我國溫室氣體排放總量控制制度面臨的關(guān)鍵問題及建議,環(huán)境保護(hù)論文

我們國家溫室氣體排放總量控制制度面臨的關(guān)鍵問題及建議,環(huán)境保護(hù)論文碳元素活潑踴躍于陸地表層系統(tǒng)的物質(zhì)與能量循環(huán)經(jīng)過中，是全球氣候及環(huán)境變化的基本要素[1].2020年，全球化石燃料燃燒和水泥生產(chǎn)排放的CO2排放量達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的9.70.5PgC[2],氣候變化已經(jīng)造成并將繼續(xù)造成對(duì)全球人類生存的威脅。為保障世紀(jì)末全球升溫控制在2℃之內(nèi)，碳排放空間將逐步成為類似國土資源一樣的稀缺性戰(zhàn)略資源，成為一個(gè)國家和地區(qū)發(fā)展的新邊疆.新世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我們國家溫室氣體排放增長迅速，當(dāng)前年碳排放量已占全球3成，排放增量過全球1/2,人均排放也接近歐洲水平[3].盡管我們國家已提出碳強(qiáng)度下降目的，但實(shí)踐表示清楚，強(qiáng)度管控難以扭轉(zhuǎn)碳排放總量增長的趨勢。因而，進(jìn)一步強(qiáng)化碳約束，合理配置排放空間資源，施行總量控制特別必要。從環(huán)境科學(xué)角度來看，溫室氣體排放總量控制是指要求主體排放控制在總量目的內(nèi)的環(huán)境管理體系，強(qiáng)調(diào)指標(biāo)分配方式方法；從資源科學(xué)角度來看，是排放空間資源的配置和優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)資源使用價(jià)值；從管理學(xué)角度來看，則是將區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)引入到環(huán)境保衛(wèi)中，強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同。國內(nèi)外相關(guān)研究主要集中于三大領(lǐng)域：一是科學(xué)領(lǐng)域研究，包括排放影響因素、全球碳收支平衡分析、排放空間測算、情景模擬等；二是方式方法學(xué)研究，主要是責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制和時(shí)空分配研究，如英國全球公共資源研究所[4]、斯德哥爾摩環(huán)境研究所[5]等；三是資源管理政策研究，主要是運(yùn)行機(jī)制和管理制度研究，包括排放許可制度、總量-配額交易制度、碳標(biāo)簽制度和MRV機(jī)制等。國內(nèi)研究來看，中科院[6]、社科院[7]、發(fā)展研究中心等[8]先后提出了中國自主的國際碳預(yù)算或碳排放權(quán)分配方案，并討論相關(guān)實(shí)現(xiàn)機(jī)制；不少研究也從技術(shù)層面討論了區(qū)域?qū)用?、行業(yè)層面的分配方式方法或減排途徑[9-10].1溫室氣體排放總量控制的理論和方式方法基礎(chǔ)。溫室氣體排放空間是狹義的氣候容量概念[11],可表征為地球表層系統(tǒng)對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)碳排放的整體承載能力。從空間效應(yīng)看，溫室氣體排放不同于一般污染物，其在全球不同地理空間位置上的排放是無差異不同的，奉獻(xiàn)全球一致的增溫效果。碳排放空間資源的整體性、公共性、稀缺性等特征均為全球尺度，而非國家或地域尺度，其資源所有主體應(yīng)屬全人類。因而，宜采取自上而下管理形式，由國家最高層負(fù)責(zé)配置資源，以協(xié)調(diào)地區(qū)、部門和行業(yè)間的資源需求。從時(shí)間效應(yīng)看，不同時(shí)間段的溫室氣體排放邊際成本是一致的。全球變暖主要取決于累積排放，即便停止了碳排放，其影響仍將持續(xù)很多世紀(jì)[12].因而，需要從科學(xué)層面估算已有累積排放，評(píng)估全球剩余排放空間，給將來的排放空間進(jìn)行合理途徑布置，如此特恩報(bào)告的人均2tC的趨同目的等[13].從排放效應(yīng)看，氣候、能源、環(huán)境問題同根、同源、同步?；剂先紵菧厥覛怏w排放的主要奉獻(xiàn)因素，也是大氣污染物的重要來源，很大程度上京都議定書規(guī)定的6種溫室氣體中有5種與PM2.5相關(guān)[14],碳減排可以帶來SO2和NOx排放的降低。據(jù)此可以為，全球增溫效應(yīng)和地區(qū)環(huán)境效應(yīng)是協(xié)同的，過高的碳排放強(qiáng)度和空間密度會(huì)引致局部地區(qū)嚴(yán)重的能源和環(huán)境問題，反之地區(qū)資源環(huán)境承載力也會(huì)影響碳排放容量，總量控制需要考慮排放密度和環(huán)境容量的問題。從社會(huì)屬性看，具備準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)化和準(zhǔn)貨幣化特征。施行總量控制，就是要限定環(huán)境容量使用上限，明確排放空間資源的稀缺性。作為公眾代理人，應(yīng)履行管理、利用和分配排放空間資源權(quán)利，保證其合理使用和公平分配，防止公地悲劇現(xiàn)象發(fā)生?；诖?，可以為排放空間是一種權(quán)益，是對(duì)排放空間資源的占有、使用、處分及收益等各種權(quán)利集合，是一種準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)。進(jìn)一步的，引入可分割和可計(jì)量性特征后，排放空間可分配到行為主體，籍此明晰責(zé)權(quán)，為市場配置提供了基礎(chǔ)，也具備了準(zhǔn)貨幣化的特征。因而，碳排放總量控制需要統(tǒng)籌排放空間資源的分配和再分配，并利用市場供求關(guān)系來提升配置資源效率。2溫室氣體排放總量控制的關(guān)鍵問題分析。2.1總量控制的范圍和邊界。范圍和邊界是總量控制施行的基礎(chǔ)，是基于公共管理成本效益的考量。溫室氣體排放源具有多樣性、復(fù)雜性和全球性，牽涉多類溫室氣體，涵蓋眾多領(lǐng)域，牽涉不同主體，因而不可能將所有排放源都作為管制對(duì)象，需根據(jù)管理成本、控排潛力、干涉能力等多方面因素，來綜合斷定控制范圍[15].只要當(dāng)管制收益大于成本時(shí)，干涉才是必要并合理的。在當(dāng)下國情下，應(yīng)選擇排放規(guī)模奉獻(xiàn)大、便于監(jiān)測、易于考核、執(zhí)行成本較低的范圍邊界來加以管制，建議在管控氣體上重點(diǎn)考慮CO2,排放源上重點(diǎn)考慮能源活動(dòng)，以后逐步擴(kuò)大完善。2.2總量控制的目的設(shè)定。總量目的是氣候變化和和經(jīng)濟(jì)增長目的間的博弈。環(huán)境庫茲涅茨曲線揭示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，將出現(xiàn)資源消耗和環(huán)境壓力拐點(diǎn)，出現(xiàn)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)增長的轉(zhuǎn)型，歐美發(fā)達(dá)國家普遍在1970s就到達(dá)了人均排放峰值并開場逐步削減[16],發(fā)展中國家很難逾越該規(guī)律。據(jù)此，由于發(fā)展方式轉(zhuǎn)換的復(fù)雜性、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造升級(jí)的長期性、技術(shù)創(chuàng)新突破的時(shí)間性，將來10-20年中國碳排放總量仍將處于上升通道，應(yīng)采取序貫式的總量控制目的設(shè)定和漸進(jìn)式的行動(dòng)計(jì)劃。在目的設(shè)定上應(yīng)考慮發(fā)展階段特征，在近10年進(jìn)一步強(qiáng)化強(qiáng)度控制，適度引入增量控制；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，人均將接近2萬美元的基礎(chǔ)上，再部署絕對(duì)量減排計(jì)劃。同時(shí)，階段目的和經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)起伏的關(guān)聯(lián)性也應(yīng)引起注意。在經(jīng)濟(jì)周期下行或谷底階段，由于需求不振和投資萎靡，可能引致碳排放主動(dòng)減速，總量控制目的將容易達(dá)成；一旦采取積極干涉政策，擴(kuò)大投資，使碳排放目的讓位于經(jīng)濟(jì)增長目的，如此發(fā)展到經(jīng)濟(jì)周期的上行和頂峰階段時(shí)，導(dǎo)致碳排放大幅慣性增長。在階段性目的執(zhí)行上，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)周期和實(shí)際需求相匹配，適度引入彈性和柔性機(jī)制。2.3總量控制的指標(biāo)分配。總量控制關(guān)系到不同地區(qū)、行業(yè)、人群間的利益調(diào)整和再分配，是高度敏感、復(fù)雜的難題。從發(fā)展權(quán)來看，碳排放空間是支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源；從環(huán)境容量來看，排放空間是氣候容量約束下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)最大可持續(xù)發(fā)展能力。一方面，溫室氣體排放總量控制要求各省份控制能源消費(fèi)、控制產(chǎn)能甚至主動(dòng)放緩經(jīng)濟(jì)增速，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂，地方將對(duì)指標(biāo)分配斤斤計(jì)較；另一方面，中國區(qū)域間發(fā)展梯度較大，在發(fā)展水平、功能和構(gòu)造上非常不平衡。能源主產(chǎn)區(qū)省份和中西部省份經(jīng)濟(jì)增長和碳排放仍在同步較快提升，碳排放對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的彈性較大；邁入工業(yè)化中后期的東部沿海發(fā)達(dá)省市，總量仍在攀升，但排放彈性相對(duì)降低，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)脫鉤；而上海、北京等地已處于后工業(yè)化期，到達(dá)或逼近峰值，經(jīng)濟(jì)增長和排放的相關(guān)性出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了碳脫鉤?？梢?，指標(biāo)分配應(yīng)上下聯(lián)動(dòng)，既要具體表現(xiàn)出對(duì)不同區(qū)域發(fā)展、功能和構(gòu)造上的差異不同性引導(dǎo)，又要激發(fā)地方政策執(zhí)行力，以保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿涂嘏拍康闹g的平衡。2.4總量控制的立法保障。完備的立法對(duì)明確主體責(zé)任，統(tǒng)一利益相關(guān)方行動(dòng)大有裨益。當(dāng)下，各級(jí)立法大多提出能源、水資源和主要污染物的總量控制要求，但尚無溫室氣體總量控制條款。2018年全國人大出臺(tái)的關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化決議，只是原則和導(dǎo)向性的闡述；2020年底國家發(fā)改委頒發(fā)的(碳排放權(quán)交易管理暫行辦法〕，針對(duì)交易圈提出了總量設(shè)定要求，其立法層級(jí)和覆蓋范圍也有所局限。在依法治國環(huán)境下，需要把總量控制工作全面納入法制化軌道，而非行政主導(dǎo)。從戰(zhàn)略導(dǎo)向來看，需要通過立法來明確總體目的、分解機(jī)制、責(zé)任義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和重點(diǎn)任務(wù)，給予地方、企業(yè)和公民足夠的減排動(dòng)力。從執(zhí)行機(jī)制上來看，需要從立法上來尋求根據(jù)，提出目的考核、配額許可等約束性條款，以保證執(zhí)法監(jiān)督。2.5總量控制的技術(shù)支撐體系。溫室氣體排放總量控制具行政命令性強(qiáng)、可監(jiān)控性差的特點(diǎn)，實(shí)際操作難度大，需要完備的技術(shù)支撐體系，杜絕信息不對(duì)