對公共財政理論問題的再認識

第第頁對公共財政理論問題的再認識摘要：將“publicfinance”定義為“收入、支出或其活動”失之過窄；將其定義為“政府所進行的經濟活動”失之過寬，從而就公共財政內涵及其特征作了辨析。公共財政不是和國家財政并列的財政模式，而是國家財政在市場經濟條件下的財政模式；把國有資本財政放在公共財政之外，是需要重新研究的問題；財政收支平衡不是收支之間的對比關系，而是量上的相互適應；財政在社會再生產中的地位不僅要考慮物質資料再生產，也應包括人口再生產。

關鍵詞：公共財政；國家財政；財政模式；收支平衡；社會再生產

一、國內外關于公共財政定義的簡析

關于財政（publicfinance）的定義，早期的西方學者認為，財政是政府收入和支出的管理，或者稱之為政府資金的征收、使用和管理。我國傳統(tǒng)財政學關于財政的定義盡管表述各異，但大體上還是可以概括為國家的收入和支出活動，甚或將收支活動等同于分配活動。在現代市場經濟條件下的publicfinance，日本岸田俊輔在1978年的《圖說日本財政》將其定義為“政府所進行的經濟活動”①。美國馬斯格雷夫在其1973年初版的《財政學理論與實踐》一書中的序言中說：“財政這一名詞，傳統(tǒng)地應用于包含稅收和支出措施的那套政策問題。這不是一個好名詞，因為根本問題不是資金方面的，而是涉及資源利用、收入分配和就業(yè)水平的，不過這個名詞已為人們所熟知，而且稱之為公共部門經濟所引起的誤解將不會更少些。”在該書1980年第三版中說：“本書論述公共部門經濟，不僅包括其資金，而且包括它對資源利用的水平和配置，以及它在消費者之間的收入分配的全部關系。雖然我們的主題是歸屬于財政學的，但它涉及到問題的資金方面，也涉及到實物方面。而且，它不單純是個公共經濟問題。因為公共部門是在和私有部門相互作用之中運行的，所以兩個部門都進入分析，不僅支出和稅收政策的效果有賴于私人部門的反應，而且對財政措施的需要也取決于財政措施不存在時私人部門如何行動?！?/p>

再看中國，長期以來，我國財政理論界一直將publicfinance意譯為財政。前財政部長項懷誠主編的《領導干部財政知識讀本》一書認為，財政，也叫“國家財政”，是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動[1].改革開放以后，國內一些著名財政學家開始將publicfinance譯成公共財政，以區(qū)別與“國家財政”和“生產建設財政”，尤其是1998年我國提出建立社會主義公共財政框架以來，公共財政的提法開始在財政界普及起來，如廈門大學張馨教授在《公共財政論綱》中的定義是：公共財政（publicfinance）指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式[2].

總之，就總體而言，中外傳統(tǒng)財政學基于時代的背景和條件，把財政定義為收入和支出活動，如從現代市場經濟的觀點來考察則實在是太偏狹了；有的學者將收支活動等同于分配活動更不足??；而將財政定義為“政府所進行的經濟活動”（表明publicfinance在現代市場經濟條件下，已不限于財政收支及其管理，更不能限于貨幣資金管理，而要從政府與市場的相互作用，結合資源的配置、收入的分配、經濟的穩(wěn)定，從宏觀和微觀的角度進行分析，強調財政是經濟的一個范疇，甚至于用中文的“公共財政”來替代“財政”）又失之寬泛，因為無論中外，除政府的財稅部門外，央行、計經委、通產省、商務部等之類的政府所屬機構，其經濟活動斷然不屬財政。反觀項懷誠和張馨的publicfinance定義，將財政定義為政府所進行的某種（類）經濟活動，則有其合理之處。所以，公共財政是市場經濟條件下的財政已為大家所公認，盡管理論界的描述尚不盡統(tǒng)一。目前問題的關鍵是對分配活動或經濟活動進行進一步界定，它既是對財政活動的高度概括，又涉及財政活動的范圍，還關聯到以公共財政為基點的公共經濟及其財務管理等諸項活動的范圍、目標與方式。

二、公共財政定義申論

筆者認為，publicfinance是國家為了實現其職能，憑借國家的權力，參與一部分社會產品或國民收入分配所進行的一系列經濟活動。

（一）publicfinance的理財主體是國家。具體包括各級政府及其理財專職機關，其理財主體具有層級性。這里的各級政府包括中央政府和地方各級政府，政府又設置具體的理財機關專司相應的理財職能，如我國目前的財政、海關、國家稅務局和地方稅務局系統(tǒng)等。

（二）publicfinance活動的目的是實現國家職能。過去理論界對國家職能的概括一般概指政治職能和經濟職能，這沒有錯；目前將關于公共財政的核心演化為滿足社會公共需要，也是有道理的如果說前者的關系鏈為：國家或政府的職能———社會公共需要———財政的職能———……；后者的關系鏈則是：社會公共需要———國家或政府的職能———財政的職能———……。那么，問題的癥結在于國家職能和社會公共需要的關系。就國家職能而言，“橫看成嶺側成峰”，其既可分為政治職能和經濟職能，也可分為階級性方面的職能（如對外進行戰(zhàn)爭或防御、對內維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治等）和社會性方面的職能（如提供公共福利、優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經濟并有適度的經濟增長等）。再就社會公共需要來看，社會的即公共的，社會的職能亦即社會公共需要的職能，在傳統(tǒng)財政學描述的實現國家政治、經濟職能中，是包含著社會公共需要的，只不過公共需要在不同的歷史發(fā)展階段（如資本主義發(fā)展初期和當代資本主義時期、我國計劃經濟時期和市場經濟階段等），其內容、范圍、方式有所差異，并反映著不同的生產關系。準此以觀，前述關系鏈誠可表述為：國家或政府的職能———社會公共需要的職能———財政的職能———……。

（三）publicfinance活動的根據（或依據）是憑借國家的政治權力、財產權力、（特殊的）行政管理權力和（特殊的）信用權力。政治權力即國家作為主權者的權力。馬克思指出：“在我們面前有兩種權力：一種是財產權力，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力”[3].政治權力為國家所獨有，其主體就是國家，所以政治權力即是國家作為主權者的權力。國家政治權力所涉及的對象范圍，從地域的角度看，就是政治權力所能達到的全部空間，如領土、領空、領海；從人員的角度看，就是該國所判定的公民或居民。政治權力在經濟上的實現形式是稅收。財產權力就是所有者的權力，所有者的權力不僅包括生產資料（含土地）的所有者權力，也包括勞動力所有者的權力，其借以在經濟上實現自己的形式可進一步分割為產業(yè)利潤、商業(yè)利潤、借貸利息、地租及工資等。由此可見，所有者權力的主體具有多樣性，不僅包括國家而且包括企業(yè)、單位和個人。就財政而言，這里的所有者權力的主體就是國家，國家作為生產資料所有者權力或出資者的權力的主體，以上繳利潤形式參與國有資本及相關的資本組織形式的利潤分配，在我國目前階段，依國有經濟的實現形式即經營形式的不同，進一步界定為直接上繳利潤、國有股紅息、承包費和租賃費等。（特殊的）行政管理權力是就政府與市場的關系而言的，若把政府也看作市場經濟主體的一員，（特殊的）行政管理權力就是特殊的經濟主體的權力，其之所以特殊，還在于其對象范圍是限于對特定的對象、實施特定的管理所收取的規(guī)費和特許權使用費，其經濟上實現形式即是政府收費和政府性基金。至于國家的信用權力，不獨體現在財政范圍，央行行使的也是國家的信用權力。就財政而言，國家的信用權力在經濟上實現的形式就是國庫券或國債，或財政性貸款。就四種權力來看，政治權力和財產權力是財政依據的一般權力，行政管理權力和信用權力是財政依據的特殊權力。

（四）publicfinance參與“分配”的是過程而不是結果。如果把財政的結果歸之于分配活動這是正確的，但需明確的是，這是指社會再生產四個環(huán)節(jié)即生產、分配、交換、消費中的“分配”，亦即財政分配制約生產，生產又決定財政分配；財政分配與交換、消費相互影響、相互制約；財政分配與其他社會產品分配（如工資分配、價格分配、信貸分配、財務分配等）相互影響、相互制約。所以，從社會再生產的角度立體的、多維的把握財政分配活動，是理解財政是一種分配活動的關鍵，但如果把財政分配活動僅僅歸之于組織收支活動則有所偏頗，是與現實經濟情況不相符的。

（五）publicfinance活動的結果是其一系列經濟活動，具體包括組織收支活動、調節(jié)控制活動和監(jiān)督管理活動等。這些經濟活動的貨幣表現則為財政資金，具體包括財政收入和財政支出。

三、對公共財政模式的再認識

廈門大學張馨教授認為，公共財政是“與市場經濟相適應的財政模式”[2]；中國人民大學安體富教授認為，公共財政實質是市場經濟財政[4]；我們認為，只有在市場經濟條件下，財政的公共性才真正取得獨立、成熟、規(guī)范、完全的存在形式———公共財政，亦即市場經濟財政[5].所以，筆者主張和贊同公共財政是市場經濟條件下的財政模式這一觀點，但公共財政這一財政模式和經濟條件、國家財政是什么關系，顯然有必要進行進一步的研究。

理論界有一種流行觀點認為，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型，與此相適應，財政類型或模式也分為三種：自然經濟———家計財政、計劃經濟———國家財政、市場經濟———公共財政，應當說，這種分類有一定新意，但筆者認為，既然財政就是國家財政、政府財政，那么，公共財政則是國家財政中的一種，即市場經濟條件下的財政；同理，國家財政尚包括計劃經濟條件下的財政。

順便指出，理論界有人認為，國家分配論強調財政本質也是“國家分配”，因而“財政”就是“國家財政”；還有學者認為，國家分配論是財政本質理論，公共財政論是財政現象理論或財政模式理論①。筆者認為，國家分配論不應僅僅是關于財政本質的理論，國家分配論除本質論外，尚包括運行論、調控論、政策論等，當然這些理論必然且必須隨著條件的變化而發(fā)展變化，而發(fā)展了的國家分配論與公共財政論并不矛盾，所以，核心是要強化對市場經濟這一條件的研究。

既然公共財政是市場經濟條件下的財政，那么，與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓寬和規(guī)范了財政關系涉及的經濟主體和分配范圍。市場經濟條件下，財政關系的主體涉及到國內外市場的參與者，涉及社會經濟生活的各個層面，財政分配范圍不僅擴展到社會再生產的各個環(huán)節(jié)，而且擴展到國內外市場及市場作用不到的范圍。正因為如此，商品經濟及至市場經濟，要求用法制規(guī)范財政關系的主體和分配范圍，正確劃分市場和財政各自作用的范圍，凡是由市場能夠解決好的就讓市場解決；財政則主要轉向市場作用不到或市場失效的領域或產品，凡市場管不好或管不了的，就由財政通過各種手段來管。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟改變了財政的運行過程，使財政關系的運行過程由經費供給轉變?yōu)榻洜I管理，財政再分配也相應轉變?yōu)槭袌鲂缘脑俜峙浜头鞘袌鲂栽俜峙湎嘟Y合。這種變化，使市場經濟條件下的財政關系運行不僅與自然經濟中的財政關系運行有了原則區(qū)別，而且與計劃經濟中的財政關系運行也有了很大的區(qū)別，如果人們仍然用原有的某些理財思想來看待市場經濟中的財政關系，必然要產生嚴重失誤，造成財政運行過程的紊亂。所以，按照市場經濟發(fā)展的要求，把財政關系納入市場經濟體制運行的軌道，是財政體制改革需要妥善解決的問題，諸如國庫集中統(tǒng)一收付、部門預算、收支兩條線、政府采購等應運而生。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓展了財政的職能。隨著商品經濟的發(fā)展和生產社會化程度的提高，財政的職能有了明顯的擴大和調整。在商品經濟中，財政的主要職能不僅是取得財政收入，保障經費供給，而且是對經濟運行的控制、調節(jié)和社會利益的協調，尤其是在市場起基礎性作用的商品經濟中表現得更為明顯；在市場經濟條件下，市場在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經濟發(fā)展等方面起著基礎性的作用，而財政分配正是立足于這種基礎，成為資源配置、收入分配、穩(wěn)定和發(fā)展經濟最有效的調節(jié)機制，可以加速或抑制經濟發(fā)展的速度，引導生產經營方向，調整產業(yè)結構、產品結構和技術結構，公平分配收入，平衡社會總供給和總需求等。如果沒有財政的“第二次”調節(jié)，那就只能任憑經濟盲目發(fā)展，使社會經濟處于波動或混亂狀態(tài)。所以，市場經濟的發(fā)展，不僅為財政關系的發(fā)展創(chuàng)造了物質條件，而且擴大并強化了財政的職能，使財政關系在現代經濟生活中占有舉足輕重的重要地位。

四、公共財政涵蓋所有的財政活動

這里講的公共財政涵蓋了所有的財政活動。1994年3月公布的《中華人民共和國預算法》第二十六條規(guī)定：“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”，第二十七條指出：“中央政府公共預算……”；1995年11月國務院發(fā)布施行的《中華人民共和國預算法實施條例》第二十條規(guī)定：“各級政府按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算?！边@里有兩點值得注意：第一，把國有資產經營預算（或國有資本預算）、社會保障預算等作為和公共預算并列的內容和形式是人為縮小了公共財政的內涵與外延，其實這里的預算種類都應歸屬于公共預算，文中的“公共預算”應改為“經常性預算”為好；第二，從經濟學的角度看，預算是狹義的財政，公共預算就是狹義的公共財政。有的學者認為，“在公共財政之外，還必然有一塊活躍于經營性、競爭性領域的國有資本財政。而公共財政與國有資本財政這兩個既互相區(qū)別又互相聯系的有機統(tǒng)一體，就構成了我國國家財政的現實模式，即所謂的‘雙重結構（或雙元）財政’?！惫P直認為，作為市場經濟條件下的財政就是公共財政，則公共財政斷然不等于“吃飯財政”，而是從屬于國家財政的，至于“國有資本財政”這一提法是否科學、準確，這里暫不討論，但國家政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力參與分配與再分配所進行的一系列經濟活動，在市場經濟條件下是歸之于公共財政的，把“國有資本財政”作為公共財政的對立物，放在公共財政之外，是需要重新研究的問題。

五、財政收支平衡與馬克思的有關論述

什么是財政收支平衡？理論界的表述不盡相同。其中一種重要的觀點認為，財政（收支）平衡是指國家預算收入與支出之間的對比關系，這種觀點進一步指出，收支對比不外是三種結果：收支相等，稱為財政平衡；支出大于收入，稱為財政赤字或預算赤字；收入大于支出，稱為財政結余。顯然，這種收支平衡的表述在邏輯上是悖理的。筆者認為，出現這種狀況的原因在于對馬克思的有關論述存在誤解。在有關的財政學教科書中一般都引證了馬克思的這段話，即“每一個預算的基本問題是預算收支部分之間的對比關系，是編制平衡表，或者為結余，或者為赤字，這是確定國家或者削減，或者增加稅收的基本條件。”[6]筆者的體會是，馬克思在論述編制預算時，可能出現平衡、結余、赤字三種對比關系之結果，這無疑是正確的，但馬克思的字里行間并沒有這三種對比關系之結果都是財政收支平衡的結論，重溫馬克思的有關論述是頗有意義的。

那么，該如何定義財政收支平衡呢？筆者認為，財政收支平衡主要是指當年預算收入和支出在量上的相互適應。由于這種相互適應不可能做到絕對相等，所以一般所說的財政收支平衡是指當年收支大體平衡，略有結余或赤字的情況，即財政收支基本平衡。

六、財政與社會再生產

財政在社會再生產中的地位這一理論已為大家所熟知，它在分析財政在物質資料再生產方面是正確而完整的。但是，研究財政與社會再生產的關系，把人口再生產排除在我們的視野之外，又是不夠完善的。事實上，恩格斯在1884年所著的《家庭、私有制和國家的起源》一書的序言中，明確提出了“兩種生產”的觀點。他指出，“生產本身又有兩種。一方面是生活資料即食物、衣服、住房以及為所必需的工具的生產，另一方面是人類自身的生產，即種的蕃衍。”[7]社會再生產所包括的兩種再生產是相互聯系的，物質資料的再生產是人口再生產的基礎和物質保證，人口再生產是物質資料再生產的前提和必要條件，在社會生產中，必須把二者統(tǒng)籌考慮，并取得兩種生產