培訓行政管理學

培訓行政管理學第1頁/共236頁一、教學目的與要求

“行政管理學”課程是行政管理學專業(yè)的專業(yè)基礎課。通過本課程的學習要求學生掌握行政管理學的基本理論知識和思維方法；培養(yǎng)運用理論知識分析行政管理問題和解決問題的實際能力，培養(yǎng)一定的研究能力和從事行政管理工作的實踐能力。學習本門課程，要求學生以開闊的視角，緊密結合中國現(xiàn)代化建設的實際，努力探索行政管理的規(guī)律，為創(chuàng)建中國特色的行政管理學而努力。第2頁/共236頁教學要求

(1)要求全面掌握公共行政學專業(yè)的前沿理論，培養(yǎng)專業(yè)興趣、專業(yè)意識、理論素養(yǎng)和行政管理具體領域的專業(yè)知識；

(2)通過課程學習、案例討論、社會專題調(diào)查、專題討論會和方案設計等形式，要求在知識、理論、技能等方面得到好的訓練；（3）以問題為導向，課程學習要面向社會實踐、面向需求，培養(yǎng)綜合素質(zhì)、分析方法和和實踐能力；（4）課前有充分的預習，課后有廣泛的思考；要善于提出問題，廣泛閱讀與教學內(nèi)容有關的材料，不能只局限于一本書本。對于沒有問題的同學，堅決請出教室；（5）上課不能遲到，遲到了就不得進入教室；上課時積極思考問題，不能交頭接耳，否則，將被請出教室。第3頁/共236頁二、教學內(nèi)容

第一章導論：行政和行政管理學第一節(jié)行政管理學的對象、內(nèi)容和特點一、什么是行政二、行政管理學研究的對象、內(nèi)容和方法第二節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學在西方國家的興起二、西方行政管理學的發(fā)展趨勢三、行政管理學在中國的重建和發(fā)展第三節(jié)建設中國特色社會主義的行政管理學一、建設中國特色社會主義行政管理學的深厚基礎二、建設中國特色社會主義行政管理學的主要原則第4頁/共236頁第二章行政生態(tài)與環(huán)境理論

第一節(jié)行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性一、行政環(huán)境問題的提出二、行政環(huán)境的理論依據(jù)三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強第二節(jié)行政環(huán)境與行政管理的相互作用一、行政管理與行政環(huán)境的平衡二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容三、行政管理對行政環(huán)境的利用和改造第三節(jié)我國現(xiàn)階段行政環(huán)境的主要特點一、和平與發(fā)展——時代的兩大主題二、社會主義初級階段——我國的基本國情第5頁/共236頁第三章行政領導與戰(zhàn)略管理

第一節(jié)行政領導與戰(zhàn)略管理概述一、領導的含義、特點及其與管理的關系二、領導管理工作的專業(yè)化三、行政領導的含義、特點及其地位、作用四、戰(zhàn)略管理的含義、特點及其地位、作用第二節(jié)行政領導者的職位、職權和責任一、行政領導者的職位二、行政領導者的職權三、行政領導者的責任四、行政領導權威第三節(jié)行政領導制度一、民主集中制二、集體領導、個人分工負責與行政首長負責制三、日常的具體行政領導制度第四節(jié)行政領導的方法、方式與藝術一、行政領導方法的含義二、根本的行政領導方法三、行政領導方式四、行政領導藝術第五節(jié)行政領導者的素質(zhì)及其結構優(yōu)化一、行政領導者的素質(zhì)二、行政領導者個人素質(zhì)結構三、行政領導班子素質(zhì)結構及其優(yōu)化第6頁/共236頁第四章公共政策與行政決策

第一節(jié)現(xiàn)代公共政策一、現(xiàn)代公共政策的內(nèi)涵二、現(xiàn)代公共政策的主要研究范疇三、現(xiàn)代公共政策質(zhì)量與現(xiàn)代政府公共行政能力四、公共政策的邏輯過程五、政策系統(tǒng)的運行六、公共政策體制第二節(jié)行政決策一、行政決策概述二、行政決策的基本程序和方法三、現(xiàn)代行政決策體制第三節(jié)行政目標一、行政目標及其作用二、行政目標管理第四節(jié)行政計劃一、行政計劃及其作用二、行政計劃的制定第7頁/共236頁第五章政府部門人力資源管理

第一節(jié)人力資源開發(fā)、人事管理和人事行政一、人事管理中的人和事二、人力資源開發(fā)和人事管理三、人事管理和人事行政第二節(jié)國家公務員制度的演變和基本理論一、西方國家公務員制度二、中國公務員制度的建立三、中國公務員制度的指導原則四、中國公務員制度的主要機制第三節(jié)國家公務員管理制度一、國家公務員的內(nèi)涵、義務與權利二、國家公務員的管理制度三、國家公務員的管理機構與監(jiān)督四、《中華人民共和國公務員法》五、公務員績效管理與績效評估第8頁/共236頁第六章公共預算與公共財政管理

第一節(jié)公共預算與公共財政管理概述一、公共預算的概念、職能和作用二、公共財政管理體制第二節(jié)政府預決算管理一、政府預算概述二、政府預算組織形式三、實行符合我國國情的復式預算四、績效預算改革五、政府決算第三節(jié)預算會計一、預算會計的概念和作用二、預算會計的分級三、我國預算會計體制的演變和發(fā)展第四節(jié)政府審計一、政府審計的概念和作用二、政府審計的一般原則和內(nèi)容三、政府審計的權限和基本方法第9頁/共236頁第七章行政信息管理與電子政務

第一節(jié)行政信息概述一、行政信息的內(nèi)涵及意義二、行政信息管理第二節(jié)行政咨詢一、行政咨詢概述二、行政咨詢機構及其與決策層的溝通三、行政咨詢與行政信息的關系第三節(jié)電子政務一、政府信息化及其發(fā)展二、政府信息化對公共信息管理及咨詢的影響三、我國電子政務四、“一站式”網(wǎng)上行政許可服務系統(tǒng)第10頁/共236頁第八章行政立法

第一節(jié)行政立法概述一、行政立法的概念二、行政立法的必要性三、行政立法的基本原則和要求第二節(jié)行政立法體制一、行政立法體制概述二、行政立法權限的劃分第三節(jié)行政立法的程序及效力一、行政立法的程序二、行政立法的效力三、我國行政立法存在的問題第11頁/共236頁第九章行政執(zhí)行

第一節(jié)行政執(zhí)行概述一、行政執(zhí)行的概念二、行政執(zhí)行的任務和原則三、行政執(zhí)行在行政管理中的地位和作用第二節(jié)行政執(zhí)行的前提與手段及其方式一、行政執(zhí)行的前提二、行政執(zhí)行的手段及其方式第三節(jié)行政執(zhí)行的權力保障及對權力的控制一、行政執(zhí)行的權力性質(zhì)二、行政執(zhí)行的權力保障三、對行政執(zhí)行權力的控制第12頁/共236頁第十章行政公共關系與行政協(xié)調(diào)

第一節(jié)行政公共關系一、行政公共關系的含義和特征二、行政公共關系在中國三、行政公共關系的任務四、行政公共關系實務舉要第二節(jié)行政協(xié)調(diào)一、行政協(xié)調(diào)的概念和作用二、行政協(xié)調(diào)與行政管理過程三、行政協(xié)調(diào)的主要模式和基本原則四、行政協(xié)調(diào)技術舉要第13頁/共236頁第十一章行政效率

第一節(jié)行政效率概述一、行政效率的含義與特點二、行政效率的要素三、行政效率研究的出發(fā)點及其意義第二節(jié)行政效率的測定一、行政效率測定的基礎二、行政效率測定的原則三、行政效率測定的標準四、行政效率測定第三節(jié)行政效率的提高一、影響行政效率的主要因素二、我國行政效率的現(xiàn)狀分析三、提高行政效率的途徑和方法四、全面認識應用信息技術對提高行政效率的意義

第14頁/共236頁第十二章行政監(jiān)督

第一節(jié)行政監(jiān)督概述一、行政監(jiān)督的概念二、行政監(jiān)督的意義和作用三、我國行政監(jiān)督的歷史概況第二節(jié)我國現(xiàn)行行政監(jiān)督制度一、行政監(jiān)督的內(nèi)容及其指導思想和基本原則二、行政內(nèi)部的監(jiān)督三、行政外部的監(jiān)督第三節(jié)我國行政救濟監(jiān)督制度一、行政復議救濟監(jiān)督二、行政訴訟救濟監(jiān)督三、行政賠償救濟監(jiān)督第15頁/共236頁第十三章行政文化與行政現(xiàn)代化

第一節(jié)行政文化概述一、行政文化的含義與特點二、行政文化的構成與作用第二節(jié)行政心理一、行政心理及其制約因素二、行政心理對行政管理的作用第三節(jié)行政道德一、行政道德概述二、我國社會主義行政道德規(guī)范第四節(jié)行政精神一、行政精神概述二、我國社會主義行政精神第五節(jié)行政現(xiàn)代化一、行政現(xiàn)代化的含義二、我國實現(xiàn)行政現(xiàn)代化的途徑第16頁/共236頁第十四章行政改革與行政發(fā)展

第一節(jié)當代美國的行政改革一、當代美國行政改革的背景二、當代美國行政改革的內(nèi)容三、當代美國行政改革評述第二節(jié)當代英國的行政改革一、當代英國行政改革的背景二、當代英國行政改革的主要內(nèi)容三、當代英國行政改革評述第三節(jié)當代日本行政改革一、當代日本行政改革的背景二、當代日本行政改革的內(nèi)容三、當代日本行政改革評述第四節(jié)當代中國行政改革與行政發(fā)展一、當代中國行政改革的背景二、當代中國行政改革的主要內(nèi)容三、對當代中國行政改革的評述四、當代中國行政發(fā)展的途徑第17頁/共236頁三、閱讀參考書

1、F·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社，1987年版。2、奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，上海三聯(lián)書店，1999年版。3、詹姆斯·Q·威爾遜：《美國官僚政治——政府機構的行為及其動因》，上海譯文出版社，1990年版。4、戴維·H·羅森布魯姆：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學出版社，2002年版。5、R·J·斯蒂爾曼編著《公共行政學》，中國人民大學出版社，2004年出版。6、R·登哈特：《公共組織理論》，中國人民大學出版社，2001年版。7、奧斯特羅姆等人：《公共服務的制度建構》，上海三聯(lián)書店，2000年版本。

第18頁/共236頁8、查爾斯·J·福克斯等：《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》，中國人民大學出版社，2002年版。9、B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社，2001年版。10、巴澤爾：《突破官僚制》，中國人民大學出版社，2003年1月出版。11、O·C·麥克斯特：《公共行政的合法性——一種話語分析》，中國人民大學出版社，2002年12月出版。12、V·登哈特和R·登哈特：《新公共服務》，中國人民大學出版社，2004年版。13、簡·萊恩：《新公共管理》，中國青年出版社，2004年出版社。14、C·胡德：《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》，上海人民出版社，2004年版。15、弗里德利克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2004年版。16、奧斯本和蓋布勒：《改革政府》，上海人民出版社，1991年版。17、羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社2001版本。第19頁/共236頁18、詹姆斯·Q·威爾遜：《美國官僚政治——政府機構的行為及其動因》，上海譯文出版社，1990年版。

19、戴維·H·羅森布魯姆：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學出版社，2002年版。第20頁/共236頁第一章導論：行政和行政管理學

第一節(jié)行政管理學的對象、內(nèi)容和特點

一、什么是行政

(一)“行政”是行政管理學的基本概念

1、行政廣義的含義把國家機關和非國家機關，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務等管理活動，稱為行政。

2、行政狹義的含義行政是政府機關執(zhí)行的任務和進行的活動。本課程主要是基于對后者的認識而作如下界說：行政是國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。

3、行政管理是使用狹義的行政概念，實際上就是政府管理。第21頁/共236頁行政的動態(tài)含義第一層次：政務（executive)

主要任務是決定施政方針、路線和基本策略。這是政務官的職責。第二層次：行政(administration)

主要任務在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。這是高級事務官的職責。第三層次：管理(management)

主要任務在運用資源、執(zhí)行計劃，達成政府組織的任務與目標。這是中下級事務官的主要職責。第22頁/共236頁行政的要素含義1、目標與價值2、組織結構3、人員（人力資源）4、運作過程5、資源、手段與方法第23頁/共236頁（二）與行政有關的幾對概念1、政治與行政政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關；行政與這些政策的執(zhí)行相關”。此后，“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執(zhí)行”就成為行政學中一種影響很廣的觀點?！罢魏托姓帧钡睦碚摦a(chǎn)生、發(fā)展、演進的歷史過程。

第24頁/共236頁2、管理與行政

管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。國家產(chǎn)生以后，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務管理為主要職責的專門機構和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關系。行政管理是面向社會、服務大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學。廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務的管理與公共服務的提供。第25頁/共236頁行政與管理的區(qū)別1、行政是公務的推行，是目的取向；管理是事務的處理，是手段取向；2、行政更強調(diào)計劃、策劃、決定目標和決定政策，以政治、法律為主要方法；管理更強調(diào)任務的運作過程和達成目標，以經(jīng)濟的、技術的手段。第26頁/共236頁

我國關于公共管理理解的三種觀點：（1）認為公共管理是公共行政的一個學派：認為公共管理在實踐上，就是以市場化合企業(yè)精神為主要特征的公共行政改革；公共管理在理論上，就是為改革提供支持的理論與觀點，主要包括管理主義、新泰勒主義合全面質(zhì)量管理理論、績效管理理論等。（2）認為公共管理是公共行政的替代品：公共行政——新公共行政——公共管理。（3）認為公共管理是公共行政的屬概念，公共管理范圍更為廣泛、公共行政只是其中的一部分。第27頁/共236頁結論：公共管理是公共行政中的一個理論派別或分支學派。因此，在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中國流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PublicAdministration”；或者有人根本不再提“公共行政”這個詞，一律改用“公共管理”，認為“公共行政”是傳統(tǒng)說法，只有“公共管理”才是現(xiàn)代的和時髦的。這種做法只會進一步造成理論上的混亂和認識上的錯誤，不利于公共行政的學科建設，更不利于改革實踐的發(fā)展。第28頁/共236頁

關于公共行政研究：在公共行政的研究中，歷來存在兩種不同的取向：一種是憲政主義的取向，它秉承政治學和法學的傳統(tǒng)，關注民主、社會公平等價值，強調(diào)公共權力的制約和限制；另一種是管理主義取向，它秉承管理學和經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，關注效率問題，強調(diào)公共行政的工具理性。第29頁/共236頁3、立法、司法和行政

西方國家把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。西方國家實行“三權分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權力的組織形式。在承認國家權力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。第30頁/共236頁二、行政管理學研究的對象、內(nèi)容和方法

(一)行政管理學的研究對象

行政管理學是研究國家行政機關依法管理國家公共事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的客觀規(guī)律的科學。公共行政既是一門科學，一門探索知識領域的科學；同時，又是一門藝術，是管理公共事務的各種活動的總稱。第31頁/共236頁行政管理學的研究對象1、主體：國家行政機關

2、客體：公共事務，包括：

（1）國家事務；

（2）社會公共事務；

（3）行政機關的內(nèi)部事務

3、管理原則：依法管理

4、根本任務：行政管理學的主要任務和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)象的發(fā)展規(guī)律，形成科學理論，使行政管理建立在科學基礎之上。第32頁/共236頁(二)行政管理學研究的主要內(nèi)容

1、行政管理學作為一門科學，首先必須研究和了解它的研究對象、學科特點和演變歷史，探討建設中國特色社會主義行政管理學的依據(jù)和途徑。2、研究行政活動與經(jīng)濟基礎、上層建筑的其他部分以及整個外部環(huán)境相互作用、密切聯(lián)系。行政環(huán)境是行政活動的依據(jù)，又是檢驗行政活動成效的客觀標準。促進和保持行政活動與行政環(huán)境之間的互動和平衡，貫穿于行政管理過程的始終。3、行政管理是由主體發(fā)動而作用于客體的有意識的主觀活動。行政主體的健全、合理、優(yōu)質(zhì)，是行政管理效益和效率的決定性因素。行政主體包括行政組織和機構、行政領導以及執(zhí)行行政公務的工作人員。第33頁/共236頁(二)行政管理學研究的主要內(nèi)容

4、行政管理是一個過程。行政管理經(jīng)由低級到高級、粗放到科學的演變過程。無論是內(nèi)容還是形式，都隨著社會發(fā)展和文明的進步而不斷演變。就每一管理周期來看，它是由多個環(huán)節(jié)有機組成和有效運作的充滿活力的過程。這些環(huán)節(jié)主要有行政目標、行政計劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢、行政公共關系和行政協(xié)調(diào)等。5、行政管理過程的順利進行并達到預期目標，必須獲得必不可少的保障。除外部條件外，主要的保障條件有行政立法、行政文化、行政道德、財務行政、后勤和辦公室管理等。6、行政管理要有效地為經(jīng)濟基礎和國家政權服務，其本身必須充滿活力和富有效率。增強行政效能，提高行政效率，提高行政服務質(zhì)量，是行政管理的出發(fā)點和歸宿。

第34頁/共236頁(二)行政管理學研究的主要內(nèi)容7、行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，我們必須在堅持四項基本原則的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，深化行政管理體制改革。圍繞行政體制改革深入研究，總結行政改革的經(jīng)驗，提出行政改革建議，為行政改革提供咨詢和指導，是行政管理學責無旁貸的重要任務。8、現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，實現(xiàn)行政手段和行政方法的改進與提高、推行電子政務已成為現(xiàn)代行政管理學著力研究的重要內(nèi)容；研究行政文化與行政現(xiàn)代化。第35頁/共236頁（三）行政管理學的研究方法

研究方法服從于學科性質(zhì)和研究目的，并隨學科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。行政管理學是具有鮮明的政治性、社會性、理論性、應用性和實踐性、獨立性和綜合性的學科。行政管理學產(chǎn)生以來，西方學者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學科研究，如此等等。

1、理論聯(lián)系實際的方法

2、調(diào)查研究法

3、案例分析法

4、歷史研究法

5、比較研究法

6、定量分析法第36頁/共236頁第二節(jié)行政管理學的產(chǎn)生和發(fā)展

一、行政管理學在西方國家的興起

1887年，行政管理學作為一門獨立的學科，誕生于美國。美國的學者和改革家對此作出了重要貢獻。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特(LeonardDWhite1891～1958)出版的《行政學導論》，對行政管理學的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學成為一個獨立的重要學科。西方國家公共行政學產(chǎn)生的條件：

第37頁/共236頁（一）西方國家公共行政學產(chǎn)生的條件

1、政府職能由政治統(tǒng)治擴大到對經(jīng)濟和社會事務的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會生活的“行政國家”。

2、行政職能加強和行政活動范圍擴大，使行政機構迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績制”的實施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領域。

3、行政機構臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。上述客觀條件，推動了行政管理學產(chǎn)生于當時的美國。因此，從這一意義上說，行政管理學是資本主義社會經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應這一時代需要并進行了理論創(chuàng)造的著名代表。第38頁/共236頁（二）西方國家公共行政學的階段

西方國家公共行政學劃分為三個階段：（1）傳統(tǒng)的行政管理階段（1887年至20世紀30年代），又稱為形成階段——傳統(tǒng)管理階段；研究方法：科學管理研究重點：權力的合理分配、組織結構的健全、工作方法的標準化、行政管理程序的制度化（2）人性的行政管理階段（20世紀30年代到20世紀60年代），又稱為成長階段——科學階段；研究方法：行為科學研究重點：互動性、心理動機與反應、人際關系、組織行為（3）系統(tǒng)權變的行政管理階段（20世紀60年代以后），又稱為科學化階段——現(xiàn)代化管理時期。研究方法：系統(tǒng)分析研究重點：整體性、開放性、反饋性、權變性、行政生態(tài)第39頁/共236頁二、西方行政學的發(fā)展及趨勢

（一）西方行政學的發(fā)展（1）由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；（2）由靜態(tài)的研究到動態(tài)的研究；（3）由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；（4）由法規(guī)的研究到行為的研究；（5）由機械的效率觀到社會的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。

第40頁/共236頁（二）西方行政學的發(fā)展趨勢

發(fā)展趨勢表現(xiàn)為：

(1)研究領域的拓寬和加深

(2)研究內(nèi)容和研究方法更結合實際

(3)不同學派之間的爭鳴和交流第41頁/共236頁三、行政管理學在中國的重建和發(fā)展

（1）行政管理學在中國的傳播和研究，始于20世紀30年代前后。但在當時的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會影響，也未造成學科研究的強勢；雖是新生學科，但發(fā)育不全，步履維艱。（2）20世紀50年代初，由于高等學校院系調(diào)整和學科建設認識上的偏頗，行政管理學的有關專業(yè)和課程被取消，該學科的研究和傳播也隨之中斷。（3）黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設的新時期。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展和改革開放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對行政管理學的重新認識。1984年8月，國務院辦公廳和勞動人事部召開了新中國建國以來由政府主持的第一個研究行政管理學的會議——“行政科學研討會”。會議從理論和實踐上探討了開展行政學研究的必要性，提出建立中國特色的行政管理科學體系的任務及發(fā)展中國行政學應遵循的基本原則。這次研討會的成功，標志著行政管理學在我國的重建，并成為它進一步發(fā)展的新起點。（4）在往后的20多年里，我國行政管理學在恢復重建的同時獲得迅速和健康的發(fā)展。第42頁/共236頁四、行政管理的目的與理念（一）行政管理的目的1、提高行政效率2、促進行政現(xiàn)代化行政現(xiàn)代化的條件：科學化、制度化、民主化、專業(yè)化、適應性和效率性3、培養(yǎng)行政人才4、促進行政的公平與正義第43頁/共236頁（二）行政管理的理念1、強調(diào)科學管理2、重視人性化管理3、增強民主化管理4、注重整體運作5、不斷擴展效率觀念從機械的效率觀到社會效率觀6、權變觀念日益受到重視7、研究發(fā)展日益受到重視第44頁/共236頁（三）行政管理的價值1、行政管理的價值（1）效率價值（2）公平、公正、正義的民主價值2、行政管理效率價值與民主價值的關系（1）行政管理效率價值與民主價值的變動關系（2）民主價值是行政管理的終極價值（3）決定行政管理價值的關鍵因素第45頁/共236頁第三節(jié)建設中國特色的行政管理學

一、建設中國特色行政管理學的深厚基礎(一)行政管理的二重性行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學性和政治性。雖然這兩種屬性互相滲透，但也有區(qū)別。

(二)豐富的歷史遺產(chǎn)現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學的組成部分。

(三)當代的行政實踐半個多世紀以來，我國現(xiàn)代化建設的偉大實踐豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學發(fā)展的最堅實基礎和取之不竭的源泉。

第46頁/共236頁二、建設中國特色行政管理學的原則

1、堅持國際化、全球化與本土化相結合的原則，要符合中國的國情，并服務于中國建設2、強調(diào)行政管理研究的內(nèi)容緊密圍繞中國現(xiàn)代化建設以及市場經(jīng)濟下的行政體制改革等政府公共管理問題，促進民主行政的建立和發(fā)展，為現(xiàn)實服務3、加強與相關學科的結合，堅持多學科的取向和強調(diào)各學科間的滲透、融合與交叉4、強化創(chuàng)新意識，推動學科建設的創(chuàng)新發(fā)展第47頁/共236頁思考練習題1、行政管理與企業(yè)管理的聯(lián)系與區(qū)別2、論述政治與行政二分理論的意義與產(chǎn)生緣由；并說明20世紀40年代以后，這一理論在理論研究與行政實務上的發(fā)展情形參考要點：（1）提出政治與行政二分理論的社會背景和主要代表人物；（2）政治與行政二分理論對建立獨立的行政學學科的意義；（3）政治與行政二分理論的歷史局限性；（4）20世紀40年代以后西方行政學對該理論的批評和否定；（5）新公共管理理論關于決策與執(zhí)行分離的理論主張；（6）在行政實務上，當代西方國家政府改革實行了決策與執(zhí)行分離，包括英國、澳大利亞、北歐等；（7）我國實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的意義，對“行政三分”的說法加以評論；第48頁/共236頁第二章行政生態(tài)與環(huán)境理論

第一節(jié)行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性

行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應用生態(tài)學的理論和方法研究行政管理學提出的新課題。我們首先從生態(tài)學的觀點來分析行政環(huán)境的特點和作用。

(一)行政生態(tài)學的興起生態(tài)學形成于19世紀末和20世紀初。20世紀50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關注和高度重視。拯救環(huán)境的強烈呼聲促進生態(tài)學的更大發(fā)展。行政生態(tài)學正是在這一背景下興起和發(fā)展的。1947年，美國學者約翰·高斯發(fā)表《政府生態(tài)學》一文，提出了行政生態(tài)問題。1957年和1961年，利格斯·弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎上寫成的《公共行政生態(tài)學》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式：(1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式；(2)棱柱型即過渡社會的行政模式；(3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學的基本思想，開創(chuàng)了行政管理學研究的一個新途徑，被認為是行政生態(tài)學的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學界和行政活動家越來越廣泛的關注。從20世紀80年代開始，我國行政學界也以極高熱情研究這一問題，并結合我國實際出版了一批有影響的論著。第49頁/共236頁

(二)行政環(huán)境的基本含義

1、行政環(huán)境的含義

行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。第50頁/共236頁2、行政外部環(huán)境的構成

行政的外部環(huán)境可以區(qū)分為自然環(huán)境與社會環(huán)境兩大類：

(1)自然環(huán)境。自然環(huán)境是指在行政界限之外、未經(jīng)人工制作而存在的事物。它包括地球環(huán)境和地球之外的宇宙環(huán)境兩個方面。

(2)社會環(huán)境。社會環(huán)境是指在行政界限之外、直接影響行政活動并決定其興衰存亡的各種社會因素的總和。它是行政活動賴以產(chǎn)生、存在和發(fā)展的社會基礎。社會環(huán)境可以分為國際社會環(huán)境和國內(nèi)社會環(huán)境。國際社會環(huán)境包括國際關系格局、重大國際事件、戰(zhàn)爭與和平、國際組織與國際法及其他各國共同關心的社會問題等。國內(nèi)社會環(huán)境主要包括：政治、法制、經(jīng)濟、科技、教育、民族、宗教、文化、階級與群團、人口等。第51頁/共236頁3、行政與外部環(huán)境的互動分析

行政與外部環(huán)境密切關聯(lián)，它們相互影響、相互依賴。行政適應外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生，又能動地選擇與塑造外部環(huán)境。

(1)行政對外部環(huán)境的依賴主要表現(xiàn)為：第一，行政是適應外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生的；第二，外部環(huán)境的需要不僅決定行政的產(chǎn)生，而且制約著其價值觀、目標、規(guī)模、結構與行為方式；第三，行政活動所需要的物質(zhì)要素——人、財、物，非物質(zhì)要素——信息，都要從外部環(huán)境輸入。行政只有不斷地與其外部環(huán)境進行物質(zhì)、能量與信息的交換，只有適應外部環(huán)境的需要，才能求得生存，才能發(fā)揮其功能作用，并反作用于外部環(huán)境，服務于社會。

(2)行政對外部環(huán)境的選擇與塑造，具體包括：第一，行政不是接受外部環(huán)境的所有投入，而是必須有所選擇與取舍，只納入自身所能接受的那一部分；第二，行政不僅選擇外部環(huán)境，更要設法改善、控制外部環(huán)境。行政通過對外部環(huán)境的改善，使外部環(huán)境得到優(yōu)化；通過對外部環(huán)境的控制，使其按照行政的希望與要求去發(fā)展。

(3)宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境。影響行政的外部環(huán)境有宏觀與微觀之分。所謂行政的宏觀環(huán)境，是指廣泛影響整個行政系統(tǒng)的環(huán)境。所謂行政的微觀環(huán)境，是指影響某個個別行政的特定環(huán)境。第52頁/共236頁（三）外部環(huán)境對行政的影響

1、經(jīng)濟環(huán)境對行政組織的影響經(jīng)濟環(huán)境是行政外部環(huán)境中最基本的方面，是行政賴以生存和發(fā)展的最深層環(huán)境。行政的經(jīng)濟環(huán)境，是對行政有重要影響的各經(jīng)濟要素的總和，包括自然資源狀況、生產(chǎn)力和科技發(fā)展狀況、人口狀況、國民收入狀況、社會的基本生產(chǎn)關系結構和經(jīng)濟體制等要素。

第53頁/共236頁經(jīng)濟體制對行政組織的影響

經(jīng)濟體制對行政的影響；具體的經(jīng)濟體制影響著行政的功能配置和運行模式，并規(guī)定經(jīng)濟資源配置的方式：第一，在自然經(jīng)濟體制中，行政的政治功能、社會治安功能較為突出，而經(jīng)濟功能、社會服務功能微弱，負責經(jīng)濟、社會事務的部門少而小；其行使功能的手段比較簡單，主要是通過行政手段進行管理。第二，在市場經(jīng)濟體制中，由于市場的失靈需要政府的積極干預加以彌補。政府運用各種經(jīng)濟杠桿、經(jīng)濟法規(guī)與必要的行政手段，引導、調(diào)節(jié)和規(guī)范經(jīng)濟活動，以調(diào)控宏觀經(jīng)濟；保證市場經(jīng)濟的有序運行；限制壟斷，促進公平競爭；提供公共產(chǎn)品；保障公正的收入分配等等。政府設置大量相應的管理部門，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段進行管理。第三，在計劃經(jīng)濟體制中，行政的功能配置和運行模式具有直接而廣泛、命令強制、企業(yè)被動適應等特征。第54頁/共236頁創(chuàng)建良好的經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟環(huán)境有其自身發(fā)展的規(guī)律，經(jīng)濟環(huán)境決定行政活動，行政活動對經(jīng)濟環(huán)境具有反作用。因此，行政對經(jīng)濟環(huán)境的影響是有一定限度的。

(1)鞏固、發(fā)展和完善社會的基本經(jīng)濟結構行政是建立在一定基本經(jīng)濟結構之上的上層建筑，行政的生存和發(fā)展以一定的社會基本經(jīng)濟結構為基礎。它的任務首先是為經(jīng)濟基礎服務，以鞏固、發(fā)展和完善基本經(jīng)濟結構為目的。鞏固，即不準有破壞基本生產(chǎn)關系的行為；發(fā)展，即要隨著生產(chǎn)力水平的提高，使生產(chǎn)關系也作相應的調(diào)整與發(fā)展；完善，即要使生產(chǎn)關系更加精細、更加靈活、更加有效地適應生產(chǎn)力發(fā)展的需求。第55頁/共236頁(2)建立、健全符合本國國情的經(jīng)濟體制

經(jīng)濟體制作為社會基本經(jīng)濟結構的具體表現(xiàn)形式，具有多樣性和可變性。在既定的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系發(fā)展狀況之下，各國究竟選擇什么樣的經(jīng)濟體制，往往由國家政權組織，其主要是行政權力，根據(jù)本國的具體國情選擇決定。例如，我國建國后在相當長一段時間內(nèi)，實行的是計劃經(jīng)濟體制。十一屆三中全會以后，我國開始對傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制進行改革，逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟體制。黨的十四大則正式提出了要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。行政組織結構設計與選擇具體的經(jīng)濟體制，實際上是鞏固、發(fā)展與完善基本生產(chǎn)關系、促進生產(chǎn)力發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。第56頁/共236頁(三)發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平

1、充分、合理地開發(fā)與利用自然資源。行政要正確地處理保護與利用自然資源的辯證關系，既要重視充分發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢，又要注意對資源的合理利用，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，保持人類與自然和諧統(tǒng)一的發(fā)展。

2、合理開發(fā)與利用人力資源。行政要從本國的具體國情出發(fā)，遵循人口發(fā)展的客觀規(guī)律，正確處理人類自身生產(chǎn)與物質(zhì)資料生產(chǎn)的關系，使之協(xié)調(diào)發(fā)展。要制定出科學的人才規(guī)劃，按照人才發(fā)展的固有規(guī)律培養(yǎng)人才，使各級各類人才在數(shù)量、質(zhì)量和結構等方面與經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要相適應。

3、建立科學的微觀控制機制。有效的微觀控制機制，能夠有效地調(diào)動人們的積極性，保證企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)步和適度發(fā)展。行政要充分利用價值規(guī)律和市場機制，充分利用按勞分配規(guī)律，將個人利益與社會利益，將個人、企業(yè)的積極性與提高社會生產(chǎn)率緊密地結合起來，推動社會生產(chǎn)的發(fā)展。

4、建立科學的宏觀調(diào)控機制。有效的宏觀調(diào)控機制，能夠保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，行政要通過種種途徑和方法，對國民經(jīng)濟各部門、各地區(qū)、各單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行宏觀調(diào)控，使之統(tǒng)一行動、分工合作、彼此協(xié)調(diào)發(fā)展。第57頁/共236頁下面就以“市場化取向下的政府外包及其管治”為內(nèi)容來具體說明經(jīng)濟環(huán)境對行政的影響作用。第58頁/共236頁第一、市場化取向改革的含義市場化取向是當代各個國家行政改革引入市場競爭機制、實現(xiàn)政府從社會中部分退出和政府職能轉變所采取的一項根本性措施，是與信息社會相適應的一種新型的管理方法，其內(nèi)容實質(zhì)就是將市場機制引入到政府公共管理之中。具體包括：（1）推行政府公共服務輸出市場化，在政府公共管理和公共部門中引入競爭與市場機制；（2）減少政府職能，將政府職能向社會轉移實現(xiàn)政府從社會的部分撤退，更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用；（3）減少政府對市場的干預，放松政府對社會、市場的管制，簡化政府管理的行政流程；（4）優(yōu)化政府組織結構，放松規(guī)制，裁減機構與人員，削減財政開支，實行小政府模式和提高政府管理的有效性；（5）將政府的決策與執(zhí)行功能分離，加強對政府的績效評估與績效管理，樹立服務意識。第59頁/共236頁市場化的具體表現(xiàn)內(nèi)容1、政府行政機關內(nèi)部管理的市場化在政府行政機關內(nèi)部引進市場競爭機制，劃分責任中心，形成一個個相對獨立的自治性單位，實現(xiàn)項目管理制。這樣，放松了傳統(tǒng)的規(guī)制管理，下級政府和工作人員的自由裁量權增加了，政府行政機關的內(nèi)部管理從過程導向的管理轉向了結果導向的管理。其特點是：（1）責任明確；（2）結果導向；（3）合同約束；（4）用戶至上。第60頁/共236頁2、政府行政機關內(nèi)部人事制度市場化適應信息社會的需求，建立靈活、高效、富有競爭力的用人機制。具體包括：（1）實行合同雇傭制。有助于政府對不確定的環(huán)境作出靈活、快捷的反映，擺脫傳統(tǒng)的公務員終身制的束縛，根據(jù)工作需要隨時增加或減少人員；（2）淡化職位分類。實行自由流動，達到人力資源的最優(yōu)配置，造就通才；（3）簡化管理規(guī)則，將公務員的錄用、晉升等方面的管理權限逐漸轉移到各級業(yè)務部門手中；（4）改革工資制度，推行績效工資制。第61頁/共236頁3、政府行政機關自我服務的市場化在政府行政機關內(nèi)部的自我服務活動中引入市場機制，將政府與社會力量聯(lián)結起來，通過多元競爭提高政府自我服務的能力，減少服務費用和成本。在內(nèi)部的自我服務功能上，政府不一定都要自己直接經(jīng)營，而是可以設立特殊的市場，花錢為自己購買服務，采用競爭性的、公開的市場招標形式，并進行宏觀管理。第62頁/共236頁圖示政府管理1、公共事務2、消費者政府管理1、市場2、企業(yè)3、個體經(jīng)營者1、公共事務2、消費者第63頁/共236頁第二、實現(xiàn)市場化的具體途徑1、市場化不等于民營化（私有化）2、具體途徑：（1）租賃（2）承包（3）合同（4）招標第64頁/共236頁第三、市場化取向下的政府管治1、處理政府與企業(yè)、市場的關系2、處理企業(yè)與消費者之間的關系3、處理政府與公眾之間的關系4、糾正兩種偏向：（1）將管理與服務對立（2）將劃漿與掌舵對立第65頁/共236頁第三章行政領導與戰(zhàn)略管理

第一節(jié)行政領導一、領導的含義及其特點

1、領導的概念

領導是指領導者在一定的環(huán)境下，為實現(xiàn)既定目標，對被領導者進行指揮與統(tǒng)御的行為過程，即指領導活動。

第66頁/共236頁2、領導的特點

（1）領導是一個社會組織系統(tǒng)。這個系統(tǒng)由領導者、被領導者、環(huán)境三個要素構成。①領導者是在一定的組織體系中處于組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制地位的個人或集體，在領導活動中處于主導地位。②被領導者就是按照領導者的決策和意圖，為實現(xiàn)領導目標、從事具體實踐活動的個人和集團，構成領導活動的主體，是實現(xiàn)預定目標的基本力量。③環(huán)境是獨立于領導者之外的客觀存在，是對領導活動產(chǎn)生影響的各種因素的總和。第67頁/共236頁2、領導的特點

（2）領導是一個動態(tài)的行為過程領導是為實現(xiàn)既定目標，對被領導者進行指揮與統(tǒng)御的行為過程。領導的三要素表現(xiàn)為兩對基本矛盾：①領導者與被領導者的矛盾；②領導活動的主體與領導活動的客體的矛盾。

【案例】

假如你是一個副職，而你的領導是一個能力較差、但工作認真負責的人，你如何與他相處、搞好工作？第68頁/共236頁2、領導的特點（3）領導是高層次的管理高層次管理主要是宏觀管理，帶有方向性、原則性的重大問題，獨立性強。（4）權威性領導權威表現(xiàn)在領導者與被領導者的關系上，既反映領導者的權力和威望，也反映被領導者對這種權力和威望的服從、認可。第69頁/共236頁二、行政領導的含義、特點、作用

1、行政領導的概念

行政領導是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權威的領導者，依法行使行政權力，為實現(xiàn)一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等行政活動。第70頁/共236頁2、行政領導的特點

(1)行政領導只是對“行政”的領導

(2)行政領導具有執(zhí)行性的明顯特點

(3)行政領導具有鮮明的政治性第71頁/共236頁3、行政領導在行政管理中的地位和作用

(1)行政領導是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證

(2)行政領導貫穿于行政管理的全過程

(3)行政領導是行政管理成敗的關鍵

第72頁/共236頁4、行政領導的方式與藝術

（1）行政領導的方式：①強制方式。這種方式注重正式組織結構、組織規(guī)章及紀律的作用，采取通過行政系統(tǒng)發(fā)布有權威性、非執(zhí)行不可的指示、命令的領導方式實施領導；②說服方式。這是指領導者在工作中通過啟發(fā)、勸告、誘導、商量、建議等，使被領導者接受并貫徹自己的意圖；③激勵方式。指領導者運用物質(zhì)或精神激勵的手段激發(fā)被領導者的工作積極性，以達到工作目標；④示范方式。是指領導者以本人“身教”或者樹立榜樣典型，供組織成員仿效、學習的一種領導方式。第73頁/共236頁（2）行政領導的藝術

①授權的藝術。授權就是上級授予下級一定的權力和責任，使其在一定范圍內(nèi)有處理問題的自主權，這是行政領導者的分身術和成事術；對領導者來說，重要的是要有全局的眼光和戰(zhàn)略的眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，小事情則委托給部屬辦；運用授權藝術，其原則有授權留責、適度合理授權、因事?lián)袢?、視能授權、逐級授權、加強授權后的監(jiān)督控制、防止反向授權。

②用人藝術。用人是行政領導者的一種主要職責，為了合理使用干部，做到人盡其才，必須講究用人藝術，掌握用人之道，要有寬闊的胸襟，用人不求全責備，不埋沒人才，要善于用人，主要原則有揚長避短、待人誠懇、注重激勵、愛護下屬。

③處事藝術。要求是領導干部要干好本職工作，專心致志于本業(yè)，不要超越職權，去管不該管、管不了、管不好的事情；另外還要統(tǒng)籌安排。

④運時藝術。主要原則是檢查時間耗費情況，合理、有序地安排時間；集中時間抓主要工作，提高時間使用效率；精簡機構，善于授權；開好會議，節(jié)省時間；善于科學地擠時間等。第74頁/共236頁案例1

我們翻閱了一下副市長辦公桌上的臺歷，那密密麻麻的字里行間，記載著他來去匆匆奔波操勞的足跡。以1998年5月4日為例，早上6時，去火車站歡迎從北京載譽歸來的“五一”勞動獎章獲得者；上午8時，參加地方工業(yè)品展銷大廈落成開業(yè)剪彩儀式；上午9時，到工人文化宮向“十位優(yōu)秀青年企業(yè)家”頒發(fā)獎狀；上午10時，在市委聽取全市上月工業(yè)生產(chǎn)情況的匯報；中午12時，趕到某賓館與某省工業(yè)廳的領導同志共進午餐；下午2時，參加市長辦公會議；下午6時，應邀參加一個兄弟城市市長來本市參觀結束后的答謝宴會；晚上7點30分，出席市青少年宮舉辦的青年職工文藝匯演，向優(yōu)勝單位和個人頒發(fā)獎杯和獎品；晚10時，前往火車站為兄弟市的市長送行；晚11時，回家閱批文件到深夜12點半。據(jù)悉，這一天，該市長還有兩起重要的會談，因?qū)嵲跀D不出時間而推遲了。至于登門拜訪或請示匯報工作的人可能也不少，然而都撲了空。難怪有人感慨地說：“市長們真忙，也真難找?。　闭埬氵\用行政領導的有關理論分析這位副市長一天的工作？作為行政首長的市長怎樣才能擺脫繁雜的日常事務，履行好自己的職責？

第75頁/共236頁分析結論行政首長的主要職責是出主意、用干部。所謂出主意，主要是切合當?shù)貙嶋H，作出當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的各種決策。這就要求行政首長深入實際進行大量調(diào)查研究。所謂用人，主要是如何選用優(yōu)秀人才，以及如何發(fā)揮下屬的積極性。作為一名市長，應該集中精力進行宏觀調(diào)控，而不應該忙于瑣碎事務。市長應該管大事，出好主意，用好干部。作為行政首長的市長要履行好自己的職責，必須注意下述幾點：⑴明確市長的職責，抓好大事。⑵善于授權，充分發(fā)揮職能部門的作用。⑶減少“文山會?！保朔问街髁x，不做表面文章。第76頁/共236頁案例2

張明是一位建國前參加革命的老同志，原在B市公安局政治部工作，1992年調(diào)到A市公安局交通處任處長。張?zhí)庨L上任后，針對各隊普遍存在頂撞交通處領導、處領導沒有威信、軟弱無力等問題，采取了一系列措施：⑴請環(huán)保局有關部門到各主要馬路測量空氣污染程度，要求上級給交通處每人每月10元錢的空氣污染補貼費；⑵為每個交通崗亭安裝電風扇和擴音器，為每個交通隊配備小汽車、事故勘察車和攜帶式通話機；⑶派人到各省市和出國去學習先進的交通管理經(jīng)驗，制定崗位責任制；⑷對少數(shù)違法亂紀的干警進行必要的懲處；同時派工作組進駐一些不聽指揮的交通隊，對領導班子進行調(diào)整。張?zhí)庨L采取這4條措施后，威信倍增。各科隊和幾位副處長大事小事都要請示張?zhí)庨L，似乎沒有他的點頭許多事情就很難辦。按照張?zhí)庨L本人的說法，作為一名領導干部，就是要利用手中的權力來樹立一定的威信，這樣才有號召力。但自1996年張?zhí)庨L離休后，他的威信也隨之消失了。

第77頁/共236頁問題：

1、為什么張?zhí)庨L離休后威信也隨之消失了？

2、行政領導者怎樣才能建立持久有效的威信？第78頁/共236頁分析

威信，是指一個人在人群中的聲望和信譽。行政領導干部的威信，實質(zhì)上就是行政領導干部在群眾中的影響力。影響力大，威信就高；反之，影響力越低小，威信就越低。那么行政領導應該怎樣提高自己的威信呢？行政管理的歷史經(jīng)驗告訴我們，行政領導者的影響力不外乎來自于兩個方面：一是來自權力性因素，即依靠法律賦予的職權所產(chǎn)生的影響力，其特點是以外部推力來影響和改變?nèi)藗兊男睦砗托袨椋哂袕娭菩?，且難以持久；另一方面來自非權力性因素，即依靠領導者的學識、才能、品行、人際關系等所產(chǎn)生的影響力，其特點是它使部屬自覺追隨，表現(xiàn)為一種內(nèi)趨力，不具有強制性，是在部屬心理認同的基礎上產(chǎn)生的，它能穩(wěn)定地、長久地、深入地影響部屬的心理和行為，可以發(fā)揮出權力性因素所無法發(fā)揮的影響。案例中，張?zhí)庨L的領導基礎觀是片面的，沒有理解領導的真正含義；他單純依靠行政手段去推行工作，而忽視了自身道德素質(zhì)的提高，特別是忽視了依靠發(fā)揚民主、做群眾思想動員工作來調(diào)動干警的積極性和主動性；張?zhí)庨L的領導風格也有問題，采取的是集權型的領導方式，也違反了職權責一致原則，沒有發(fā)揮一個領導者應有的職能，僅僅起一個管理者的作用。第一，張?zhí)庨L對威信的理解存在偏差；采取了集權式的領導方式。第二，領導者要建立持久有效的威信，必須注意下述幾點：⑴提高自身素質(zhì)。⑵實行既集中又民主的領導方式。⑶注重規(guī)章制度的建設。第79頁/共236頁5、行政領導的基本素質(zhì)

行政領導的基本素質(zhì)要求：（1）政治素質(zhì)。政治素質(zhì)是社會主義國家行政領導干部特別要強調(diào)的素質(zhì)，其主要內(nèi)容是要有堅定正確的政治方向、要有服務意識、要有廉潔奉公的政治道德；（2）知識素質(zhì)。要求行政領導者要有豐富而結構合理的知識，既要有專業(yè)知識，還要有其他相關領域的知識；（3）、能力素質(zhì)。行政領導者的能力素質(zhì)主要包括創(chuàng)新能力和綜合能力；（4）、心理素質(zhì)。行政領導者的心理素質(zhì)要求是敢于決斷的氣質(zhì)、競爭開放的性格、堅忍不拔的意志；（5）、身體素質(zhì)。行政領導者要有強壯的、能夠持續(xù)工作的體力，而且在工作中還應表現(xiàn)出充沛的精力和生命的活力。第80頁/共236頁6、行政領導班子的素質(zhì)結構

行政領導班子的素質(zhì)結構：

（1）年齡結構，行政領導班子由不同年齡合理構成的最佳年齡結構，它是根據(jù)不同的領導層次，由老年、中年、青年干部按合理的比例構成的綜合體；（2）知識結構，行政領導班子中各種知識的合理構成，現(xiàn)代行政領導班子的組成，應該是具有教高文化知識水平和專業(yè)知識水平的各類人才的合理搭配，從而達到互相補充，使整個行政領導班子成為具有綜合業(yè)務能力的整體；（3）智能結構，行政領導班子內(nèi)不同類型智能的領導成員之間的合理構成；（4）氣質(zhì)結構，領導班子在不同氣質(zhì)方面的合理構成。

第81頁/共236頁三、領導管理工作的專業(yè)化

1、領導管理工作的專業(yè)化的含義

（1）經(jīng)理革命：實現(xiàn)產(chǎn)權和經(jīng)營權分離，以領導管理為職業(yè)的軟專家應運而生。（2）由領導管理者無專業(yè)業(yè)務知識到具有業(yè)務專長、再轉變?yōu)榫哂蓄I導管理工作專長，即由外行變?yōu)閮?nèi)行。第82頁/共236頁2、領導管理工作專業(yè)化的實現(xiàn)途徑

（1）提高認識，轉變觀念（2）加強培訓，完善知識結構（3）注重提高領導能力（4）強化日常選拔標準，實現(xiàn)領導管理雙內(nèi)行第83頁/共236頁第二節(jié)行政領導者的職位、職權和責任

一、行政領導者的職位

(一)行政領導者職位的含義行政領導者的職位是指國家權力機關或國家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領導者擔任的職務和賦予其應履行的責任。職務和責任是構成行政領導者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔任了某一職務，才負有與其相應行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權；而擔任某一行政領導職位的人，就負有對該組織的領導責任。

第84頁/共236頁(二)行政領導者職位的特點

（1）職位是以“事”為中心確定下來的（2）職位的設置有數(shù)量的規(guī)定性（3）職位本身具有相對的穩(wěn)定性第85頁/共236頁二、行政領導者的職權

(一)行政領導者職權的含義法定的與職位相當?shù)男姓嗔Γ褪切姓I導者的職權。行政領導者的職權，是其行使指揮與統(tǒng)御過程的支配性影響的實質(zhì)條件。職權不僅意味著行政領導者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這一行為，否則就構成失職。

(二)行政領導者的職權與職位的關系一方面，職權是與職位聯(lián)系在一起的，職權是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職權的性質(zhì)；職權與職位有對稱關系，職權的大小與職能的高低、責任的輕重相適應；職權是法律認可與確認的權力。另一方面，行政職權是有限度的權力，它由國家權力機關因社會公共管理分工的不同而進行功能性劃分，并由國家依據(jù)劃分做出授予，被授予者需對權力有明確的認識，從而掌好權、用好權。行政領導的權限范圍包括人事權、物權（即對物質(zhì)資源的配置與使用權）、財權、組織權。第86頁/共236頁三、行政領導者的責任

(一)行政領導者責任的含義行政領導者的責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。

(二)行政領導者責任的內(nèi)容

1、政治責任

2、工作責任：即工作崗位責任

3、法律責任第87頁/共236頁第三節(jié)行政領導制度

一、集體領導、個人分工負責制的含義

1、集體領導是集體決策、共同負責的制度，即對重大問題，由領導集團全體成員討論，做出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。

2、個人分工負責制就是行政領導集團內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。二、集體領導與個人分工負責制的關系集體領導和個人分工負責是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。集體領導是個人分工負責的前提，個人分工負責是集體領導的基礎。集體領導的決策是個人分工負責的方向、目標，個人分工負責是集體領導意志實現(xiàn)的途徑。離開集體領導的個人分工負責就是無政府主義和自由主義；離開個人分工負責的集體領導，只能是“清談館”。堅持集體領導與個人分工負責相結合，就要反對個人說了算和不敢負責的官僚主義傾向。第88頁/共236頁三、行政首長負責制

行政首長負責制是相對于委員會制而言的，是民主集中制和集體領導與個人分工負責制相結合制度的一種具體形式。它是指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體的日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。第89頁/共236頁第三節(jié)戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理途徑既是一種公共管理（尤其是政府管理）的新實踐模式，又是一種公共管理研究的新視野。它的興起受到私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響，也是公共管理改革以及環(huán)境變化的必然結果。戰(zhàn)略管理是一個過程，具有鮮明特征，包涵戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價三個功能環(huán)節(jié)。作為一種新模式，戰(zhàn)略管理途經(jīng)并未成熟，在實踐應用中出現(xiàn)一些難題，但它對于我國政府管理方式的轉變具有重要借鑒作用，對于我國公共管理知識體系的創(chuàng)新也具有重要參考價值?，F(xiàn)階段中國政府部門管理的理論與實踐迫切需要戰(zhàn)略思維。第90頁/共236頁一、戰(zhàn)略管理的基本理論（一）戰(zhàn)略的概念1、戰(zhàn)略（Strategy）：是指導戰(zhàn)爭全局的計劃和策略——《辭?！罚粦?zhàn)略是為了達到戰(zhàn)爭目的而對戰(zhàn)斗的運用——克勞塞維茨《戰(zhàn)爭論》2、企業(yè)戰(zhàn)略：是一種決策模式，它決定和揭示企業(yè)的目的與目標，提出實現(xiàn)目的的方針與計劃，確定企業(yè)從事的經(jīng)營業(yè)務，明確企業(yè)的經(jīng)濟類型與人文組織類型，決定企業(yè)對員工、顧客和社會作出的經(jīng)濟的和非經(jīng)濟的貢獻。戰(zhàn)略是一種模式或計劃，它將一個組織的主要目的、政策與活動按照一定的程序結合成一個緊密的整體。戰(zhàn)略是一種計劃（plan）、一種計策（ploy）、一種模式（pattern）、一種定位（position）、一種視角或觀念（perspective）?！幽么竺鞔牟?、一般意義上，戰(zhàn)略是指未來的、重大的、全局性的謀劃。4、戰(zhàn)略管理(StrategicManagement)，是指制定、實施和評價使組織能夠達到目標的、跨功能治理的藝術和科學。戰(zhàn)略管理的任務就是要在資源配置的基礎上發(fā)展組織的核心能力。戰(zhàn)略管理就是戰(zhàn)略的形成、選擇、實施和評價的全過程。第91頁/共236頁（二）戰(zhàn)略管理的歷史演進戰(zhàn)略管理的實踐和研究興起于20世紀60年代，自興起以來，它經(jīng)歷了三個歷史發(fā)展階段，產(chǎn)生了十大學派。第一階段：以理性主義為特征，主要致力于戰(zhàn)略的制定這個階段主要有設計學派、計劃學派以及定位學派。1、設計學派。認為戰(zhàn)略是對公司實力和機會的匹配，是領導者有意識的但非正式的構想過程。該學派建立了著名的SWOT（Strength,Weakness,OpportunityandThreat）模型。該模型考察了組織面臨的威脅和機會（外部評價）以及組織本身的優(yōu)勢和劣勢（內(nèi)部評價），充分體現(xiàn)了組織內(nèi)外部關系對制定戰(zhàn)略的重要性。但設計學派將戰(zhàn)略管理靜態(tài)地劃分為戰(zhàn)略形成和戰(zhàn)略實施兩個階段，割裂了它們之間的動態(tài)聯(lián)系。Ｓ是指組織內(nèi)部的優(yōu)勢（Strengths），Ｗ是指組織內(nèi)部的劣勢（Weaknesses），Ｏ是指企業(yè)外部環(huán)境的機會（Opportunities），Ｔ是指組織外部環(huán)境的威脅（Threats）。SWOT分析法是指組織在戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略實施之前，對組織所處的外部環(huán)境所造成的影響，以及組織內(nèi)部資源狀況進行綜合判斷的一種方法。第92頁/共236頁優(yōu)勢-S弱點-W機會-OSO戰(zhàn)略WO戰(zhàn)略ST戰(zhàn)略WT戰(zhàn)略機會-O威脅-T利用優(yōu)勢規(guī)避威脅保持空白列出優(yōu)勢列出弱點列出機會列出威脅發(fā)出優(yōu)勢利用機會利出機會克服弱點減少弱點規(guī)避威脅第93頁/共236頁2、計劃學派

同設計學派相似，計劃學派也把市場環(huán)境、定位和內(nèi)部資源能力視為制定戰(zhàn)略的出發(fā)點。但它認為企業(yè)戰(zhàn)略的制定過程應該是一個正規(guī)化、條理化的計劃過程，不應該只停留在經(jīng)驗和概念的水平上。比如，企業(yè)應采用什么方法去評價自己和外部環(huán)境，以保證對SWOT的分析是客觀的；哪些優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅對企業(yè)最具有戰(zhàn)略意義等等?；谶@樣的理念，計劃學派引進了許多數(shù)學、決策科學的方法，提出了許多復雜的戰(zhàn)略計劃模型。第94頁/共236頁3、定位學派

定位學派的創(chuàng)始人是哈佛大學商學院的邁克爾·波特教授。他提出，企業(yè)戰(zhàn)略的核心是獲得競爭優(yōu)勢，而競爭優(yōu)勢取決于企業(yè)所處行業(yè)的贏利能力，即行業(yè)吸引力和企業(yè)在行業(yè)中的相對競爭地位。因此，戰(zhàn)略管理的首要任務就是選擇最有贏利潛力的行業(yè)，其次還要考慮如何在已經(jīng)選定的行業(yè)中自我定位。定位學派將戰(zhàn)略分析的重點第一次由企業(yè)轉向了行業(yè)，強調(diào)了企業(yè)外部環(huán)境，尤其是行業(yè)特點和結構因素對企業(yè)投資收益率的影響，并提供了諸如五種競爭力模型（供應商、購買者、當前競爭對手、替代產(chǎn)品廠商和行業(yè)潛在進入者）、行業(yè)吸引力矩陣、價值鏈分析等一系列分析技巧，幫助企業(yè)選擇行業(yè)并制定符合行業(yè)特點的競爭戰(zhàn)略。

第95頁/共236頁結論：這三大戰(zhàn)略管理流派的形成和發(fā)展做出了奠基性的貢獻，但是也存在相應的缺陷。設計學派注重機會分析，認為在同行業(yè)中競爭的大多數(shù)企業(yè)一般控制著基本相同的資源和實施基本相同的戰(zhàn)略，一般管理技術是一種可以任意轉移的能力，但卻忽略了對內(nèi)部條件，包括組織結構、管理機制和企業(yè)文化等的分析。計劃學派過分強調(diào)理性思維、數(shù)量方法和精密模型的運用，忽略了戰(zhàn)略思維的非理性方面以及環(huán)境變化對企業(yè)的影響。定位學派更是將企業(yè)的成敗歸結為企業(yè)外部的行業(yè)因素，過分依賴對行業(yè)的選擇，相對忽略了企業(yè)內(nèi)部因素，尤其是企業(yè)內(nèi)部資源、核心競爭力對企業(yè)戰(zhàn)略選擇的影響。在這些思潮的直接影響下，美國在60至80年代出現(xiàn)了以購并為主的多元化發(fā)展浪潮，但結果并不理想，有人認為對此應負有責任的正是這些學派。

第96頁/共236頁第二階段：強調(diào)非理性因素，注重行為因素的研究

企業(yè)家學派、認識學派、學習學派、權力學派、文化學派、環(huán)境學派等六大學派，都屬于這個階段。1、企業(yè)家學派企業(yè)家學派認為，具有戰(zhàn)略洞察力的企業(yè)家是企業(yè)成功的關鍵。許多成功企業(yè)沒有系統(tǒng)的、成文的戰(zhàn)略，但它們同樣經(jīng)營得很好，這與管理者對企業(yè)基本價值以及存在原因的信念是息息相關的。企業(yè)家學派的最大特征在于強調(diào)領導的積極性和戰(zhàn)略直覺的重要性。它一方面將戰(zhàn)略制定歸功于個人直覺；另一方面認為不存在規(guī)范的戰(zhàn)略制定過程。能使一個企業(yè)在某個環(huán)境中獲得成功的領導，并不一定在另一個企業(yè)和另一個環(huán)境中也能取得同樣的成功。如果一個企業(yè)遇到了經(jīng)營困難，最好的辦法就是換一個新的具有直覺力的領導。企業(yè)家學派比較適用于新建企業(yè)和處于轉變時期的企業(yè)，因為在這兩種情況下，格外需要強有力的和具有敏銳直覺的領導者，來決定企業(yè)的方向和活動范圍。第97頁/共236頁2、認識學派

認識學派認為，戰(zhàn)略實質(zhì)上是一種直覺和概念，戰(zhàn)略的制定過程實質(zhì)上是戰(zhàn)略者的認識過程；由于戰(zhàn)略者所處的環(huán)境是復雜的，這種復雜性限制了他們的認識能力；更何況面對大量真假難辨的信息和有限的時間，戰(zhàn)略過程也可能被歪曲。由于戰(zhàn)略很大程度上依賴于個人的認識，所以不同戰(zhàn)略者在戰(zhàn)略風格上差異會很大。

學習和了解認識學派研究結果的意義就在于：認識學派探討了認識過程和認識特征對戰(zhàn)略形成的作用。第98頁/共236頁3、學習學派

認識學派的研究表明：設計學派、計劃學派和定位學派研究的靜態(tài)戰(zhàn)略制定過程不適用于實際戰(zhàn)略制定所處的復雜、變化的環(huán)境。但是，如果戰(zhàn)略者們不依靠靜態(tài)的程序和方法，除了依靠直覺，他們?nèi)绾沃贫☉?zhàn)略呢？學習學派認為：通過學習過程！戰(zhàn)略的形成與發(fā)展就是思想和行動、控制和學習、穩(wěn)定與改變相結合的藝術性過程。由于戰(zhàn)略的過程導向，在此過程中不僅單個的領導需要學習，作為整體的領導系統(tǒng)都必須學習；領導的作用不再是預先決定戰(zhàn)略，而是組織戰(zhàn)略學習的過程。高層管理人員特別要關注戰(zhàn)略學習過程中的有關人員，推動學習的組織結構和體系，準備對可能出現(xiàn)的戰(zhàn)略做出承認、修改和引導。

第99頁/共236頁4、權力學派

權力學派認為整個戰(zhàn)略制定的過程實際上是各種正式和非正式的利益團體運用權力、施加影響和不斷談判的過程。對戰(zhàn)略制定發(fā)生作用的不再是某個人，包括：設計學派中的企業(yè)主管、計劃學派中的計劃者、定位學派中的分析家和企業(yè)學派中的企業(yè)家，而是一群人。這一群人利用自己的權勢既爭權奪勢又妥協(xié)合作，使得戰(zhàn)略制定過程成為談判和討價還價的過程，這時組織的活動不再受某一共同利益的驅(qū)使，而是受一些局部利益的驅(qū)使。在這種情況下，總是存在對戰(zhàn)略認識的爭議，不存在共同認可的戰(zhàn)略意圖，很難形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略和對戰(zhàn)略的執(zhí)行活動。

第100頁/共236頁5、文化學派

文化學派將戰(zhàn)略制定視為觀念形態(tài)的形成和維持過程；戰(zhàn)略制定過程是集體行為的過程，建立在由組織成員共同擁有的信仰和價值觀之上；戰(zhàn)略采取了觀念的形式，以組織成員的意愿為基礎，表現(xiàn)為有意識的行為方式；由于存在共同的信仰，組織內(nèi)的協(xié)調(diào)和控制基本上是規(guī)范的；戰(zhàn)略的變化不會超出或違背企業(yè)的總體戰(zhàn)略觀點和現(xiàn)存文化。

第101頁/共236頁6、環(huán)境學派

環(huán)境學派沒有將戰(zhàn)略的制定歸結為組織內(nèi)部的某個成分，而是將注意力轉移到組織外部，重點研究組織所處外部環(huán)境對戰(zhàn)略制定的影響。環(huán)境學派認為，組織和領導成為被動成分，戰(zhàn)略源于組織受環(huán)境影響的被動反應。組織必須適應環(huán)境，并在適應環(huán)境的過程中尋找自己生存和發(fā)展的位置。環(huán)境學派認為，事實上并不存在組織內(nèi)部的戰(zhàn)略者，也不存在任何內(nèi)部的戰(zhàn)略過程和戰(zhàn)略領導；環(huán)境迫使組織進入特定的生態(tài)位置，從而影響戰(zhàn)略，拒絕適應環(huán)境的企業(yè)終將死亡。

第102頁/共236頁結論：上述六個學派從非理性角度完善了對企業(yè)戰(zhàn)略的認識，真實描繪了種種現(xiàn)實因素對戰(zhàn)略制定的影響力量。但各執(zhí)一端，過于分散，許多戰(zhàn)略管理學者們都試圖將以上各個流派的觀點兼收并蓄，從多方面而不是一個方面反映企業(yè)戰(zhàn)略的本質(zhì)特性。于是，進入了下一個階段，出現(xiàn)了一個新的學派——綜合學派。

第103頁/共236頁第三階段：綜合階段

綜合學派認為，企業(yè)戰(zhàn)略制定過程是一個典型的由一系列因素構成的集合的形成過程。在此過程中，某一特定類型企業(yè)在某一特定時期內(nèi)，采取了某一特定行為，恰好與某一特定類型的環(huán)境相吻合。

第104頁/共236頁基本理論總結（1）戰(zhàn)略管理起源于20世紀60年代的激烈競爭氛圍，隨著時間的推移，其重要性日益增加。戰(zhàn)略管理的實質(zhì)是擺脫自由競爭，實現(xiàn)戰(zhàn)略競爭。戰(zhàn)略的制定具有前導性、主觀性和獨特性等三大特色，其實質(zhì)是以“與眾不同”來換取未來的收益。信息時代的戰(zhàn)略就是表現(xiàn)為創(chuàng)新。（2）戰(zhàn)略制定過程可以僅僅是一個概念設計的過程（設計學派），也可以是一個正規(guī)計劃的過程（計劃學派），或是系統(tǒng)分析的過程（定位學派），或是知覺認識的過程（認識學派）；戰(zhàn)略制定過程可以是組織中某一個人的認識過程（企業(yè)家學派），也可以是一個集體的學習過程（學習學派），或是權力作用的過程（權力學派）；戰(zhàn)略制定過程可以是由個別領導所推動（設計學派、計劃學派、定位學派、企業(yè)家學派等），也可以受企業(yè)文化所推動（文化學派），還可以受外部環(huán)境所推動（環(huán)境學派）。上述種種選擇都必須與企業(yè)所在的時期和條件相適應。（3）在實踐基礎上，戰(zhàn)略管理的理論逐步由靜態(tài)轉為動態(tài)；由戰(zhàn)略制定與實施相分離轉為相結合；由單一轉向綜合。面對技術創(chuàng)新加劇、競爭日益激烈、顧客需求多樣化、網(wǎng)絡對社會生活方式以及商業(yè)活動的巨大沖擊，我們可以預言，戰(zhàn)略管理理論必將面臨新的挑戰(zhàn)。第105頁/共236頁二、政府部門的戰(zhàn)略管理1、政府部門重視戰(zhàn)略管理的原因：（1）環(huán)境更加具有不確定性；（2）政府部門角色的變化，適應市場經(jīng)濟發(fā)展；（3）國際化和國際競爭力；（4）公共利益的挑戰(zhàn)。第106