公共行政專業(yè)畢業(yè)論文

PAGE2PAGE3論政府行政管理的民主化[內(nèi)容提要]民主是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的基本原則之一，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向之一。公共行政發(fā)展所蘊(yùn)含的民主價值取向是推動政府行政模式從效率至上向社會公平至上和服務(wù)至上模式轉(zhuǎn)換的重要因素，并在相當(dāng)大的程度上對西方國家在現(xiàn)存制度框架內(nèi)推行政府改革、發(fā)揮政府的行政效能和體制內(nèi)各個組成部分的合力、間接維護(hù)政治統(tǒng)治起到了有益的作用。在我國由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的社會轉(zhuǎn)型時期，分析公共行政的民主化發(fā)展模式，對于實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)”，提高黨的執(zhí)政能力和政府行政能力都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。[關(guān)鍵詞]公共行政民主發(fā)展行政管理是指國家行政機(jī)關(guān)及其官員在管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過程中進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)管理活動王樂夫許文惠《行政管理學(xué)》高等教育出版社2000年版，第1頁。換言之，就是除立法、司法以外的行政部門的工作。由于涉及的均是公共事務(wù)的管理，所以行政管理又名公共行政。民主一詞源于希臘的“demos”，原意為人民，其本意是：在民主制度下，公民擁有超越立法者和政府的最高主權(quán)。民主是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的基本原則之一，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向之一。王樂夫許文惠《行政管理學(xué)》高等教育出版社2000年版，第1頁政府作為“以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色》中國物資出版社1998年版，第69頁，其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無可替代的社會責(zé)任，這內(nèi)在地決定了政府的民主取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的基本原則之一，也是支配政府行為的內(nèi)在價值準(zhǔn)則。在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色》中國物資出版社1998年版，第69頁首先從終極根源上看，政府及公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何一個民主國家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則。雖然人民授權(quán)的具體方式和過程在政府體制不同的國家會有所不同，但這并不影響它們本質(zhì)上的一致性，那就是人民對政府直接或間接的授權(quán)，不僅是現(xiàn)代政府及其公共行政合法性的惟一來源和公共行政運(yùn)作的前提，而且也是現(xiàn)代民主的一種典型形式。這就從根本和實(shí)質(zhì)上決定了政府的公共行政活動必須遵循和體現(xiàn)民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。若從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，人民與政府的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，實(shí)際上是一種契約關(guān)系，它規(guī)定著政府與公民間在權(quán)力與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。在這種關(guān)系中，就公民而言，一是通過同意（選舉）或遵從使政府獲得合法行使權(quán)力的基礎(chǔ)，二是通過納稅給予政府經(jīng)濟(jì)支持。同時，公民也自然期望能從政府那里得到相應(yīng)的回報(bào)，包括以服務(wù)對象的身份獲得政府提供的良好服務(wù)。就政府而言，它在獲得公民的政治和經(jīng)濟(jì)支持的同時，必須按契約要求提供令后者滿意的服務(wù)。顯然，政府的合法性和權(quán)威性與政府所提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系。然而，在實(shí)際操作過程中，由于政府是公共行政權(quán)的直接掌握和行使者，是各類重要社會資源的實(shí)際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力膨脹和擴(kuò)展欲望；而作為授權(quán)者一方的民眾，卻大都處于獨(dú)立無援的分散狀態(tài)，他們在與政府的契約關(guān)系中往往處于相對弱者的地位，這就使得政府極易違背其初衷，偏離公共行政的民主取向。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機(jī)構(gòu)的“內(nèi)在效應(yīng)”的可能性，在實(shí)踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為更時有發(fā)生。其典型表現(xiàn)就是所謂的“尋租”現(xiàn)象，其主要危害在于“不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者提高經(jīng)濟(jì)效率的動力消失，而且還極易導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)的資源大量地耗費(fèi)于尋租活動，并且通過賄賂和宗派活動增大經(jīng)濟(jì)中的交易費(fèi)用[3]奧斯特羅姆等《制度分析與發(fā)展的反思——問題與選擇》商務(wù)印書館1992年版，第9頁。奧斯特羅姆等《制度分析與發(fā)展的反思——問題與選擇》商務(wù)印書館1992年版，第9頁其次公共行政的民主取向不僅體現(xiàn)在政府與公眾的關(guān)系中，而且也體現(xiàn)在政府內(nèi)部。后者恰恰為傳統(tǒng)的公共行政所忽視，在以首長負(fù)責(zé)制為內(nèi)在體制、以金字塔結(jié)構(gòu)為外在形態(tài)的行政科層體系中，權(quán)力自上而下呈單向輻射狀，組織結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵硬。這一狀況與當(dāng)代靈活快捷的信息社會以及不斷變化的公民需求形成巨大反差，使行政組織無法對社會和公民需求的變化作出迅速而有效的回應(yīng)。最近20年來，公共行政改革成為一個世界性潮流，其中至少有兩項(xiàng)內(nèi)容以政府內(nèi)部關(guān)系的民主化為主要取向。一是政府通過權(quán)力下放。即將原來集中于中央政府的權(quán)力下放到地方和基層的行政組織單位。這些權(quán)力包括提供各種服務(wù)的行動方案、行動程序以及相配套的人事、預(yù)算管理。權(quán)力下放使得公共行政能夠面對公民需求，迅速調(diào)整行動方案，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，解決社會存在的問題，并在與公眾的互動過程中，建立相互信任、合作的社會關(guān)系。此外，由于地方和基層行政組織一般是由民主選舉產(chǎn)生的，它們與其選民有更直接、更公開的接觸和聯(lián)系。地方政府擁有更多的權(quán)力，就會使選民感到他們所選舉的政府是真正代表了他們的利益，其公共行政活動也就帶有更鮮明的民主色彩。二是政府賦予了低層員工以更大的決策參與權(quán)，即全體行政人員包括低層人員都有對行政組織和個人目標(biāo)的確立、對行政工作計(jì)劃和程序的設(shè)計(jì)以及對工作成果的評價發(fā)表意見的權(quán)利和義務(wù)。任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學(xué)理論，都是對其所處時代重大社會實(shí)踐的總結(jié)及其對現(xiàn)實(shí)問題和要求的回應(yīng)，并因此對這個時代的實(shí)踐具有了前瞻性的指導(dǎo)意義。一個時期的社會實(shí)踐呼喚著這個時期的科學(xué)理論；一個時期的實(shí)踐主題，也就決定了這個時期的理論主題。發(fā)展的民主化趨勢使公共行政呈現(xiàn)出從強(qiáng)調(diào)行政效率至上到強(qiáng)調(diào)社會公平至上、服務(wù)至上和以顧客為中心的發(fā)展趨勢，并由此推動著政府行政模式的轉(zhuǎn)換。當(dāng)代民主化公共行政強(qiáng)調(diào)政府部門承擔(dān)其所應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府行為的顧客導(dǎo)向、社會導(dǎo)向、任務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、市場導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府管理目標(biāo)要從單一追求行政效率到全方位追求社會公平、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、改善公共責(zé)任機(jī)制和提高公眾的滿意程度。西方公共行政學(xué)形成于19世紀(jì)末。公共行政學(xué)從19世紀(jì)末產(chǎn)生到20世紀(jì)60年代經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)(TraditionalPublicAdministration)和行為科學(xué)公共行政學(xué)(BehaviorismPublicAdministration)兩個發(fā)展階段，在這兩個發(fā)展階段上，公共行政學(xué)研究著眼于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、經(jīng)濟(jì)效率與政黨關(guān)系等方面；以管理學(xué)為其理論基礎(chǔ)，科學(xué)管理在公共行政學(xué)理論中占據(jù)了主導(dǎo)地位；以技術(shù)為基礎(chǔ)，公務(wù)員的專長也極受重視。以行政效率為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行