略談我國鐵路檢察體制改革的初步構(gòu)想 - 司法制度

略談我國鐵路檢察體制改革的初步構(gòu)想-司法制度鐵路檢察機(jī)關(guān)究竟何去何從,人們對此提出了不同的見解,爭議較大。不過,需要特別澄清一點(diǎn),即任何一種改革計劃都是以鐵路檢察人員轉(zhuǎn)變身份為前提的,這個問題不存在意見上的分歧。目前,存在一種觀點(diǎn),即認(rèn)為已經(jīng)沒有設(shè)立專門鐵路檢察機(jī)關(guān)的必要,從建立國家統(tǒng)一司法體系的角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)將其納入地方。這無疑體現(xiàn)了盡快解決鐵路司法人員身份問題的良好愿望,但忽略了鐵路司法體制的深層次問題,也脫離了鐵路司法的實際情況,看似簡便易行,其實弊端很多:①鐵路大動脈將會被地方利益所干擾,國家的法治統(tǒng)一難以實現(xiàn)；②屬地化導(dǎo)致鐵路公檢法三機(jī)關(guān)難以配套,無法充沛發(fā)揮各自的職能用；③屬地化將導(dǎo)致專門管轄權(quán)的混亂；④由于地方和鐵路黨委的工作重心可能不一致,如在春運(yùn)、暑運(yùn)、黃金周期間,屬地化可能造成工作上的脫節(jié)與不協(xié)調(diào),影響打擊犯罪的力度和鐵路運(yùn)輸?shù)恼Ｖ刃?；⑤目前鐵路公安體制改革以系統(tǒng)管理為主的走向已成定局,如果將鐵路檢察機(jī)關(guān)屬地化管理,就會出現(xiàn)公安由黨委政法委領(lǐng)導(dǎo),鐵路檢察機(jī)關(guān)由所在地的地方黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)的局面,容易造成相互推諉,影響司法效率；⑥屬地化改革是一個龐大的系統(tǒng)項目,波及方方面面利益的調(diào)整,需要中央相關(guān)部門投入極大的精力和財力與各個地方協(xié)調(diào)解決,后續(xù)的工作難度更大；⑦在研究這一問題時,鐵道部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾表示,鐵路檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整體移交國家主管機(jī)關(guān),否那么分別移交各省、市、自治區(qū)難度較大,無法完成。另外,所需經(jīng)費(fèi)不論是中央轉(zhuǎn)移支付還是鐵道部轉(zhuǎn)移支付,這些經(jīng)費(fèi)到了地方能否用于鐵路平安上很難保障；⑧因為波及八九千人的去留安置問題,這一計劃的實施會引起鐵路案件處理程序的混亂。

因此,我們反對取消鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的改革倡議,在保存這支隊伍的前提下,可以考慮采取下列兩種計劃。其中,第一種計劃是根據(jù)鐵路檢察體制的現(xiàn)狀提出來的,改革阻力較小,有利于鐵路檢察機(jī)關(guān)的穩(wěn)定;等到機(jī)會和條件成熟的時候,可以考慮第二種改革計劃,即建立全國鐵路檢察院。

計劃一:在保存專門鐵路檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的前提下,由鐵道部管理整體移交高檢院,納入國家司法管理體系,實行高檢院與省級院分級管理模式。

最初設(shè)立鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的一個重要原因就在于鐵路案件的特殊性。鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)有機(jī)務(wù)、車務(wù)、工務(wù)、電務(wù)、客運(yùn)、貨運(yùn)、車輛等部門,分工相當(dāng)細(xì)密,技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)。在管理上有?鐵路法》、?鐵路運(yùn)輸平安愛護(hù)條例》、?貨運(yùn)規(guī)章》、?客運(yùn)規(guī)章》等600多件專門有關(guān)鐵路的法律、法規(guī)以及技術(shù)性規(guī)章、制度。一個行業(yè)有如此龐大的、系統(tǒng)的法律規(guī)章制度,在我國是絕無僅有的。因此,鐵路司法人員除具備法律知識外,還應(yīng)具備鐵路運(yùn)輸管理等專業(yè)知識,才能保證辦案質(zhì)量。鐵路檢察系統(tǒng)經(jīng)過多年的開展壯大,已經(jīng)成為一支政治過硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、專業(yè)性強(qiáng)的司法隊伍。鑒于我國的國情,鐵路的進(jìn)一步開展勢在必然,保存這支隊伍的專門性、系統(tǒng)性是十分必要的。在這一前提下,迫切需要在這次司法體制改革中,將鐵檢機(jī)關(guān)人財物管理由鐵道部整體移交給高檢院,納入檢察機(jī)關(guān)分級管理體系。高檢院委托所在省級檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)、管理鐵檢分院。鐵檢分院下轄假設(shè)干鐵路檢察基層院,鐵路檢察分院的業(yè)務(wù)管轄范圍與對應(yīng)的鐵路管轄范圍保持一致,經(jīng)費(fèi)由中央財政保證。實現(xiàn)一個體系(鐵路專門檢察體系)分級管理的模式。這是現(xiàn)實情況下,依法合規(guī)、簡便易行的計劃。

不過,這一計劃在實踐中會帶來兩個主要問題:①人事任免問題。目前,分布在全國各地(除臺灣省以外)的兩級146個鐵路兩院的司法管轄全部是跨區(qū)域性的專屬管轄,每個鐵路局始發(fā)的列車幾乎都是跨省區(qū)的,這樣就存在一個跨區(qū)域任命干部的問題。1987年至今20年以來,地方人大常委會就一直拒絕任免鐵路法院的干部,而是由所在地省級法院任免,拒絕的原因就是鐵路司法機(jī)關(guān)管轄的跨區(qū)域性。對此,我們認(rèn)為,中央有關(guān)部門應(yīng)做好相關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)工作,由鐵路檢察分院所在地的人大機(jī)關(guān)統(tǒng)一任免本院(包括基層院)的檢察人員；②財政負(fù)擔(dān)問題。中央財政應(yīng)予保障是前提。目前很多地方政府難以保障足夠的司法經(jīng)費(fèi),如果讓地方政府掏錢管鐵路上的案件而且還是超出本政府轄區(qū)的,肯定是沒有積極性的,不僅加大了地方政府的財政負(fù)擔(dān),也很難維持鐵路司法機(jī)關(guān)跨區(qū)域管轄經(jīng)費(fèi)的根本保障。因此,鐵路檢察機(jī)關(guān)不能納入地方財政,鑒于鐵路檢察機(jī)關(guān)的特殊性,財政在中央財政保障暫時困難時,可以仍由鐵路部門承當(dāng),對此鐵道部可與財政部進(jìn)行協(xié)商。

計劃二:建立全國鐵路檢察院。在鐵路系統(tǒng)建立最高人民檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

下的三級二審制垂直檢察體制,徹底脫離鐵路部門、企業(yè)。具體設(shè)計如下:在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,應(yīng)遵循三級二審的司法建制。在最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下,設(shè)立鐵路檢察院;根據(jù)對應(yīng)的鐵路網(wǎng)以及案件數(shù)量的調(diào)研,設(shè)立相應(yīng)的檢察分院,對應(yīng)于刑事訴訟法規(guī)定的中級法院的案件管轄范圍;對于基層鐵路檢察院的設(shè)置,可根據(jù)調(diào)查研究的客觀情況,考慮到每一鐵路局原所屬不同分局所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r、鐵路企業(yè)數(shù)量情況以及實際案件發(fā)生數(shù)量,相應(yīng)地設(shè)立數(shù)個基層鐵路運(yùn)輸檢察院。根據(jù)全國鐵路布局并結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)文化開展現(xiàn)狀和趨勢重新設(shè)置機(jī)構(gòu)及配置人員,以最大程度實現(xiàn)訴訟資源的合理配置。對于偏遠(yuǎn)地區(qū),確有需要的,那么可設(shè)立派出檢察室。

在人事任免方面,著重解決鐵路檢察官的主體身份問題,將其從鐵路現(xiàn)職職工序列中剝離出來,實現(xiàn)任職合法化。具體有兩種計劃可供選擇:一是鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)人員的任命由全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院統(tǒng)一任免。依據(jù)檢察院組織法、檢察官法的有關(guān)規(guī)定,全國鐵路專門人民檢察院、分院以上檢察長可以由最高人民檢察院檢察長提請全國人大常委會任免,基層院檢察長由最高人民檢察院任免。二是將鐵路檢察分院及基層檢察院的有關(guān)人事任免與地方人大掛鉤,即由上述檢察機(jī)關(guān)所在地的上級人大常委會任免。比擬而言,第一種方式更為可取,一方面既擺脫了鐵路部門對司法的干涉,同時也防止了地方對司法的影響;另一方面鐵路專門檢察院可以名正言順地跨行政區(qū)域管轄,檢察官流動性進(jìn)一步增強(qiáng)。

在財政管理方面,確立"地方足額上繳,中央統(tǒng)籌預(yù)算,系統(tǒng)層層下?lián)?;的財政保障體制,將檢察經(jīng)費(fèi)從地方財政別離出來,通過經(jīng)濟(jì)獨(dú)立推動檢察一體和檢察獨(dú)立。具體地說,由最高人民檢察院制作鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)的財政預(yù)算上報中央,由中央從鐵路上繳的財政中設(shè)立鐵路專門檢察機(jī)關(guān)專項基金撥付最高人民檢察院,再由最高人民檢察院分別下發(fā)各級鐵路專門檢察機(jī)關(guān)。同時,在鐵路專門檢察機(jī)關(guān)中實行收支一條線,檢察機(jī)關(guān)通過辦案得到的收入亦通過最高人民檢察院上繳中央財政。

在監(jiān)督體制方面,設(shè)立三級監(jiān)督體制:一是人大監(jiān)督,即最高人民檢察院在每年向全國人大或其常委會提交的述職報告中單列鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的工作匯報;二是鐵路專門檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實行檢務(wù)公開和院務(wù)公開,接受公眾輿論的監(jiān)督;三是鐵路專門檢察機(jī)關(guān)同時接受其上級檢察機(jī)關(guān)、法院和其內(nèi)部黨組的監(jiān)督和制約。有效的監(jiān)督機(jī)制不但不會影響檢察一體化的實現(xiàn),反而能夠有效避免檢察權(quán)的濫用和檢察腐敗,純凈檢察隊伍,確保檢察權(quán)的行使合乎國家和人民的意志。

法制統(tǒng)一和法律適用方面,應(yīng)在組織法層面上重新明確鐵路系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)專門檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),并明確劃分鐵路專門檢察機(jī)關(guān)的案件管轄范圍,實行專屬管轄為主、屬地管轄為輔的管轄原那么。

隊伍建設(shè)和基層院建設(shè)方面,理順鐵路局直接管理站段鐵檢機(jī)關(guān)人、才、物的管理機(jī)制,繼續(xù)加強(qiáng)科技強(qiáng)檢和信息化建設(shè)。④這樣,有利于科學(xué)確定檢察官員額,為進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu),實現(xiàn)檢察官職業(yè)化、精英化打下根底;也有利于集中和調(diào)度各種資源,對轄區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行重點(diǎn)突破;更重要的是有效避免了地方權(quán)力對檢察權(quán)的干涉,為檢察一體化奠定組織根底。

我國司法體制改革的目的是為了克服現(xiàn)有的體制性障礙,以求實現(xiàn)十七大確定的司法改革目標(biāo)。任何制度的設(shè)計應(yīng)合乎最大限度保證司法獨(dú)立,實現(xiàn)司法公道和國家法制統(tǒng)一的目標(biāo),同時保持改革的最低本錢支出。我們認(rèn)為,目前比擬務(wù)實的計劃是將鐵路檢察分院納入省一級人民檢察院,這是鐵路交通專門檢察體制改革的底線;等將來條件和機(jī)會成熟的時候,