試析我國(guó)稅收立法中空白授權(quán)問(wèn)題研究

試析我們國(guó)家稅收立法中空白授權(quán)問(wèn)題研究論文內(nèi)容摘要：在我們國(guó)家的現(xiàn)行稅收法律體系中，受權(quán)立法占領(lǐng)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位。本文針對(duì)稅收受權(quán)立法中的空白受權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了研究，從稅收立憲、程序建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制等方面提出了建議。論文本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：稅收受權(quán)立法空白受權(quán)稅收法定原則根據(jù)地方稅務(wù)局發(fā)布的〔廣東省地方教育附加基本規(guī)定〕，廣東省將于2011年1月1日開(kāi)征“地方教育附加〞。縱觀我們國(guó)家的稅收法律體系，根據(jù)受權(quán)立法由行政機(jī)關(guān)制訂的地方性法規(guī)、暫行條例占領(lǐng)了絕對(duì)的壟斷地位。受權(quán)立法久長(zhǎng)以來(lái)都飽受爭(zhēng)議，但也不可否認(rèn)其存在也具有一定合理性。筆者就受權(quán)立法弊端橫生的根本源頭進(jìn)行了一系列分析和考慮。一、我們國(guó)家現(xiàn)行稅法體系稅權(quán)就是指稅收的計(jì)劃，包含稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是最基本最核心的權(quán)利。在1994年的稅制改革中，根據(jù)稅、地方稅和地方分享稅劃分的不同，我們國(guó)家對(duì)稅收立法權(quán)進(jìn)行了需要的劃分，進(jìn)而建立了現(xiàn)行的社會(huì)稅收法律體系。根據(jù)法律淵源的不同，能夠?qū)⑵鋭潪橄旅鎺讉€(gè)方面：1．稅收法律。稅收法律是指由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)所制訂的有關(guān)稅收的規(guī)范性法律文件，即狹義的法律，它包含〔個(gè)人所得稅法〕、〔企業(yè)所得稅法〕以及〔稅收征管法〕。除此之外，〔刑法〕中也有涉稅犯罪的相關(guān)規(guī)定。2．稅收行政法規(guī)和部門規(guī)章。稅收法規(guī)是指由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)——所制訂的規(guī)范性稅收法律文件，包含10多個(gè)稅種的暫行條例，例如〔增值稅暫行條例〕，以及兩個(gè)所得稅法的施行細(xì)則和〔稅收征管法施行細(xì)則〕等。另外，財(cái)務(wù)部和國(guó)家稅務(wù)總局制訂的規(guī)范性內(nèi)容的部門規(guī)章、命令、指導(dǎo)、解釋等，包含10多個(gè)稅種的暫行條例施行細(xì)則以及大量的決定、命令、解釋等。3．地方性稅收法規(guī)和規(guī)章。4．十分行政區(qū)稅法。5．國(guó)際稅收條約或協(xié)定，這也是我們國(guó)家稅法的一個(gè)主要淵源。我們國(guó)家參加WTO以后，〔關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定〕也已成為我們國(guó)家重要的國(guó)際稅收協(xié)定；截止到2007年7月，我們國(guó)家已與86個(gè)國(guó)家簽訂了“避免雙重征稅協(xié)定〞。二、稅收法定原則與受權(quán)立法〔一〕稅收法定原則之稅收保留稅收法定原則的根本目的是規(guī)范稅收立法和征管，保障人民產(chǎn)業(yè)不受進(jìn)犯。稅收作為對(duì)個(gè)體產(chǎn)業(yè)權(quán)利的進(jìn)犯形式，其合法性取決于人民對(duì)國(guó)家課稅權(quán)的的同意。因而，租稅的征收必需基于由民意機(jī)關(guān)制訂的稅法的規(guī)定，否則屬于違背人民意志的行為，人民無(wú)義務(wù)服從。根據(jù)稅收法定原則之稅收保留，但凡有關(guān)稅收實(shí)體方面的一般的和基本的事項(xiàng)，稅收征管的基本領(lǐng)項(xiàng)，以及征管的基本程序等內(nèi)容都必需要由法律加以規(guī)定，不得受權(quán)行政機(jī)關(guān)或地方權(quán)利機(jī)關(guān)加以決定。〔二〕受權(quán)立法的實(shí)質(zhì)：附屬性受權(quán)立法起源于1930年代的英國(guó)。當(dāng)時(shí)本能機(jī)能的擴(kuò)張和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，為受權(quán)立法的產(chǎn)生發(fā)展提供了客觀的社會(huì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美、法等國(guó)也都開(kāi)始對(duì)受權(quán)立法采用寬容的態(tài)度，受權(quán)立法得以迅速擴(kuò)張。當(dāng)前，關(guān)于受權(quán)立法概念上的分歧重要集中在下面三個(gè)方面：受權(quán)主體能否僅限于代議機(jī)關(guān)、授權(quán)主體能否僅限于行政機(jī)關(guān)、能否包含根據(jù)憲法授予的立法權(quán)而進(jìn)行的立法活動(dòng)。本文討論稅收立法中的受權(quán)立法是狹義的，僅限于行政立法中的受權(quán)立法。立法機(jī)關(guān)自己立法成本高、立法周期長(zhǎng)，而行政機(jī)關(guān)立法具有適應(yīng)性強(qiáng)、專業(yè)靈敏、易操作、便于修改的優(yōu)勢(shì)。詳細(xì)而言，我們國(guó)家受權(quán)立法的存在有下面幾點(diǎn)原因：其一，稅收具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，財(cái)稅部門因直接管理各種稅收事務(wù)，人才貯備和社會(huì)資源更為豐富，從這個(gè)角度來(lái)講，稅收受權(quán)立法具有更高層次的效率。其二，時(shí)間問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)能利用其較強(qiáng)的針對(duì)性和便捷性，知足不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要。立法機(jī)關(guān)承當(dāng)著預(yù)算、調(diào)查、監(jiān)督等多項(xiàng)本能機(jī)能，經(jīng)常兼顧不暇，因而不得不把稅收立法權(quán)利授予行政部門。其三，由于建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的稅收體系極為不成熟，可供借鑒的經(jīng)歷體驗(yàn)基本為零。在現(xiàn)今探索的經(jīng)過(guò)中。行政機(jī)關(guān)就能夠視經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化積極應(yīng)對(duì)，不斷修改和完善稅收法規(guī)和規(guī)章，為其上升為法律奠定基礎(chǔ)。最關(guān)鍵的一點(diǎn)，受權(quán)立法的附屬性是其合理性存在的前提要求。受權(quán)立法的附屬性不僅表如今立法權(quán)來(lái)源于全國(guó)人大及常委員會(huì)稅收立法權(quán)的部分轉(zhuǎn)移并受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約，還具體表現(xiàn)出在法律位階上：稅收受權(quán)立法的法規(guī)規(guī)章效力亦低于憲法和稅收法律。要堅(jiān)持稅收法定原則，必定要強(qiáng)調(diào)受權(quán)立法的附屬性。三、稅收立法弊端的根本源頭：空白受權(quán)空白受權(quán)是指受權(quán)主體將其全部或者一定領(lǐng)域的立法權(quán)整體、概括地授予，但沒(méi)有對(duì)受權(quán)的理由、內(nèi)容、目的、期限、權(quán)限范圍作出明確的規(guī)定。1984年和1985年全國(guó)人大對(duì)的受權(quán)屬于典型的空白受權(quán)：其一，受權(quán)未說(shuō)明理由；其二，受權(quán)沒(méi)有時(shí)間限制，例如1985年的受權(quán)使用了“經(jīng)過(guò)中〞、“改革和對(duì)外開(kāi)放期間〞此類無(wú)明確起始和終止時(shí)間的用語(yǔ)，實(shí)際上相當(dāng)于沒(méi)有時(shí)效規(guī)定更為嚴(yán)峻的是，〔立法法〕頒布施行后，仍然在根據(jù)上述空白受權(quán)行使有關(guān)“稅收基本制度〞的立法權(quán)；〔立法法〕的規(guī)定成為一紙空文。西方各國(guó)對(duì)受權(quán)立法大多采用了“一事一受權(quán)〞的嚴(yán)格限制辦法，而我們國(guó)家這種“一攬子〞式的空白受權(quán)大大增長(zhǎng)了行政權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)成為了立法主體后，弊端橫生：自己受權(quán)自己施行；國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)爭(zhēng)稅源、爭(zhēng)稅收收入的情況屢禁不止；稅法解釋也嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化……其中，最為嚴(yán)重的有兩個(gè)方面，一是法規(guī)和規(guī)章的效力條理低，法出多門，產(chǎn)生較多法律規(guī)范互相沖突、穿插反復(fù)的現(xiàn)象；二是立法公開(kāi)性差，缺少需要的監(jiān)督和制約；相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改，以至是明目張膽地將上位法進(jìn)行變通或者更改，極大地毀壞了稅法的嚴(yán)肅性。四、我們國(guó)家稅收受權(quán)立法的完善〔一〕以稅收法定原則為核心加強(qiáng)稅收立憲根據(jù)稅收法定原則，各國(guó)憲法上的稅收條款重要包含稅收立法權(quán)的代議機(jī)關(guān)保留、稅收立法權(quán)在和地方之間的分配、稅收公平原則等。我們國(guó)家〔憲法〕僅在第56條簡(jiǎn)單規(guī)定“中國(guó)公民有依法納稅的義務(wù)〞。從體系上看，第56條屬于公民的權(quán)利義務(wù)一章，是對(duì)公民納稅義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，而并非稅收法定原則所著重強(qiáng)調(diào)的保衛(wèi)人民產(chǎn)業(yè)權(quán)和決定權(quán)。顯見(jiàn)，我們國(guó)家〔憲法〕上對(duì)稅收立法權(quán)的規(guī)范和制約是有所欠缺的。要加強(qiáng)我們國(guó)家稅收立憲，最首要的是確定權(quán)利機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)稅收立法權(quán)的保留：稅收基本法、稅收征管法以及其他主要稅種的基本法律，理應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制訂，而其他法律由人大常委會(huì)制訂；稅收受權(quán)立法應(yīng)當(dāng)遵守〔憲法〕和〔立法法〕中的限制和規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能在受權(quán)范圍內(nèi)對(duì)詳細(xì)的項(xiàng)目進(jìn)行立法活動(dòng)。〔二〕解決空白受權(quán)問(wèn)題限制受權(quán)主體。作為立法受權(quán)主體，他本身的立法地位至少應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性；豑行政機(jī)構(gòu)所擁有的立法權(quán)具有附屬性，該附屬性表現(xiàn)為的立法權(quán)不得轉(zhuǎn)授?！擦⒎ǚā承枰獙?duì)受權(quán)立法的轉(zhuǎn)授做出更為明確具體的限制，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定實(shí)際履行的力度。明確受權(quán)內(nèi)容。我們國(guó)家1984年、1985年的兩次打包式的概括受權(quán)，對(duì)受權(quán)的時(shí)間、范圍等都沒(méi)有做出有效、可履行的規(guī)定，能夠說(shuō)基本上已將稅收立法權(quán)完全讓渡給了。立法機(jī)關(guān)受權(quán)應(yīng)當(dāng)采用“一特定問(wèn)題一受權(quán)〞的方針，牢牢把握主要法律法規(guī)的決定權(quán)。除此之外，必需知足特定前提條件能力進(jìn)行受權(quán)立法，比方：立法的客觀條件不成熟，需要較低效力的法規(guī)和規(guī)章的運(yùn)行來(lái)為將來(lái)正式立法奠定基礎(chǔ)；牽涉的領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，或者只是部分范圍內(nèi)的立法需求，等等?？傊?，不能將受權(quán)立法作為萬(wàn)能條款，太多的受權(quán)立法必將導(dǎo)致法律體系的混亂?！踩城謇憩F(xiàn)存的受權(quán)性規(guī)定，完善稅收法律體系法律清理是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)或受權(quán)機(jī)關(guān)在其權(quán)柄范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一布置或法律的規(guī)定，根據(jù)一定的程序?qū)σ欢〞r(shí)期和范圍的法律文件進(jìn)行審查，并從新確定它們“或存或廢或改動(dòng)〞的專門活動(dòng)。我們國(guó)家當(dāng)前稅收體系總體上缺乏專家和學(xué)者的嚴(yán)格論證與科學(xué)理論，迫切需要嚴(yán)格根據(jù)〔立法法〕的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)存的受權(quán)立法產(chǎn)品進(jìn)行整理：經(jīng)試行證明是符合我們國(guó)家稅收實(shí)際、立法條件已經(jīng)成熟的，應(yīng)該根據(jù)立法程序由最高權(quán)利機(jī)關(guān)制訂稅法。經(jīng)試行發(fā)現(xiàn)還有缺陷的，能夠再制訂一個(gè)試行期，試行期滿后條件成熟的，應(yīng)該完成正式的立法程序；反之應(yīng)該廢止。經(jīng)試行發(fā)現(xiàn)有違我們國(guó)家稅收實(shí)際的，應(yīng)該廢止。對(duì)于各地的稅收差別、反復(fù)立法等問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行需要的整合和修改。另外，要逐步縮小受權(quán)立法的范圍。但凡全國(guó)人大及常委會(huì)有條件完成立法任務(wù)的，就應(yīng)當(dāng)由其獨(dú)立完成立法；已受權(quán)的，應(yīng)當(dāng)收回相應(yīng)立法權(quán)?！菜摹辰ㄔO(shè)受權(quán)立法程序保障制度全國(guó)人大及其常委會(huì)在作出受權(quán)規(guī)定時(shí)，必需為受權(quán)立法的制訂規(guī)定一個(gè)基本的程序，包含受權(quán)主體與授權(quán)主體資格審查程序、備案制度和批準(zhǔn)程序等等。違背程序者，所立之法無(wú)效。被受權(quán)機(jī)關(guān)要建設(shè)包含協(xié)商、聽(tīng)證、公布、施行等等在內(nèi)的公眾參與機(jī)制。豒被受權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公報(bào)上或通過(guò)群眾公布受權(quán)立法草案，允許與受權(quán)立法有利害關(guān)系的團(tuán)體提出版面或口頭意見(jiàn)，或者舉行聽(tīng)證，使公眾對(duì)受權(quán)立法能否越權(quán)，內(nèi)容能否公正等進(jìn)行有效監(jiān)督，以彌補(bǔ)代議民主之不足。〔五〕健全受權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制從當(dāng)前理論情況與國(guó)外經(jīng)歷體驗(yàn)來(lái)看，為了解決空白受權(quán)問(wèn)題，我們國(guó)家在全國(guó)人大及常委會(huì)應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)受權(quán)立法的各方主體進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。監(jiān)督方式包含事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。豓事前監(jiān)督，即審查與批準(zhǔn)式監(jiān)督，包含監(jiān)督委員會(huì)自動(dòng)對(duì)備案的受權(quán)立法進(jìn)行本質(zhì)上和程序上的審