我國水環(huán)境審計現(xiàn)狀分析及對策

我國水環(huán)境審計現(xiàn)狀分析及對策

目前，對水環(huán)境審計還沒有明確的定義。結(jié)合最高審計機(jī)關(guān)國際組織《從環(huán)境視角開展審計活動的指南》對環(huán)境審計的定義和其他各國最高審計機(jī)關(guān)對環(huán)境審計的討論與制定的有關(guān)環(huán)境審計定義的框架，并且考慮到審計署的水環(huán)境審計實(shí)踐，將水環(huán)境審計定義框架界定為：水環(huán)境審計是指審計機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和注冊會計師，對政府和企事業(yè)單位的水環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動對水環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的審計活動。一、水環(huán)境審計概述（一）水環(huán)境審計的發(fā)展歷程1.1994年9月我國發(fā)表《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。這是我國水環(huán)境審計的雛形。其中，我國審計署提出了四個環(huán)境審計示范工程，主要是開展績效審計，檢查水污染的控制及污水處理設(shè)施資金的使用情況。2.2003年6月，我國審計署成立環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。這是我國政府開展水環(huán)境審計所成立的協(xié)調(diào)組織。3.2004年，審計署組織了對太湖、淮河、遼河和海河4個重點(diǎn)流域水污染防治情況的審計。這是我國水環(huán)境審計工作的進(jìn)一步開展。4.2005年2月，環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組提出《關(guān)于2005年至2007年環(huán)境審計工作的意見》，這為開展水環(huán)境審計形成了一個基本的藍(lán)圖。5.隨著我國政府環(huán)境保護(hù)要求的提高，我國水環(huán)境審計的范圍、內(nèi)容也在不斷地加以豐富。（二）進(jìn)行水環(huán)境審計的重要意義1.貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)審計科學(xué)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源環(huán)境約束之間的矛盾日漸突出。開展水環(huán)境審計不僅是踐行科學(xué)發(fā)展觀的具體行動與措施，同時也是義不容辭的歷史責(zé)任與義務(wù)。加強(qiáng)環(huán)境審計監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境安全，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展對我國以后的發(fā)展具有重大意義。2.這是牢固樹立“圍繞中心，服務(wù)大局”的需要。2010年5月4日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》，之后國務(wù)院召開全國節(jié)能減排工作電視電話會議，對進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排工作，確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)進(jìn)行了部署和安排。這表明開展水環(huán)境審計是圍繞中心、服務(wù)大局的最好體現(xiàn)，通過審計監(jiān)督，揭示了節(jié)能減排工作中存在的突出問題，同時將會督促相關(guān)部門、單位加強(qiáng)整改，強(qiáng)化責(zé)任。3.這是貫徹落實(shí)審計署加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作要求的需要。2009年9月，審計署下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》，明確提出了資源環(huán)境審計的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)及審計工作重點(diǎn)。2010年6月，審計署下發(fā)了《審計署關(guān)于深入貫徹國務(wù)院確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)文件精神，進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排審計工作的通知》，提出要充分認(rèn)識加強(qiáng)節(jié)能減排審計工作的重要性與緊迫性，從現(xiàn)有的基礎(chǔ)做起，從相對熟悉水污染防治審計或?qū)徲嬚{(diào)查做起，深化水環(huán)境審計的內(nèi)容與方法，培養(yǎng)資源環(huán)境的審計人才，擴(kuò)大環(huán)境審計領(lǐng)域，從而推動整個資源環(huán)境審計發(fā)展。二、我國水環(huán)境審計現(xiàn)狀與分析我國的水環(huán)境審計產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，近年來雖有一定的發(fā)展，但大多為政府水環(huán)境審計項(xiàng)目，內(nèi)部水環(huán)境審計和獨(dú)立水環(huán)境審計基本上處于空白狀態(tài)，下面從審計動因角度對我國水環(huán)境審計的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析。1.政府水環(huán)境審計的推動力有限。從20世紀(jì)90年代開始，我國陸續(xù)開展了一些水環(huán)境審計項(xiàng)目，但是與國外發(fā)達(dá)國家相比，政府水環(huán)境審計項(xiàng)目無論是在數(shù)量、范圍、技術(shù)上看，還是在效果上看都是有限的，這種狀況根源于以下兩點(diǎn)不足。（1）社會公眾對開展政府水環(huán)境審計的必要性認(rèn)識不足。我國目前雖然水污染問題日益嚴(yán)重，但貧困對人們的傷害更大，人們擺脫貧困的渴望遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于保護(hù)水資源的渴望。所以，相對于保護(hù)水資源來說，社會公眾更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有時甚至誤將保護(hù)水資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來，對一些污染水資源的現(xiàn)象采取默許容忍的態(tài)度。（2）現(xiàn)行制度使得政府對水環(huán)境審計的需求不足。我國的管理中央集權(quán)式的形式，對社會具有強(qiáng)大的控制力量，主要是自上而下的監(jiān)督力量，水環(huán)境保護(hù)的任務(wù)可以在政府的控制下由專門行政機(jī)關(guān)去完成。但是，利用審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，不但不能解脫政府的環(huán)境受托責(zé)任，反而容易引起社會對政府的不滿，從而不利于社會的穩(wěn)定。因此，政府對水環(huán)境審計的需求并不是很迫切。2.內(nèi)部水環(huán)境審計缺乏推動力。目前，我國的內(nèi)部水環(huán)境審計基本上是一片空白，其主要原因是來自水環(huán)境方面的經(jīng)營風(fēng)險不大，水環(huán)境問題尚不能構(gòu)成企業(yè)的主要問題，所以不用通過審計手段來解決。其中，這表現(xiàn)在兩個方面：一方面，水環(huán)境保護(hù)法規(guī)既不健全也不規(guī)范。例如，我國的排污收費(fèi)制度針對有些項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而導(dǎo)致有些企業(yè)寧愿多交排污費(fèi)，也不愿意投入資金治理水污染，更沒有加強(qiáng)水環(huán)境管理、開展內(nèi)部水環(huán)境審計的積極性。另一方面，是因?yàn)槠髽I(yè)外部的水環(huán)境保護(hù)壓力不足。3.獨(dú)立水環(huán)境審計的推動力空缺。獨(dú)立審計的重要職能是鑒證企業(yè)公開信息的可靠性，從而增強(qiáng)這些信息的有用性。至今，我國獨(dú)立水環(huán)境審計的發(fā)展停滯不前，一個重要原因就是企業(yè)的水環(huán)境信息對社會公眾來講重要性不大及有用性不高。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是我國的資本市場至今尚不完善，投資主體也不成熟，并且存在著很強(qiáng)的投機(jī)心理，有些投資者甚至不注意企業(yè)的財務(wù)報告，因此對水環(huán)境審計信息的要求也就不高。二是我國現(xiàn)在的獨(dú)立審計市場比較混亂。完善獨(dú)立審計市場并充分發(fā)揮獨(dú)立審計的基本作用成為投資者對獨(dú)立審計的第一要求，而開展獨(dú)立環(huán)境審計只能是相對次要的要求。三是企業(yè)的環(huán)境形象與環(huán)境信息對企業(yè)的利益相關(guān)者來說并非關(guān)鍵問題，企業(yè)通過獨(dú)立水環(huán)境審計改善環(huán)境形象、提高水環(huán)境信息質(zhì)量獲得利益的積極性本來就不高，并且還需要支付大量審計費(fèi)用。所以，企業(yè)缺乏主動要求進(jìn)行獨(dú)立水環(huán)境審計的積極性。三、深化水環(huán)境審計研究的對策（一）積極開展合作審計合作審計必須建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，使參加合作審計的審計機(jī)關(guān)真正做到合心、合力、合審，進(jìn)而共同營造思想認(rèn)識一致、審計目標(biāo)統(tǒng)一、組織實(shí)施同步、信息成果共享的格局。要根據(jù)環(huán)境保護(hù)跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，審計機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門對共同關(guān)注的流域性生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)，通過平行或聯(lián)合審計的方式開展審計和審計調(diào)查，并且建立協(xié)商機(jī)制，從而加強(qiáng)審計情況的協(xié)調(diào)、溝通和交流，進(jìn)而共同研究與探討解決問題的措施和辦法。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，探索外部專家參與審計的辦法。水環(huán)境審計涉及發(fā)改、環(huán)保、財政、水利、建設(shè)、水務(wù)、工信委（經(jīng)貿(mào)）等多個單位與部門，審計機(jī)關(guān)應(yīng)主動加強(qiáng)和相關(guān)單位、部門在工作上的溝通、協(xié)調(diào)與配合，并互相提供信息資料，及時查處典型案件，督促審計整改，從而共同推動水環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，要積極探索聘用外部環(huán)保專家、工程專家、專業(yè)監(jiān)測部門與科研院校專家參與審計，提供技術(shù)指導(dǎo)，增強(qiáng)審計力量，解決審計工作中遇到的政策、技術(shù)等難題。（二）加快水環(huán)境審計信息化的建設(shè)目前水環(huán)境審計信息化建設(shè)沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計與統(tǒng)一指導(dǎo)，所以各類水環(huán)境審計信息資源不能進(jìn)行優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)信息資源的高度共享。沒有水環(huán)境審計的信息化，就不能實(shí)現(xiàn)動態(tài)的水環(huán)境審計與遠(yuǎn)程的水環(huán)境審計，也不能整合資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互，更不能提高水環(huán)境審計質(zhì)量。因此，在水環(huán)境審計信息化系統(tǒng)建設(shè)過程中，要整合審計資源，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的審計管理。1.建立并實(shí)施水環(huán)境審計信息化應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與安全系統(tǒng)。建立數(shù)據(jù)共享的辦公與業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，應(yīng)根據(jù)資源流域的整體性，把審計、環(huán)保、水利、城建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門的水環(huán)境審計信息全部納入系統(tǒng)中，實(shí)施水環(huán)境審計信息的全程跟蹤與關(guān)聯(lián)，從而提高水環(huán)境審計數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性與可行性，進(jìn)而降低水環(huán)境審計風(fēng)險。2.建立水環(huán)境審計質(zhì)量控制體系。加強(qiáng)水環(huán)境審計規(guī)范化建設(shè)。建立水環(huán)境審計質(zhì)量控制體系，解決好水環(huán)境審計項(xiàng)目全過程的質(zhì)量控制，把水環(huán)境審計項(xiàng)目方案確定的各項(xiàng)目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行具體的分解，并且控制好各主要環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量與責(zé)任檢查。只有實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計信息化，才能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計管理部門之間、政府各部門間與被審計單位之間信息的快速查詢、歸集與匯總，這樣就能保證實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確和高效的服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計信息化，才能從事后審計變?yōu)槭虑皩徲嫛⑹轮袑徲嬇c事后審計的結(jié)合；從靜態(tài)審計變?yōu)殪o態(tài)審計和動態(tài)審計的結(jié)合；從現(xiàn)場審計變?yōu)楝F(xiàn)場審計和遠(yuǎn)程審計的結(jié)合：才能更快的建立跨區(qū)域、跨部門的水環(huán)境污染防治機(jī)制與水環(huán)境審計運(yùn)行體系。（三）結(jié)合實(shí)際，以財務(wù)審計為突破口，發(fā)展水環(huán)境審計以水環(huán)境保護(hù)的財務(wù)審計為突破口，開展環(huán)保管理與環(huán)保資金使用的合規(guī)性、合理性與效益性審計是我國環(huán)境審計的正確發(fā)展道路。因?yàn)?，從以往審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，對環(huán)保資金的籌集和使用都存在很多問題。一是挪用與無效使用等：二是環(huán)保貸款不規(guī)范，有的環(huán)保局在拔出環(huán)保貸款資金時，不按照規(guī)定委托銀行辦理，甚至有的企業(yè)即使收到了環(huán)保貸款也不做環(huán)保貸款賬務(wù)處理：三是虛列排污費(fèi)收支，有的將排污費(fèi)列為環(huán)保貸款或其他，造成排污費(fèi)大量流失。四是擠占排污專項(xiàng)資金。這些問題的存在，大大降低了投入巨額環(huán)保資金的實(shí)際效果，更有必要通過對環(huán)保資金的財務(wù)審計進(jìn)行嚴(yán)格的審計監(jiān)督，從而使有限的環(huán)保資金發(fā)揮最大的環(huán)境效益。自我國恢復(fù)審計監(jiān)督制度以來，已經(jīng)在財務(wù)審計方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了較為規(guī)范的制度與方法。我國已經(jīng)開展了對國務(wù)院所屬的環(huán)境保護(hù)部門、有關(guān)部門與地方政府管理的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的審計，并且取得了明顯的效果。以財務(wù)審計作為環(huán)境審計突破口，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展環(huán)境合規(guī)性審計與績效審計，符合環(huán)境審計自身的特點(diǎn)及其發(fā)展規(guī)律。實(shí)際上，環(huán)境審計除了要更多地依靠環(huán)境專家進(jìn)行專業(yè)性更強(qiáng)環(huán)境審查外，與其他已經(jīng)開展的一般審計相比較而言，沒有重大的差別。所以，它的發(fā)展規(guī)律也只能體現(xiàn)出以財務(wù)審計為基礎(chǔ)并逐步擴(kuò)展到績效審計。（四）建立、健全水環(huán)境審計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)體審計機(jī)構(gòu)要進(jìn)行水環(huán)境審計，需要建立、健全應(yīng)遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這主要是指應(yīng)該建立相應(yīng)的具體準(zhǔn)則，并使其在實(shí)踐上具備可行性。最高審計機(jī)關(guān)國際組織環(huán)境審計委員會發(fā)表的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計活動的指南》提出了最好的辦法，它指出，要建立一套框架性的理論基礎(chǔ)，來指導(dǎo)審計機(jī)關(guān)充分考慮審計的類型、審計標(biāo)準(zhǔn)的目的與來源，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于水環(huán)境審計涉及的專業(yè)知識較廣