績效預算在中國的應用及發(fā)展

績效預算在中國的應用及發(fā)展（PerformanceBudgetinginChina）政務學院03行政管理陳綱031321017【摘要】績效預算發(fā)源于1949年胡佛委員會所提出來的“績效預算”概念，經(jīng)過幾十年的發(fā)展和演變，很多國家對績效預算都有過嘗試。從1999年部門預算改革之后，我國的預算制度改革步伐很快，目前很多地方也進行了績效預算的試點。本文從績效預算的定義、要素和發(fā)展過程談起，以中國G省F市S區(qū)的績效預算改革試點為案例，對績效預算在中國運用的優(yōu)點、難點、現(xiàn)階段存在問題以及發(fā)展方向等做了討論。【關鍵詞】績效預算績效評價概念與特點（1）績效預算（PerformanceBudgeting，PBB）：“績效預算”有廣義與狹義的概念。狹義的績效預算特指1949年胡佛委員會提出來的預算形式（Mikesell，1995），這種預算形式以衡量產(chǎn)出與單位成本為特征，變以往以投入為導向的預算形式為以產(chǎn)出為導向。廣義的績效預算指所有將結果與投入聯(lián)系起來的預算形式（GAO，1997a），除了胡佛委員會提出的績效預算外，還包括計劃項目預算（PPBS），零基預算（ZBB）、目標管理（MBO）、80年代后的新績效預算等預算形式（GAO，1997a）[注Researchersusethetermperformancebudgetingintwocontexts.ItsometimesreferstothebudgetreforminitiatedbytheHooverCommissioninthelate1940s（Mikesell，1995）.Thereformwasdesignedtochangetraditionalinput-orientedbudgetingintooutput-orientedbudgetingbResearchersusethetermperformancebudgetingintwocontexts.ItsometimesreferstothebudgetreforminitiatedbytheHooverCommissioninthelate1940s（Mikesell，1995）.Thereformwasdesignedtochangetraditionalinput-orientedbudgetingintooutput-orientedbudgetingbymeasuringoutputandunitcostofpublicservice.Abroaderdefinitionincludesallbudgetreformslinkingbudgetinputandbudgetresults（GAO，1997a）.BesidestheHooverCommission'seffort，thisdefinitionalsoincludesPlanning-Programming-Budgeting-System（PPBS），Zero-BasedBudgeting（ZBB），ManagementbyObjective（MBO），andtheperformancebudgetinginitiativesincethe1980s（GAO，1997a）（XiaoHuWang，1999）（2）新績效預算（NewPerformanceBudgeting）：Mikesell（1995）將90年代預算投入與結果相聯(lián)系的績效預算稱為“新績效預算”，以與1949年胡佛委員會提出績效預算相區(qū)別[注Mikesellcallsthecurrentefforttobuildalinkbetweenbudgetinputandbudgetresults"newperformancebudgeting，"distinguishingitfromthebudgetreforminitiatedbytheHooverCommission（XiaoHuWang，，1999）]。新績效預算的主要特征是“使命驅(qū)動（mission-driven）、結果定位（results-oriented）”（美國全國績效評估委員會），有四個基本特征（馬駿，2004）：=1\*GB3①強調(diào)運用戰(zhàn)略計劃來引導資金配置和進行總額控制；=2\*GB3②采取一種管理責任模式，將支出控制的重點從投入轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出或結果；=3\*GB3③各個部門及其管理者對結果的實現(xiàn)負責；=4\*GB3④重視預算透明與改進溝通。Mikesellcallsthecurrentefforttobuildalinkbetweenbudgetinputandbudgetresults"newperformancebudgeting，"distinguishingitfromthebudgetreforminitiatedbytheHooverCommission（XiaoHuWang，，1999）（3）績效預算在中國（PBBinChina）：中國的績效預算接受了績效預算與新績效預算的一些特點，應用于中國的預算發(fā)展階段。馬國賢（2006）將績效預算定義為“按績效目標和成本計算的政府資金供給計劃”，以“在預算表中列出績效目標”、“支出項目以功能預算項目為依據(jù)”為特征，在年終決算的事后以績效評價環(huán)節(jié)評價預算結果。由以上可以看出，中國績效預算的特點是以產(chǎn)出、結果為指標來衡量資金支出的效率和效果，具有績效預算與新績效預算的某些特征，但由于中國預算的發(fā)展階段所限，目前中國的績效預算還只限于對資金支出的績效評價和績效管理方面，而在其他預算環(huán)節(jié)，績效預算的特征還未體現(xiàn)。本文將對就績效預算在中國的應用、存在問題以及發(fā)展前景予以討論，本文所用的“績效預算”概念以以上概念中的（3）為主。二、起源與發(fā)展績效預算的起源與發(fā)展歷程績效預算作為政府預算管理的一種方式，最早正式出現(xiàn)于1949年的美國。隨后它在不同的時期不同的地區(qū)被詮釋為不同的形態(tài)，項目預算、項目規(guī)劃預算、產(chǎn)出預算、績效預算等概念常常在文獻上被交互使用，“存在引起混淆的傾向”（Diamond，2003）。從上個世紀九十年代開始被廣泛應用于OECD的“新績效預算”繼承了效率導向的一系列預算改革的成果并有所發(fā)展，更加強調(diào)支出責任和“結果導向”。由于績效預算在美國發(fā)源并以與美國的預算發(fā)展階段相聯(lián)系，下面以美國績效預算歷程中的幾個關鍵性文件為標志來說明績效預算發(fā)展的歷程[注總結自總結自MeaganM.Jordan&MerlM.Hackbart.1999.以及吳金華，2003（1）1949年，胡佛委員會（HooverCommission），《預算與會計報告》。“我們建議聯(lián)邦政府整個預算觀念應當更新，采用以功能、活動和項目為基礎的預算，即我們所設計的“績效預算”。1949年胡佛委員會提出“績效預算”（performancebudgeting），其關鍵特征是要在預算過程中描述每個政府組織運行的各種活動，把總的支出分配到各種不同的活動上，并對政府部門的實際活動進行測量。它已經(jīng)具備了當代新績效預算的一些主要內(nèi)容，但是這一改革很大程度上失敗了?？冃y量等概念在當時還未被各政府部門對所接受[注““Thesuccessoftheseinitiativeswaslimitedasperformancemeasureswerehardtoquantify，andimplementationwascumbersome.”（MeaganM.Jordan&MerlM.Hackbart.1999.）（2）1993年，克林頓政府，《政府績效與結果法》（GPRA）。新績效預算標志性的變化是1993年出臺的《政府績效與結果法》（GPRA），以提高政府的公眾責任，公共服務的質(zhì)量以及國會的決策控制力[注TheGovernmentPerformanceandResultsActisintendedtoencouragetheuseofperformancemeasurementbyfederalagenciesandhasasitsgoalstheimprovementofpublicaccountability，servicedelivery，andcongressionaldecisionmaking.（同上）]，它要求所有政府部門都要提交五年策略發(fā)展計劃、年度績效計劃和年度績效報告；要求預算與管理辦公室（theOfficeofManagementandBudget’sTheGovernmentPerformanceandResultsActisintendedtoencouragetheuseofperformancemeasurementbyfederalagenciesandhasasitsgoalstheimprovementofpublicaccountability，servicedelivery，andcongressionaldecisionmaking.（同上）Thisispartofabroadermovementtowardsgreateraccountabilityingovernmentandgreaterresponsibilityforresults.（UnitedStatesGeneralAccountingOffice，2002，P3）（3）2002年，OMB，項目評估比率工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART）。OMB于2002年推出了項目評估比率工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART），試圖系統(tǒng)地、連續(xù)地、透明地評價支出項目，用于預算分析和決策。它努力地把GPRA規(guī)定的關于政府活動績效與預算的復雜聯(lián)系過程變?yōu)榭焖俣啙嵉某绦?，試圖通過連續(xù)、客觀地獲取支出項目的績效信息并用于預算決策。在2004年的美國聯(lián)邦預算中，OMB選擇20％的支出項目進行PART評估，并計劃在五年內(nèi)實現(xiàn)對所有項目采用PART進行評估，PART使績效與預算的聯(lián)系真正地更緊密，更清晰，新績效預算真正建立了。（4）2004年，普賴特（ToddPlatt），《項目評估與結果法案》（PAR）。在2004年3月，美國國會又通過了普賴特（ToddPlatt）提出的《項目評估與結果法案》（PAR），要求OMB每五年至少對所有政府項目進行一次評估，“評估其目的、設計、策略計劃、管理、結果以及OMB首長認為合適的其它方面”。一般認為PAR賦予了OMB更大的權限，可以單獨對所有的政府部門進行績效評價。這樣，OMB更進一步擁有了削減部門預算額度，減少政府支出規(guī)模的法律武器。葬績效預算在芝中國的發(fā)展?？冃ьA算在挖一些OEC伍D國家的成缸功尤其是美下國克林頓時厭代以其作為姻“促重塑政府轟”穿的重要工具嘉所取得的一具系列顯著進忽展，令不少侮國家對績效音預算產(chǎn)生了記濃厚興趣。兵目前已經(jīng)有速50鈴多個國家不戒同程度的實其施了績效預倡算現(xiàn)，告取得了一定賀的效果。許嶺多發(fā)展中國叼家也對績效逮預算所能帶煌給他們的傳規(guī)統(tǒng)預算模式志的改革寄予吩了很高的期攻望。但是，摟績效預算的躺發(fā)展歷史是劇一個充滿著糖希望與失望仆的歷程[注“Thehistoryofperformancebudgetingisoneofhighhopesanddisappointingachievement.”（PeterN.Dean，1986）“Thehistoryofperformancebudgetingisoneofhighhopesanddisappointingachievement.”（PeterN.Dean，1986）疾近年來，我逐國的理論界董和實踐者都杜對績效預算脆產(chǎn)生了濃厚沃的興趣，不孕少地方都開中展了績效預訴算的試點。完財政部也在足2006年終的工作重點賤中強調(diào)，今宅年要積極推訴進績效考評沒等工作，逐野步建立以結評果為導向的肚財政資金使周用新模式。誼但是，引入淹并完善績效申預算需要一見定的制度與訂技術條件（炕IMF，2伸003）。紀1999年難以來，雖然覆我國部門預債算改革已經(jīng)開取得了很大蔑進展，各地磚都在逐步探毅索中建立了雹政府采購制句度，這為績扒效預算的推呼行創(chuàng)造了良霉好的條件。她但是績效考刻核的缺乏，燕大大限制了掩部門預算功或能的發(fā)揮。想由于績效預斧算是一個全砍方位的復雜回的預算系統(tǒng)齡，我國在預棍算改革剛剛唯起步的時候想不可能馬上似建立我國的羨績效預算系罷統(tǒng)（劉燕凌歪，2005歇）。目前在即浙江省、廣辮東省等地開來展的績效預現(xiàn)算試點主要紹在形成績效返評價體系以顛及建立預算樣約束機制等啟方面做出努碗力。要素與過程吧（一）要素知：趣績效評價體迅系賞——乎績效預算的窩核心霞績效評價體些系的建立是瓜實行績效預聚算的關鍵。她由于績效預線算的理念在夾于以效果決陸定投入，因?qū)幋藢Ξa(chǎn)出與缸結果的衡量但顯得十分重魯要。一個有欺效的績效評嘴價體系不僅仙能向公共服涼務的提供者檢揭示公眾的攔滿意程度和聯(lián)公共預期目響標的實現(xiàn)程衡度葛，捆而且也能指智明公共支出巖決策的改進擊范圍和應采堆取的行動。筐并為不斷完貓善財政管理花政策提供可鴨持續(xù)穩(wěn)定科陸學的依據(jù)。銹（祝小寧、凝華燕玲，2級005）刮為了使結果硬的衡量具有柜可信度，績航效評價體系衰的建立要求湖設立一整套攤科學、合理省的衡量公共敞活動效能的坑指標體系、笛評價標準和革計量方法。感在衡量財政崗支出的績效陪時，既要考妹慮支出的經(jīng)托濟效益和社民會效益，也斤要考慮支出繳的短期效益買和長期效益杠、直接效益搬和間接效益姻。為此，必冊須建立定量堤與定性相結擊合、統(tǒng)一性揭指標與專業(yè)魚性指標相結禁合的多層次馬的績效評價慰體系，并以齡大量的有效統(tǒng)樣本為基礎罷，測算出評阿價指標的標妖準樣本，采古用科學的計菜量方法，對慧績效預算結拿果進行衡量盆和評價。臟績效評價體置系的建立是聰績效預算改獲革的基礎性溪工作，也是旅預算制度未阿成熟的國家謊發(fā)展績效預順算的最大障恨礙，因此我傅國目前開展駐的績效預算購試點都是以稈政府績效評聚價體系的建呆立為重點，臨在政府的資完金管理中引暴入績效管理拒的理念。針財政部門建――爽績效預算的虎實施者參績效預算給拖予政府部門廁充分的自主層權和靈活性壓，各個部門棟在使用預算警資金時，只爭受到總額控懇制，除此之見外，績效預活算本身沒有餃其他的過程也控制，這對乓財政部門的相預算監(jiān)督機驗制提出了更斗高的挑戰(zhàn)，膏政府預算部找門必須建立舟良好的部門手間溝通機制悉，了解部門沖項目執(zhí)行的戀目標，并以駛專業(yè)性的指像標對項目執(zhí)附行的效果予蝕以衡量。因蜂此在西方績競效預算的實密踐中非常重歷視對財政部鞭門有關人員榆的培訓，以功及來自信息均技術上的支眨持，建設適百應結果衡量極和部門間溝摔通的財政預弊算體制（楊世松，200遺4）。購政府和立法本部門演——吊來自決策者筆的支持驢（孔志峰，觸2005）初實施攤“憂結果導向在”敢的績效預算緞的最終目的姿是使得資金匙的使用符合顛公共利益的敏要求，這與段公共服務的界提供者和公粥共利益的代摧表者綿——噴政府部門的且公共責任（張accou雪ntabi密lity）牙是一致的。平這也說明了業(yè)為何績效預確算在理念上希更符合政府耐受托責任的攔要求。儀在整個的預冷算過程中，綁政府部門與貨議會的參與蛋是很重要的懼一部分，對克于績效預算窮同樣如此。歸我們從西方懇的績效預算忙實踐中可以僵發(fā)現(xiàn)，決策度者的支持以立及立法層面濾的保障是績籌效預算改革落能否順利進坊行的一個前保提條件。2頁0世紀90唱年代興起的虹這一輪績效強預算改革無物一不是由各糊國的中央政練府發(fā)起的（刑楊松，20滋04）。比今如聯(lián)邦制國瘋家的美國于綁1993年既頒布實施了抗《1993尊政府預算與隨結果法案》堅（GPRA早），規(guī)定各柴級政府對政稻府的行政績淡效進行評估男；英國在工娃黨1997湖年上臺后，白在中央和地鉆方政府兩個矛層次推出了棚以提高政府曬績效為目標攜的財政預算同改革。君民眾剪——境績效預算的管參與者泥民眾是政府徑部門的服務涂對象，是公稱共資金的來珍源（公民納演稅），也是君績效預算的絨最終目的。叉在強調(diào)鬼“糾結果某”鴿的新績效預屈算中，民眾鞋的滿意度指筑標受到了很伙高的重視。躬這是因為，錯對于政府部棵門是否實現(xiàn)土了預算結果鍬，最權威的隨評價者是公殼民（政府公椒共服務的消腫費者）（馬班駿，200剩4）。在西破方的績效預陷算實踐中，季在制度的設賊計和行政過謀程方面始終撓保持著透明躲度，改進會岸計記錄方式體，通過各種驢方式與民眾浪進行接觸、棗溝通和咨詢伯，從而使其集參與績效的率衡量過程以吵及決策的制加定過程（楊屬松，200果4）。民眾郵的參與除了來個人的參與歲外，還包括具通過議會、螞社會中介結習構以及民選主官員等方式惹。頃（二）過程析：課從各國績效饒預算的實踐質(zhì)看，其主要載的工作內(nèi)容企包括四個部櫻分：一是計愛劃編制。職獄能部門根據(jù)切所要達到目浮標編制中長雹期戰(zhàn)略計劃卸和年度計劃妙。二是預算敏編制。根據(jù)耐職能部門的性目標和計劃拼分配資金，嶼編制中長期切預算和年度磚預算。三是界績效評價。筋由財政部門箏或?qū)ｉT的績選效評價機構腹對預算執(zhí)行勸的最終成果懂進行評價。掉四是預算調(diào)線整，即根據(jù)結績效調(diào)整預掩算。（姚少訊波，200怕5）朋屠在中國的政獸府績效管理庭中，績效預針算通常有三哈個環(huán)節(jié)：（蝕馬國賢，2殃006，P幫150）算=1\*GB3幣①候績效目標設撐定。糊給每個支出麥項目設定若耐干績效目標炕指標，并評胃價指標的合番理性，為確漁定項目撥款級額以及事后勺評價提供依花據(jù)。吊=2\*GB3張②邊績效撥款。拍根據(jù)確定的醬績效目標和女成本，計算訂預定撥款額磁度，將實施迷環(huán)節(jié)委托有廳關行政部門堅。懸=3\*GB3說③回績效評價。蘿評價績效目沈標達成情況巷，為結算提幕供依據(jù)，分你析單位未達酸到目標指標箱的原因，提斜出意見和建數(shù)議。將評價諷結果上報人祥大、政府，疫并在一定的壤范圍內(nèi)公布仆。波三、績效預帖算的優(yōu)點公（一）績效匪預算的優(yōu)點剝引入績效預撇算將預算的萄執(zhí)行權還給誘了部門僻，昌在確定了部刷門的業(yè)績指護標和預算指見標后社，殘部門可以在壇指標確定的足前提下南，烘自行調(diào)整實務現(xiàn)業(yè)績指標庸的技術路線睜；同時靠，忙績效預算把削市場經(jīng)濟的殿一些基本理嚴念融入公共否預算改革之壺中斧，請有效降低了掃政府提供公害共產(chǎn)品的成志本丙，之提高了公共跑支出的籌“罵貨幣價值葵”監(jiān)，譽使政府行為煎更符合市場障經(jīng)濟的要求竿。（馬駿）著總的來說，控新績效預算鴨具有四大優(yōu)脫點：（馬駿枯，2004刪；余小平、宮孔志峰，2變004）=1\*GB3坦①誘績效預算將車預算決策的話重點從投入忍轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出虛和結果，從玻而將效率績污效引入了公散共預算?？兗刃ьA算強調(diào)速的是產(chǎn)出和疾結果績效，支放棄了對預在算撥款進行修過程的控制兆，而是直接農(nóng)要求支出機撞構確保實現(xiàn)勁某種社會所谷希望的預算植結果，否則佳將承擔管理拜上的責任。罪實現(xiàn)了預算腿改革從嗓“岔手段周”奇到或“轉(zhuǎn)目的嫁”朗的轉(zhuǎn)移；=2\*GB3伍②耗績效預算旨蛙在改變支出押機構的支出五動機。在績畜效預算的資董源配置過程尋中，預算機往構與支出機煮構簽訂績效泳合同，將支臺出機構的預影算要求與政利府目標相聯(lián)穩(wěn)系，支出機衡構在使用了范預算經(jīng)費后昆必須實現(xiàn)該恐結果，否則往就要承擔管崇理責任。在魚這種模式下凱，支出機構敵將調(diào)整自己辛的行為方式鋒，合理運用束預算資金。=3\*GB3原③憲績效預算更賢好地調(diào)動了消各部門的積煩極性?？冃Щ皖A算放棄了校嚴格的響“敲外部控制攝”捉，把預算的利執(zhí)行權還給忘部門，在確巷定了部門的謊業(yè)績指標和廈預算指標后蔥，支出部門善可以自行調(diào)柜整實現(xiàn)業(yè)績支的方式，甚威至將一定比誤例的預算結鳳余轉(zhuǎn)到下一熊個預算年度緩。因此，績眨效預算鼓勵捏支出部門進栽行創(chuàng)新和節(jié)霉約。=4\*GB3芹④銀績效預算以花客觀公正的示績效評估體渠系代替?zhèn)鹘y(tǒng)尋的業(yè)績考核元，支出機構油的預算效果鴨是根據(jù)它所凳要完成的職龍能，由納稅仙人的代表對科政府的公共唱服務進行評盟價，改變了日各級官員盲哪目追求稠“與業(yè)績程”婚的做法，這材將有利于強喂化財政監(jiān)督筑，提高政府僵的管理水平植?；ǘ┛冃暑A算對中國戴預算體制的削啟發(fā)吐一個國家對絲預算模式的肆選擇受到自鉤己所處的預咬算發(fā)展階段與的限制。處庸于不同預算勒發(fā)展階段的究國家所具有奔的預算管理慚基礎條件是目不同的（馬爬駿，200六4）。中國蔑的預算改革陡已經(jīng)進行了支6年，雖然箏取得了很大禍的成效，但幟整個預算體墊制還沒有擺沃脫孔“蘋前預算時代童”溝的很多特征丈（同上），禾因此，在中核國實行的績源效預算并不毛能發(fā)揮上述凈的所有優(yōu)點庭。但是，績撐效預算的優(yōu)勾點對中國的啦預算改革具腔有非常大的竿啟發(fā)性，績贏效預算不僅抖是預算模式磨上的改革，恢更是政府管裁理理念上的刻改革。總的墊來說，績效縮預算能從以區(qū)下幾個方面誘有利于中國犬的預算改革差：（張維平示，2005捧；伍麗，2影003；余獨小平、孔志翅峰，200陣4）=1\*GB3鐮①畜預算公開化桌績效預算強鋒調(diào)將預算過大程簡單化、高透明化，使艘公眾與公眾疼的代表能參狡與到預算的贊過程，將決秧策的權力真獻正還予民眾名。這對我國陽目前預算與佳決策相脫離幅、預算過程師與結構都未蜜對公眾公開咽、人大對預或算的參與有鏈限等現(xiàn)狀可霸以有所啟發(fā)具。我國的預慈算改革應該錢充分發(fā)揮人梢民代表大會煙的預算參與持程度，讓人盞大能充分發(fā)蠢揮其代表公悲眾的功能，刪對政府部門點的行政績效旨予以評價以背進行進一步笑的決策。同斥時充分保障賤公眾的知情畫權，實現(xiàn)政皮務公開與預臺算透明化，斷發(fā)展組織民突眾對政府績寨效進行評議演的方法，使后利益相關者涼能參與預算怠的過程。=2\*GB3耽②叉成本理念駁——恒與產(chǎn)出、效刑果相聯(lián)系灘績效預算強拐調(diào)將投入與竿產(chǎn)出、結果磚相聯(lián)系，考更慮財政投入尾的效率與效蛛果。這對我蘿國傳統(tǒng)的預之算注重投入星，財政部門膊的大部分時鉤間都花在處傅理政府各部宵門的支出需鉛求，缺乏對蠢于資金配置腸與政策成本園的跟蹤，導宋致行政的浪碼費嚴重等問育題將有所啟槳發(fā)。我國的葛預算改革應熔該同時注重穿產(chǎn)出與結果核，控制行政化支出的成本繞，將有限的撞資源用在民纏眾最需要的姨地方，讓社北會公眾從資蟲金的運用中披受益。=3\*GB3彩③躁正確的激勵秩機制并傳統(tǒng)預算不導考慮績效，鳴常常是哪里瓣問題比較嚴柜重，就增加叫預算撥款，門這種作法隱溝藏著一個悖芽論：它不是疤在獎勵成果陜，而是在獎仗勵失敗。這雞也是我國傳援統(tǒng)預算模式激存在的問題姑，在這種機素制下，政府轟各部門都在廚擴大自己的減困難，誰都相不愿意少花赴錢而把事情甲辦好。實行肯績效預算能清將各部門的續(xù)預算預期工秀作績效聯(lián)系新起來，建立且了正確的激因勵機制，將悟預算撥款與貿(mào)績效掛鉤，釀使那些無所波事事的官僚紙機構和人員希暴露出來（跨余小平、孔妖志峰，20砍04）。這峰將有利于目干前我國對政池府機構的精常簡改革，以額及在改革政魚府的管理方捎式過程中削局減掉一些已芬經(jīng)不能帶來憂社會效果的焦支出項目。市五、來自S藏區(qū)的調(diào)研報璃告錫績效預算的紫優(yōu)點以及對蠟中國預算改死革的啟發(fā)，叨引起中國預羨算理論界與匯實踐者的注覺意。從20汪05年開始揮，G省F市粗S區(qū)在全區(qū)糾范圍內(nèi)開始奧推行績效預岔算的試點，猛本文以下將傭?qū)區(qū)開展微績效預算試長點的背景、糞發(fā)展過程、宣目前開展情薄況、所遇問府題以及得到率的啟示等予挨以介紹和討喪論。背景熟S區(qū)是位于逢G省F市下腫屬的一個區(qū)伯級行政單位趨，面積約8喝70平方公校里，常住人黃口約50萬糟人，200山5年地方可掠支配財力約滲10億元。墾S區(qū)政府下兵屬116個簡預算單位，翼S區(qū)財政局婆是區(qū)政府的孟預算編制和肌執(zhí)行部門。戲S區(qū)自20弓01年開始偉實施部門預鎖算改革，經(jīng)閱過5年的改撇革，政府部聚門預算管理亂體制呈現(xiàn)出孝以下特點（坐S區(qū)財政局混，2006壘.6）：田1、采取綜對合預算，將喝單位所有的哀收支都涵蓋撞在一本預算浪內(nèi)；粗2、告別輔“婚基數(shù)加增長慣”記的資金分配百方法，全面聞推行閉“寸零基預算才”勿；破3、編審程淹序規(guī)范化，秘編制方法科鏡學化，追加業(yè)預算制度化適；公開財政巡可支配財力福、公開預算奪編審程序、李公開項目資蝶金安排會議逃的內(nèi)容，并雪邀請部分單栽位參與討論松；運4、主動接舌受人大、審很計部門對整訊個編審過程存的監(jiān)督，達抖到以依“篇公開胸”槍來促進慶“澇公平露”世、淋“莖公正鋤”剝的目的。接隨著部門預粒算改革的深狼入，政府的已預算約束力衫明顯增強，阿為進一步深砍化政府預算敲管理體制的項改革，創(chuàng)造魚了良好的條犬件。為了進融一步增強資破金的使用效嘉率，增加財慈政投入的經(jīng)所濟效益和社梨會效益，發(fā)爽展地方經(jīng)濟梯和社會。S責區(qū)從200逗6年開始實點行績效預算福試點。揪除了部門預暮算改革的良藍好條件外，爆S區(qū)推行績遣效預算還具幟有以下的基狐礎：嘆1、200鋤4年，單位剝編制預算融宏入了績效理漂念。從20埋04年起，蚊在設計給預購算單位填報索的專項申報剪表中，就融匯入績效內(nèi)容勒。要求單位尤在項目申報高時，除闡述司本部門、本果單位的年度寸發(fā)展計劃和島工作任務外唯，還要求填塔報開展項目賺活動所要達繁到怎樣的效匆果和目的。熊2、200穗5年，財政椒支出項目開訪展自我效益訊評價工作。貌2005年血對區(qū)直部門描預算單位，你凡50萬元月以上或跨年唉度的項目開篩展自我評價耳工作。20殃05年底，塘財政聯(lián)合審匙計、監(jiān)察、懲人事部門制震定了《財政收支出績效評棵價試行方案自》及績效評耽價指標體系軌。撒（二）發(fā)展座過程系S區(qū)將績效籍預算定義為鑄：精“療績效預算客”瞎是以部門的變職能和活動慨為重要內(nèi)容總，從戰(zhàn)略計座劃和年度計則劃開始，把陳績效計劃制積定、績效計絡劃測評貫穿嶺于財政年度擱預算程序之觸中的一種預喪算方法。其規(guī)主要特征表戴現(xiàn)在：把績膜效信息融入雕預算實行決殼策、預算執(zhí)負行、預算監(jiān)腐督過程和預宏算編制結構炒當中，明確鍋預算資金分選配要以績效神為導向，關湯注預算產(chǎn)出棕。其目的是滾節(jié)約支出，宏提高資金配包置效益。（徒S區(qū)財政局顆，信息簡報弦）監(jiān)2005年理5月，S區(qū)恨財政局提出伸：要從根本吸上解決資金洞效率的問題漆，必須捷“舒將資金使用衛(wèi)的事后評價害工作，前置您到預算編制筒環(huán)節(jié)中進行魂，創(chuàng)新工作慎模式，將距“扣績效管理陪”頁的理念融入平預算編制當皂中，對部分匙項目資金試施編績效預算五。謠”鉆經(jīng)過了一年刪的調(diào)研準備捐，2006釋年初，S區(qū)輸對三個預算歌單位（科技述局、環(huán)保局故、民政局）崖的18個項攜目資金試編時了績效預算冬。其基本原蛋則是：將績近效預算的理文念融入到這“河二上二下醋”徑的部門預算還過程之中，涂以提高資金情效益和效率挪為核心，完怖善財政支出海管理。（《女S區(qū)績效管孩理試行辦法餓》）胸宣S區(qū)績效預乘算試點的發(fā)躍展思路是：畫從可操作性撿強、關注度陽高、項目的竹評價指標和何實現(xiàn)效果較唱為明顯的專王項項目開始糾施行績效預閣算，每年增狼加項目，逐它步從以支出謝項目為基礎鐘的績效預算橋走向以部門廚為基礎的績梁效預算。清S區(qū)財政局肅績效預算的多管理方式是耕：事前與部耍門相互溝通遇，根據(jù)部門荒提供的可行嫁性報告可行性報告：在事前績效評價中，財政局要求部門就項目開展的效益、所需資金、計劃進度以及將要達成的目標等進行論證，所提交的報告。一個項目一份可行性報告。財政局所下達的績效目標以部門所提交可行性報告為基礎。至[注1]對多申請項目進竄行論證，下焰達資金額度吸和項目績效高目標，事中補對資金的使光用和項目的慰開展情況進掠行跟蹤，事也后形成績效欠報告，提交欺人大和政府弱?？尚行詧蟾妫涸谑虑翱冃гu價中，財政局要求部門就項目開展的效益、所需資金、計劃進度以及將要達成的目標等進行論證，所提交的報告。一個項目一份可行性報告。財政局所下達的績效目標以部門所提交可行性報告為基礎。架S區(qū)績效預致算試點項目活的基本預算舊過程如下圖資所示：微板僵暗幅頑商融歉羞互技華壺琴秀圖注：本圖為本文作者在S區(qū)財政局實習期間根據(jù)《S區(qū)財政局績效預算資金審批辦法》所做，本文引用時對具體的資金審批過程簡化處理。圖注：本圖為本文作者在S區(qū)財政局實習期間根據(jù)《S區(qū)財政局績效預算資金審批辦法》所做，本文引用時對具體的資金審批過程簡化處理。字（三）現(xiàn)階額段進展情況符精經(jīng)過一年來馳的改革實施洪，S區(qū)的績短效預算試點俯的18個預螺算項目已經(jīng)丑進入事中評澆價階段，目傻前評價其試憐點成功與否仗仍為時過早哪，筆者試圖融通過對這1匠8個項目在饅實施績效預形算過程中遇釣到的難題以乏及S區(qū)財政時局所采取的冠措施的分析執(zhí)，得到一些完績效預算在義中國開展的只前景方面的雹啟示。黃1、試點項朗目的開展情勞況：玻被S區(qū)經(jīng)調(diào)研自選定的績效裳預算試點1瓦8個項目中涼，有民政局毅福利基金項宮目8個，科狠技局科技基襪金項目4個微，環(huán)保局環(huán)屑保資金項目擺4個。涉及叼資金近80拒0萬元。毯娃目前18個予項目的財政趕撥款已經(jīng)基避本下?lián)?，項尊目進度基本銷能按年初所軋?zhí)峤坏挠媱澫踢M行，從項鏟目的具體實由施情況中可款以得出以下慌的統(tǒng)計[注項目的進展情況統(tǒng)計查閱自2006年7月15日-2006年8月12日的財政局工作底稿以及截至2006年7月31日的《財政資金使用情況》。萬]：項目的進展情況統(tǒng)計查閱自2006年7月15日-2006年8月12日的財政局工作底稿以及截至2006年7月31日的《財政資金使用情況》。這=1\*GB3死①蘆從資金的計飄劃進度方面同發(fā)現(xiàn)：有2飄個項目未能外按年初計劃婦進度進行，令其中1個由貞于國家下達柄其他任務致巧使項目進度木推遲，1個腿由于土地證嗽的問題導致愚建設問題推耽遲開展，相街關部門都表只示將加快進砍度，爭取在北年底按計劃執(zhí)完成；有2先個項目由于昂資金不足無蓮法完成年初環(huán)的計劃，部油門決定減少國工作量。柿=2\*GB3弊②皮從下達給部榨門的指標變鏈更情況發(fā)現(xiàn)慕：除了由于丟減少工作量逗所導致的指而標修改外，皂還有2個項掩目在事中評侄價的時候?qū)Π蛑跋逻_的玩指標進行了急較大修改，鍋都是因為財刺政部門對項偷目開展的具極體情況不了造解，導致下癢達指標與實鎮(zhèn)際情況有所唉出入。項目坦指標的修改黃以部門的意云見為主。胸=3\*GB3遞③彩從資金的使努用與追加情悄況看：有1紙個項目上半劃年支出已經(jīng)候超支，正在壩申請追加，搭超支原因是期因為部門要勾完成上級下謝達的任務所子需費用甚多樸，財政的撥脆款不足；有全1個項目根棟據(jù)上級的指兵示，已經(jīng)追缺加資金。氏=4\*GB3榜④眠從項目經(jīng)費遣的使用情況嘗看：有4個倆項目經(jīng)費在驗使用過程中梨對之前所定險的使用途徑葛作了修改，腎沒有做到專擴款專用，其俘中有2個是教因為要完成約財政沒有撥攪款的項目，拋只能從撥了制款的項目中戴使用資金，站有2個因為集“辭客觀原因肚”彩改變了之前免的建設計劃棒。禍=5\*GB3錘⑤鎮(zhèn)從部門所提己交的可行性動報告來看：澆在事前提交繪的可行性報虧告中能詳細溫將項目開展胃的實際情況瓦以及將要達鑰到的目標表稅述清楚，且灶符合實際情污況的約有9測個（其中環(huán)構保局4個，繼民政局5個宏），可行性耐報告未能達許到要求的原促因大都是因禿為部門對績謠效預算的具某體操作要求彎缺乏了解。融2、難題及夕應對措施=1\*GB3店①駁指標體系的在設計膨指標體系的鹿設計是績效利預算的核心績內(nèi)容，也是疊績效預算成規(guī)功與否的關蠢鍵。從S區(qū)炮的績效預算肯改革試點過責程來看，指談標體系的設森計也是改革記中遇到的難鈔題。一方面憂是因為缺少軌部門間的信嚴息共享和溝譯通機制，致軌使財政局對循項目開展的該具體信息所出知較少，僅制依賴于部門廉所提供的補“勉可行性報告帶”湖和相關資料沾，而騾“乖可行性報告優(yōu)”香的詳略以及次相關資料的混提交都取決佩于支出部門簽的意愿，使駐得財政部門夜與支出部門跡存在著信息昆不對稱，難監(jiān)以設計完整爪的指標體系顫對項目的進砌展進行評價安；另一方面灘由于財政部谷門的人力和破知識上的循“廈制約禽”飽（S區(qū)財政斷局，200框6.6），得在指標體系司設計方面缺畢少經(jīng)驗，難諷以做到運用忌專業(yè)、合理滑、完整的指果標體系區(qū)評耳價項目。洋S區(qū)財政部慶門對此難題腐所采取的措脂施是：在項鹽目的實施過煎程中盡量與飼部門進行溝焦通，縮小信績息不對稱，怕同時聘請預謙算專家，建胡立專家?guī)?，楊指導績效預困算指標體系單的設計。=2\*GB3級②犯部門間的溝彼通冬催績效預算依敏賴于各個預誼算單位與預潔算執(zhí)行部門領的相互協(xié)作膚，部門間的屬溝通貫穿了群績效預算的捉整個過程。女在S區(qū)所開頁展的績效預狼算中，部門病間溝通問題濟導致了績效恩目標的多次而修改以及資濕金和項目的蜂變更。部門逐間溝通問題六包括支出部看門對績效預崇算概念的不節(jié)理解、部門兵之間的信息另不能及時共深享等。鄭漁S區(qū)財政部津門對此難題英所采取的措售施是：在試煙點的第一年狹以爭取支出架部門的合作剩和配合為主漫，在指標體砌系的設計方虎面盡量聽取視部門的意見據(jù)。=3\*GB3鼻③洲政策性的干吼預猴旺績效預算的逗理念是按照架資金支出的王績效的安排懲資金，但在針S區(qū)的績效星預算實踐中艘，預算的安延排常常受到跑來自上級政嚷府政策性支瘦出的干預，鳴無法按照資悲金的績效安推排支出。學壁S區(qū)財政部芝門對此難題糕所采取的措晴施是：以上陽級的政策指和示為主，在迷對政策的執(zhí)各行中注入績制效管理的理狐念。=4\*GB3中④控結果的應用冒乳績效預算的弓作用在于把鎖評價結果應舍用于下一年嚷度的預算編骨制，制定相怠應的政策，個采取一定的業(yè)獎懲措施，中改善資金的旺配置，提高甜資金的使用凝效率。但在壓中國的公務乎員制度下，缸難以通過績竟效考核問責賀單位的負責厘人，也無法俘采用論“倍斷經(jīng)費萌”后等極端措施迷。同時由于管績效評價的螺可信度問題唉，無法完全宅將結果運用存到下一年度拴的預算編制件中。鹿督S區(qū)財政部林門對績效評姥價結果的應絹用是：將績報效評價的結君果上報政府姓、人大，并哨通知相關部醉門，在一定港的范圍內(nèi)公接開，作為下程一年度部門青預算的參考膀。里3、做得好辰的地方=1\*GB3拆①略財政部門的閑努力、政府愈的支持與部效門的配合舟S達區(qū)作為區(qū)一緒級政府，需慣要兼顧的政掘治問題相對難不復雜，經(jīng)養(yǎng)濟規(guī)模不大典，政府機構機數(shù)量不多，寶具備進行預陡算改革的優(yōu)潔勢。由于改貞革的阻力不悄大，政府與丹相關部門對液績效預算改因革都很支持捏，S區(qū)財政償局也盡力彌辰補自身的不通足，在完善詠指標體系的曲設計和增強膊部門間溝通皇方面不斷做兇出努力。這次是績效預算戶進一步開展泡的動力所在鍋。=2\*GB3胖②鉆制定了配套越的政策制度饑和規(guī)范的流共程設計達為墾配合績效預尋算改革的進億行，S區(qū)制合定了《財政懼支出績效評忠價試行方案很》、《項目洞績效預算管丹理試行辦法繡》、《績效疊預算支出項乓目資金審批窯管理辦法》梁等，通過明激確的流程設設計對績效預秒算的過程進索行控制。同靈時及時更新債單位的文件規(guī)資料庫、項工目庫，統(tǒng)一感使用財政工肉作底稿，追俗蹤項目的進主程等。這為障績效預算的涉進一步開展胳打下了良好卷的基礎。=3\*GB3膝③醉民眾的參與蘋“些顧客滿意度誘”吊是以結果為冊導向的新績齒效預算十分焰重視的指標雪，民眾對政氧府實施政策斬的反映如何徑，是績效預州算的目的所慧在。S區(qū)在妥推行績效預血算過程中十周分重視民眾隊的參與，在麥對項目實施昌進行評價的佛時候都盡量伴以實地調(diào)查勻的形式了解艱公眾對政府兩政策實施效小果的評價。肅這是十分難奔能可貴的地離方。4、總結斗廟綜上所述，太盡管目前S灘區(qū)的績效預轎算試點存在寺著不少的難停題等待解決帥，但筆者對黃S區(qū)開展績蓬效預算的前抱景充滿信心鷹，其一是因智為S區(qū)績效佛預算改革的碼發(fā)展思路是裂符合當前中合國的現(xiàn)實國川情和預算發(fā)打展階段的；溜其二是因為校S區(qū)目前為薯績效預算試指點期間所做拉的事情為績梅效預算的進性一步開展奠閱定了良好的討基礎；其三拘是因為S區(qū)獄具有適合績鏡效預算發(fā)展擱的良好的社吸會環(huán)境、政增治環(huán)境和經(jīng)林濟環(huán)境，改諸革阻力小、衣民眾參與熱胡情大，且有展來自決策者尖的支持。雜六、績效預扛算在中國的折發(fā)展前景氏按照S區(qū)績詞效預算的發(fā)掌展思路，在懲部門預算的差基礎上融入腫績效概念，曠在進一步規(guī)釋范部門預算對過程以及使挪預算過程透喬明化、民主劃化的基礎上節(jié)提高資金使拍用的效率，忽從支出項目汪的績效預算容開始，逐步占將績效預算組推向以部門越為基礎的績恐效預算，比匙較符合中國擱的國情和預燙算發(fā)展階段視，也應該是戶中國的績效俊預算未來發(fā)藝展的前景。雹[注“在現(xiàn)有部門預算的基礎上，局部結合績效預算的精神，實行““在現(xiàn)有部門預算的基礎上，局部結合績效預算的精神，實行“項目績效預算”，先試點后推開，最后再全方位推行“部門績效預算”，逐步構建“過程”與“結果”相結合、效果與效率相結合的預算編制模式。也就是說，分三步走。……”----（張維平，2005）測作為中國預臺算改革的遠辜期目標，績分效預算在中令國的實現(xiàn)需鴿要一些必要膛條件，這些舊條件與國家藏的預算發(fā)展滅階段直接相座關。在預算借改革的過程遮中，中國可斤以逐步為以懷后實施績效驢預算打下基奴礎，傳“險逐步清除那板些阻礙新績魚效預算實施進的體制性因窗素替”尿（馬駿，2跑004）現(xiàn)韻階段可以從葵以下幾個方乖面進行努力榜：星1、完善績概效評價指標曉體系。帳績效評價是睜績效預算的傘基礎，績效牌評價的指標完體系是績效膏預算的核心贈。我國現(xiàn)階賓段應該將逐冰步績效評價傻納入對項目品的審計和對冊部門及干部瘦的考核之中唱，逐步建立黎起科學、完塑整、合理的懲績效評價體懼系，一方面想有利于現(xiàn)階品段對資金的頌追蹤、控制蹈以及提高資賴金的使用效闖率，另一方浙面也為將來凈開展績效預賓算打下基礎浴。難2、加強部悉門間的溝通鞠和信息共享江預算的主體敢是政府，涉旅及多個部門痕的協(xié)作，績件效預算必須廣建立在部門渡之間良好溝禮通和相互合貓作的基礎上捧?，F(xiàn)階段我筒國各政府部據(jù)門之間存在鏟著各自為政六的情況，財叉政部門與業(yè)嫂務部門之間杰存在著信息匠不對稱。政善府應該在增嚇強部門間溝抬通方面從政老策法規(guī)和技斃術支持上做億出努力，逐腦步建立信息去共享和部門獻數(shù)據(jù)庫，增疲強部門間的暮相互溝通和荒合作，消除盾財政部門與業(yè)業(yè)務部門之哄間的信息不悲對稱。奧3、整合預妻算與政策過鎮(zhèn)程勺績效預算的蛙作用在于將季預算評價結熄果運用到政富策制定過程釣中，但中國煌現(xiàn)階段存在靜著政策制定緞體制碎片化鋪、預算體制銹碎片化等的船問題，預算魯過程與政策皂過程相脫離逼，政策制定且在預算編制躬過程之外。野（馬駿，2達005）我蔑國必須逐步振整