官民分立與郵遞并制清代郵政制度的演化

官民分立與郵遞并制清代“郵政”制度的演化

K252A1000-7326(2010)11-0107-10“政通人和”是中國傳統(tǒng)政治體制所追求的理想，政情傳遞渠道的暢通，是國家與社會穩(wěn)定的最基本保障。清代郵遞制度既有對傳統(tǒng)體制的傳承，又有適應時勢的發(fā)展，以官民分立為主要特征，即政府文書的傳遞由皇朝掌控，民間書信傳遞則有多種渠道。晚清以降，隨著城市與商業(yè)、交通的發(fā)展，分立的郵遞體系日漸難以適應國家與社會變化的需要，①驛傳制度的腐敗耗財、民間信局的安全缺失，均成為朝野呼吁官民合一的要因。清廷既不愿與趨新的潮流相悖，又不想直接與民間信局利益沖突，故由外籍稅務司主持開辦大清郵政處理相關合并事宜便成為一個較為可行的辦法。大清郵政亦藉此挾海關財政實力及對交通工具的操縱，逐漸占據(jù)了官民郵遞的主角。官民郵遞體制的分立狀況，在已刊的郵史著作中多有提及，但在體制成因及演變過程方面尚有可拓展的空間。②新近研究在郵傳部對郵政事業(yè)的推動及郵政利權的回收等方面有所推進，重點卻在郵傳部成立后的舉措，對光緒三十二年(1906年)之前郵遞體制分合的情況未及關注。[1]本文嘗試通過追溯兩種制度的起源、新知識的傳入及體制合一過程中的利益糾葛和人事沖突，重現(xiàn)清末制度轉型中由諸多因素互動而呈現(xiàn)的復雜面相。一、各行其事：清代官民分立的郵遞體系官民兩分的郵遞體系，均見存于上古及中古時期的歐亞諸國，是時亞述、波斯、埃及、希臘、羅馬等均有設置官郵傳遞軍書公牘的制度，“私人書札，則用奴仆傳送，或托便帶寄”。至中世紀時，歐洲諸侯國享有“郵政特權”(postregal)，其郵驛經營的收入成為財政收入之一項，故“領域之國家君主，每依據(jù)郵政特權，自出而當郵政經營之局。因此由‘郵政特權’遞演而成‘郵政國家獨占’?！雹壑袊糯倜穹滞距]遞體系的特點，是國家“郵傳”與“政令”緊密相關?！睹献印す珜O丑篇》有云：“孔子曰：德之流行，速于置郵而傳命?！雹芏咧P系，自古為眾人以“血脈”而喻之。⑤延至清代這一觀念更為成熟。順治時的河南監(jiān)察御史羅國士奏：“百姓國家之根本，驛遞國家之血脈。”[2](P10537)同治年間任職兵部的黃云鵠亦在公文中稱：“朝廷之驛站，如人身之血脈，血脈不通則身病，血脈雜則血脈亦病。”[3](P78)足證時人對郵驛通暢與朝政流轉之辯證關系的認識。傳書遞信的速度及安全，受道路條件及交通工具的限制極大，而“置郵傳命”的觀念，則迎合了傳統(tǒng)皇朝體制在交通運輸技術條件限制下的制度用意。在大一統(tǒng)帝國內，既要保證朝廷政令的上傳下達，又要保證在省府廳州縣各級行政機構的政情流動，更要時刻留意邊疆地區(qū)的軍情民意，加上身攜朝命的官員，通過驛站馳奔各地，本身即是皇權朝令的象征。因此“馬上飛遞”的驛傳制度，為朝廷及時了解各地情狀，迅速做出反應，關系甚重。⑥從清代各朝方志的“驛遞”、“驛傳”、“驛站”、“郵鋪”、“驛鋪”、“郵傳”諸志的敘述中可見，郵驛之作用，與國家政令軍情及官員往來密不可分。具體而言，“驛傳之設，國家為征發(fā)期會，軍書賓使，備緩急，均勞逸也?！龄佭f所以連郵傳，文命以之敷系，綦重矣?！盵4](P383)其關鍵職責，“止以飛報軍情，遞運正供物料與給邊錢糧”，而“非為官員往來行李備也”。因此，“驛遞所以傳命也。大事給驛，小事人遞，君子端拱堂署之上，而令行于環(huán)海無阻者，職驛遞為之也，其所系豈小哉！”[4](P395)朝廷在一些地處“咽喉之地”的地區(qū)設置驛站，于是“軍國命脈特此流通焉”。[4](P398)由于驛傳郵政與“皇政”、“教化”等相系，因此各地官員必須“戒虛冒，禁騷擾，懲濫應”，使民眾“可知國家聲教之訖，威名之行”。[4](P371)所以在傳書遞命的背后，更有維系朝政運轉的重要意義。維系清代“郵政”的驛傳制度，既承載傳遞文書的功能，又肩負朝廷訓諭官員的職責，因此滿清定鼎中原后，即在明代驛傳制度的基礎上進行調整和完善：在管驛官制上，逐漸將驛卒管驛轉為州縣管驛，并逐步提高監(jiān)察驛務官員的級別；在驛站經費方面，“自順治貳年即改歸官當”，[5](P12)亦即后世所謂“官養(yǎng)官應”之法。⑦由此不難發(fā)現(xiàn)，清代驛傳體系較之明代的最大變化，即將原獨立運轉的驛站，納入州縣官員的日常政務之中。這一改革突出了“置郵傳命”的重要地位，不僅有利于對驛站費用的有效利用，保證驛遞系統(tǒng)的政情暢通，約束過往官員的濫驛情況，還可對京師以外的吏治情況有所訓諭，保證朝廷諭令可為官員認真遵行。故有清一代，“郵政”的內涵外指均歷時歷事而變。⑧查實史料，以“郵政”而概括與驛事相關之政令訓示，自乾隆一朝方始，究其緣由，或與雍正朝確立之密折制度及皇權的逐步高度集中有關。道咸年間，外郵機構初設口岸，而眾有識之士或親歷，或耳聞，將外國郵政制度介紹入華。雖亦譯為郵政，卻與中國傳統(tǒng)“郵政”迥異，即其以公共服務、裕國便民為義，并無置郵傳命、皇令天下的功能。后世以“郵政”名之，乃以其傳遞文書之職能為由，卻未考究背后之設職初衷。今人研究郵政史，又多易以現(xiàn)代郵政制度之功能，反溯往日“郵政”之行事，重巒疊嶂，卻難見昔日廬山真貌。由于中國古代“郵政”主要承載朝廷的政令文書往來，普通民眾傳書遞信的需求，只能通過民間的同鄉(xiāng)、信客、⑨錢莊、票號、鏢客、會館等方式來滿足，這些組織無系統(tǒng)之帶寄時間與組織，難以形成持續(xù)安全的遞信體系。故自道光年間始，由商業(yè)流通的需要引發(fā)，民間逐步形成了有組織的信局體系，并盛行于咸同光宣時期，在承載國人書信流通、貨物商貿、貨幣匯兌等功能上發(fā)揮相當重要之作用，形成了與官方驛傳體系并立的民間遞信系統(tǒng)。⑩民信局乃“應時勢與社會之要求而起者”，[6](P43)其興盛應與商業(yè)活動之活躍相關。由于大部分信局均以帶運貨物與匯兌銀錢為主，同時在運送過程中帶運信件，實現(xiàn)其寄書通郵之功能，無專設信局之區(qū)域，則由具有運輸功能的機構實現(xiàn)其帶信功能。所以信局之設，其業(yè)務重心未必盡在寄送書信，蓋貨物帶運及匯兌銀錢的收入遠勝于帶信。這即可解釋為何信局之服務路線不能覆蓋全國，是由于其商貿區(qū)域本有固定，除非業(yè)務拓展，既不可能也無必要將路線鋪設至全部地區(qū)，因此各信局均有自身服務之區(qū)域，逾出此區(qū)者，則與其他信局交換遞送，以確保其作為商業(yè)組織的最大利潤。所以民信局之起源，乃因應社會商業(yè)貿易之需求而生，但制約其發(fā)展之因素，也恰好由其商業(yè)身份所決定。與驛站置郵傳命、服務皇權的情況迥異，面向商民的信局帶物遞信，首以對主顧忠信為先，所謂“信局者，以忠信為主者也”。[7]但清末動蕩的社會情形，常出現(xiàn)信局、信船在帶運過程被搶劫財物甚至慘遭殺害的案例。(11)而“匯票、現(xiàn)金、包裹中途如有遺失，信局應如數(shù)照賠。如遇盜匪劫搶，則賠一半。腳夫被殺，則全數(shù)免賠，是為慣例”。[6](P56)一旦發(fā)生劫案，官府破案遙遙無期，而為維持信用作出的賠償，則極有可能導致信局倒閉，所以民信行業(yè)常有“荊天棘地”之感。正由于這樣的經營環(huán)境，才導致大清郵政開辦之后，民信局行業(yè)極力反對。面對朝廷(國家)力量介入民間商業(yè)，民信局不僅需要面對新式郵局低價高效的競爭，在突如其來的變故面前又缺乏保障，不僅容易自損聲望，亦會流失客源而最終衰落不起。但隨著新式郵政之知識日為國人所認知，商貿帶運之信局衰落與裕國便民的郵政興起，勢在必行?？偠灾?896年大清郵政正式開辦之前，中國的郵遞制度及機構分立，大抵可分為官民兩個系統(tǒng)，其彼此之間又并非決然分隔，使用人群常有交互。驛站體系雖經朝廷三令五申，但亦常有官員將平常信件交遞運寄；民信局以帶運民間信件為主，但官員出于保護私密消息亦會使用。雖然清廷尚未意識到在近代國家轉型發(fā)展之中，郵政利權既屬國家不可更易之主權，又是國家利源穩(wěn)定收入之重要一途，但隨著外國新式郵政制度在中國的示范，新式媒體的持續(xù)鼓吹及清廷游外官吏的耳濡目染，開辦新式郵政的呼聲日高，將分立的郵遞體系合并于國家開辦的郵政體制，逐漸被提上日程并付諸實踐。二、新知濫觴：歐美新式郵政知識的介紹自同治年間起，報紙經常宣傳新式郵政的益處，一是新式郵局方便、安全與快捷，二是泰西諸國藉此取得郵政收入。如《信局論》認為，傳統(tǒng)驛站之設、專差之行，均有費人費時之弊，民間信局“伙計太眾，良莠不齊，百弊叢生”，相較之下，英國郵遞體制的“裕國便民”之效，一是“無論國中各處以及國外各國往來信件，均歸伊局包寄包收”；二是“寄者令其自送到局，收者令其赴局自取，亦不多用工人，以防弊實”；三是“其本國來往信件不計遠近，每次只取錢二十文，即各國來往信件取貲亦不過多”。雖然“設局未及多年，而積貲已得銀七八萬兩矣”。對于清廷而言，“若能如此辦理，則寄信者無重貲之累，開局者有厚利之收，豈不善哉”！[8]從是文看來，其所針對弊病的對象是民信局，故或可判斷，其時清人對新式郵政之看法，多與民信局等同，而非與驛站相系，畢竟驛站有“置郵傳命”之職責，不可與商業(yè)貿易之信局同日而語。這樣的思路，在當時的媒體報道中比比皆是。(12)隨著鐵路、電報、輪船等洋務的開辦，報刊輿論對于國家開辦書信局的要求亦更為迫切。值得注意的是，在光緒十二年(1886年)海關第一次嘗試與上海工部書信館合并以前，媒體較少用“郵局”一詞來指代新式郵遞機構，在行文中，他們均慣用清人熟悉的“信局”、“書信館”與歐美新式郵遞機構來相比附，但二詞實難體現(xiàn)新式郵遞機構由國家主辦的意味，反易突出其作為商業(yè)操作而獲利的形象。而清廷中某些較早接觸泰西制度與思想的官員文士，則已經開始使用“郵局”、“郵政局”等名詞，呼吁朝廷盡早借鑒新式制度，裁汰驛站，節(jié)省糜費，并為國庫增一新收入來源。出洋考察的官員，則多注意到新式郵政的制度安排與設置細節(jié)。如光緒二年至美國參加費城賽會的海關文案李圭，首次以“郵政局”來描述新機構。他在《環(huán)游地球新錄》中，對美國首都華盛頓的郵政局有非常詳細的觀察：郵局建筑宏偉，內部設職分明，局所設處廣泛，官民寄信便利。而信資多寡，各有定制，官民購買“信資小票”貼于封面，郵局收信后詳細登冊，以備查找。與此同時，李圭還將這一新制度與中國的驛站制度作了比較：“西國往昔，亦若我中國驛站之制，專遞公文，不遞民間書信?！庇捎凇按酥齐m便于國，未便于民”，故對寄遞制度進行改革，“各于通國地方，遍設郵局，派員經理，轄以大臣。無論公文、書信，一體傳遞，民大稱便”。經過多年的積累，“信資既廉，遞送又速而無錯誤，人皆樂從之”，所得信資“年終計算，頗有盈余解部，從無入不敷出之虞”。加上世界各國郵政事務聯(lián)為一體，“凡郵政一切辦法，舉地球各國，同為一制，互相馳遞”。故其反思道：“夫郵驛為政治大端，歷來講求損益，代不勝數(shù)。獨泰西于百年來，竟合公私而一之。其一切經制，有欲采而施諸中國，以為裕國便民計?；蛞詾槲纯桑恢钦\可為也?！敝钥尚杏谥袊艘驗楣倜窈弦弧氨臼鞘≠M而未嘗省人，故夫役仍有所倚賴也”。而且遞寄公文之費用，可由“民間信資以補之也”，因為是時中國“私信一函，由信局匯寄，路僅百余里，費必數(shù)十文。是上下糜費，不亦太甚乎”？所以公私合一的遞寄體系，不僅無糜費之病，且“裕國便民，已在其中”。[9](P260-262)通過比較，李圭已發(fā)現(xiàn)中國郵驛與歐美郵政的差別，即在體制的公私合一和效果的“裕國便民”。雖其未在書中詳列美國郵政歲入收益情況，但那種遍設郵局郵筒、信件雜多的場景，給他留下了深刻的印象。回國之后，李圭繼續(xù)進行介紹外國郵政制度的工作。1885年他翻譯了香港郵政指南，并由道臺薛福成轉呈南北洋通商大臣，一度形成了創(chuàng)辦郵政的熱議局面。[10](P32-37)盡管推動新式郵政建設的呼聲甚高，但清廷的回應卻相當冷漠。馬建忠分析其緣由，如果改用“外洋郵政局之法”，“不惟可以省經費，亦且可以便官商”。雖然郵政收入未必如英法之多，“然于國帑亦可少補矣”。但反對聲音“哄然起矣，不曰殊乖政體，即曰有礙成例，嘩者一人，和者百人矣”。甚至有人指責此乃“亡國所為，今若立地創(chuàng)行，日后流弊滋甚，于是倡者一人，撓者千人矣”。故其憤言曰：“非不能也，是不為也。”[11](P451)這揭露出新式郵政從知識引入到制度建立過程中的最大障礙，恰在清廷體制本身，亦即清廷如何認識“郵政”在這一“三千年未有之大變局”中的作用與地位的問題。官民分立的郵遞體制，是清廷在保證政情流通順暢的前提下，由“不與民爭利”的官民職權意識所決定的。二者的合而為一，則需要隨著時勢的推移、由觀念先行者的推動而促進，這一使命最早由外籍稅務司來完成。只是他們后來發(fā)現(xiàn)，隨著“利權”意識與民族主義的觀念日漸興盛，自己亦被歸入被斗爭的“侵略者”的行列，新式郵政亦由此被冠以“外人之事”的性質。近代制度的轉型歷程，往往就充滿了這般的吊詭色彩。三、體制合一：大清郵政統(tǒng)一郵遞體制的努力第二次鴉片戰(zhàn)爭后，在清廷與各國簽訂的《天津條約》及《北京條約》中，均有清廷需為締約國代遞信件的條款。此舉不僅使清廷逐漸接觸現(xiàn)代國家義務觀念，亦促使其開始在體制內增設新的功能、催生新的體制以應付困境。不過，新知新制與傳統(tǒng)體制之間甚難前后接替、一蹴而就?？偫硌瞄T選擇由海關兼辦使館文書傳遞，既保證由清廷職官體制對使館文書傳遞的掌控，又避免主管郵驛的兵部對此事的抵拒。惟此一時妥協(xié)之舉，成為觸發(fā)海關試辦新式郵政的契機，不僅推動清代郵政體制的轉型，亦導致外籍稅務司長期掌控郵政利權，影響可謂深遠。雖有報刊媒體鼓吹多年，又有游外官吏介紹新式郵政的利便，更有商埠書信館及客郵的示范作用，但清廷對正式開辦大清郵政一直缺乏規(guī)劃?？偠悇账竞盏戮驮赋?，總理衙門只有在形勢迫使其不得不做出改變的時候，郵政事業(yè)的開辦才會有動力和資源。[12](P511)故至遭遇中日甲午戰(zhàn)敗，因簽訂《馬關條約》需要大量賠款而又財政拮據(jù)的窘境時，總理衙門才想起新式郵政“裕國便民”的功用，從而“到處打聽郵政制度，指望從郵政來增加稅收”。[13](P408)在幾番周折下，(13)清廷最終于光緒二十二年二月初七(1896年3月20日)正式下諭，由海關負責開辦新式郵政，同時開始了合并分立的郵遞機構、統(tǒng)一整合郵政制度的努力。盡管大清郵政具有舉辦郵務的合法性，亦在遞送資源的控制上占據(jù)優(yōu)勢，但合并民間遞信機構之事仍一波三折，反復較勁。外籍稅務司企圖畢其功于一役，使用強硬手段迫使民信局歸并體系之內，提高郵資打擊民信局的生存空間；而民信局則通過停運、求官乃至暗結客郵等手法，試圖擺脫被大清郵政兼并的命運。雙方幾經周折，大清郵政憑借強大的海關背景實現(xiàn)了對民信局的打擊與擠壓，逐漸完成體制合一的任務，但在此過程中付出高昂的成本代價，反與其“裕國”初衷背道而馳，其中波折頗值探討。按清廷諭準的《議辦郵政折附總稅務司開辦郵政章程》，大清郵政“請由海關現(xiàn)設郵政推廣，并與各國聯(lián)會，以便商民，而收利權”?？梢娖渲饕椒ㄊ茄赜煤ｊP試辦郵政之成果，建立起國家郵政的體系。其中的“以便商民”，是將原“不與其爭利”的民信局收歸國家郵政體系，以消泯過往任商業(yè)自由發(fā)展而給民間書信往來造成的制約。不過，原驛遞公文是否交由新式郵政機構傳遞，其中卻并無明確規(guī)定。(14)因此從該折反映出清廷對新式郵政的認識，基本還在商業(yè)行為的范疇當中。而赫德亦料及裁驛一事阻力較大，不如先行處理其他郵遞機構的問題，更為有效和可行。為了控制和兼并民信局，大清郵政一是要求民局赴郵局掛號，一是民局信包不準交輪船寄送，兩項措施之中，以后者對民局生意影響較重。蓋掛號之事，以當時大清郵政之影響，實難強迫民局按規(guī)掛號，亦缺乏足夠的力量監(jiān)管和懲罰。但民局信包不準交輪船寄送，則幾乎斷絕民局經濟命脈，因是時民局基本借托輪船員役寄遞信包，此禁施行，民局之經營成本即行劇增。故大清郵政施行未幾，各地即有反對之事，其中以民局集中之區(qū)域為多，即與此條規(guī)定有關。新政乍出，即引發(fā)輿論贊同之聲，但此郵政帶運章程的發(fā)布，明顯改變了民間信局的寄遞格局。因為既有信局“愿代郵政局收取信函，任交郵政局遞寄，每函重不過二錢五分者收資二十文”，亦有信局乘機減價攬客，“幾釀禍端”。(15)雖事后經官府平息，但卻可見信局行業(yè)內部由于郵遞新規(guī)則的改變，守規(guī)者與違例者產生了利益的群體分化，與大清郵政聯(lián)郵的局所，其信資較非聯(lián)郵者略貴一些，由此必定分流客戶，彼此間的競爭及沖突，也就不足為奇了。另外，民信局與大清郵局的摩擦也逐漸浮現(xiàn)。例如在鎮(zhèn)江，雖然大清郵政開辦之后，“邇日各商民信函概投局遞寄，絡繹不絕，局中司事異常忙碌”，但同時卻出現(xiàn)“鎮(zhèn)地各民信局不知何故，相率罷市”[14]的局面，無疑為日后更大的沖突揭開了序幕。雖然此時(1897年初)出現(xiàn)的尚是零星的沖突事件，但在郵政開辦之后各口岸在具體執(zhí)行中遇到的實際問題，才是矛盾逐漸積累爆發(fā)的源頭。這些問題主要表現(xiàn)在以下方面：其一，秤量標準與秤量工具不統(tǒng)一。由于“所有章程均系粗定”，在量衡工具上未及考慮，造成民局與海關在秤量標準及工具上均有差別，不僅秤量結果易有出入，且繳納費用亦有不同，雙方意見不一，勢必產生矛盾。其二，重罰攜帶私信。這一措施對信局而言，則迫其必須至郵局掛號，打包托寄；對個人而言，則需要購買郵票，一改以往由收信人付資的慣例，而且信資固定，不能如民信局可以議價寄遞，因對“商民鋪戶人等”而言，意味著不能以慣常手段寄遞書信，反需承擔更多的費用。其三，安全保障不足。郵政開辦初期，士子孫寶瑄即評論曰：“郵政局立，擾民殊甚，寄書多遺，又不能與置辯?！睂O寶瑄對新法新政并不排斥，有此負面評論，或因要求信局登記領照被視為“擾民之舉”，而各郵局人手不足，對信差培訓不夠，方出現(xiàn)“信件多遺”的狀況。但其真正用意在于士人擔憂整體政治未有改善，而僅在枝節(jié)進行修補更新，不僅無助于大局，對新政本身就是一個打擊。[15](P76)其四，人手不足。由于新式郵政歸于各口岸海關管理，這即意味著各海關稅務司要在本關現(xiàn)有人手中抽調人員，參與管理郵政工作，人手由此顯得捉襟見肘。如福州郵政局，在開局后業(yè)務劇增，但“郵局內只一洋人寫字填印，其余不過書辦及跟丁二三人司收銀信，而投信之人絡繹不絕，殊有應接不暇之勢云”。[16]其五，開辦不一與利益沖突。雖總稅務司署最后確定1897年1月1日各口岸海關正式舉辦郵政，但某些地區(qū)并未同步執(zhí)行，《申報》分析，此乃因“各信局人均謂從此以后生意日少不數(shù)，開銷勢難支持，議將閉歇”。而直省官員擔心信局停業(yè)，“失業(yè)者眾，難免有滋事等情”。因此與信局商定，“準其照常收受信函，打一總包交郵局加蓋印花，遵例完納信資。寄往他埠仍由信局收納分發(fā)，惟不準有夾帶貴重貨物及私交民船帶赴等事?！弊尅案髅窬值谜蠢妗?，[17]以避免新政舊制之間的劇烈沖突。面對民信局的經營窘境，亦有清廷官員上折代申，列舉新式郵政諸項擾民之舉，以期朝廷裁撤郵政，避免民怨鼎沸。此類意見，以光緒二十三年兩廣總督譚鐘麟所上的《奏為郵政局瑣碎煩苛，眾怨沸騰，無比餉糈，徒傷政體，吁懇天恩飭局裁撤，以恤商民》折[18](P895-896)最為典型，他認為赫德所定章程，“皆外國之法也。自本年正月開辦后，眾情嘩然?！倍呵闆坝康慕裹c，(16)集中于新式郵政苛罰商民私自帶信，在檢查中胥吏又如狼似虎般地搜刮財物：“書信來往，或專人投遞，或附信行匯寄，原聽其便。今則一函漏報，罰銀五十兩，而小商之資本竭矣。倘信內帶有物件，罰銀五百兩，則中人十家之產蕩然矣?！弊T鐘麟嚴斥此為“國家二百五十余年，從未有此苛政也”。加上“罰款不歸公而歸私，故局中人役專以搜刮為利，客商所帶箱籠必傾筐倒篋，逐件窮搜。孤客遠行，無違禁之物，雖不受罰，而目擊行李狼藉，不可收拾，弱者怒于色，強者必怒于言”。如此一來，極易觸發(fā)民變，而基于稅務司的外籍身份，又易觸發(fā)國際交涉，影響朝政：“粵俗蠻悍，動輒因細故釀命案。稅務司以一外洋人斂怨于眾，萬一事起倉卒，地方官無從保護，不但有礙關稅，且恐牽動全局，此不可不深慮也?！边@是該折的核心所在，也是新式郵政與民信局沖突的最大顧慮。為了將收寄的權利歸并***郵政，而用高額罰款的辦法阻嚇企圖私遞的個人與局所，此間海關員役藉機中飽私囊，勢必引起社會不滿。這種反對浪潮一旦成勢，不僅對新政造成沉重打擊，甚至可能再起中外交涉，對于朝廷而言絕非良策，對地方穩(wěn)定更非善事。這樣的指控一旦坐實，對新式郵政而言無疑是扼頸之舉。大清郵政主管人員對中國輿情的陌生，使其在制訂郵資章程時僅注意收支的平衡，而忽略了本土信局對此的反應。光緒二十五年十一月十九日(1899年12月21日)郵政總局訂定《大清郵政民局章程》，其中第十七條即規(guī)定“若重十二兩(即一磅也)應納銀六十四分(即六角四分也)”。[19](P52)但光緒二十七年六月初六(1901年7月21日)海關稅務司兼郵政總辦阿理嗣(J.A.vanAalst)致赫德申呈中，則以光緒二十三年的《郵政開辦章程》所定郵資為例，力陳“每一英斤應納資費一元二角八分”，并要求立即改革推行。(17)不難想象，民信局在獲知此消息后必定作出強烈反應。光緒二十七年十月?lián)P州信局停班，以此挾持大清郵政收回此令，(18)金陵各信局主則“即合詞□懇兩江督憲劉峴莊宮太保。旋諭候電商總稅務司核奪，各信局即于十月二十五日停班，以為郵政局必當設法轉圜”。[20]雖然郵政局曾一度置之不理，但隨著南洋大臣劉坤一的介入，外務部與大清郵政不得不在郵資問題上對民間信局暫作退讓。(19)另一方面，民信局亦轉而向客郵尋求幫助，企圖通過客郵的運輸系統(tǒng)帶運體系，逃避大清郵政的登記及繳費系統(tǒng)。光緒二十八年正月，“鎮(zhèn)江民局刻議，如本國郵費不允從減，即歸德國郵政收管”，[21]迫使外務部“擬于信局包封每磅收費三角，似于興利便民兩有裨益，相應札行總稅務司速議申復，以便電復南洋大臣飭遵可也”。[10](P139)可見大清郵政雖為國家事業(yè)，取締民信局亦為統(tǒng)一國家體制之舉，但清廷官員對其認識多有分歧，對于某些直省督撫而言，保持轄區(qū)的穩(wěn)定遠比朝廷新政重要。而主持新式郵政的赫德等人的“外人”身份，又使得此項新政的性質地位模糊尷尬，在這樣的環(huán)境中強行使用高價政策打擊民信局，顯然并非明智的做法。身份的尷尬，使得海關在舉辦大清郵政的過程中深受清廷大員的猜疑。兩江總督劉坤一及湖廣總督張之洞即認為赫德“意欲將中國利權一網(wǎng)打盡，用心亦良險矣。若不及早限制防范，中國實盡是洋官管事，華官只如地保，華民只充奴隸而已”。二人更建議“務急切飭赫德，海關只可在通商各口設郵政局，至內地各處，洋員現(xiàn)來往不便，且關地方官權利，民間信局生計，必須詳審，即欲推廣，亦須由地方官自行舉辦，以免覬覦”。[10](P103-104)故赫德除辯解自己與侵犯中國利權的客郵截然不同，反復強調自己“辦中國公事”的身份外，(20)更宣布于光緒二十八年“三月初一日起，各民局如其在口岸之官局掛號，即可代為寄遞信包，無庸納費”，(21)試圖以此打消清廷疑慮，爭取朝野的全力支持，以實現(xiàn)官民分立郵遞體制的合一。獲取清廷的全力支持固然重要，但消除樞臣疆吏對外人身份的疑慮尚須時日，在競爭局勢愈發(fā)緊迫的情況下，說服朝廷介入既無把握、亦無太大實質作用，故赫德亦只是表明態(tài)度，卻未用力于游說一事。與其寄望于朝廷，不如全力爭奪民間客源，因此大清郵政對郵資標準重新進行修改，以期爭奪市場，培養(yǎng)民眾使用大清郵政的習慣，從而達至打擊民信局之目的。雖然大清郵政官局開始推行信局寄包免費，但與此同時也降低了所有信件、包裹的收費標準，以吸引更多民眾利用郵局寄信，如此一來，雖然看似免費為信局帶信是一大讓步，實則郵局還用低價在暗地里爭奪民信局的客源，誰勝誰負，尚難立時定論。除降價外，郵政官局亦極力提高自己的服務質量，滿足商民使用需要：第一，“凡有郵局處所，官商軍民之公私信函、書籍刷印各物、貨樣小包、銀兩微數(shù)，無不能由郵政局或往國內各處，或往外洋各國，隨意遞寄”；第二，對郵政員役嚴格管理，如果寄信者懷疑郵局員役有“另外需索，以及郵件遺失或誤投等弊”，可以親謁或致函郵政司投訴；第三，教導民眾使用新式郵政的發(fā)寄規(guī)則，包括詳細注明寄遞地址、在信封上粘貼郵票等，各郵局還提供郵政章程，方便客戶購買參考。[22]尤其是大清郵政“常(regularity)、速(speed)、妥(security)”的服務方針，[23](P281)逐步提高其服務質量，再配合低廉的寄遞費用，有效地搶奪了民信局客源進而打壓其生存空間。大清郵政官局一面降價吸引客源，一面積極深入內地拓展局所和郵政線路。從媒體的報道來看，郵政局所的設置已不止通商口岸，而在各省均有安排。隨著大清郵政官局在各地的設立，普通民眾對郵局的認知亦從陌生漸至熟悉：“客有來自湖南者，言及湘中郵政局共設九處，商民咸稱利便，投信者實繁有徒?！盵24]某些邊遠地區(qū)如張家口，“向無郵局，商民信函皆由標局及票號遞寄，貲費既重而每多遲滯，舛誤遺失尤所不免?！倍栽O立郵局以來，“轉運妥速，無不稱便。”[25]雖然郵局尚未能全獲信任，但媒體的支持態(tài)度卻相當分明，為大清郵政的迅速發(fā)展奠定了輿論基礎，促使其快捷便利漸為眾人所識。與此同時，信局的生計亦益發(fā)陷入困境。在新式郵政的大力拓展下，民信局縱有免費寄遞之便與客郵暗助之力，仍難阻擋衰落之勢?！渡陥蟆芳床煊X，減價之后的新式郵政大力壓縮民信局的生存空間，其不得不廣拓生路，維持生計，通過“代售彩票，得獲厚利藉補信業(yè)之虧。邇則有設肆專售彩票，而信業(yè)遂一蹶而不能復振矣”。[26]甚至有信局因無法支撐而不得不中止營業(yè)。[27](P2084)至光緒二十九年后期，即如民信局生意較為興旺的江南地區(qū)，也因“近年郵政日漸擴充，又復減收寄費，寄信者咸投郵局，而各民局收信愈少，幾至門可張羅，資本稍裕者尚能勉強支持，其全賴信資贍家者則咸苦徒耗開支，生計日趨艱窘。正和、全秦洽兩局日來相繼倒閉，聞兩局