試論失業(yè)保險(xiǎn)基金供求失衡問題及對(duì)策

試論失業(yè)保險(xiǎn)基金供求失衡問題及對(duì)策失業(yè)是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)施，由集中建立基金，對(duì)在法定范圍內(nèi)靠工資度日的勞動(dòng)者因失業(yè)暫時(shí)中斷收入而提供物質(zhì)幫助和職業(yè)介紹服務(wù)相結(jié)合的制度。[1]它具有保障失業(yè)者的最低生活水平、幫助失業(yè)者再就業(yè)以及促進(jìn)有序發(fā)展，維護(hù)安定的作用。近些年，失業(yè)基金的收入一直大于其支出，基金結(jié)余愈來愈多，閑置基金過多不僅會(huì)面臨較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成基金的極大浪費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)基金?？顚Ｓ玫男再|(zhì)決定其不可與其他險(xiǎn)種之間互相調(diào)劑。因此，提高失業(yè)保險(xiǎn)基金本身的利用率，有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金在“穩(wěn)定就業(yè)，預(yù)防失業(yè)〞方面的作用，意義重大。一、我們國家失業(yè)保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余情況概述2012年，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)為1139億元，相比2003年增長4.57倍；2012年基金支出合計(jì)為451億元，比2003年增長2.26倍。截止2012年底，年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2929億元〔2003年至2012年失業(yè)保險(xiǎn)基金收支和累計(jì)結(jié)余情況見圖1〕。我們不難發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)基金無論是收入還是支出都呈逐年遞增趨勢(shì)，且收入與支出的差距總體上也在變大。失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余逐年擴(kuò)大，在2008年至2009年有所回落，2009年至2012年基本保持平穩(wěn)，從2010年至2012年基金結(jié)余規(guī)模增長最為顯著。二、我們國家失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余過多的原因現(xiàn)前階段，我們國家失業(yè)保險(xiǎn)基金存在巨額結(jié)余問題與我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的缺陷密切相關(guān)，原因如下：1、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍較窄1999年頒布的〔失業(yè)保險(xiǎn)條例〕覆蓋的范圍過小，并未對(duì)剩余勞動(dòng)力的失業(yè)保險(xiǎn)辦理做出明確規(guī)定。事實(shí)上，他們才是最容易失業(yè)的群體。享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇本是農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，但由于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、參保意識(shí)淡薄和談判能力較弱，加上部分用人單位為降低成本，瞞報(bào)員工總數(shù)，不為農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)金，這些因素導(dǎo)致了農(nóng)民工在失業(yè)后不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，基本生活無法得以保障。相反，被納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍的工作者，大多是擁有穩(wěn)定工作的從業(yè)者，他們的失業(yè)率低，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付金額自然就少。2、制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題不完善，缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制由于全國各省市發(fā)展水平差距較大，使得務(wù)工人員失業(yè)后難以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。外出務(wù)工人員流動(dòng)性強(qiáng)，他們大多在幾個(gè)甚至十幾個(gè)城市工作，從事一些具有季節(jié)性、臨時(shí)性的工作，所以在同一城市工作的時(shí)間相對(duì)較短，轉(zhuǎn)換工作頻繁。但失業(yè)保險(xiǎn)金的的統(tǒng)籌層次為市地級(jí)，失業(yè)補(bǔ)助在不同地方采用不同政策，轉(zhuǎn)移銜接困難導(dǎo)致流動(dòng)務(wù)工人員無法獲得補(bǔ)償。3、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取的條件限制過多以大學(xué)生失業(yè)卻無法領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金為例，2013年被稱為史上最難就業(yè)季，一次就業(yè)率不容樂觀。按照國家規(guī)定，未就業(yè)的高校應(yīng)屆畢業(yè)生可到戶籍所在地辦理失業(yè)登記。而畢業(yè)以后選擇在外地就業(yè)的大學(xué)生即使符合領(lǐng)取條件，也不能得到失業(yè)補(bǔ)助。享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的失業(yè)人員需要滿足以下三個(gè)條件：被保險(xiǎn)人在失業(yè)前繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿1年；非自愿失業(yè)；已辦理失業(yè)登記且有從業(yè)意愿。大學(xué)生沒有繳納過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，這又使得已到戶籍所在地勞動(dòng)保障部門辦理登記的大學(xué)生無法獲得失業(yè)保險(xiǎn)金。4、失業(yè)保險(xiǎn)金申請(qǐng)程序繁瑣，時(shí)間較長失業(yè)人員失業(yè)前所在單位，應(yīng)將失業(yè)人員的信息自終止或解除勞動(dòng)關(guān)系7日內(nèi)，向參保地區(qū)負(fù)責(zé)受理失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申報(bào)，并提供終止或解除勞動(dòng)關(guān)系的證明，同時(shí)上報(bào)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況的證明；所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核用人單位和個(gè)人的繳費(fèi)情況和證明，以確認(rèn)申領(lǐng)資格；失業(yè)人員要求在與用人單位終止或解除勞動(dòng)合同之日起60日內(nèi)，持本人身份證、失業(yè)登記及求職證明、失業(yè)前所在單位出具的終止或解除勞動(dòng)關(guān)系的證明，到受理原單位失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。許多失業(yè)者因?yàn)樯暾?qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)程序復(fù)雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還無法確定是否可以通過申請(qǐng)，因此索性選擇放棄。三、推動(dòng)和優(yōu)化我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的建議我們國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度從總體上看還處在起步階段，存在許多不足。我們國家在1978年國企分流改革、下崗人員倍增的背景下，失業(yè)保險(xiǎn)基金支付數(shù)額大，失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放的目的在于保障基本生活?，F(xiàn)在，失業(yè)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)大量結(jié)余，在保障失業(yè)人員基本生活水平的條件下，具備發(fā)揮其預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用。1、擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋人群的范圍失業(yè)保險(xiǎn)本應(yīng)該涵蓋所有勞動(dòng)者，因?yàn)槊课粍趧?dòng)者在整個(gè)工作生涯中都有面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍過窄，主要針對(duì)城鎮(zhèn)和職工，無法滿足大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外來務(wù)工人員的需要。剩余勞動(dòng)力的不斷擴(kuò)大將會(huì)引來新一輪的“民工潮〞，完善對(duì)這一群體權(quán)益的保障，拓寬失業(yè)保險(xiǎn)制度的受益對(duì)象顯得尤為重要。2、提高失業(yè)保險(xiǎn)金的保障水平并保持適度原則現(xiàn)行制度規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金的保障水平是以職工所在城市最低工資的60%至80%之間。工資水平不高的城市，保障水平很難滿足失業(yè)者及其家庭成員的基本生活。當(dāng)前，全國月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平占全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的比重不到40%，應(yīng)盡快提高失業(yè)保險(xiǎn)金的保障水平，同時(shí)考慮物價(jià)變化和通貨膨脹率。失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的方式應(yīng)有所轉(zhuǎn)變，可以考慮將失業(yè)人員所在城市的平均工資或以失業(yè)者失業(yè)前的工資水平為衡量指標(biāo)。為防止出現(xiàn)各地之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而引起的保障待遇差距大的問題，可以設(shè)定保障水平的最低和最高限度，在保障水平提高的同時(shí)還要遵循適度原則。失業(yè)保險(xiǎn)水平過高，人們會(huì)以閑暇替代工作，失去工作積極性，容易養(yǎng)“懶漢〞；保障水平過低，無法滿足失業(yè)者本人及其家庭成員的基本生活，不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。3、盡快出臺(tái)有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律〔失業(yè)保險(xiǎn)條例〕的出臺(tái)是針對(duì)當(dāng)時(shí)的國企改革，已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)根據(jù)時(shí)代新要求對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行修改。除此之外，〔失業(yè)保險(xiǎn)條例〕只是規(guī)，失業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)作中缺乏法律保護(hù)。在失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法過程中應(yīng)包含多個(gè)保障層次，從低水平的失業(yè)救濟(jì)到現(xiàn)在國際勞工領(lǐng)域支持的促進(jìn)再就業(yè)，并且在領(lǐng)取條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)程序上都應(yīng)有詳細(xì)規(guī)定，以加強(qiáng)我們國家失業(yè)保險(xiǎn)制度的法制化建設(shè)，為解決我們國家的失業(yè)問題提供法律依據(jù)和保障。德國于1927年頒布〔失業(yè)保險(xiǎn)法〕，至今經(jīng)歷了80多年的修訂與補(bǔ)充。當(dāng)前德國的失業(yè)保險(xiǎn)制度已形成“三位一體〞的制度體系，即職工在職階段的權(quán)益保障、失業(yè)階段的保險(xiǎn)金救助和求職階段的再就業(yè)促進(jìn)。[2]1949年，德國〔基本法〕生效，該法前20條包含的基本原則被認(rèn)為是“永久性〞的原則，第四條即“全民福利制〞中，明確規(guī)定了有義務(wù)、有責(zé)任采取防范措施，保證人民在失業(yè)、殘疾和年老的情況下獲得維護(hù)尊嚴(yán)的物質(zhì)條件。德國失業(yè)保險(xiǎn)制度依靠嚴(yán)明和詳盡的立法值得我們國家借鑒，將失業(yè)保險(xiǎn)條例盡快上升為立法層面的高度，切實(shí)保障公民的就業(yè)權(quán)益。4、發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的作用要以穩(wěn)定就業(yè)為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的支持力度，降低在職工作人員的失業(yè)率。可以向企業(yè)提供資金聘請(qǐng)專業(yè)咨詢，為企業(yè)的經(jīng)營提供指導(dǎo)和規(guī)劃。我們國家現(xiàn)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)供需矛盾依然尖銳，可以為勞動(dòng)者提供補(bǔ)助金，鼓勵(lì)勞動(dòng)者在閑暇時(shí)間接受新行業(yè)培訓(xùn)，以期適應(yīng)新興行業(yè)的用工標(biāo)準(zhǔn)，一旦產(chǎn)業(yè)升級(jí)或新興行業(yè)出現(xiàn)，可以重新?lián)駱I(yè)。農(nóng)民工和大學(xué)生的就業(yè)壓力較大，在這種情況下應(yīng)采取有效措施積極解決他們的就業(yè)問題。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)可以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。需要為農(nóng)民工接受工作技能培訓(xùn)支付培訓(xùn)金以及培訓(xùn)期間的生活補(bǔ)貼，大多數(shù)農(nóng)民工沒有正式的勞動(dòng)合同，應(yīng)給他們提供失業(yè)救濟(jì)金，解決他們的基本生活?？梢怨膭?lì)企業(yè)招收大學(xué)生為見習(xí)實(shí)習(xí)生，并給與招收實(shí)習(xí)生的企業(yè)和政策優(yōu)惠。大學(xué)生通過短期的實(shí)習(xí)可以緩解就業(yè)壓力，而且在真正的工作中得到了鍛煉，豐富的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)歷可以提高他們的就業(yè)能力。當(dāng)前我們國家已有多個(gè)省市建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)孵化基地，為準(zhǔn)備創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生提供資金和技術(shù)支持，提高他們創(chuàng)業(yè)的成功率。5、以促進(jìn)再就業(yè)為導(dǎo)向，優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)〔1〕進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，同時(shí)給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。當(dāng)前，我們國家出現(xiàn)大量失業(yè)人員勞動(dòng)技能低下與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失業(yè)并存的現(xiàn)象。對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)失業(yè)人員參加職業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用給予全額補(bǔ)貼，提高其再就業(yè)能力。具體運(yùn)行上由失業(yè)者遞交申請(qǐng)，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門根據(jù)市場(chǎng)上勞動(dòng)力的供求關(guān)系做出分析，選擇合適的職業(yè)種類集中對(duì)失業(yè)者進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，使他們接受培訓(xùn)后可在較短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)崗位要求。如果接受培訓(xùn)者仍未就業(yè)，可再次申請(qǐng)培訓(xùn)，培訓(xùn)費(fèi)用也要減免。對(duì)培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)有考核機(jī)制，避免培訓(xùn)流于形式，最大限度的幫助失業(yè)者盡快就業(yè)。〔2〕健全就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。當(dāng)下我們國家勞動(dòng)力市場(chǎng)不規(guī)范，就業(yè)信息渠道不暢、職業(yè)介紹中介混亂、法律法規(guī)不健全等問題叢生。應(yīng)建立完善的包括失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)登記、就業(yè)登記、求職登記、失業(yè)人員為一體的綜合服務(wù)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息化，提高信息透明度和及時(shí)性，使失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化和制度化發(fā)展?！?〕鼓勵(lì)失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)，并提供政策支持。失業(yè)人員中有意愿自主創(chuàng)業(yè)的人，可提交一份經(jīng)營策劃書，由相關(guān)