我國發(fā)行地方債的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計

我國發(fā)行地方債的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計

一、發(fā)行地方債的理論基礎(chǔ)地方債是地方政府依據(jù)信用原則，從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式，是市場經(jīng)濟中政府債務(wù)體系的重要構(gòu)成部分。地方債包括地方公債和市政債券兩個組成部分，地方公債通常指完全納入地方財政預(yù)算的債務(wù)收入，市政債券是指城市政府或其授權(quán)代理機構(gòu)利用政府信用從社會上吸收資金用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的長期債務(wù)融資。地方債是市場經(jīng)濟條件下國家宏觀調(diào)控的重要工具，也是分權(quán)財政體制的內(nèi)在要求。地方政府發(fā)行地方債的主要理論依據(jù)主要有以下幾點。（一）公共財政理論。公共財政理論以“市場失靈”為出發(fā)點來分析政府的職能和作用，明確政府與市場發(fā)揮作用的方式及其關(guān)系。一般而言，市場在經(jīng)濟運行中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，只有在市場失靈或缺乏效率的領(lǐng)域，政府才以適當?shù)姆绞綄κ袌鲞M行調(diào)節(jié)和干預(yù)，以克服信息不對稱、消除壟斷、矯正外部效應(yīng)以及解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足問題，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長、收入合理分配和社會穩(wěn)定。為此，地方政府可以通過舉債方式，聚集社會閑置資金，為實現(xiàn)政府職能提供有力支持。公共財政理論為地方債資金的使用方向和結(jié)構(gòu)提供了理論指導(dǎo)，地方政府舉債則是公共財政理論的具體實踐。（二）政府職能理論。在多級政府條件下，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)是地方政府的主要職能。但對于許多地方政府而言，稅收等經(jīng)常性財政收入的不足成為制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入的關(guān)鍵因素。因此，地方政府通過依法舉債，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公共工程融資，成為一個必然選擇。同時，債務(wù)資金不同于稅收的有償性特征將對地方政府投資行為形成有力約束，有利于規(guī)范投資程序、提高資金使用效率。（三）分稅制理論。分稅制是一國政府根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，通過對稅種或稅源以及稅收管理權(quán)限在中央與地方之間進行劃分，以確立中央與地方收入分配關(guān)系的分級財政管理體制（蘇明等，2008）。我國從1994年開始實行以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，進一步完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制。因此，以政府政權(quán)為基礎(chǔ)，以事權(quán)、財權(quán)為依據(jù)，以預(yù)算、產(chǎn)權(quán)為保障，賦予地方政府舉債權(quán)就成為勢所必然，這也是深化分稅制改革的重要步驟和客觀要求。二、我國地方債的總體發(fā)展戰(zhàn)略與制度設(shè)計鑒于發(fā)行地方債存在一定的市場風(fēng)險，也由于我國債券市場尚處于發(fā)展階段，因而，有必要在確立穩(wěn)妥的發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，周密設(shè)計、逐步推廣。（一）地方債的總體發(fā)展戰(zhàn)略?？傮w來看，發(fā)展地方債一般有兩種思路：一種是先從理論上進行制度設(shè)計論證，待現(xiàn)實條件成熟后加以推行；另一種是先從條件比較成熟的債券品種開始突破，在試點推行的基礎(chǔ)上循序漸進、逐步放開。從我國當前情況來看，雖然發(fā)展地方債的客觀需求日益強烈，也具備了一定的條件，在某些領(lǐng)域也有了實踐經(jīng)驗，但仍不具備全面推行的條件。因此，更慎重的選擇應(yīng)當是循序漸進，先開放比較規(guī)范和風(fēng)險較小的“公用企業(yè)債券”，條件成熟時發(fā)行“地方公債”，最后發(fā)行“市政債券”，建立統(tǒng)一的地方債券市場。選擇公用企業(yè)債券作為地方債的突破口，主要基于三個方面的考慮：一是它不構(gòu)成地方政府直接債務(wù)，有利于減輕地方政府財政壓力和債務(wù)負擔(dān)。二是發(fā)行公用企業(yè)債券的市場約束條件較為寬松。公用企業(yè)債券以市政企業(yè)名義發(fā)行，具有較高的透明度，且債務(wù)償還不受地方政府債務(wù)狀況影響、風(fēng)險較小。三是公用企業(yè)債券兼有政府債券和企業(yè)債券的性質(zhì)，在理論和實踐上具有突破的可能。近年來，一些地方發(fā)行的用于城市公共工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)債券具有一定的公用企業(yè)債券性質(zhì)，應(yīng)當加以規(guī)范和管理，使之適應(yīng)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)均等化的需要。（二）地方債制度的基本框架設(shè)計。1.建立和完善地方債法律體系。美日等國的經(jīng)驗表明，完善的法律制度是有效管理地方債、防范地方債務(wù)風(fēng)險的前提和保障。在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，相關(guān)法律的缺位也是誘使地方政府投資沖動無限擴大的重要原因。為此，應(yīng)對現(xiàn)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》和相關(guān)財經(jīng)法規(guī)加以修訂，盡快制定和頒布《公債法》，對地方債發(fā)行主體、發(fā)債程序、地方債適用范圍、償還機制、發(fā)債責(zé)任的落實與追究、債務(wù)資金使用績效考核等做出明確規(guī)定，將地方債管理納入法治化軌道。2.選擇適當?shù)牡胤絺l(fā)行主體、種類和方式?？紤]到我國經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的地區(qū)不平衡，應(yīng)對地方債的發(fā)行主體進行嚴格限定，現(xiàn)階段只允許省、直轄市、計劃單列市和具備較強經(jīng)濟實力的城市發(fā)行地方債。地方債的種類，可采用普通地方債和專項地方債兩種形式。普通地方債主要用于醫(yī)院、學(xué)校、消防等公益性較強、難以通過收費融資的公共設(shè)施，專項地方債主要用于道路、交通、水電等能夠用收費方式償還的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從發(fā)行方式來看，地方債可采用定向募集的方式，但對于經(jīng)濟發(fā)達、信譽好的省、市，也可以采用公募方式向社會發(fā)行。3.建立嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為杜絕行政意志不當干預(yù)債務(wù)融資決策的行為，有必要建立嚴格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項目負責(zé)人的決策、管理和償債責(zé)任。通過建立貫穿債務(wù)發(fā)行全過程的責(zé)任制，形成有效的激勵和約束機制，不僅有利于防范決策失誤導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險，也有利于提高債務(wù)資金使用效率。4.完善地方債務(wù)信息披露機制。國際經(jīng)驗表明，要從制度上確保對地方政府債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力有及時、準確的了解，建立一個可靠的、標準化的地方債務(wù)信息披露機制是至關(guān)重要的。這一機制應(yīng)包括三方面內(nèi)容：一是對地方政府債務(wù)的概念、種類和范圍予以明確界定，任何主要依靠預(yù)算或最近一直依靠預(yù)算的政府企業(yè)和單位債務(wù)都應(yīng)包含在這一概念之中。二是實現(xiàn)地方政府債務(wù)披露過程系統(tǒng)化。目前債務(wù)信息的報告分散，國內(nèi)與國外債務(wù)管理分離，而且不同種類的內(nèi)債和外債由不同單位管理。同時，盡管縱向信息披露程序在各級政府的債務(wù)處（科）之間固定下來，但并沒有標準化的橫向債務(wù)報告程序。債務(wù)信息的可獲得性和可靠性依賴于各個單位和處室的合作意愿。三是將地方債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。我國地方政府預(yù)算并不反映債務(wù)情況。為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)風(fēng)險約束，應(yīng)建立地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方公債資金納入預(yù)算管理。地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當年公債發(fā)行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監(jiān)督，以防止地方政府的短期行為和不當決策。5.建立地方債風(fēng)險預(yù)警機制。為防范地方債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當根據(jù)地方政府債務(wù)情況，確定科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標體系。參照國際標準，我國地方債規(guī)模量化指標可以比照國債指標體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標。除此以外，考慮到國債和地方公債均進入債券市場融資，還應(yīng)對中央與地方債務(wù)融資比例進行監(jiān)控。根據(jù)美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，地方政府舉債規(guī)模應(yīng)控制在中央政府債務(wù)規(guī)模的25％以內(nèi)。6.建立地方債償債機制。地方債償還的關(guān)鍵是解決償債資金的來源。借鑒國際經(jīng)驗，可綜合運用預(yù)算結(jié)余、償債基金、舉借新債和投資收益等多種方式償還地方債（蘇明等，2008）。為確保地方債的信用，地方財政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資收益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立地方債償債基金，專門用于各種地方債務(wù)的償還?？紤]到償債的長期性，應(yīng)當使償債基金保持穩(wěn)定，并在年度預(yù)算中作為固定支出項目，使其逐年增長。建立地方債償還機制，把償債基金納入年度財政預(yù)算，不僅有利于消除目前地方財政債務(wù)支出對地方預(yù)算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務(wù)償還資金的穩(wěn)定來源。7.建立科學(xué)有效的地方債管理機制。目前，國際上對地方債務(wù)的管理方法有四大類：市場自律、行政約束、規(guī)則控制和合作控制。在市場自律的方法下，國家依靠資本市場制約地方政府借款，地方政府可以自由決定借款數(shù)額、來源和使用方向，不受中央政府管制。在行政約束下，中央政府對地方政府舉債實施直接控制，并通常涉及每筆債務(wù)的審批。在規(guī)則控制下，中央政府對債務(wù)余額水平、債務(wù)還本付息和債務(wù)的使用加以規(guī)定。合作控制則允許地方政府參與到中央對地方舉債的決策過程中，包括舉債額度、赤字目標等（王梅，2009）。我國目前采取的是嚴格的行政控制方式，中央政府集中了所有政府的借款，再將其中一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府，但實際效果欠佳。從現(xiàn)實來看，我國還不具備依靠市場自律進行債務(wù)監(jiān)管的條件，更合適的選擇是采用規(guī)則控制或合作控制的監(jiān)管模