越多越好，越多對(duì)政府工作越有幫助。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)每次人大會(huì)上代表提交建議的數(shù)量一般不會(huì)作出明確的規(guī)定，但基層人大會(huì)上普遍存在收到建議數(shù)量偏少的情況。比如2009年-2011年XX區(qū)在大會(huì)期間受到的建議分別是X件、X件和X件。人大會(huì)上收到的建議數(shù)量偏少，收集到的群眾的智慧也將是有限的。2.建議的內(nèi)容不夠豐富。應(yīng)該說(shuō)，隨著各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展，各種舊的和新的矛盾和問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越突出，但代表建議里反映出來(lái)的內(nèi)容顯得狹窄和單一?；鶎哟淼慕ㄗh中，涉及修橋補(bǔ)路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目較多，具有時(shí)代特色的建議很少，很少能站在區(qū)縣長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度提出對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與民生有利的建議。

3.建議得出問(wèn)題多解決辦法少。建議不僅需要提出實(shí)際問(wèn)題，更需要提出解決這些問(wèn)題的辦法，后者顯得更加珍貴，也更有利于幫助和促進(jìn)政府部門對(duì)這些問(wèn)題的解決?；鶎哟硖峤坏慕ㄗh中，大多數(shù)只停留在提出問(wèn)題的層面，能提出解決問(wèn)題的辦法的很少?；鶎拥娜舜蟠恚捎谖幕?、思路、經(jīng)驗(yàn)等的限制，對(duì)提出切實(shí)可行的解決問(wèn)題的辦法有一定困難，但可以通過(guò)深入調(diào)研，廣泛征求意見(jiàn)等方法，提出解決問(wèn)題的思路，這對(duì)政府部門解決問(wèn)題也是大有益處的，對(duì)建議本身，也是一個(gè)不可缺少的完善。4.建議“小”關(guān)注多，“大”視野少。這里所說(shuō)的“小”是指涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中某一個(gè)區(qū)域或某一個(gè)行業(yè)的局部性的具體問(wèn)題；“大”是指具有戰(zhàn)略意義事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和方向性的問(wèn)題，前者是小智慧，后者是大智慧。小智慧解決小問(wèn)題，大智慧解決大問(wèn)題。大多數(shù)基層人大代表，提出大問(wèn)題也許有一定困難，但要有提大問(wèn)題的勇氣和嘗試。二、基層人大代表建議欠缺和不足產(chǎn)生的原因分析人大代表建議質(zhì)量不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于產(chǎn)生代表的選舉工作之中。1.制度原因：選舉制度的滯后性難以保證各界精英當(dāng)選。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，而選舉制度又是這一根本制度的基礎(chǔ)。1953年我國(guó)的第一部選舉法即《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，就明確規(guī)定了我國(guó)選舉制度的主要原則，即普遍性原則、平等性原則、直接選舉和間接選舉相結(jié)合原則、無(wú)記名投票原則。但從1957年下半年起，由于反右擴(kuò)大化和“左”的錯(cuò)誤嚴(yán)重滋長(zhǎng)，尤其受十年動(dòng)亂的嚴(yán)重干擾，人民代表大會(huì)制度遭到了全面破壞，建立在民主和法制基礎(chǔ)上的選舉制度名存實(shí)亡。1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了我國(guó)的第二部選舉法即《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，對(duì)我國(guó)選舉制度進(jìn)行了重大改革。后又經(jīng)過(guò)1982年、1986年、1995年的三次修改，使我國(guó)的選舉制度更加完善。但是，審視我國(guó)的選舉制度，尚有不少問(wèn)題，離社會(huì)主義民主政治的要求還有不少距離。特別是隨著改革的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，現(xiàn)行選舉制度在某些方面已顯現(xiàn)出一定的滯后性。一是對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額規(guī)定得偏多，而常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員名額規(guī)定得偏少。代表基數(shù)大，不僅直接影響了代表整體素質(zhì)的提高，也不利于開(kāi)會(huì)討論，不利于提高議事效率。而常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員的數(shù)量太少，又不利于人大工作的正常開(kāi)展和人大職能的充分發(fā)揮，很難與形勢(shì)的發(fā)展要求相適應(yīng)。二是缺乏對(duì)代表資格條件的全面而又具體的規(guī)定。這一欠缺往往造成在選舉實(shí)踐中對(duì)代表任職素質(zhì)要求的認(rèn)識(shí)模糊，給選舉工作中把握代表素質(zhì)帶來(lái)一定的操作困難。三是選舉法上關(guān)于可以書(shū)面委托其他選民代為投票的規(guī)定欠科學(xué)。在實(shí)際操作中，被委托人很少考慮委托人的意愿而按照自己的意愿填寫委托票，往往還容易被一些居心叵測(cè)的人所利用。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍、人口流動(dòng)已司空見(jiàn)慣的今天，“委托投票”名為尊重了委托人的選舉權(quán)，實(shí)則增加了選舉的不公。四是代表構(gòu)成的規(guī)定欠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。我國(guó)的人大代表構(gòu)成所遵循的劃分方式已不能充分反映我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)民構(gòu)成，不利于充分體現(xiàn)代表的代表性，也不利于提高代表構(gòu)成的合理性和代表的整體素質(zhì)。此外有關(guān)黨與非黨、少數(shù)民族、婦女、年齡結(jié)構(gòu)等方面的要求在法律規(guī)定上比較籠統(tǒng)，主要靠政策規(guī)定，對(duì)于代表選舉這種法律性要求很強(qiáng)的工作來(lái)說(shuō)顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)。五是選舉法中缺乏能使優(yōu)秀人才脫穎而出的競(jìng)選機(jī)制。有的地方由于受代表名額和類別的限制，一些政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高，議政能力強(qiáng)的同志當(dāng)不上人大代表，導(dǎo)致有的地方在確定代表侯選人時(shí)，只能采取應(yīng)付和完成任務(wù)的辦法，使得很多優(yōu)秀的人才難以脫穎而出。2.認(rèn)知原因：由于選舉工作中某些認(rèn)識(shí)的偏位，對(duì)代表在履行職責(zé)上的基本素質(zhì)要求重視程度不夠。(1)一些地方負(fù)責(zé)選舉工作的同志總是認(rèn)為對(duì)代表的政治素質(zhì)要求是硬的，而對(duì)代表履行職責(zé)素質(zhì)上的要求并沒(méi)有明確的具體規(guī)定，可以等到代表當(dāng)選后再通過(guò)培訓(xùn)等途徑來(lái)解決。因此，在選舉實(shí)踐中往往重政治素質(zhì)，輕履行職責(zé)的素質(zhì)。(2)在選舉工作中對(duì)黨與非黨、婦女、少數(shù)民族等代表的結(jié)構(gòu)比例要求的理解過(guò)于機(jī)械，過(guò)多地考慮代表的各種結(jié)構(gòu)比例是否符合上級(jí)要求，再加之選舉工作時(shí)間緊、任務(wù)重，工作中往往忽略了代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的落實(shí)。(3)選舉中為保證行業(yè)、部門和具體生產(chǎn)實(shí)踐中的先進(jìn)模范能夠當(dāng)選考慮得多。而對(duì)這些先進(jìn)模范當(dāng)選后是否能夠有足夠的時(shí)間、足夠的熱情、足夠的精力來(lái)履行代表職責(zé)缺乏綜合考慮，忽略了代表在整體結(jié)構(gòu)上是否有利于人大工作的開(kāi)展。3.實(shí)際操作原因：由于選舉過(guò)程中具體操作上不夠仔細(xì)，導(dǎo)致部分選出的代表在履職責(zé)的能力上不盡人意。（1）在區(qū)縣一級(jí)人大代表選舉中，有的地方分配代表名額，事前不調(diào)查、不研究，就硬性規(guī)定這個(gè)選區(qū)要選婦女代表，那個(gè)選區(qū)要選非黨代表。（2）一些地方在選區(qū)劃分時(shí)只考慮到各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)是否相當(dāng)，而對(duì)選區(qū)內(nèi)是否具有合適的人選卻缺乏周密的考慮。（3）一些地方提名代表候選人時(shí)，不能廣泛發(fā)揚(yáng)民主充分調(diào)動(dòng)選民聯(lián)名提名候選人；在確定正式候選人時(shí)，又不廣泛征求意見(jiàn)就草率確定，甚至搞內(nèi)定，從而影響了一些素質(zhì)高的人選被確定為正式代表候選人；還有的工作圖省事，提名代表候選人和確定正式代表候選人合二為一。（4）區(qū)縣人大代表選舉過(guò)程中對(duì)候選人的介紹普遍存在過(guò)于簡(jiǎn)單、過(guò)于抽象的問(wèn)題，通常只是介紹候選人的姓名、年齡、性別、職務(wù)和簡(jiǎn)歷，而對(duì)其政治思想、文化素養(yǎng)、工作能力和參政議政水平則很少介紹，甚至根本就不介紹。這樣選民由于對(duì)代表候選人的了解不深、知之甚少，投票必然帶有很大的盲目性和隨意性，選出的代表未必就是本選區(qū)最為合適的人選。三．提高人大代表素質(zhì)是創(chuàng)新代表建議辦理工作的突破口1.加緊完善選舉制度，多制度切實(shí)保證把好代表入口關(guān)。(1)要從現(xiàn)實(shí)需要和民主政治建設(shè)的趨勢(shì)出發(fā)，參照國(guó)際慣例，合理減少各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，增加常設(shè)機(jī)關(guān)組成人員名額，充實(shí)各級(jí)人大常委會(huì)力量，優(yōu)化其人員結(jié)構(gòu)，以確保人代會(huì)閉會(huì)期間人大工作的正常有效開(kāi)展。2003年3月15日新當(dāng)選的159名十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員名單中，出現(xiàn)了19名“特別”委員。這些人或是來(lái)自政界的司局級(jí)干部，或是來(lái)自學(xué)界的知名學(xué)者，都正值年富力強(qiáng)，具備豐富的經(jīng)驗(yàn)和法律、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)知識(shí)。此后不久，他們中的10人旋即卸去了原有職務(wù)而將人事關(guān)系轉(zhuǎn)到了全國(guó)人大常委會(huì)，全職全心地供職于人大常委會(huì)。各級(jí)人大可以效仿這種做法，逐步各級(jí)人大常委會(huì)組成人員中的專職人員比例，同時(shí)還可以配套性規(guī)定要選拔年紀(jì)較輕、熱愛(ài)人大工作、綜合素質(zhì)好、有發(fā)展?jié)摿Φ耐具M(jìn)入人大常委會(huì)，專職從事人大工作；并挑選政治素質(zhì)好、懂法律、具有專門知識(shí)的優(yōu)秀中青年干部，任各級(jí)人大專門委員會(huì)副主任委員、委員，在條件成熟時(shí)，從中選擇合適人選進(jìn)入常委會(huì)。(2)要在代表法中明確規(guī)定當(dāng)選代表應(yīng)具備的基本資格條件，對(duì)代表履行職責(zé)的素質(zhì)要求要明確、具體、便于把握。要明確規(guī)定行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不能兼任人大代表，以利于各級(jí)人大正常開(kāi)展監(jiān)督工作。(3)應(yīng)取消委托投票制度，流動(dòng)人口確實(shí)無(wú)法回原籍參加選舉的，可以試行郵寄投票、網(wǎng)絡(luò)定點(diǎn)投票等方式。(4)為避免片面追求代表結(jié)構(gòu)比例而不得不進(jìn)行的非民主性硬性指選，應(yīng)當(dāng)實(shí)行選區(qū)與界別雙重選舉制度。這樣既可以保證代表的廣泛性，又能夠促進(jìn)選舉過(guò)程的民主化；既有利于代表的合理構(gòu)成，又有利于提升代表整體履行職責(zé)的能力。(5)將競(jìng)選機(jī)制引入選舉過(guò)程，逐步建立具有中國(guó)特色的競(jìng)選制度。這對(duì)于完善我國(guó)選舉制度，加快社會(huì)主義民主化進(jìn)程具有特別重要的意義。眾所周知，代議制政體是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的基本形式，代議制政體有效行使國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)是得到國(guó)家權(quán)利的所有者——人民的認(rèn)可。這種認(rèn)可，實(shí)際上是基于對(duì)代議制政體中國(guó)家權(quán)力的行使者——代表的足夠信任，因?yàn)?，只有在?duì)代表足夠信任的基礎(chǔ)上，人民才可能把國(guó)家權(quán)力的行使權(quán)授予代表，并自覺(jué)服從代議制政體的權(quán)威。而人民對(duì)代表的信任，首先是建立在對(duì)代表候選人全面、透徹了解的基礎(chǔ)上，然后，才可能做出判斷、選擇，確定代表他們行使國(guó)家權(quán)力的人選。建立具有中國(guó)特色的競(jìng)選制度，就是為選民或代表提供直接綜合考察候選人的機(jī)會(huì)，從而使選民或代表對(duì)候選人有充分全面的了解，以便對(duì)各位候選人進(jìn)行公正的比較，確定最佳人選。建立中國(guó)特色的競(jìng)選制度，也是為候選人提供向選民或代表展示自己素質(zhì)，實(shí)際能力，爭(zhēng)取選民或代表的機(jī)會(huì)。概言之，建立具有中國(guó)特色的競(jìng)選制度，既可以調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參加選舉活動(dòng)的積極性，增強(qiáng)其主人翁責(zé)任感，密切選民與代表的關(guān)系，便于選民對(duì)代表的監(jiān)督；又可以激發(fā)候選人的參政意識(shí)、民主意識(shí)和高度的政治責(zé)任感?，F(xiàn)代西方一些國(guó)家的選舉活動(dòng)已經(jīng)證明，選民對(duì)候選人的信息知曉越多，投票率越高，選民會(huì)越有參與感與責(zé)任心，投票率會(huì)越高。2.沖破傳統(tǒng)觀念的束縛，多方法逐步提高人民代表素質(zhì)。（1）要廣泛運(yùn)用各種媒體加大對(duì)人大代表選舉工作的重要性和人大代表履行職責(zé)素質(zhì)要求的宣傳，要把代表履行職責(zé)所要求的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、文化素質(zhì)和身體素質(zhì)等方面講全、講清、講透，努力排除思想認(rèn)識(shí)上的重政治素質(zhì)、輕履行職責(zé)能力的障礙。（2）要教育選舉工作人員全面正確地把握對(duì)代表結(jié)構(gòu)的要求，增強(qiáng)選舉工作的政治責(zé)任感。不能一提起代表的廣泛性，就忽略其素質(zhì)要求而片面強(qiáng)調(diào)照顧方方面面；不能一提起代表的先進(jìn)性，就不綜合衡量和考慮其是否適宜當(dāng)選而將先進(jìn)模范和代表劃等號(hào)；不能一提起保證選舉的成功就只考慮是否選出了數(shù)量足夠的代表而不考慮代表整體履行職責(zé)的能力。（3）按界別分配代表名額所產(chǎn)生的代表必須同時(shí)具備代表素質(zhì)。我國(guó)為了照顧代表的廣泛性和代表性，主要采取按界別分配代表名額的辦法，這是必要的。但同時(shí)必須看到，代表屬于一定的職業(yè)或性別卻不必然代表這一職業(yè)或性別的利益。因此，在按界別所分配的代表名額推薦代表候選人時(shí)，必須讓選民或代表來(lái)判斷該候選人是否綜合具備代表素質(zhì)，從而決定是否推薦。總之，代表只要真正具備了代表素質(zhì)，并由民眾選舉產(chǎn)生，就自然具有實(shí)際的人民性、代表性。（4）要引導(dǎo)廣大選民排除“選誰(shuí)當(dāng)代表都一樣”的模糊認(rèn)識(shí)，珍惜自己的政治權(quán)利，嚴(yán)肅認(rèn)真地投好自己的神圣一票。3.切實(shí)做細(xì)各項(xiàng)工作，多舉措力戒選舉工作草率從事。（1）要做細(xì)代表名額分配工作。在代表名額分配前，要認(rèn)真細(xì)致的進(jìn)行摸底調(diào)查，特別是對(duì)非黨、婦女、少數(shù)民族的代表名額分配，要從下到上，再?gòu)纳系较拢瑤咨蠋紫?，反?fù)權(quán)衡、綜合考慮，努力做到代表名額分配的公正、合理，徹底改變那種不作調(diào)查研究就從上到下層層下達(dá)代表名額，盲目地指定這個(gè)選區(qū)要選出非黨代表，那個(gè)選區(qū)要選出婦女代表的做法。（2）要做細(xì)選區(qū)劃分工作。在保證各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的基礎(chǔ)上，分配代表名額要注意綜合考慮代表候選人的可能人選，為該選區(qū)能選出高素質(zhì)的代表創(chuàng)造條件。（3）要做細(xì)提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人工作。提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人是能否選出高素質(zhì)代表的重要環(huán)節(jié)，要廣泛征求選民和選舉單位的意見(jiàn)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)