公共政策比較及其政治學(xué)學(xué)科意義

公共政策比較及其政治學(xué)學(xué)科意義內(nèi)容提要：公共政策是現(xiàn)代國(guó)家最為常見和有效的治理工具。作為政治過程的重要輸出，公共政策因其功能等價(jià)物意義可為不同國(guó)家或地區(qū)間的比較提供可比性基礎(chǔ)，比較研究也正成為公共政策研究的重要趨勢(shì)，并顯示出超越諸種流行范式而產(chǎn)生一般理論的潛力。公共政策比較研究聚合了政治學(xué)研究的廣泛議題，對(duì)政策實(shí)踐、政治學(xué)研究乃至政治學(xué)學(xué)科都具有諸多方面的啟示意義?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）比較研究即展示了這種強(qiáng)大的輻合效應(yīng)和輻散效應(yīng)。公共政策（比較）研究對(duì)于中國(guó)政治學(xué)的積極意義在于，公共政策記錄國(guó)家治理相關(guān)信息的檔案功能有助于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累，促進(jìn)研究者與經(jīng)驗(yàn)世界間廣泛而有深度的接觸，從而推動(dòng)中國(guó)政治學(xué)發(fā)展為一門兼具價(jià)值親和力與理論親和力的學(xué)科?，F(xiàn)代政治學(xué)產(chǎn)生一個(gè)多世紀(jì)以來，學(xué)科研究在后半個(gè)世紀(jì)主要關(guān)注政治過程的“參與性輸入”（participatoryinputs）（LaPalombara,2009），似乎將政治體系的“輸出”特別是政策輸出的相關(guān)研究留給了其他學(xué)科。其中，諸多專門政策是在與政策內(nèi)容相關(guān)的各個(gè)學(xué)科中得到研究的，如教育政策、環(huán)境政策分別在教育學(xué)和環(huán)境學(xué)領(lǐng)域得到了大量研究，而公共政策研究也早已發(fā)展為一個(gè)獨(dú)立的交叉學(xué)科。事實(shí)上，由于政治在塑造政策選擇時(shí)的重要影響，以及治理背景下公共政策環(huán)境所發(fā)生的重要變化，對(duì)公共政策的充分理解離不開政治學(xué)的視角，公共政策（比較）研究對(duì)于政治學(xué)特別是中國(guó)政治學(xué)也具有尚未被充分認(rèn)識(shí)的學(xué)科意義。一、政策科學(xué)與公共政策比較研究在公共政策學(xué)科歷史的一般敘事中，該領(lǐng)域的研究源于政策科學(xué)方法。從1943年在一份備忘錄中提出政策研究目標(biāo)以及關(guān)于建立政策科學(xué)研究所、政策領(lǐng)導(dǎo)者全國(guó)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的建議，到20世紀(jì)50年代的一系列著述，哈羅德·拉斯韋爾（HaroldDLasswell）倡導(dǎo)并發(fā)展了一種跨學(xué)科的、具有參與性并由問題所引導(dǎo)的“政策科學(xué)”（policysciences）。在拉斯韋爾（Lasswell,1951;1956;2003）的理念中，政策科學(xué)是一種應(yīng)用社會(huì)科學(xué)，可通過提供應(yīng)對(duì)時(shí)代急迫政策問題的客觀解決方案而將學(xué)術(shù)界、政府決策者以及普通公民聯(lián)系起來。拉斯韋爾所倡導(dǎo)的“政策科學(xué)”的取向非常明確，即聚焦于各種科學(xué)在影響政府及治理相關(guān)問題中的嚴(yán)格運(yùn)用（Moranetal.,2006）。1956年，拉斯韋爾（Lasswell,1956）提出了政策科學(xué)研究的七個(gè)階段，即情報(bào)收集、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、終止及評(píng)估，也由此確立了政策科學(xué)研究的流行范式。后來有研究認(rèn)為，由于政策本身即可成為政策的理由，政策制定的周期不只是由開始走向終結(jié)，決策周期應(yīng)是循環(huán)的（Wildavsky,1987）。因此，20世紀(jì)50年代以來，“階段”（stages）和“周期”（cycles）作為公共政策研究中經(jīng)常使用的兩個(gè)概念一直被作為重要的政策分析語(yǔ)言，在此基礎(chǔ)上甚至形成了政策分析的“模板”。決策過程的有機(jī)周期比喻或模型不僅早已成為相關(guān)研究的標(biāo)準(zhǔn)特征，還將古生物學(xué)和系統(tǒng)論的一些概念也整合進(jìn)政策研究，從而促進(jìn)了政策研究領(lǐng)域諸如間斷平衡（punctuatedequilibrium）、路徑依賴（pathdependency）以及消極/積極反饋（negative/positivefeedback）等新概念的產(chǎn)生（Pierson,1993；2000）。盡管政策科學(xué)領(lǐng)域的研究者對(duì)這一學(xué)科的界定性特征（問題導(dǎo)向、跨學(xué)科和價(jià)值驅(qū)動(dòng)）有明確的認(rèn)識(shí)，但流行的周期或階段模型向人們展示的政策制定過程是高度理想化的，這種情形在現(xiàn)實(shí)世界中極為少見。這一模型的問題在于，它常常將政策制定過程視為政府內(nèi)部決策的過程（Sabatier,1991；魏姝，2002）。不僅如此，公共政策的周期/階段模型似乎未能解釋為什么是這個(gè)而不是其他問題具有政策重要性。20世紀(jì)80年代中期，約翰·金登（Kingdon，1984）提出了一個(gè)由問題流（problemstream）、政策流（policystream）與政治流（politicsstream）三重動(dòng)力組成的解釋模型。政策源流模型雖然可在某種程度上回應(yīng)周期/階段模型未能解釋的問題，但在批評(píng)者看來，這一模型關(guān)注政策過程的議程設(shè)定階段，并倚重政策制定過程中的偶然性和“機(jī)會(huì)”，因而同樣也被認(rèn)為與現(xiàn)實(shí)政治（realpolitik）存在距離（Howlettetal,2015）。將不同理論模型運(yùn)用于公共政策研究，有助于簡(jiǎn)化政策過程的復(fù)雜性，很大程度上還可以理解為政治學(xué)在尋求發(fā)展普遍理論方面重要的理論簡(jiǎn)省。但是，公共政策是一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題和研究議題，把政策納入狹窄的理論框架的任何努力都可能存在問題。通常情況下，人們會(huì)很自然地將公共政策的制定視為政府行為，政府也被視為代表社會(huì)作出選擇的權(quán)威性組織。然而伴隨治理理念的流行，公共政策過程已不再局限于政府。無論歷史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主導(dǎo)，政策選擇總是發(fā)生于特定的歷史與現(xiàn)實(shí)背景中。這一事實(shí)提示研究者應(yīng)關(guān)注公共政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)性問題。公共政策意味著特定的治理體系（governancesystem）——產(chǎn)生于或基于特定的治理體系，也將服務(wù)于特定的治理體系。因此，在特定背景中研究公共政策就變得極為重要，而比較的方法已成為公共政策研究的重要趨向（Peters&Pierre,2006；Moranetal.,2006；李文釗，2019）。具體而言，比較的方法不僅有助于增進(jìn)人們對(duì)特定背景中作為公共選擇的政策產(chǎn)生的理解，也更契合政治學(xué)諸領(lǐng)域政府研究向治理研究的轉(zhuǎn)變。更為重要的是，在學(xué)科意義上，公共政策研究方法或范式的這一變化與比較政治學(xué)研究主題的變化相結(jié)合，一方面有助于克服公共政策研究中不同程度存在的在美國(guó)背景中研究美國(guó)政策的傾向，另一方面則有助于超越周期/階段模型或源流模型，發(fā)展公共政策一般理論。對(duì)于比較政治學(xué)乃至政治學(xué)學(xué)科整體而言，比較公共政策具有尚未被充分認(rèn)識(shí)的重要意義。二、政策趨同與公共政策比較歷史上的不同時(shí)期，公共政策范式的流行特質(zhì)在不同國(guó)家和地區(qū)之間產(chǎn)生了某種從眾效應(yīng)（Béland&Cox,2013）。全球化背景下，國(guó)際規(guī)制和國(guó)際組織對(duì)各國(guó)公共政策選擇日益突出的影響以及不斷增強(qiáng)的國(guó)家學(xué)習(xí)（statelearning），使政策同質(zhì)化效應(yīng)更趨明顯。在比較政治學(xué)研究中，主題研究（thematicstudies）已成為重要趨勢(shì)，公共政策的跨國(guó)比較也越來越常見。制定和實(shí)施特定政策以應(yīng)對(duì)和解決特定問題是現(xiàn)代國(guó)家治理的通行做法。不同制度環(huán)境中的政策都承載著特定的價(jià)值，而政策概念本身是中性的，制定和實(shí)施公共政策以應(yīng)對(duì)特定問題是不同國(guó)家的共同功能，公共政策因而蘊(yùn)藏著對(duì)于比較研究而言至關(guān)重要的“功能等價(jià)物”（functionalequivalence）的意義（杜甘，2010）。因此，公共政策可被視為國(guó)家或地區(qū)間比較的重要基礎(chǔ)，或創(chuàng)造了國(guó)家或地區(qū)間比較的基礎(chǔ)。在這種意義上，將公共政策作為比較研究的主題具有重要的方法論意義。政策作為政治體系的重要輸出，是不同體系比較的重要功能等價(jià)物。對(duì)于比較政治研究而言，公共政策使難以比較的經(jīng)驗(yàn)案例獲得了可比性基礎(chǔ)；對(duì)于公共政策研究而言，比較研究則具有超越流行的政策研究范式的重要價(jià)值，避免了將公共政策研究置于單一理論框架可能遭遇的諸多問題。將公共政策置于比較分析的框架中，并不是簡(jiǎn)單取代流行的周期/階段模型或源流模型，而是超越了單一國(guó)家研究范圍，更強(qiáng)調(diào)政策分析的歷史與現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，在特定語(yǔ)境中對(duì)不同政策過程所展示的由制度所塑造的沖突與政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)類型、政治與策略思考以及政策執(zhí)行的結(jié)果等進(jìn)行深度分析，從而有助于在復(fù)雜的制度秩序中獲得基于公共政策比較的一般理論?！皣?guó)家之間最重要的區(qū)別不在于政府的形式，而在于國(guó)家得到治理的程度。”亨廷頓（Huntington,2006）半個(gè)世紀(jì)前的觀點(diǎn)，今天則從另一個(gè)角度擴(kuò)展了有關(guān)公共政策與治理間關(guān)系的理解，即政策是理解治理效應(yīng)的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)治理性的關(guān)鍵。三、公共政策比較：政治學(xué)研究的價(jià)值驅(qū)動(dòng)與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累國(guó)家治理目標(biāo)需要通過公共政策來推進(jìn)，而國(guó)家治理所內(nèi)含的價(jià)值則直接塑造了公共政策的目標(biāo)。國(guó)家治理意味著發(fā)現(xiàn)問題并尋求解決方案的持續(xù)而連貫的努力，公共政策制定則被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)有意識(shí)、有目的地解決問題的唯一工具（Hill&Hupe,2002）。對(duì)于政治學(xué)學(xué)科而言，公共政策研究在很大程度上帶來了政治學(xué)研究中由價(jià)值祛除向價(jià)值驅(qū)動(dòng)的重要變化，并提示了經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累對(duì)于學(xué)科整體發(fā)展的基礎(chǔ)性意義。（一）“默頓命題”與政治學(xué)研究的價(jià)值回歸1936年，羅伯特·K.默頓（RobertKingMerton）完成了博士論文并于兩年后出版了《17世紀(jì)英格蘭的科學(xué)、技術(shù)與社會(huì)》（Science,TechnologyandSocietyinSeventeenth-CenturyEngland）一書，由此確立了其作為科學(xué)社會(huì)學(xué)（sociologyofscience）創(chuàng)立者的地位。默頓在這本書中對(duì)17世紀(jì)英格蘭科學(xué)技術(shù)繁榮發(fā)展的原因作了令人耳目一新的解釋，提出了人們所熟知的“默頓命題”（Mertonthesis）。默頓認(rèn)為，17世紀(jì)現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展受到了宗教以及當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)與軍事需要的影響：清教倫理和功利價(jià)值對(duì)科學(xué)家從事科學(xué)事業(yè)產(chǎn)生了影響，經(jīng)濟(jì)與軍事方面的需要決定了科學(xué)研究的興趣點(diǎn)。在這種意義上，科學(xué)選擇從來不只是科學(xué)的選擇（Prewitt,2005）。“默頓命題”的核心理念在拉斯韋爾有關(guān)政策科學(xué)的倡議中得到了回應(yīng)。拉斯韋爾一方面倡導(dǎo)發(fā)展一種跨學(xué)科的、具有參與性并由問題所引導(dǎo)的“政策科學(xué)”，將工具理性應(yīng)用于政府過程分析；另一方面又呼吁政策研究要捍衛(wèi)價(jià)值觀，明確規(guī)范性目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政治學(xué)研究要對(duì)政策分析予以重視，政治科學(xué)必須能夠產(chǎn)生“政策備選方案”，由此實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)值最大化（Lasswell,1956;Colebatch,2005）。這不僅意味著政治學(xué)研究主題的變化或擴(kuò)展，還表明了學(xué)科研究?jī)A向的一種重要變化，即政治學(xué)研究中價(jià)值祛除取向的轉(zhuǎn)變。拉斯韋爾有關(guān)民主的政策科學(xué)的觀念兼具描述性（description）和規(guī)范性（prescription），被認(rèn)為存在邏輯矛盾，因?yàn)槠渲械拿枋鲂砸庵刚吲c客觀現(xiàn)實(shí)有關(guān)，而規(guī)范性則關(guān)乎民主價(jià)值（Moore,1952）。實(shí)際上，描述性和規(guī)范性是理解特定政策的兩個(gè)層面：政策的規(guī)范性表現(xiàn)了政策政治性的一面，可由拉斯韋爾的“政治學(xué)研究應(yīng)改變價(jià)值祛除導(dǎo)向”的觀點(diǎn)得到解釋；而政策的描述性功能分析及政策研究的語(yǔ)境導(dǎo)向（contextualorientation）則提示了政策研究對(duì)于政治學(xué)研究中經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累的重要意義（Strassheim,2019）。拉斯韋爾對(duì)政策科學(xué)的探索深刻影響了其后的政策研究，他對(duì)政策研究描述性與規(guī)范性邏輯的關(guān)注被視為“拉斯韋爾學(xué)科”（theDisciplineofHaroldD.Lasswell）的核心（Farretal.,2006）。受拉斯韋爾倡議的影響，美國(guó)大學(xué)在短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)了政策研究方向的研究生項(xiàng)目及教材，并涌現(xiàn)了大量相關(guān)研究，在政府和非政府部門中也都出現(xiàn)了專門的政策研究機(jī)構(gòu)，如政府中的政策分析部門和非政府機(jī)構(gòu)的智庫(kù)等。這些對(duì)政策研究的制度性支持反映并強(qiáng)化了治理作為解決已知問題的連貫過程的形象（Colebatch,2005），也使政策科學(xué)成為顯示或提升政治學(xué)學(xué)科現(xiàn)實(shí)重要性的關(guān)鍵領(lǐng)域。公共政策不僅是治理工具，蘊(yùn)含著重要的工具理性，同時(shí)還具有規(guī)范性目標(biāo)。美國(guó)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展歷史表明，過去幾十年來，政策科學(xué)自覺地將規(guī)范目標(biāo)與不斷改進(jìn)的方法、模型和理論組合聯(lián)系起來，從而使政策研究成為一個(gè)迅速發(fā)展的領(lǐng)域，政治學(xué)也因理念驅(qū)動(dòng)的政策研究而經(jīng)歷了學(xué)科影響力持續(xù)上升的過程（Prewitt,2005）。（二）“國(guó)家治理檔案”與經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累作為現(xiàn)代國(guó)家有意識(shí)、有目的地解決問題的重要工具，公共政策在經(jīng)驗(yàn)層面可被理解為有關(guān)國(guó)家治理的一種客觀記錄，即利用知識(shí)、組織及財(cái)富等方面的資源實(shí)現(xiàn)集體效用的最大化，并表現(xiàn)出連貫性、層級(jí)性和工具性等方面的特征。因此，公共政策可被視為一種國(guó)家治理檔案。具體政策承載著豐富的國(guó)家治理信息，如不同時(shí)期具有政策重要性的議題、重要的利益攸關(guān)方、不同的（或許是彼此競(jìng)爭(zhēng)和沖突的）政策選項(xiàng)、政策的執(zhí)行以及政策效應(yīng)等。在這種意義上，政策研究不僅是有關(guān)治理理念和實(shí)踐的一個(gè)理想的分析視角，還是政治學(xué)研究中經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要路徑。在現(xiàn)代政治學(xué)產(chǎn)生的早期階段，受困于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的匱乏，美國(guó)政治學(xué)會(huì)的創(chuàng)立者倡導(dǎo)政治現(xiàn)實(shí)主義（politicalrealism），關(guān)注政治現(xiàn)實(shí)及其與正式制度之間的差距。時(shí)任英國(guó)駐美大使的詹姆斯·布賴斯（JamesBryce）在就任第四屆美國(guó)政治學(xué)會(huì)主席的演講中促請(qǐng)政治學(xué)家“密切關(guān)注事實(shí)，不要在抽象中迷失自我……事實(shí)是首要的問題”。伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）在美國(guó)政治學(xué)會(huì)第七屆年會(huì)發(fā)表的主席致辭的題目就是“法律與事實(shí)”（“TheLawandtheFacts”）。他在演講中講到，“我把政治學(xué)當(dāng)作對(duì)過程的準(zhǔn)確和細(xì)致觀察。通過觀察，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)入了意識(shí)的領(lǐng)地，轉(zhuǎn)化為積極的目標(biāo)，被置于討論審視之下，經(jīng)過篩選而以法律形式獲得確定的形式”（Lowi,1992）。美國(guó)政治學(xué)早期發(fā)展過程中的這一“現(xiàn)實(shí)主義”運(yùn)動(dòng)（movementof“realism”）產(chǎn)生了豐富的成果，也有助于學(xué)者們牢牢把握他們尋求理解并加以解釋的現(xiàn)實(shí)（Almond,1988）。拉斯韋爾在1956年的美國(guó)政治學(xué)會(huì)主席致辭中也論及政策研究對(duì)于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累的意義。他特別提到，每個(gè)（大學(xué)的）政治學(xué)系都可以成為將規(guī)范性和描述性參考框架整合起來，并將其運(yùn)用于整個(gè)國(guó)家所面臨的近期、中期和遠(yuǎn)期政策問題的中心，系統(tǒng)的、描述性的政治學(xué)可隨時(shí)間的推移而長(zhǎng)期保持與政治事件時(shí)序的相關(guān)性（Lasswell,1956）。然而，政策研究的科學(xué)化似乎在某種程度上抑制了政策研究本來具有的在經(jīng)驗(yàn)知識(shí)積累方面的重要潛力。特別是，公共政策研究往往將分析建立在不可靠的假設(shè)和預(yù)測(cè)之上，并追求強(qiáng)結(jié)論與強(qiáng)命題，甚至為此而犧牲可信度。因此，公共政策研究應(yīng)將“對(duì)部分知識(shí)的可靠描述”作為未來的重要發(fā)展方向（Manski,2013）。制度研究曾經(jīng)是政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的比較優(yōu)勢(shì)，也長(zhǎng)期被作為重要的研究主題。但在過去幾十年中，政治學(xué)學(xué)科卻經(jīng)歷了一個(gè)奇怪的自我懷疑過程。今天，制度已重新成為政治學(xué)研究的重點(diǎn)，但制度與政治現(xiàn)實(shí)之間可能存在的距離仍需要研究者關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界與現(xiàn)實(shí)政治，鑒于政策可以較為全面地記錄治理過程，因而能夠有效彌補(bǔ)制度與現(xiàn)實(shí)之間的重要裂隙，成為理解政治過程、治理過程的重要依據(jù)和路徑。不僅如此，公共政策的比較研究還有助于整合政策過程理論、比較政治體系及特定問題領(lǐng)域的研究，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累和不同領(lǐng)域、不同國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)及理論的整合，從而使公共政策研究也成為政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的學(xué)科比較優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，政策的產(chǎn)生及評(píng)價(jià)離不開對(duì)制度背景的關(guān)注，因而公共政策的比較研究者既需要掌握現(xiàn)代公共政策分析的擴(kuò)展工具，也必須關(guān)注和研究制度（Ostrometal.,2014;Wilder,2017）。在這種意義上，公共政策比較研究還有助于促進(jìn)并強(qiáng)化作為學(xué)科比較優(yōu)勢(shì)的制度研究。四、公共政策比較的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)公共政策是現(xiàn)代國(guó)家最為重要的治理工具，國(guó)家治理諸多方面的重大問題都可在公共政策相關(guān)分析中得到反映。對(duì)于比較政治學(xué)和政治學(xué)研究而言，由于公共政策（比較）研究聚合了政治學(xué)研究的廣泛議題，以及其所涉問題的覆蓋范圍和政策影響的廣泛性，這一領(lǐng)域研究具有強(qiáng)大的輻合效應(yīng)（convergenceeffect）和輻散效應(yīng)（divergenceeffect）。就具體政策領(lǐng)域而言，由不同國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）所折射出的公共政策趨同，不僅凸顯了比較政治學(xué)研究中公共政策的功能等價(jià)物的價(jià)值和意義，也使比較研究成為理解公共政策（比較）研究輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)的最優(yōu)政策案例。（一）肯定性行動(dòng)（政策）的國(guó)家治理悖論在國(guó)家治理中，許多國(guó)家通過采取特定或特殊政策，縮小由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距，以促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。由于具體環(huán)境和人們對(duì)類似政策的認(rèn)可與接受程度方面可能存在的差異，不同國(guó)家的類似政策具有不同名稱，在實(shí)踐層面也存在各種各樣的政策措施。在諸多相關(guān)政策名稱中，“肯定性行動(dòng)”（affirmativeaction）最為流行。“誰(shuí)得到什么”始終是公共政策的核心議題?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）常常將某個(gè)（某些）特定人群作為受益群體，而將其他人群排除在外，明顯與公共政策的普遍性和中立性特質(zhì)相沖突，也因此成為一個(gè)無論在政策實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究中都長(zhǎng)期存在巨大爭(zhēng)議的政策類型。但在政策實(shí)踐中，實(shí)施肯定性行動(dòng)（政策）的國(guó)家或地區(qū)卻越來越多，一些被作為權(quán)宜之策的暫時(shí)性的肯定性行動(dòng)也一再延期，甚至表現(xiàn)出某種永久化趨勢(shì)。伴隨社會(huì)的日益多元化，肯定性行動(dòng)（政策）似已成為國(guó)家治理的一個(gè)悖論——不斷增加的差異性和多樣性需要肯定性行動(dòng)（政策），而肯定性行動(dòng)（政策）卻越來越難以見容于變化了的社會(huì)氛圍。于是，有著良好初衷的肯定性行動(dòng)（政策）為什么會(huì)受到越來越多的懷疑甚至反對(duì)和抵制，就成為一個(gè)重要問題。不僅如此，肯定性行動(dòng)（政策）本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo)，凸顯了國(guó)家干預(yù)特性，也似與公共政策更少干預(yù)性、更少?gòu)?qiáng)制性的變化趨勢(shì)相悖（王麗萍，2017）。這一問題可理解為與肯定性行動(dòng)（政策）相關(guān)的國(guó)家治理的另一重悖論。在這種意義上，通過或依靠肯定性行動(dòng)（政策）來應(yīng)對(duì)差異性和多樣性可能帶來不容忽視的國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)。于是，問題重重的肯定性行動(dòng)（政策）為什么會(huì)長(zhǎng)期和廣泛存在，以及有著明顯的國(guó)家干預(yù)傾向的肯定性行動(dòng)（政策）為什么仍被經(jīng)常用以應(yīng)對(duì)社會(huì)差異性或社會(huì)差距，就成為需要作出解釋的兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題。（二）肯定性行動(dòng)（政策）的邏輯基礎(chǔ)政治學(xué)家邁倫·韋納（Weiner，1983）基于印度、馬來西亞、斯里蘭卡以及美國(guó)的相關(guān)政策研究發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家在選擇肯定性行動(dòng)（政策）等優(yōu)惠政策的過程中表現(xiàn)出明顯的趨同傾向——一種由優(yōu)惠政策的政治邏輯（politicallogicofpreferentialpolicies）所決定的趨同。這一趨同現(xiàn)象所隱藏的政治邏輯意味著“一項(xiàng)政策創(chuàng)造了一個(gè)政治空間”，即肯定性行動(dòng)（政策）可以創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語(yǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，從而創(chuàng)造了政策辯論的條件，并在很大程度上影響政治回應(yīng)和新的政策選擇的政治空間。優(yōu)惠政策邏輯在很大程度上可以解釋為什么一項(xiàng)肯定性行動(dòng)（政策）可能問題重重卻仍然長(zhǎng)期存在，也可解釋為什么有些國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）一再延長(zhǎng)，使得原本被設(shè)計(jì)為暫時(shí)性的政策似乎變成了永久性的政策。對(duì)于決策者而言，這一邏輯還意味著，公共政策制定很大程度上被鎖定在某種決策思考模式中，也反映了國(guó)家治理與公共政策范式的路徑依賴傾向——當(dāng)新的社會(huì)差異或不均衡出現(xiàn)時(shí)，肯定性行動(dòng)（政策）往往是政策設(shè)計(jì)者最優(yōu)先考慮的政策選擇?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）作為不同國(guó)家應(yīng)對(duì)差異性和多樣性的常見政策回應(yīng)，很大程度上還蘊(yùn)含著社會(huì)工程（學(xué)）邏輯（logicofsocialengineering）。社會(huì)工程學(xué)可被理解為一種治理哲學(xué)，其核心思想是一個(gè)社會(huì)可以按照某種藍(lán)圖來塑造，這一藍(lán)圖就包括達(dá)致理想社會(huì)的某些方法（Duchacek,1973）。在有關(guān)肯定性行動(dòng)（政策）的辯論中，對(duì)社會(huì)工程學(xué)思維的排斥有時(shí)被當(dāng)作抵制此類政策的理由。隱含于社會(huì)工程（學(xué)）邏輯的還有更深層次的描述性代表（descriptiverepresentation）理念。描述性代表也稱“鏡像代表”（mirrorrepresentation），指政治代表與被代表群體的特征應(yīng)保持高度相似性或一致性，其中極端的情形可由有關(guān)議會(huì)構(gòu)成的某種理想得以表達(dá)，即“理想的議會(huì)應(yīng)該是社會(huì)整體按比例的完美縮影”,以使它的思想、感覺、理性和行動(dòng)與民眾保持一致,使不同族群、階層的價(jià)值、意愿和利益得到最好的表達(dá)（林奇富，2012）。社會(huì)工程（學(xué)）邏輯（包括描述性代表）基于對(duì)美好社會(huì)的某種想象，即現(xiàn)實(shí)世界中的社會(huì)結(jié)構(gòu)（如性別結(jié)構(gòu)、民族/種族結(jié)構(gòu)等）應(yīng)在特定部門或機(jī)構(gòu)中得到真實(shí)反映。其中，高等教育領(lǐng)域以及特定政治職位保留等就業(yè)領(lǐng)域的肯定性行動(dòng)（政策）即明顯體現(xiàn)了這一思考邏輯。（三）肯定性行動(dòng)（政策）的產(chǎn)生模式及政策功能不同國(guó)家的肯定性行動(dòng)（政策）可能相同或不同，而其產(chǎn)生方式也表現(xiàn)出很大差異。對(duì)一些國(guó)家而言，制定此類政策是出于對(duì)暴力或社會(huì)動(dòng)亂的反應(yīng)。美國(guó)、馬來西亞、尼日利亞于20世紀(jì)六七十年代在城市以及更為廣泛的社會(huì)動(dòng)亂中開始實(shí)施肯定性行動(dòng)（政策），而巴西則在較為平和的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中于21世紀(jì)初開啟了肯定性行動(dòng)配額計(jì)劃。這兩種情形可概括為被動(dòng)反應(yīng)模式（passivereactionmodel）。印度的肯定性行動(dòng)（政策）雖然始于殖民統(tǒng)治時(shí)期，但作為肯定性行動(dòng)（政策）的重要形式，正式的保留制度則始于印度國(guó)家獨(dú)立后；南非的肯定性行動(dòng)則是隨20世紀(jì)90年代中期種族隔離制度的廢除而開始的。在印度和南非，肯定性行動(dòng)的實(shí)施都伴隨著一部新憲法的誕生。在這種意義上，肯定性行動(dòng)可被視為國(guó)家構(gòu)建的一部分，也因此被賦予促進(jìn)國(guó)家建設(shè)的重要功能。印度與南非肯定性行動(dòng)（政策）的產(chǎn)生過程展示了不同于被動(dòng)反應(yīng)模式的主動(dòng)（積極）供給模式（proactivesupplymodel）（Brown,2012;Wang,2018）。肯定性行動(dòng)（政策）產(chǎn)生的不同模式表明，此類政策在不同國(guó)家的產(chǎn)生源于相似的或不同的政治基礎(chǔ)，也由此實(shí)現(xiàn)了其不同功能，從而可在一定程度上為肯定性行動(dòng)（政策）悖論提供解釋。（四）肯定性行動(dòng)（政策）研究的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)促進(jìn)不同人群間權(quán)利及機(jī)會(huì)的平等、創(chuàng)造“公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”，是與肯定性行動(dòng)（政策）目標(biāo)相關(guān)的常見表述，公正、公民權(quán)利等作為肯定性行動(dòng)（政策）的規(guī)范性目標(biāo)，在很大程度上塑造了有關(guān)肯定性行動(dòng)（政策）的討論空間。具體而言，相關(guān)爭(zhēng)論常常在政策的支持者與反對(duì)者之間展開，不同觀點(diǎn)和立場(chǎng)也往往在諸如“是或否”“好或壞”等規(guī)范意義上得以表達(dá)，有關(guān)肯定性行動(dòng)（政策）的比較研究則將主要在規(guī)范層面展開的相關(guān)研究帶到了經(jīng)驗(yàn)研究層面和實(shí)證領(lǐng)域。依據(jù)群體特征進(jìn)行管理是國(guó)家治理的重要方式，而依據(jù)哪些特征進(jìn)行管理則是國(guó)家治理中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，這也成為世界各國(guó)或地區(qū)日益突出的身份政治的重要議題。群體偏好是肯定性行動(dòng)（政策）的內(nèi)在特征，肯定性行動(dòng)（政策）一般以某些特定群體作為政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)群體。其中，民族（種族）、女性等是最常見的政策受益群體，特定階層（如種姓）或地域（如印度的表列地區(qū)，ScheduledAreas）也是肯定性行動(dòng)（政策）的重要對(duì)象。在政策優(yōu)惠（優(yōu)勢(shì)）的競(jìng)爭(zhēng)中，推動(dòng)政策議題設(shè)定，使本群體成為優(yōu)惠政策的目標(biāo)對(duì)象，進(jìn)而從肯定性行動(dòng)（政策）中獲益，是特定群體改善其生活與發(fā)展機(jī)會(huì)的重要途徑。對(duì)個(gè)體而言，則需要維持自我的群體身份認(rèn)同。這些努力本身即是身份政治的重要表現(xiàn)或顯示了身份政治的影響?？隙ㄐ孕袆?dòng)（政策）及其研究集合涉及公共政策及政治學(xué)研究中的諸多重要議題，是相關(guān)議題或問題領(lǐng)域的重要輻合區(qū)域，又可在規(guī)范層面與經(jīng)驗(yàn)層面為其他領(lǐng)域公共政策及更具普遍性的政治學(xué)研究提供重要的經(jīng)驗(yàn)命題或啟示，因而又是一個(gè)具有強(qiáng)大輻散作用的研究領(lǐng)域。伴隨肯定性行動(dòng)（政策）相關(guān)研究由主要在規(guī)范層面展開，進(jìn)而擴(kuò)展至更為廣泛的經(jīng)驗(yàn)研究領(lǐng)域，公共政策比較研究在推動(dòng)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展方面的重要潛力也將逐漸顯現(xiàn)出來。五、公共政策（比較）研究與中國(guó)政治學(xué)學(xué)科公共政策對(duì)于國(guó)家治理具有重要的工具意義和價(jià)值意義，并充斥于我們的生活空間，從而使我們所生活的世界成為一個(gè)政策世界。因此，“政治學(xué)家應(yīng)該花更多精力來回應(yīng)有關(guān)我們的工作是如何與我們生活于其中的政策世界發(fā)生聯(lián)系的問題”（Nye,2009）。這不僅是關(guān)乎政治學(xué)研究者研究選擇的重要問題，還是關(guān)乎政治學(xué)學(xué)科發(fā)展取向的重要問題。其中，公共政策（比較）研究在積累經(jīng)驗(yàn)知識(shí)方面的重要意義尤其值得關(guān)注。不同國(guó)家和地區(qū)的政治學(xué)有不同的歷史，處在不同的發(fā)展階段，學(xué)科研究所面臨的核心問題也不盡相同。因此，今天的政治學(xué)表現(xiàn)出復(fù)數(shù)政治學(xué)（politicalsciences）的明顯特征。譬如，歐洲政治學(xué)的發(fā)展歷史就與美國(guó)的政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過程極為不同（Beyme,2010）。中國(guó)政治學(xué)的發(fā)展有自己的發(fā)展軌跡，面臨著很大程度上源于學(xué)科自身發(fā)展經(jīng)歷的特有問題，同時(shí)還需要回應(yīng)中國(guó)社會(huì)的實(shí)際問題，但在學(xué)科發(fā)展意義上仍必須遵循普遍的學(xué)科發(fā)展規(guī)律。特別是，中國(guó)政治學(xué)自20世紀(jì)80年代初恢復(fù)至今40多年的發(fā)展過程中表現(xiàn)出明顯的“追趕”特征，經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累尤為薄弱。對(duì)于中國(guó)政治學(xué)的長(zhǎng)期健康發(fā)展而言，學(xué)科在發(fā)展理論與服務(wù)現(xiàn)實(shí)的努力中依然不能忽視經(jīng)驗(yàn)知識(shí)方面的積累。經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的積累不僅是學(xué)科健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，很大程度上還意味著中國(guó)政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過程中一個(gè)不可逾越的重要階段。中國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)急劇變化的重要時(shí)期，不同領(lǐng)域政策的治理效應(yīng)引人關(guān)注，政策在某些領(lǐng)域的制度補(bǔ)償功能則使其獲得了更為重要的治理潛力。作為國(guó)家治理中應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜問題的最優(yōu)解決方案，公共政策也是承載著重要