全球治理視野下歐盟規(guī)范力量探析

全球治理視野下歐盟規(guī)范力量探析

近年來，歐盟積極強(qiáng)調(diào)自身規(guī)范力量角色，推行有效的多邊主義戰(zhàn)略，促進(jìn)全球治理的發(fā)展，發(fā)揮全球影響。在此過程中，圍繞歐盟國際組織代表權(quán)改革的爭論成為檢驗歐盟規(guī)范力量及其局限的試金石。對歐盟國際貨幣基金組織代表權(quán)改革的研究為我們認(rèn)識多邊主義國際秩序建構(gòu)過程中歐盟力量的性質(zhì)及其發(fā)展限度提供了一個具有理論和現(xiàn)實意義的案例。一全球治理背景下的歐盟規(guī)范力量與歐盟國際組織代表權(quán)改革全球治理是21世紀(jì)初國際社會在應(yīng)對發(fā)展、環(huán)境、金融等全球性問題過程中產(chǎn)生的新模式，其內(nèi)涵包括基于規(guī)范的國際機(jī)制或國際法安排、多層治理機(jī)制、通過國家職能的轉(zhuǎn)型管理全球化等內(nèi)容。①與此同時，歐盟在總結(jié)地區(qū)一體化發(fā)展的歷史經(jīng)驗、應(yīng)對21世紀(jì)前十年面臨的重大挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，對自身力量的性質(zhì)及其在國際體系中角色的認(rèn)知不斷深化。歐盟從自身實力地位出發(fā)，認(rèn)識到其國際影響的發(fā)揮在很大程度上取決于歐洲扮演的“民事力量”、“軟力量”和“規(guī)范力量”角色。早在20世紀(jì)70年代，迪歇納就提出歐洲將成為“舊世界中第一個……符合20世紀(jì)公民文明政治觀念的主要地區(qū)”，因而將在一個相互依賴迅速發(fā)展的世界中發(fā)揮“至關(guān)重要的建設(shè)性作用”。②此后，歐盟一直注重貿(mào)易、金融等低政治領(lǐng)域的民事力量建設(shè)。近年來，強(qiáng)調(diào)發(fā)展援助、環(huán)境保護(hù)、消除貧困等國際正義和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的“規(guī)范力量”概念進(jìn)入決策者和研究者的視野，賦予了歐盟國際身份認(rèn)知新的道德訴求。2003年出臺的歐盟戰(zhàn)略文件明確將“基于有效多邊主義的國際秩序”列為聯(lián)盟的三大戰(zhàn)略目標(biāo)之一，為此，建立強(qiáng)有力的國際社會、運作良好的國際制度和以法律為基礎(chǔ)的國際秩序成為其戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵。③這一界定很快成為歐盟關(guān)于國際秩序和國際體系認(rèn)知的基本理念，并頻繁出現(xiàn)于其對外戰(zhàn)略話語中。《里斯本條約》也對此作了更清晰的闡述：歐盟將致力于“促進(jìn)以多邊方式……解決共同面臨的問題”，“推動基于更強(qiáng)有力的多邊合作及全球良治的國際體系”。④以國際組織和國際法為核心的國際制度既是歐盟有效多邊主義的實踐場所，也是歐盟發(fā)揮“規(guī)范力量”，影響全球治理走向的重要手段。為此，歐盟認(rèn)識到，需要促進(jìn)其他國際組織在國際體系中發(fā)揮更大作用，并為其更好履行職能提供必要的手段。這意味著“如果歐盟希望促進(jìn)有效的多邊主義……必須努力加強(qiáng)自身在主要國際組織中作用的發(fā)揮，同時加強(qiáng)這些組織的職能”。⑤在歐盟的支持者看來，以歐盟為代表的地區(qū)是介于全球治理和國家治理之間的中間地帶，具有成為多極世界中一極的潛力，可以承載國際社會的多樣性和差異，成為多層次全球治理體系的一個重要組成部分，承擔(dān)起國際體系變革的前驅(qū)力量的角色。同時，他們意識到：“在一個正在發(fā)生權(quán)力轉(zhuǎn)移、地區(qū)主義熱潮消退的多極世界，多邊秩序?qū)W盟而言不是一個可有可無的選項，而是必需品?！雹抟蚨?，在他們看來，雖然歐盟在硬力量上存在欠缺，但仍可以通過“軟力量”、“規(guī)范力量”建設(shè)與美國在未來國際體系中共同發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。也就是說，一個多邊主義的國際秩序與這一作用的發(fā)揮是互為因果的——歐盟的領(lǐng)導(dǎo)作用既是多邊主義國際秩序得以建立的重要前提，也是其深入發(fā)展的必然結(jié)果。在此過程中，國際組織代表權(quán)改革成為歐盟能否實踐其“有效多邊主義”和“規(guī)范力量”理念的一個試驗場。代表權(quán)事關(guān)成員國在國際組織中的相對權(quán)力，是全球治理背景下國際制度改革的焦點問題之一。在大多數(shù)國際組織的決策機(jī)制中，無論采用協(xié)商一致、加權(quán)表決還是簡單多數(shù)，代表權(quán)分配都會對決策結(jié)果產(chǎn)生重要影響，這關(guān)系到各國的權(quán)力分配和利益的實現(xiàn)。21世紀(jì)初，隨著新興市場和發(fā)展中國家在國際政治經(jīng)濟(jì)中的地位上升，改革不合理的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的呼聲日益高漲。與此同時，人們越來越多地認(rèn)識到全球治理從來不是中立的，西方大國主導(dǎo)的正式國際制度非但未能有效幫助貧困國家實現(xiàn)發(fā)展、縮小南北差距、促進(jìn)國際社會公平正義目標(biāo)的實現(xiàn)，反而存在加劇大小、貧富國家間和社會各階層間不平等現(xiàn)象的危險。⑦在此背景下，發(fā)展中國家要求通過增加在國際組織中的代表權(quán)，增強(qiáng)自身影響國際制度決策的能力，并以此為突破口，推動國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變革，維護(hù)自身權(quán)益。對歐盟而言，能否順應(yīng)國際體系變革的潮流成為其規(guī)范力量發(fā)揮面臨的重要挑戰(zhàn)。歐盟作為有效多邊主義和全球治理的積極倡導(dǎo)者，對內(nèi)兼具政府間組織和準(zhǔn)聯(lián)邦政體的特征，對外兼有全球治理的實驗室和參與者的雙重身份。這一復(fù)雜身份使歐盟在國際組織代表權(quán)問題上既表現(xiàn)出支持相關(guān)改革的訴求，又表現(xiàn)出一定的保守性。就歐盟國際組織代表權(quán)的現(xiàn)狀而言，存在“代表權(quán)過大”和“話語權(quán)不足”并存的矛盾。⑧也就是說，按人口、地區(qū)代表性等指標(biāo)計算，歐盟國家的代表權(quán)在主要國際組織中相對其他成員國明顯偏高，但由于歐盟在大部分國際組織中并未形成統(tǒng)一行使代表權(quán)的有效機(jī)制，在成員國間存在利益分歧時，難以做到以一個聲音說話，使歐盟在全球治理中的影響力大打折扣，成為分散的力量（Fragmentedpower）或“大雜燴的力量”（patchworkpower）。⑨同時，歐盟作為現(xiàn)有國際體系的受益者，其成員國大多是富國俱樂部的成員，自20世紀(jì)末以來，在全球治理改革進(jìn)程中因相對代表權(quán)過大面臨國際社會的諸多批評。在此問題上，歐盟面臨困難抉擇。一方面，歐洲一體化的深入發(fā)展和借助共同安全與外交政策增強(qiáng)國際影響力的戰(zhàn)略目標(biāo)對其在國際組織中統(tǒng)一代表權(quán)、采取共同表決機(jī)制提出了現(xiàn)實要求。⑩目前，除在WTO中由委員會全權(quán)代表歐盟行使職權(quán)外，在經(jīng)合組織等國際機(jī)制中，歐盟也單獨獲得了“完全參與方”的地位；但在聯(lián)合國大會、聯(lián)合國安理會、世行、國際貨幣基金組織等機(jī)構(gòu)中仍主要由各成員國派出代表，歐盟只是通過相應(yīng)機(jī)制，協(xié)調(diào)成員國立場，歐盟機(jī)構(gòu)以觀察員等身份參與有關(guān)活動。同時，歐盟注重自身模式的吸引力，在國際事務(wù)中強(qiáng)調(diào)平等、正義的道德特性。面對發(fā)展中國家變革全球治理機(jī)制的合理訴求，其能否做出積極回應(yīng)也在一定意義上成為檢驗歐盟規(guī)范力量的試金石，對歐盟借助規(guī)范力量戰(zhàn)略在國際體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用有著重要影響。另一方面，由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和維護(hù)既得利益的考慮，代表權(quán)問題對歐盟而言不僅是聯(lián)盟與國際組織就有關(guān)條約制定與修改所進(jìn)行的討價還價的過程，而且涉及國際體系、地區(qū)和成員國層面的博弈，受到歐盟機(jī)構(gòu)、成員國及國內(nèi)社會的利益、偏好差異的制約，反映了當(dāng)前國際體系變革背景下大國關(guān)系、歐盟與發(fā)展中國家關(guān)系的歷史和現(xiàn)實的復(fù)雜邏輯，凸現(xiàn)了歐盟規(guī)范力量的發(fā)揮在國際體系和聯(lián)盟內(nèi)部面臨的現(xiàn)實制約。二歐盟國際貨幣基金組織代表權(quán)改革的案例研究國際貨幣基金組織代表權(quán)問題是歐盟在國際制度變革問題上兩難困境的典型案例。作為二戰(zhàn)后美歐主導(dǎo)資本主義世界金融秩序的產(chǎn)物，國際貨幣基金組織因其以出資份額決定成員國發(fā)言權(quán)的決策機(jī)制安排而飽受爭議。批評者認(rèn)為，該組織作為聯(lián)合國框架下的全球性政府間國際組織，肩負(fù)著促進(jìn)和維護(hù)全球宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的責(zé)任，但與大多數(shù)國際組織“一國一票”的表決機(jī)制不同，其加權(quán)表決機(jī)制與主權(quán)平等原則明顯相悖。近年來，地區(qū)和全球金融危機(jī)的相繼爆發(fā)加劇了國際貨幣基金組織已然過時的呼聲。包括美國和歐盟成員國在內(nèi)的大多數(shù)國家認(rèn)識到，重振國際貨幣基金組織在全球金融體系中的核心地位，首先需要通過代表權(quán)分配機(jī)制改革提高該組織的效率和合法性，贏得成員國，特別是新興市場和發(fā)展中國家的支持，但這也對歐盟成員國在代表權(quán)重上獲得的既得利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)。21世紀(jì)初以來，歐洲一體化的深化和擴(kuò)大對歐盟積極參與國際貨幣基金組織代表權(quán)的變革提出了內(nèi)在要求。歐元的采用被廣泛視為在國際金融組織中實現(xiàn)統(tǒng)一歐盟代表權(quán)，甚至單一席位的契機(jī)，歐盟內(nèi)部和國際社會都出現(xiàn)了歐盟應(yīng)在此領(lǐng)域有所作為的呼聲。然而，歐盟內(nèi)部利益、偏好的多樣性也使這一進(jìn)程呈現(xiàn)出復(fù)雜局面。（一）國際貨幣基金組織代表權(quán)分配機(jī)制及其改革方向以份額為基礎(chǔ)的加權(quán)表決是國際貨幣基金組織的主要表決機(jī)制。該組織成立之初，在份額制的基本設(shè)計中，每個成員國擁有250個基本投票權(quán)的安排體現(xiàn)了主權(quán)平等的國際法原則，而基于份額的表決權(quán)則體現(xiàn)了出資國的相對權(quán)力。事實上，該安排從一開始就帶有明顯的維護(hù)美英等西方大國利益的烙印。當(dāng)時，基本投票權(quán)只占全部投票權(quán)的11.3％左右，其余近90％根據(jù)成員國出資多寡分配，美國投票權(quán)高達(dá)40％，英國也達(dá)到16％。20世紀(jì)60年代后隨著眾多發(fā)展中國家擺脫殖民統(tǒng)治加入國際貨幣基金組織，該組織的資金不斷擴(kuò)張，而基本投票權(quán)長期未作調(diào)整，在總投票權(quán)中的比重不斷下降，到21世紀(jì)初僅為2.1％。在發(fā)展中國家的強(qiáng)烈呼吁下，2006年國際貨幣基金組織決定將成員國的基本投票權(quán)擴(kuò)大到750票。盡管如此，基本投票權(quán)在該組織表決中的比例仍僅占5.6％左右?；诔鲑Y額的份額分配在國際貨幣基金組織決策中占有更為重要的位置。長期以來，西方國家主導(dǎo)的國際金融機(jī)構(gòu)一直采取十分復(fù)雜的份額計算方法(11)，確保其在投票權(quán)上的優(yōu)勢地位。美國在20世紀(jì)60、70年代通過修改該組織章程，擴(kuò)大85％有效多數(shù)的適用范圍，確保其在重大問題上擁有單邊否決權(quán)。(12)根據(jù)2008年審議的份額分配方案(13)，美國在國際貨幣基金組織表決份額中的比例仍高達(dá)16.78％，歐盟27國合計占32.07％，而中、巴、印、俄四國合計不足12％。發(fā)展中國家一直主張在計算份額時從主權(quán)平等和國際關(guān)系民主化的原則出發(fā)，增加人口等因素在份額分配中的作用，改變少數(shù)國家在重大問題上擁有否決權(quán)的現(xiàn)狀。執(zhí)行董事會的席位和表決機(jī)制對國際貨幣基金組織的日常決策和成員國的切身利益有重要影響，是該組織代表權(quán)分配中爭論的另一焦點。在國際貨幣基金組織的機(jī)構(gòu)安排中，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)理事會由成員國財長和央行行長組成，但除章程修改、接納新成員、批準(zhǔn)份額變動等重大事項外，大部分具體權(quán)力由執(zhí)行董事會行使。執(zhí)行董事會現(xiàn)由24名董事組成：美、日等前五大股東自行任命執(zhí)行董事，其他國家分為19個選區(qū)，中國、俄羅斯、沙特單獨組成選區(qū)；其他選區(qū)各選舉一名執(zhí)行董事。在執(zhí)行董事會中，理論上也采用上述加權(quán)表決機(jī)制，(14)發(fā)達(dá)國家的表決權(quán)近年來一直維持在60％以上。21世紀(jì)初以來，以代表權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)改革一直是國際貨幣基金組織改革的重要議題，盡管通過發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)讓部分份額、增加各國基本表決票等努力在一定程度上增強(qiáng)了發(fā)展中國家的代表性，但由于發(fā)達(dá)國家不愿大幅出讓表決權(quán)和執(zhí)行董事會席位，通過機(jī)構(gòu)改革實現(xiàn)建立民主、高效、和諧的國際金融秩序的目標(biāo)仍面臨重重困難。（二）歐盟國際貨幣基金組織代表權(quán)的權(quán)重問題及其改革壓力目前，在國際貨幣基金組織187個成員國中，歐盟27國的份額占32％左右。按照2008年改革方案，歐盟成員國份額無明顯變化，而且大多并不存在表決權(quán)過大的問題，只是德國、意大利等國自愿放棄部分份額才使歐盟的總份額較改革前下降了約1％。(15)2010年12月國際貨幣基金組織理事會批準(zhǔn)了新的治理結(jié)構(gòu)改革方案，計劃到2012年底前再將約6％的份額重新分配給中國、印度等發(fā)展中國家。盡管國際貨幣基金組織總裁卡恩將這一方案稱之為“歷史性突破”，但發(fā)達(dá)國家的總份額只是從2008年方案的57.9％下降為55.3％，這意味著轉(zhuǎn)移的份額大部分來自發(fā)展中國家，歐盟國家大多不需要降低份額。(16)在國際貨幣基金組織代表權(quán)改革的另一主要領(lǐng)域——執(zhí)行董事會改革中，歐盟27國目前分散在10個選區(qū)中，德、法、英三國各自構(gòu)成獨立選區(qū)，派出執(zhí)行董事；意大利、荷蘭和比利時是各自選區(qū)內(nèi)的大國，按慣例派出執(zhí)行董事；瑞典、丹麥、西班牙等國代表也在實行輪換制的選區(qū)內(nèi)有機(jī)會出任執(zhí)行董事；愛爾蘭和波蘭則分別處在加拿大、瑞士擔(dān)任執(zhí)行董事的選區(qū)內(nèi)。目前，來自歐盟國家的執(zhí)行董事有8名，占執(zhí)行董事會成員的三分之一，代表了國際貨幣基金組織表決權(quán)（含各選區(qū)內(nèi)的非歐盟成員國）的近40％。(17)國際社會普遍認(rèn)為，歐盟統(tǒng)一成員國表決權(quán)、甚至設(shè)立單一的歐盟席位有助于破解國際貨幣基金組織代表權(quán)再分配的難題。其主要理由有：第一，歐盟一些中等成員國在世界經(jīng)濟(jì)中的份額下降，從人口數(shù)量和地區(qū)代表性的平衡看，相對代表權(quán)過大的弊端日益顯現(xiàn)；第二，歐盟統(tǒng)一貨幣后，從提高經(jīng)貨聯(lián)盟運作的效率和加強(qiáng)成員國間協(xié)調(diào)的目標(biāo)出發(fā)，也有必要統(tǒng)一歐盟在國際金融機(jī)構(gòu)中的代表權(quán)。21世紀(jì)以來，美國出于維護(hù)本國在國際金融體系中的霸權(quán)地位和增強(qiáng)現(xiàn)有國際金融秩序的有效性的戰(zhàn)略意圖，一方面拒絕降低現(xiàn)有份額水平，保持自身在國際貨幣基金組織重大事務(wù)上的否決權(quán)，另一方面開始支持新興市場和發(fā)展中國家增加代表性的要求，希望以此增強(qiáng)上述國家對現(xiàn)有國際秩序的認(rèn)同與支持。為此，美國開始向歐盟施壓，希望利用歐盟統(tǒng)一貨幣的時機(jī)，使之放棄部分份額和執(zhí)行董事會席位。美國認(rèn)為，未來國際貨幣基金組織份額改革應(yīng)主要借助現(xiàn)有股份的再分配來實現(xiàn)。美國財長斯諾在2005年就提出：“國際貨幣基金組織應(yīng)在現(xiàn)有資金總量不變的前提下，從代表權(quán)過多的成員國向代表權(quán)不足的成員國轉(zhuǎn)移份額，重新達(dá)致平衡。”(18)事實上，在美方看來，歐盟成員國占有的表決權(quán)過大，其能否出讓其份額和執(zhí)行董事席位是國際貨幣基金組織機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。發(fā)展中國家也明確希望代表權(quán)過大的國家自愿放棄部分份額。印尼央行行長在國際貨幣基金組織董事會代表東南亞國家的發(fā)言中曾提出：“一個可行的方案是，……表決權(quán)過大的國家應(yīng)自愿轉(zhuǎn)讓部分份額?！瓏H貨幣基金組織必須解決亞洲國家話語權(quán)和有效參與不足的問題，使之能夠有效參與其中，否則，將面臨失去亞洲國家支持的風(fēng)險。”(19)中國政府也強(qiáng)調(diào)份額改革應(yīng)反映成員國在世界經(jīng)濟(jì)中地位的變化，國際貨幣基金組織的治理結(jié)構(gòu)要反映全球化的趨勢和新興經(jīng)濟(jì)體的作用，從而增強(qiáng)國際貨幣基金組織的合法性和重要性。(20)對許多發(fā)展中國家而言，無論西方發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)份額計算方法如何科學(xué)、合理，在現(xiàn)行機(jī)制下中國、印度、巴西三國的表決權(quán)之和（6.91％）明顯低于意大利、荷蘭、比利時三國（7.63％），既無法反映上述國家間人口上的巨大差異，也很難說這一安排準(zhǔn)確反映了世界經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀。歐盟長期強(qiáng)調(diào)自身規(guī)范力量的角色，從道義上很難明確反對發(fā)展中國家實現(xiàn)國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系民主化的合理要求。面對國際社會希望歐盟在國際貨幣基金組織改革中承擔(dān)更大義務(wù)的呼聲，歐盟表示支持發(fā)展中國家更多參與該組織決策，(21)但對通過份額改革大幅增加發(fā)展中國家代表性的建議則持觀望態(tài)度。在執(zhí)行董事會改革問題上，歐盟在2010年二十國集團(tuán)峰會前一直對出讓其執(zhí)行董事會席位的提議持消極態(tài)度。除自身治理結(jié)構(gòu)和成員國利益差異的制約外，還存在以下原因：首先，歐盟國家擔(dān)心代表權(quán)統(tǒng)一后，區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易額會被排除在外，導(dǎo)致歐盟整體份額大幅下降；(22)其次，歐盟單方面合并和出讓執(zhí)行董事席位可能打破執(zhí)行董事會內(nèi)部各主要集團(tuán)間的權(quán)力平衡，特別是對歐美日在執(zhí)行董事會中形成的穩(wěn)定多數(shù)構(gòu)成挑戰(zhàn)。比利時執(zhí)行董事基肯斯就認(rèn)為，歐盟減少執(zhí)行董事數(shù)量應(yīng)與發(fā)展中國家同步進(jìn)行：“發(fā)展中國家不應(yīng)滿足于維持其代表權(quán)分散的現(xiàn)狀，而是也應(yīng)思考如何能夠協(xié)調(diào)、重組自身力量，使執(zhí)行董事會中各集團(tuán)的力量更加平衡，這樣，執(zhí)行董事的席位可減少到12至15個?！?23)目前，歐盟國際貨幣基金組織代表權(quán)改革存在以下幾種方案：第一，基本維持歐盟代表權(quán)的現(xiàn)狀，加強(qiáng)歐盟內(nèi)部，特別是歐元區(qū)國家間的協(xié)調(diào)；第二，效仿歐盟在世貿(mào)組織、糧農(nóng)組織中的做法采取混合協(xié)議，即歐盟和成員國向國際貨幣基金組織同時派出正式代表；第三，歐盟統(tǒng)一選派代表，或歐元區(qū)和非歐元區(qū)分別派出代表，將代表權(quán)轉(zhuǎn)移到聯(lián)盟層面。(24)這樣，歐盟統(tǒng)一代表權(quán)后將超越美國成為擁有最大否決權(quán)的選區(qū)。近年來，歐盟官方的立場接近第一種方案，在維持國際貨幣基金組織基本治理結(jié)構(gòu)不變的情況下，適當(dāng)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓少量表決權(quán)和執(zhí)行董事席位。2009年10月，歐盟財政經(jīng)濟(jì)部長理事會主席聲明雖重申支持2008年國際貨幣基金組織份額評估確定的改革方案，主張給予窮國優(yōu)惠待遇，擬在有限的政策領(lǐng)域內(nèi)討論雙重多數(shù)表決機(jī)制的可行性，但從總體上看，歐盟在該組織治理結(jié)構(gòu)改革問題上表現(xiàn)出一定的維護(hù)既有秩序的保守立場。在該文件中，歐盟強(qiáng)調(diào)國際貨幣基金組織改革應(yīng)遵循下列原則：各項改革應(yīng)統(tǒng)籌同步進(jìn)行，反對只解決份額分配問題的做法；針對新興市場和發(fā)展中國家改革不合理國際金融秩序的呼聲，歐盟堅稱改革應(yīng)以客觀經(jīng)濟(jì)和金融標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，反對政治標(biāo)準(zhǔn)。此外，歐盟還強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行份額制仍應(yīng)是國際貨幣基金組織的基礎(chǔ)；反對減少現(xiàn)有執(zhí)行董事的數(shù)量。(25)然而，2010年10月，美國出人意料地提出不再支持延長執(zhí)行董事人數(shù)的臨時安排(26)，使歐盟面臨巨大壓力。雖然依照慣例，執(zhí)行董事中份額排在后四位的巴西、印度、阿根廷、盧旺達(dá)等國將可能因此失去席位，但這顯然與國際貨幣基金組織增加發(fā)展中國家代表性的改革方向背道而馳。美國和非洲國家都明確向歐盟施加壓力希望其放棄2－3個執(zhí)行董事席位，歐盟最初堅稱其執(zhí)行董事席位是歐盟在國際經(jīng)濟(jì)中真實地位的反映，并提出美國一國對重大事項擁有否決權(quán)也有失公平，如要求歐盟減少執(zhí)行董事席位美國也應(yīng)放棄否決權(quán)。(27)但在各方壓力下，歐盟立場有所松動。2010年二十國集團(tuán)首腦會議建議，擬在2012年底前進(jìn)一步向代表性不足的成員國轉(zhuǎn)讓份額；歐盟也同意在執(zhí)行董事會席位保持不變的情況下，考慮放棄兩個歐盟成員國的執(zhí)行董事席位，但迄今歐盟內(nèi)部尚未就成員國選區(qū)的重新劃分問題達(dá)成一致。（三）歐盟內(nèi)部協(xié)調(diào)國際貨幣基金組織代表權(quán)的努力及其制約因素盡管歐盟成員國在國際貨幣基金組織理事會和執(zhí)行董事會中都掌握三分之一以上的表決權(quán)，卻因各國自行投票，未能如同美國一樣構(gòu)成可單獨否決重大議題的穩(wěn)定多數(shù)。特別是在執(zhí)行董事會中，除英、法、德之外其他成員國所在選區(qū)都包含了一定數(shù)量的非歐盟國家，加大了歐盟內(nèi)部協(xié)調(diào)立場的難度。20世紀(jì)末歐元的啟動使歐盟在超越傳統(tǒng)民族國家貨幣主權(quán)的同時，也出現(xiàn)了協(xié)調(diào)國際金融組織代表權(quán)的現(xiàn)實需求。歐盟決策者和學(xué)術(shù)界都意識到，隨著貨幣的統(tǒng)一，歐盟應(yīng)在參與國際金融組織活動的過程中實現(xiàn)以一個聲音說話的目標(biāo)，從而發(fā)揮穩(wěn)定國際金融秩序的作用，在國際舞臺上展示一個強(qiáng)大、統(tǒng)一歐洲的形象，增強(qiáng)自身行動能力和歐洲認(rèn)同。(28)當(dāng)時，歐盟正雄心勃勃地建立共同安全與外交政策，以歐元啟動為契機(jī)在國際金融秩序中發(fā)揮更大的影響力、制衡美國霸權(quán)也是歐盟對外戰(zhàn)略思考的重要一環(huán)。為此，1997年12月歐盟首腦峰會提出由經(jīng)濟(jì)財政部長理事會代表各國協(xié)調(diào)有關(guān)單一貨幣的政策，1998年歐盟委員會進(jìn)一步建議由歐盟理事會、歐盟委員會和財政經(jīng)濟(jì)部長理事會在相關(guān)國際組織中代表歐盟，但這些建議始終未能充分實施。時任法國外長的卡恩曾提出合并德、法兩國在國際貨幣基金組織中席位的建議，但未得到兩國政府的支持，反對者認(rèn)為這一改革會在其他國際組織中引起連鎖反應(yīng)，危及兩國的國際地位。歐盟制憲進(jìn)程啟動后，歐盟委員會于2002年提出歐元區(qū)國家應(yīng)在國際經(jīng)濟(jì)和金融組織中設(shè)立統(tǒng)一的代表機(jī)構(gòu)，由歐盟委員會與其他機(jī)構(gòu)密切合作履行職能，并探討了合并后的對外事務(wù)高級代表在對外代表聯(lián)盟過程中保障聯(lián)盟整體利益的途徑。(29)《里斯本條約》確定了專門針對歐元區(qū)國家貨幣政策的條款，其第138條第1款規(guī)定，“理事會應(yīng)……就在適當(dāng)?shù)膰H金融機(jī)構(gòu)中和國際會議上與經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的特定利益有關(guān)的事項，確定共同立場”，但第2款的措辭卻弱化為“理事會可采取適當(dāng)措施”，并未做出具有充分約束力的規(guī)定，(30)對非歐元區(qū)國家則只是重申了有關(guān)原則，在可操作性方面未能取得突破。目前，歐盟成員國協(xié)調(diào)立場的工作主要借助經(jīng)濟(jì)財政部長理事會下屬的國際貨幣基金組織分委員會（SCIMF）和歐盟成員國國際貨幣基金組織代表協(xié)會（EURIMF）完成。前者由成員國財政部、央行代表及歐盟委員會和歐洲中央銀行代表組成，在有關(guān)該組織的政策上發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，而后者由歐盟成員國的國際貨幣基金組織執(zhí)行董事、副董事組成，一般在該組織會議前和會議期間舉行非正式磋商，協(xié)調(diào)立場。(31)歐盟在國際貨幣基金組織中實施統(tǒng)一代表機(jī)制的努力進(jìn)展緩慢，成員國利益和偏好的多樣性是其面臨的主要制約因素。以歐盟制憲/《里斯本條約》談判為例，德國與法國曾支持歐盟在國際金融機(jī)構(gòu)中統(tǒng)一代表權(quán)。英國等非歐元區(qū)國家則持保留態(tài)度，擔(dān)心歐元區(qū)國家貨幣、金融政策合作的深化會使自身地位邊緣化。事實上，德、法兩國雖出于增強(qiáng)歐盟對外行動能力的考慮提出上述建議，但兩國同時擔(dān)心，統(tǒng)一代表權(quán)后相關(guān)決策很可能借助理事會雙重多數(shù)表決機(jī)制做出，歐盟大國作為八國集團(tuán)成員和執(zhí)行董事會成員影響國際貨幣基金組織決策的優(yōu)勢地位將受到削弱。歐盟中小成員國在此問題上的心態(tài)更為復(fù)雜，它們一般對合并成員國代表權(quán)持積極態(tài)度，希望以此增強(qiáng)歐盟的整體影響力，同時《里斯本條約》實行雙重多數(shù)表決機(jī)制后，成員國數(shù)量成為影響表決結(jié)果的重要因素，中小成員國也可能因此受益。盡管如此，在各自選區(qū)中有權(quán)派出執(zhí)行董事的荷蘭、比利時等國并不愿放棄目前的權(quán)利。此外，愛爾蘭等具有被殖民經(jīng)歷的成員國往往對削弱本國經(jīng)濟(jì)、金融政策自主權(quán)的安排心存疑慮。波蘭等部分中東歐新成員國則擔(dān)心本國對俄羅斯的立場在聯(lián)盟整體決策中會進(jìn)一步邊緣化。除成員國間的分歧外，歐盟統(tǒng)一代表權(quán)的努力無論在國際貨幣基金組織章程還是歐盟內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)層面還面臨一些障礙。統(tǒng)一代表權(quán)后歐盟超國家機(jī)構(gòu)代表歐盟將與《國際貨幣基金組織協(xié)定》中只有國家才有資格成為該組織成員的規(guī)定相矛盾；另外，《協(xié)定》第12條第3款規(guī)定，份額居前五位的股東須單獨派出執(zhí)行董事，不與其他成員國組成選區(qū)。這些都意味著歐盟代表權(quán)的統(tǒng)一需要國際貨幣基金組織對其章程做出相應(yīng)修改。目前來看，由于美國和發(fā)展中國家都支持歐盟統(tǒng)一代表權(quán)的努力，修改章程的難度并不大。相比較而言，歐盟的內(nèi)部協(xié)調(diào)及相關(guān)條約修改更為困難。與歐盟在貿(mào)易領(lǐng)域統(tǒng)一代表權(quán)的先例相比，貨幣金融政策涉及的問題更為復(fù)雜：首先，歐盟委員會和歐洲中央銀行職能的分工存在不確定性，這將面臨應(yīng)由誰代表歐盟的問題；其次，盡管對歐元區(qū)國家而言，貨幣政策屬歐盟專屬權(quán)力的范疇，但從實質(zhì)內(nèi)容看，貨幣政策與財政政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系更為緊密，需要成員國進(jìn)一步向歐盟讓渡權(quán)力；再次，鑒于歐盟還有十個成員國未加入歐元區(qū)，存在歐元區(qū)內(nèi)外的成員國間協(xié)調(diào)政策、統(tǒng)一立場的困難；最后，歐盟共同安全與外交政策發(fā)展緩慢也制約了歐盟統(tǒng)一代表權(quán)的建立。一些政治領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者提出，共同外交政策的真正建立與聯(lián)盟條約的明確授權(quán)應(yīng)成為統(tǒng)一代表權(quán)的先決條件。馬黑爾等人就認(rèn)為，在形成真正意義上的共同對外政策之前就貿(mào)然統(tǒng)一國際貨幣基金組織代表權(quán)，會削弱歐盟在該組織中的地位，或者使之為技術(shù)專家所主導(dǎo)，在協(xié)調(diào)各國立場的過程冗長、各國意見分歧較大的情況下，只能保留可以形成共識的很少一部分內(nèi)容。(32)盡管如此，在歐盟內(nèi)部，大多數(shù)成員國已開始接受歐盟應(yīng)在國際金融機(jī)構(gòu)中加強(qiáng)協(xié)調(diào)的立場，但在啟動統(tǒng)一代表權(quán)進(jìn)程的時機(jī)問題上還未達(dá)成共識：一些歐盟機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人主張盡快啟動歐盟國際金融組織代表權(quán)的改革，而成員國政府大多將統(tǒng)一的歐盟席位視為一個長期目標(biāo)。2009年歐元集團(tuán)主席、盧森堡首相容克曾提出，應(yīng)在國際貨幣基金組織執(zhí)行董事會中設(shè)立單一的歐盟選區(qū)，指派一位執(zhí)行董事。歐盟理事會主席范龍佩也支持公開討論這一問題。2010年希臘、愛爾蘭等國主權(quán)債務(wù)危機(jī)對歐盟成員國協(xié)調(diào)貨幣、財政政策、加強(qiáng)金融監(jiān)管提出了新要求。但與此同時，在制憲受挫和債務(wù)危機(jī)的背景下，歐元乃至歐盟地位的不確定性增加，德、法等歐盟主要成員國在推動歐洲一體化深化問題上熱情下降，加之歐盟大國對統(tǒng)一代表權(quán)導(dǎo)致其影響力下降的擔(dān)憂，使之缺乏推動相應(yīng)變革的積極性，使這一改革面臨缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)者和推動力量的困境；另外，由于上述改革可能涉及對聯(lián)盟基本條約的修改，歐盟在歷經(jīng)長達(dá)八年的制憲——里斯本進(jìn)程后也缺乏進(jìn)一步開啟條約談判的意愿。三反思?xì)W盟規(guī)范力量的意義與局限近年來，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于歐盟對外戰(zhàn)略的討論中，規(guī)范力量一直是一個關(guān)鍵概念。在其支持者看來，規(guī)范力量對歐盟而言是一個先在的本質(zhì)屬性，歐洲一體化的歷史和邏輯決定了歐盟必然是國際關(guān)系中以傳播道德、規(guī)范為己任的新型力量；(33)而另一些學(xué)者則認(rèn)為歐盟規(guī)范力量帶有一定的功利色彩和戰(zhàn)略考慮，他們認(rèn)為歐洲人的規(guī)范力量實際上是其現(xiàn)實力量不足背景下形成的“后霸權(quán)模式”的產(chǎn)物，存在“通過規(guī)則輸出建構(gòu)新型的規(guī)范霸權(quán)”的動機(jī)。(34)在這一關(guān)于規(guī)范力量內(nèi)涵的討論中，無論歐盟的動機(jī)如何，規(guī)范力量的意義都不僅局限于規(guī)范本身，而是和歐盟在規(guī)范傳播中扮演的角色和規(guī)范傳播的后果密不可分。從歐盟在國際貨幣基金組織代表權(quán)改革中扮演的角色來看，歐盟存在推進(jìn)有效多邊主義（國際法治）和全球治理的健康發(fā)展（全球良治）原則的意愿，但并未能夠如曼納斯等學(xué)者所言，歐盟的規(guī)范力量身份使之為實現(xiàn)推動國際規(guī)范傳播的目標(biāo)必然主動行動，做出利他的選擇。在這一過程中，歐盟并未扮演議程設(shè)定者、說服者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色，更多表現(xiàn)出被動參與、適應(yīng)規(guī)范的特征，甚至在一些關(guān)鍵問題上阻礙著增強(qiáng)國際組織有效性和合法性目標(biāo)的實現(xiàn)。這一反差凸現(xiàn)了歐盟作為介于國際組織和聯(lián)邦國家之間的特殊國際法主體在承擔(dān)全球治理中這一新角色的過程中存在的理想與現(xiàn)實、