政府與民間志愿組織互動合作關系探析

政府與民間志愿組織互動合作關系探析

C916A1008-7672(2013)02-0048-07志愿服務是公民自愿參與，服務社會和服務他人的行為。①21世紀以來，民間志愿組織作為志愿服務的重要提供者和參與者開始越來越多地出現(xiàn)在社區(qū)建設、貧困救助、防災救災、法律救助和大型公益活動當中，并在其中發(fā)揮重大作用。但我國民間志愿組織總體還處于成長過程中，因其過渡性特征，在社會變革的大環(huán)境下，發(fā)展更是困難重重。為了更好地促進民間志愿組織的發(fā)展，明確民間志愿組織的地位、分析民間志愿組織和政府的關系模式就成為了研究志愿服務的基礎，進而期望探索出一條適合我國現(xiàn)代志愿服務事業(yè)發(fā)展的合理有效模式。一、民間志愿組織與政府關系模式分析(一)政府主導模式所謂政府主導模式是指志愿組織的成立、活動形式、活動過程甚至注銷都由政府部門決定。政府主管部門對志愿組織有支配權力，但其作出的決定也不完全從單向利益角度出發(fā)，而是各種相關力量相互作用相互權衡的結果。在這種模式中，政府是主導，政府根據(jù)當時當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、社會需要以及自身利益來決定提供多少志愿服務、通過何種途徑提供志愿服務以及何時提供志愿服務。而此時，志愿組織在政府主導模式中就處于較為被動的地位，其發(fā)展在很大程度上受到政府意愿的影響。一個民間志愿組織如果符合政府選擇需要，就會飛速地發(fā)展，但其一旦威脅到政府的利益，就會受到政府的壓制。當然，這種模式下的志愿服務也并非完全對立，民間志愿組織可充當政府的左右手，分擔政府的職責，也可以通過自身的能力來影響政府的相關決定，但無論怎樣，民間志愿組織在這種模式中都處于次要地位。(二)社會主導模式所謂的社會主導模式是指志愿組織的成立、活動形式、活動過程和退出是由各種社會力量來決定，這些社會力量主要包括公民、企業(yè)和志愿組織本身。在該模式中，政府不再起決定作用，發(fā)揮主要作用的是公眾及市場的需求。此時，政府和民間志愿組織就沒有了孰強孰弱的比較，而是平等和競爭的關系。當公眾和市場發(fā)出需求的號召，政府和民間志愿組織都可以以自己的方式來予以回應。需要指出的是，雖說民間志愿組織和政府在這一層面上是平等競爭的，但是由于政府掌握實權，擁有較多的權力和資源，民間志愿組織多數(shù)還是處于政府的管理控制之下。(三)兩種模式的優(yōu)劣勢比較兩種不同的主導模式側重點不同，但是不是社會主導模式一定比政府主導模式效果更好并沒有定論。下面對兩種主導模式進行比較，分析兩種模式對于志愿組織的發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響。1.優(yōu)勢比較在政府主導模式中，政府始終處于資源配置的核心位置，民間志愿組織則處于次要位置。這種模式的優(yōu)點主要有三點：第一，有利于政府對社會的統(tǒng)一有效管理，有利于社會的穩(wěn)定和和諧；第二，有利于及時解決民間志愿組織發(fā)展遇到的問題，并給予志愿組織較為穩(wěn)定的資金和政策支持；第三，更有利于政府對各種類型的民間志愿組織進行管理、監(jiān)督、評估，根據(jù)發(fā)展需要及時調(diào)整志愿組織的發(fā)展方向，糾正志愿組織的不良行為。在社會主導模式中，公眾和市場的需求處于資源配置的中心位置，民間志愿組織和政府通過平等的競爭來滿足公眾和市場的需求。這種模式的優(yōu)勢主要有三個方面：第一，有利于提高社會公眾參與志愿服務的自愿度，使志愿服務的“自愿性”深入民心；第二，民間志愿組織自主性強，活動更加自由。志愿組織有了更大的生存空間，有能力的民間志愿組織能夠吸收更多的社會資源；第三，有利于民間志愿組織數(shù)量的增加，擴大志愿服務供給的覆蓋面，豐富志愿服務的提供形式，使社會公眾受益范圍增大。2.劣勢比較在政府主導模式中，民間志愿組織受到政府的控制甚至壓制，其發(fā)展極易出現(xiàn)以下問題：第一，政府主導模式，其許多民間志愿組織和志愿服務都是為了緩解政府失靈，容易偏離志愿服務“自愿性”的本質(zhì)理念；第二，民間志愿組織的成立及其活動都要受到政府的嚴格控制，缺乏自主性和創(chuàng)造性；第三，由于政府嚴格的準入制度，民間志愿組織種類和數(shù)量都非常缺少；第四，在政府主導模式下，很多志愿組織的負責人都是來自領導部門，或者是部分退休領導，易使志愿組織官僚化傾向嚴重。在社會主導模式下，雖然民間志愿組織獲得了很大的發(fā)展空間，但同時也會產(chǎn)生一些問題：第一，社會主導模式并不意味著民間志愿組織不再受到任何約束。由于志愿服務的開展需要大量的社會資源，其資金來源就極易受到投資方影響甚至控制；第二，在社會主導模式中，民間志愿組織必然會面臨激勵的競爭，可能會出現(xiàn)公益組織營利化傾向；第三，準入機制的放松，可能出現(xiàn)民間志愿組織數(shù)量的劇增和服務形式的重疊；第四，社會主導模式的決策具有分散性，可能會產(chǎn)生一定的資源浪費。由上文分析可知，我國政府與志愿組織的關系主要是政府主導模式和社會主導模式，并且每個模式都有優(yōu)缺點。目前我國正處在經(jīng)濟深刻轉型和政府職能轉變的關鍵時期，尋求一個適合的模型至關重要。下面，我們以洛陽市河洛志愿者協(xié)會為個案，來詳細分析政府與志愿組織應形成怎樣的一種互動合作關系。二、洛陽市民間志愿組織發(fā)展現(xiàn)狀河洛志愿者協(xié)會成立于2005年3月27日，成立初始完全是社會主導模式，并無掛牌單位，協(xié)會活動由公眾和社會需求決定。但是協(xié)會自成立之初就面臨著沒有合法身份的尷尬，曾嘗試和企業(yè)合作進行志愿活動，但苦于沒有合法身份，合作企業(yè)有顧慮，一直沒有成行。2010年5月，河洛志愿者協(xié)會正式成為洛陽市青年志愿者協(xié)會的下屬單位，開始依靠共青團組織確定自身合法地位和尋求更多的社會資源。(一)組織日常管理河洛志愿者協(xié)會是由洛陽市民自愿自發(fā)組成的，主要從事一些非營利的公益活動，同時期望通過組織志愿服務活動，倡導奉獻、友愛、互助、進步，關注社會弱勢群體，提高市民文明素質(zhì)，改善社會風氣。該協(xié)會的最高權力機構為會員大會，每年召開一次，下設理事會。理事會下設綜合部、人力部、宣傳部、財務部四個部門。協(xié)會制定有專門的《河洛志愿者協(xié)會章程》、《河洛志愿者協(xié)會財物管理辦法》、《河洛志愿者協(xié)會會員管理辦法》、《河洛志愿者協(xié)會公益活動組織管理辦法》等管理辦法。同時，協(xié)會對會員實行分層、動態(tài)管理，目前，協(xié)會會員主要包括申請會員、預備會員、正式會員、榮譽會員、名譽會員五個層次，并根據(jù)會員參加志愿服務時間等進行動態(tài)管理。目前，協(xié)會已經(jīng)擁有正式會員102人，預備會員700余人，榮譽會員44人。(二)組織活動內(nèi)容河洛志愿者協(xié)會志愿服務的主要活動內(nèi)容包括：助殘、助學、助困、義務支教，宣傳組織義工和社會各界人士獻血、捐獻造血干細胞，宣傳推廣環(huán)境保護知識，宣傳“文明市民”行為，組織開展力所能及的環(huán)?；顒?、“文明市民”活動以及其它公益活動?，F(xiàn)在，為了集中物力、人力和財力，協(xié)會開設四個活動組，避免活動重復和資源浪費。這四個活動組分別是助學工程組、河洛義教組、圖書館組和幫困助殘組。截止到目前，助學工程組在洛陽市嵩縣、洛寧、汝陽、宜陽等六個縣開展過調(diào)查，累計調(diào)查1700多個貧困家庭，使700多個貧困學生得到資助，使二十余所學校的老師得到資助，體育設施、校園圍墻、學生食堂等得到改造。河洛義教目前已舉辦七屆，共組織700多人次下鄉(xiāng)支教，使50余所學校的6000多名學生受益，眾多省內(nèi)外高校大學生參與其中。幫困助殘組織開展了到公園清理垃圾、組織開展獻血和捐獻造血干細胞、走進社區(qū)服務居民、在洛陽王城廣場進行傳遞愛心活動、定期走訪殘疾、孤寡老人等貧困家庭等大量公益活動。圖書館項目組2011年底成立，目前已經(jīng)在洛陽周邊農(nóng)村學校建立了六個圖書館。除開展以上長期活動項目外，還組織了許多其他的活動，如每年都組織冬季勸募活動，累計募集棉衣、棉被、圖書等物品8萬多件；和紅十字會共同組織的2008年汶川大地震和2009年青海玉樹地震大型抗震募捐活動；和洛陽報業(yè)集團合作開展陪殘疾人看牡丹花、送菜進社區(qū)活動；為青海玉樹曲瑪萊縣捐贈棉衣、協(xié)助進行免費午餐項目等。(三)組織資金來源河洛志愿者協(xié)會組織所需活動經(jīng)費主要是通過會員AA制或在某些特殊節(jié)日進行市場活動所得(比如情人節(jié)組織會員外出賣花)籌集，需要指出的是協(xié)會并沒有政府撥款的收入。同時協(xié)會會將志愿活動的收入和支出及時公開并保證所有財務情況均會通過網(wǎng)站公布，特別強調(diào)“開具收據(jù)，收支透明，接受監(jiān)督，有錯必改”。(四)組織突出特點河洛志愿者協(xié)會作為洛陽市青年志愿者協(xié)會的一個下屬單位，目前依托于共青團，受團市委間接領導與監(jiān)督。但該協(xié)會突出的特點就是在加入洛陽市青年志愿者協(xié)會之前，雙方簽訂一個有效協(xié)議，即加入之后，協(xié)會內(nèi)部的工作流程仍按照自己原先方法進行，政府部門不得予以過多干涉；協(xié)會內(nèi)部的人事任命由協(xié)會內(nèi)部民主選舉產(chǎn)生，不接受政府委派；協(xié)會資金也是自籌為主，政府財政極少支持；志愿活動有較大的自由性和自主性，活動內(nèi)容均為自主開發(fā)，受政府干預較少。這樣一來，不僅解決了原先協(xié)會沒有合法地位的困擾，也仍然保持了協(xié)會自身的社會民間屬性。截止到目前，河洛志愿者已經(jīng)被評為河南省民間志愿服務團隊之星、洛陽市十大愛心集體和洛陽市優(yōu)秀志愿服務組織，這些榮譽和成就與其積極探索和改善與政府之間的互動合作關系密不可分。三、洛陽市民間志愿組織發(fā)展困境分析洛陽市作為我國文明城市之一，其志愿服務情況一直受到黨中央和精神文明辦的高度重視。洛陽市黨委、政府也高度重視志愿服務的發(fā)展，一直強調(diào)要把志愿服務活動貫穿到文明城市創(chuàng)建工作中去，使其成為城市管理工作的重要組成部分。由此可見，在洛陽市，政府主導的志愿服務模式占據(jù)核心位置，社會主導模式居于次要地位，而類似河洛志愿者協(xié)會這樣的民間志愿組織在洛陽市、河南省還有很多，這些民間志愿組織因其成立初衷、成立背景和服務領域不同，所呈現(xiàn)的結構或特征也有很多差異，但總體上看，這些民間志愿組織面臨一些共同的問題和困難?？偟膩碚f，洛陽市民間志愿組織發(fā)展困境可從內(nèi)外部兩方面來分析。(一)外部制度環(huán)境問題俞可平將外部制度環(huán)境分為憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策和非正式的制度五個方面。②就民間志愿組織及其志愿服務來看，法律體系不健全、準入門檻過高、財政支持體系不健全、缺乏嚴密的評估監(jiān)督機制等問題已成為民間志愿組織發(fā)展志愿服務事業(yè)的外部制度障礙。1.民間志愿組織缺少合法地位我國民間志愿組織發(fā)展至今，遭遇到的最大問題就是“合法性”問題。目前我國規(guī)定的社會團體和民間組織的報批審核手續(xù)極為繁雜、難度很高。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，一般的民間志愿組織是無權招募和使用志愿者的。這樣嚴格的注冊、管理體制極大地制約了我國志愿組織數(shù)量的增加，活動的有效開展及其所發(fā)揮的作用。同時，與我國志愿服務發(fā)展相關的配套法律設施也未能跟上。志愿組織和志愿者之間的法律關系、志愿者與服務對象之間的法律關系以及志愿者的權利義務等問題在我國的法律規(guī)章條例中都很難找到確切的依據(jù)。因志愿者的權益得不到法律保障，導致志愿者權益受損的現(xiàn)象屢見不鮮。2.社會環(huán)境問題社會環(huán)境問題主要表現(xiàn)在公眾認同危機和公眾參與率低兩個方面。這兩個方面是息息相關、互相影響的。首先，一些民間志愿組織“知名度”不高，當一項事物尚不為社會公眾所熟知時，就更談不上接受與參與。其次，民間志愿組織在發(fā)展過程中由于自身的組織結構單一、社會化程度不夠、監(jiān)督與評估的不足而出現(xiàn)的一些問題，比如詐捐、挪用、財務不公開透明等都會使志愿組織的名譽受到損壞，進而降低整個志愿服務部門在公眾心中的可信度，導致公眾認同危機，進而嚴重影響公民積極參與志愿服務。3.資源缺乏問題從某種意義上說，民間志愿組織往往會受到社會環(huán)境影響，為了生存需要從而產(chǎn)生偏離“志愿服務”的行為。而這種社會環(huán)境影響就是志愿服務組織資源的相對缺乏。這種資源主要包括資金資源和精英資源。首先，在資金資源方面政府對民間志愿組織的扶持力度嚴重不足，當發(fā)生利益沖突時，政府甚至會打壓志愿組織。而各類捐贈者(國內(nèi)基金會、海外捐助機構等)往往更注重對具體項目的捐助，而非對于志愿組織自身能力建設和發(fā)展的捐助，致使志愿組織的日常行政辦公費用、員工培訓費用、激勵獎勵費用等都非常有限。其次，在精英資源方面，目前我國絕大部分規(guī)模較大、社會影響力較大的志愿服務組織都是政府從上到下推動產(chǎn)生的，其領導者多數(shù)來自政府部門，也有很多是從領導崗位上退休的黨政干部。這些政府干部擁有很多的社會資源尤其是政治資源。而較多的民間志愿組織沒有政府做靠山，很難建立起有效的激勵機制來吸引專業(yè)的優(yōu)秀人才和企業(yè)支持。(二)自身發(fā)展存在問題民間志愿組織自身存在的問題也制約著志愿服務工作的有效開展。1.組織人員構成及管理問題目前，民間志愿組織在內(nèi)部人員構成上，普遍存在工作人員學歷低、負責人和領導人年齡偏大、志愿者不穩(wěn)定、流動性大等問題。民間志愿組織的工作人員一般都是無償或是低薪，難以吸引高學歷的年輕人才。很多志愿服務項目缺乏專門的管理人員，志愿者隊伍建設常常只作為某項具體項目的一部分來對待，具有很大的隨意性。很多志愿組織活動內(nèi)容單一，形式老舊，難以為公民有效參與社會服務提供可行途徑，這些原因就導致很多民間志愿組織找不到志愿者，即使招募到志愿者，其流失率也非常高。2.組織營利化問題通過上文分析和案例可以看出，我國民間志愿組織面臨的形勢可謂機遇與挑戰(zhàn)并存。在面臨嚴峻的形勢時，志愿組織就極易出現(xiàn)營利化傾向。志愿服務本身是不計報酬的服務，而志愿組織本身也應是“非營利”的。雖然組織可以有一些營利性活動和收入，但志愿組織并不是以營利為目的的，并且營利所得是用于公益服務事業(yè)而非組織內(nèi)部成員所得。很多民間志愿組織為了方便迅速地獲取資源，采取營利手段，這是非常“短視”的行為，這就意味著部分志愿組織出現(xiàn)了“目的性營利”，會導致組織內(nèi)部財務混亂，進而產(chǎn)生挪用、貪污等惡劣現(xiàn)象。四、構建政府與民間志愿組織互動合作、競爭發(fā)展關系模式通過上文對政府主導模式和社會主導模式的分析，結合洛陽市河洛志愿者協(xié)會發(fā)展的現(xiàn)狀，可知我國目前政府與志愿服務的關系仍是政府強、社會弱，政府控制并壓制著民間志愿組織的發(fā)展。為了更好地適應我國經(jīng)濟轉型、政治改革、社會管理創(chuàng)新的需要，政府與民間志愿組織的關系必將進一步發(fā)展，走向互動合作、競爭發(fā)展關系模式。在這一模式中，民間志愿組織將不再處于完全弱勢的地位，而政府也不再是決策的核心，公眾和市場的需求將上升為決定性力量。為社會公眾提供志愿服務，不再僅僅是政府和志愿組織的一項責任，而演變成了一種權利和效益，這也意味著志愿組織和政府終于站在了一條起跑線上，為了更好地滿足社會需求，開始互動合作，競爭發(fā)展。通過合作，政府可以維護社會穩(wěn)定，而原先體制外的民間志愿組織可以得到合法的地位，同時，平等的合作關系使民間志愿組織獲得了良好的自主性，以更獨立、更自信的姿態(tài)贏得公眾的支持與信賴，同時政府放松對志愿組織的控制，也有利于政府民主進程的加快，穩(wěn)定其統(tǒng)治基礎。③而二者的競爭發(fā)展在客觀上會使民間志愿組織和政府產(chǎn)生壓力感和緊迫感，促使二者提高服務意識和工作效率，實際上等于相互促進，共同進步發(fā)展。鑒于我國民間志愿組織外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部自身建設的制約，要構建政府與民間志愿組織互動合作、競爭發(fā)展的關系模式還需要進行一些強有力的改革。(一)優(yōu)化外部社會環(huán)境首先，政府應轉變自己的治理思路，不應再視民間志愿組織為其職能延伸體，強加干預；志愿組織也要認識到自己并不是政府的下屬單位，要敢于為了自己的合法權益和政府“討價還價”。其次，政府需要加大對民間志愿組織的財政支持力度，為志愿組織的服務活動提供資金保證。志愿組織通過自身能力展現(xiàn)應獲得平等的機會來申請政府的額外撥款和項目經(jīng)費，但不能依賴政府支持。最后，完善民間志愿組織發(fā)展的法律制度環(huán)境，降低民間組織的準入制度，可以登記備案制度代替注冊制度，確保所有的民間志愿組織都能有一個合法身份。同時法律制度的完善，可以明確志愿組織和志愿者的權利義務，為組織開展日?；顒犹峁┓ɡ硪罁?jù)。(二)加強民間志愿組織制度化建設民間志愿組織要想實現(xiàn)和政府互動合作、競爭發(fā)展，自身的制度化建設至關重要。民間志愿組織的制度化建設主要包括組織管理、激勵和評估監(jiān)督機制建設。首先，一定要明確組織內(nèi)部的管理結構，“其決策機構為董事會或理事會，由該機構聘請首席執(zhí)行官負責組織的日常運營。對于非會員制的非營利組織來說，董事會或理事會一般由主要發(fā)起人或捐款人或者他們提名的社會人士組成；而對于會員制的組織來說，民主選舉的重要性及其程序應該通過法律得到確定?！雹芄芾斫Y構的明確有助于民間志愿組織建立先進的管理機制，也便于政府對其進行法律約束。其次，民間志愿組織的長久持續(xù)發(fā)展離不開有效的