項目招投標之串標現(xiàn)象分析

項目招投標之串標現(xiàn)象分析（3）

隱憂，隱憂，隱憂催生了串標？

現(xiàn)行的招投標市場運作行為浪費了企業(yè)多少資源

溫州大學建筑與土木工程學院潘安平教授，在剖析我國市政工程領域中標金額最大、收取“好處費”最多的串標案時指出，招投標市場引入競爭機制，打破了地區(qū)保護和行業(yè)封鎖，通過發(fā)布招標信息，進行資格預審來促進業(yè)主和施工單位之間的相互了解，溝通信息，并盡可能通過資格預審來確定質量水平達到相當要求的單位參與投標，從而部分消除投標單位的施工質量差別。通過招投標可以使建筑市場的競爭更加充分，更趨近于完全競爭的市場結構。在招投標中，引入價格機制，有利于建立建筑產(chǎn)品的定價制度，發(fā)揮價格機制在建筑市場中的基礎性的調(diào)節(jié)作用，達到優(yōu)化配置資源，提高資源使用效率的目的。

潘教授認為，在買方市場條件下，競爭會促使施工單位引進新技術，消化和吸收新工藝，不斷改善經(jīng)營管理，提高勞動生產(chǎn)率，提高施工質量，降低成本，從而提高資源的使用效率。競爭促使優(yōu)勝劣汰，使資源向那些能產(chǎn)生較大效益的生產(chǎn)者手中集中，有利于提高資源效率，降低成本。在買賣雙方比例嚴重失調(diào)的情況下，則會產(chǎn)生過度競爭，造成低價搶標，損害資源總效率的現(xiàn)象。建筑招投標市場出現(xiàn)的串標現(xiàn)象正好說明了這一點。

他撰文指出，當前，有些人認為，只有公開招標才是最科學合理的，議標就有問題。不論建筑工程的性質和項目規(guī)模大小，一律強調(diào)公開招標。在有的地區(qū)，一個小小的工程就有幾十家公司去投標。公開招標雖有很多優(yōu)點，但存在周期長、成本高等問題，加大了無謂的開支，使招投標的社會成本增大。造成投標資源嚴重浪費，加大了建設單位和施工單位的不必要成本。

在一般情況下，施工單位參與投標的項目都是從勘測設計或立項就開始跟蹤，與建設單位、設計單位建立關系，跟蹤的時間短則幾個月，長的甚至幾年，然后從網(wǎng)上獲取招標信息，著手準備資格預審資料，參加投標報名，到購買標書，進行現(xiàn)場和市場調(diào)查，組織編制文件。參與投標中能中標的施工單位往往是幾十家或上百家之中的一家，未中標的單位一切工作都付之東流。每個投標人（承包商）都要交付投標費用，包括正常投標費用和隱形開支，但中標的卻只有一家。如果幾十家承包商的開支之和大于投資節(jié)省效益，則提高了社會總成本，造成社會資源的浪費，此種制度設計就不夠合理。有的企業(yè)每年參與上百個項目投標，卻中不了幾個標，這樣的企業(yè)又有什么效益可言。

業(yè)主究竟為什么而招標

采訪中筆者發(fā)現(xiàn)，建筑市場頻發(fā)的“串標”現(xiàn)象已經(jīng)引起了很多人的不安，近七成的采訪對象反問道：你覺得我國的招投標市場現(xiàn)行制度設計是否出現(xiàn)了問題？政府制定建筑工程招標投標的目的是什么？建設單位究竟為什么而招標？

合理的低價中標制度是國際上通行的慣例，它是建立在遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和科學規(guī)律基礎上的一種科學制度，通過合理的低價中標制度，擇優(yōu)選擇施工隊伍，有效降低工程造價，防止企業(yè)間的惡性競爭、切實保障投資人的資金運行安全和建筑工程質量起到了重要作用。

上世紀90年代，招標投標機制引入我國之后，逐漸發(fā)生了實質性的改變，不少人片面地認為，招投標制度就是要降低工程造價，選擇最低報價企業(yè)中標。其實，這種認識是危險和錯誤的，建筑工程不是一次消費品，作為一種特殊的耐用消費品，它具有在一定時間內(nèi)不可替代性的特點，一旦建成交付使用，有效使用時間至少在50年以上，有的在100年以上，有人形容選擇最低價格作為選擇施工隊伍的惟一理由是在玩火。從建筑產(chǎn)品的性能和用戶對它特殊要求上講，采取招投標制度選擇施工隊伍的目的，首先是要保證建筑產(chǎn)品的性能穩(wěn)定性和使用安全性，其次才是降低造價。無論是政府行政主管部門，或者是建設單位，以及招投標代理商需要重新審視和理解如何確定低價中標，如何實施低價中標，如何按照經(jīng)濟規(guī)律重新制定規(guī)范管理的制度和操作規(guī)則，如何按照經(jīng)濟規(guī)律規(guī)范和管理招投標雙方的運作行為。

根據(jù)經(jīng)濟學原理，一般來說，企業(yè)之所以敢于違背市場規(guī)律和法律底線參與市場競爭，從某種程度上講，無不與另一方在主導市場運作或監(jiān)管市場運行（參與）過程中沒有嚴格遵循市場規(guī)律（尤其是價值規(guī)律）有直或間接關系。正是由于建筑產(chǎn)品具有上述多種其它產(chǎn)品無可替代的特點，無論是建設單位或建筑企業(yè)都必須把產(chǎn)品的優(yōu)質安全放在第一位。基于這個出發(fā)點，建筑工程招投標不單要考慮到降低建筑工程造價，更多地要考慮到通過公開招標，擇優(yōu)選擇資信優(yōu)良，擁有豐富施工管理經(jīng)驗，敢于對用戶負責、對社會負責的施工隊伍是最重要的。

法律設計有縫隙，多龍治水難助效

余杭是武漢大學經(jīng)濟管理學院教授、《招標投標法》起草人之一。2007年1月31日，他在《經(jīng)濟參考報》上撰文時開宗明義地指出：《招標投標法》存有漏洞，體制創(chuàng)新勢在必行。這部法律從2000年1月1日正式實施以來，由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標行政監(jiān)督管理體制的不適應，招投標領域不公平競爭現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重，成為當前我國市場經(jīng)濟生活中的一大熱點和難題。余杭認為，招標的屬性是競爭，核心是公平正義。隨著時間的推移，《招標投標法》缺失也開始顯現(xiàn)，加之起草法律過多借鑒歐美和國際上一些通行的做法，結合中國國情不夠，使法律條款中存在著不少問題。

監(jiān)管機構不力。世界上許多國家除了由統(tǒng)一的管理部門對招標程序進行審查之外，還指定一個獨立于行政部門之外的機構實施監(jiān)督檢查工作。如美國、英國由審計部門核查招標采購管理部門和執(zhí)行部門。在我國，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，“國家發(fā)改委負責指導和協(xié)調(diào)全國招投標工作，會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規(guī)。有關行政主管部門根據(jù)《招標投標法》和國家有關法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法?！边@種制度安排通過實踐考驗，事實證明是行不通的。一是缺乏一個領導全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關聯(lián)交易不夠。因為除了國家發(fā)改委及其基層機構不是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動為主的企業(yè)（公司）不具有經(jīng)濟關聯(lián)比較客觀外，其他部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟關聯(lián)兩層關系。這兩層關系對招投標的殺傷力很大，現(xiàn)在越來越明顯。監(jiān)督機構的選擇問題是法律留下的最大空間。

招標方式設計不合理?！墩袠送稑朔ā返?0條規(guī)定：招標分為公開招標和邀請招標，并對這兩種招標作了簡要解釋。實踐證明，招標方式只有兩種過于簡單，自己把自己限制了。世界銀行就有四種：國際競爭性招標、國內(nèi)競爭性招標、國際有限招標、其他采購方式等。招標代理機構的專家?guī)觳缓侠怼！墩袠送稑朔ā返?3條規(guī)定：招標代理機構是依法設定，從事招標代理業(yè)務并提供相關服務的社會中介組織。規(guī)定要求招標代理機構要有作為評標委員會成員人選的專家?guī)臁哪壳暗膶嵺`來看，專家?guī)斓脑O立存在部門擴大自己地盤的嫌疑，沒有存在的必要。

法律集中，法規(guī)分散，導致有法可依，無法執(zhí)行。所謂法律的集中，是指只有一部《招標投標法》，非常集中。法規(guī)的分散，是指各個行政主管部門所制定的規(guī)章、命令及細則等文件，加上地方法規(guī)、規(guī)范化文件等十分分散。據(jù)有關部門匯總統(tǒng)計，各地區(qū)、各部門已經(jīng)修改和廢止招標規(guī)章和規(guī)范化文件217件，保留510件；此外，擬修改招投標規(guī)章和規(guī)范性文件422件，擬廢止570件。這就是說，相關文件多達近千件，幾百個文件管不住一個市場。

究其癥結，在于各個行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”，把本部門利益塞進各自的文件中。由于政出多門，內(nèi)容重復，互相交叉，條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導致有法可依、無法執(zhí)行的局面。

分散的法規(guī)強化了行業(yè)與地方的保護主義。由于各行業(yè)主管部門既有監(jiān)督又有制定規(guī)則的權利，利益的驅動使得一些地方和行業(yè)出臺一些與《招標投標法》相違背的法規(guī)、管理辦法和實施細則等文件。這些文件增加了有利于本行業(yè)本地區(qū)的條款，不利于外系統(tǒng)和外地區(qū)的條款，如提高市場準入的門檻，通過注冊、許可證制度，或在資信、業(yè)績加以限制；制定評標文件“抑外先安內(nèi)，好處給自己”；壟斷行業(yè)招標實行壟斷等。這些做法的后果是，用法律的形式使不合法東西合法化。因此，必須打破條塊分割與地方保護，促進統(tǒng)